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拜登該如何重返聯合國人權理事會

發表於: Swissinfo
File photo depicting the 36th Session of the Human Rights Council at the United Nations in Geneva, Switzerland, November 2017.  © 2017 Reuters

美國政府決定「重返」日內瓦聯合國人權理事會(人理會),是落實拜登總統所承諾的以多邊途徑支持人權的重大舉措。但有些關鍵環節尚待理清。

前總統特朗普放棄美國的人理會席位,主要是因為該機構一再批評以色列政府,且其成員包含「某些世界最嚴重的侵犯人權國家」。新任國務卿布林肯表示,拜登政府將「立即積極」參與人理會。實際上已經開始了——例如出席即將於本月召開的緬甸軍事政變特別會議。美國目前僅具觀察員地位,但拜登任命的美國駐紐約聯合國總部大使托馬斯-格林菲爾德(Linda Thomas-Greenfield)表示,美國政府「將(以候選國身分)參選」人理會席位,預期最快將在今年10月的改選。

然而,托馬斯-格林菲爾德加上了兩點聲明。第一,她提到本屆政府決心「抵制」藉由加入人理會「企圖獲得正當性的聯合國人權侵犯者」。第二,她說本屆政府將尋求「減少針對以色列的決議」。

拜登政府正確地注意到,人理會的47個成員國包含了一些嚴重侵犯人權的政府,例如中國和俄羅斯。這些國家加入人理會好像就是為了破壞它的工作,避免它們自己受到批評。問題不宜誇大:即便以其現有的成員,人理會仍經常表決支持對許多國家進行調查與譴責,例如緬甸、敘利亞、伊朗、白羅斯、厄立垂亞、布隆迪、委內瑞拉、利比亞和北韓。儘管如此,將人權紀錄較惡劣的成員國逐出人理會仍是值得讚許的目標。

人理會在2006年成立,主要是為解決其前身,聯合國人權委員會,受到侵犯人權成員國掣肘的問題。該決議旨在通過競爭性選舉,使那些未能「維護促進與保障人權之最高標準」的候選國受到抵制。

這個方法奏效了七年,侵犯人權的候選國不是被投票否決(白羅斯、阿塞拜疆、斯里蘭卡、俄國斯)就是為了避免慘敗而退選(敘利亞、伊拉克)。但有權推舉候選國的各個區域集團現在習慣玩弄制度,提出同額競選的「封閉名單」,使其他國家別無選擇。西方國家集團最常破壞規則,因為它們的政府不樂意為了爭取人理會席位而必須拉票競選。

若名單是開放的,侵犯人權國家便有可能落選,就像去年10月沙特阿拉伯競選人理會失敗,因其所屬的亞太區域僅有四席,而它在五個候選國當中得票敬陪末座。中國得票倒數第二,這表示只要多一個國家代表該區域參選,它也可能名落孫山。

拜登政府要解決成員問題的最佳途徑,就是施壓所有區域集團,包括西方,以提出競爭性名單為原則。同時也可以為人權紀錄優良的小國提供經濟援助,讓它們增派足夠人員到日內瓦,以便有能力躋身候選名單。

當選以後,所有國家都應受到合理高標準的要求。當盟邦投票方向錯誤——例如印度在人理會反對大多數人權倡議——維護人權的國家應該將其列入雙邊議題。

關於批評以色列政府的行為,本屆政府必須證明它的目標不是排除一切批評,而是避免過分批評。美國長期不滿的一個問題是,巴勒斯坦占領區是永久在人理會議程占有特殊位置(項目7)的唯一議題。拜登可以承諾將投票支持人理會議程其他項目(例如項目4「亟待理事會關注的人權情勢」或項目2關於聯合國人權專員的報告)提出的有關以色列政策的議案,藉此表明他的關切是有原則的。

至於有關以色列議案的數目,假使美國政府期望使其減少,可以支持一個單一、有力的以色列政策決議案,取代現在化整為零的模式——例如,將非法定居、任意拘禁、過度使用致命武力和封鎖加沙等議題結合一起——只要它的目的不是淡化問題,而是尋求一個合理強硬的決議。同時,拜登應停止美國政府在聯合國安理會對以色列相關決議大多動用一票否決權的做法——這是當初各國政府主張改制成立人權理事會的理由之一,即不受一票否決權影響。(歐巴馬總統卸任前曾同意安理會採納一項決議,要求以色列停止向巴勒斯坦領土移民。)

如果拜登政府能採取這些原則性的立場,就有可能找到盟友,並且有機會改變人理會的處事方法。但本屆政府若顯得只是想找其他方式袒護以色列,恐將徒勞無功。

為了推動這些變革,拜登政府不應追求一種不具明確目標的「改革」,就像特朗普那樣,無法獲得來自多數真正支持改革的國家的堅定承諾。否則,很可能反而傷害人理會——這可能正是特朗普的目的——促使過去的反人權提議再次復活,像是規定譴責侵犯人權國家的議案必須得到三分之二而非相對多數通過、削減人理會任命專家的獨立性以及限制非政府人權組織參加人理會辯論。

人權法的力量來自對所有國家一視同仁——沒有強弱或敵友之分。拜登有此認知,唯一問題是他能否貫徹始終。

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