Les États parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) se réuniront du 2 au 7 décembre 2019 pour la session annuelle de l’Assemblée des États parties (AEP) à la Haye. Cela sera l’occasion de prendre des mesures importantes pour renforcer le fonctionnement de la Cour et renouveler les soutiens en sa faveur.

Le siège de la Cour pénale internationale à La Haye, aux Pays-Bas.

© 2018 Marina Riera Rodoreda/Human Rights Watch
Dans le paysage actuel, qui met à rude épreuve l’ordre mondial fondé sur les règles, et en particulier dans le but que les pires crimes ne restent pas impunis, la CPI est plus que jamais indispensable. Cependant la Cour fait face à de graves difficultés internes et externes qui l’ont empêchée de rendre efficacement la justice. L’année qui vient offre plusieurs opportunités de tirer parti d’un élan en faveur de changements significatifs.

Les défaillances de la Cour, dues à différents facteurs, sont devenues manifestes, mettant en évidence le besoin de changement en matière de politiques, de pratiques et d’appui des États. L’année passée, les difficultés dues aux défauts des pratiques de la Cour elles-mêmes ont été mises en lumière, entre autres, par le fait que le jugement écrit exposant les raisons de l’acquittement de l’ex-président ivoirien Laurent Gbagbo n’ait été publié que six mois après le prononcé du jugement, de même que par la décision de ne pas autoriser d’enquête sur la situation en Afghanistan sur la base d’une interprétation du principe d’« intérêt de la justice » qui pose problème. En outre, la Cour fait face à d’autres difficultés pour informer les victimes et se montrer à la hauteur de leurs attentes. Par ailleurs elle a besoin d’une coopération accrue, surtout en ce qui concerne les arrestations, continuant à se démener avec des ressources financières insuffisantes au vu de sa charge de travail qui ne cesse d’augmenter.

En même temps, des États non membres hostiles cherchent à faire obstacle aux enquêtes de la CPI et à affaiblir son indépendance. L’approche que le gouvernement américain, sous l’administration Trump, a adoptée à l’égard de la Cour, qui a débouché sur l’annulation du visa d’entrée aux États-Unis de la Procureure, reste extrêmement préoccupante. Cette position pourrait avoir un effet paralysant sur le travail de la CPI dans un certain nombre de situations en cours dans divers pays.

Tous ces obstacles sont considérables, mais l’élection en 2020 d’un nouveau Procureur et de six nouveaux juges, à supposer qu’elle soit menée en se fondant sur le mérite, ainsi que les conclusions de la future évaluation par des experts indépendants, décrite plus loin, entre autres mesures, pourraient créer un cadre commun propice aux améliorations.

Human Rights Watch appelle les États parties, aux côtés des responsables de la Cour et des autres parties prenantes, à s’engager dans un processus d’évaluation de la CPI dans l’année qui vient, dans le but de renforcer sa capacité à rendre la justice en respectant pleinement les principes que sont l’indépendance des juges et celle de l’accusation. Les États membres devraient également profiter de la prochaine session de l’Assemblée pour renouveler leur soutien à la Cour et réitérer leur engagement à défendre son mandat et son indépendance. Une CPI renforcée, fermement soutenue par ses États parties, résistera mieux à ceux qui s’efforcent de faire capoter son mandat.

Cette note d’information expose des recommandations à destination des États parties, en vue de la prochaine session de l’Assemblée, dans les domaines prioritaires suivants : 1) améliorer l’administration de la justice par la CPI à travers un processus d’évaluation ; 2) faire face aux difficultés issues de l’environnement extérieur ; 3) garantir des ressources suffisantes ; et 4) amender l’article 8 selon la proposition qui a été avancée.

I. Améliorer l’administration de la justice par la CPI à travers un processus d’évaluation

Au cours de cette année, des discussions ont eu lieu, au sein de différentes tribunes et entre diverses parties prenantes – notamment les États parties, la Cour et la société civile –, sur le renforcement de l’efficacité du fonctionnement de la CPI. Le 10 mai, le président de la Cour, au nom des trois principaux dirigeants de la CPI, a adressé une lettre au président de l’Assemblée, appelant à une « évaluation exhaustive des performances de la Cour par des experts indépendants[1]».

Suite à un séminaire du Bureau de l’Assemblée le 13 juin, la présidence de l’Assemblée a rédigé un document (la Matrice) qui s’efforce de coordonner les divers débats en cours portant sur les performances de la Cour, afin d’en extraire un certain nombre de problèmes concrets et réalistes, dans le but de renforcer la CPI et le système du Statut de Rome[2]. La Matrice a été conçue comme un document vivant, un cadre de discussion et un outil permettant de suivre les progrès au sein d’un processus d’évaluation à plusieurs niveaux.

C’est à travers la Matrice que la proposition d’une évaluation par des experts indépendants a gagné du terrain. Cette proposition est désormais largement soutenue par les États parties, la Cour et la société civile. En outre, la Matrice envisage des initiatives parallèles de la Cour, des États parties et d’autres parties prenantes, visant à améliorer le travail de la CPI et de renforcer de façon plus générale le système du Statut de Rome. Toutes ces initiatives, placées sous l’égide du processus d’évaluation, devraient être menées en synergie et en respectant pleinement l’indépendance des juges et de l’accusation.

A. Évaluation par des experts indépendants

Human Rights Watch recommande la création d’un groupe d’experts indépendants chargés d’évaluer un nombre choisi de difficultés que rencontre la Cour, en tant que mesure appropriée pour améliorer significativement les politiques et pratiques de la Cour. Afin qu’une telle évaluation d’experts indépendants soit crédible, légitime et au final efficace, elle devra être ancrée dans les principes fondamentaux que sont l’indépendance et la qualité d’expert. Son seul objectif devra être de faire progresser la CPI vers la capacité de remplir son mandat fondamental :

  • Indépendance – Les experts devront être indépendants vis-à-vis de la Cour, des États parties et des autres parties prenantes. Cette garantie d’indépendance est absolument cruciale pour la crédibilité et la légitimité de l’évaluation.
  • Expertise – Le groupe d’experts indépendants devra être composé de personnalités éminentes ayant l’expérience professionnelle nécessaire pour traiter le large échantillon de difficultés que rencontre la Cour. Leurs connaissances techniques spécialisées devront découler d’une expérience professionnelle approfondie et de qualité.

En outre, cette évaluation d’experts indépendants devra être transparente et inclusive. Human Rights Watch est convaincue que les experts devraient prendre langue avec diverses parties prenantes à même de fournir des perspectives différentes, notamment des organisations de la société civile travaillant dans les pays où la CPI examine des situations.

La présidence de l’Assemblée, en consultation avec les États parties, les responsables de la Cour et la société civile, a produit un projet de Termes de Référence destinés à une évaluation d’experts indépendants et est en train d’identifier des personnes qui pourraient composer le groupe d’experts indépendants chargés de la mener. À l’heure où nous écrivons, les États parties continuent à se pencher sur les Termes de Référence, sur la façon de se procurer les ressources financières nécessaires pour soutenir cette évaluation par des experts indépendants, ainsi que sur une résolution de l’Assemblée portant sur le processus d’évaluation plus général de la CPI et du système du Statut de Rome. Il serait souhaitable que ces éléments, ainsi que la liste des experts identifiés par la présidence, soient bien mis au point avant la session qui aura lieu bientôt, afin qu’ils puissent être adoptés sans problème par l’Assemblée. Cela permettra au groupe d’experts indépendants de commencer son travail peu après la clôture de la session. Lors de la session de l’Assemblée, les États parties devraient se garder de rouvrir les négociations sur l’évaluation d’experts indépendants pour faire des changements de dernière minute, ce qui pourrait entraver ce processus indépendant, expert et aux objectifs bien définis. Si elle est mise en place promptement, cette évaluation d’experts indépendants pourra apporter des orientations importantes en vue de l’élection du nouveau Procureur et des six nouveaux juges, lors de la session de l’Assemblée de décembre 2020, et par la suite, lorsque ces responsables entreront en fonction.

Les Termes de Référence de l’évaluation par les experts devraient lui conférer un large mandat : c’est une condition essentielle pour garantir que l’évaluation soit indépendante et complète, en particulier qu’elle puisse identifier des problèmes supplémentaires qui ne seraient pas apparus aux parties prenantes actuellement impliquées dans l’élaboration de la Matrice. Les Termes de Référence et la résolution de l’Assemblée sur le processus d’évaluation plus général devraient par ailleurs reconnaître l’importance non seulement de l’indépendance des experts, mais aussi du respect de l’indépendance des juges et de l’accusation. C’est un élément clé pour le processus et, dans une perspective d’avenir, pour l’examen des résultats de l’évaluation par la Cour et les États parties. La résolution de l’Assemblée devrait mentionner le fait que les organes de la Cour auront la responsabilité d’envisager des mesures appropriées en réponse aux recommandations pertinentes du groupe d’experts. De fait, certains des aspects identifiés dans la Matrice et qui pourraient faire l’objet de l’évaluation des experts – en particulier les stratégies de l’accusation dans le contexte des examens préliminaires, la sélection des affaires et la définition des priorités – soulèvent des questions sensibles qui sont au cœur des décisions de l’accusation et par conséquent de son indépendance[3].

Recommandations aux États parties de la CPI :

  • Exprimer, à travers des déclarations lors de la session de l’Assemblée, notamment lors du débat général, un fort soutien en faveur de l’évaluation des pratiques de la Cour par des experts indépendants, et affirmer à quel point il est important de veiller à ce que tous les efforts d’amélioration de l’administration de la justice par la Cour et de renforcement du système du Statut de Rome soient menés en synergie, tout en respectant les principes que sont l’indépendance des juges et celle de l’accusation.
  • Rédiger, au sein du Bureau, la version finale des Termes de Référence de l’évaluation indépendante – contenant les noms des experts – et les recommander pour être adoptés par l’Assemblée.
  • Finaliser, avant la session de l’Assemblée, l’accord sur les ressources financières nécessaires à l’évaluation des experts indépendants et sur les moyens de se procurer ces ressources, afin d’éviter, lors de la session, de rouvrir des négociations qui pourraient ralentir la mise en place du groupe d’experts indépendants.
  • Adopter, en tant qu’Assemblée, les Termes de Référence d’une évaluation par des experts indépendants, tels que recommandés par le Bureau – y compris les noms des experts identifiés par la présidence de l’Assemblée –, en se gardant de rouvrir des négociations à ce sujet lors de la session de l’Assemblée.

Documentation de Human Rights Watch sur le sujet

B. Initiatives parallèles de la Cour et des États parties

Au cours de l’année écoulée, les responsables de la CPI se sont efforcés d’améliorer l’efficacité des opérations de la Cour, notamment via la rédaction de trois plans stratégiques interconnectés, pour le Bureau du Procureur, le Greffe et les Chambres[4], et l’adoption par les juges de directives sur le processus de rédaction des jugements motivés et les délais à respecter pour émettre les décisions de justice clés[5]. En parallèle de ces efforts, et en même temps que la tâche de lancer l’évaluation des performances de la Cour par des experts indépendants, les États parties ont commencé à identifier et traiter des problèmes afin d’améliorer l’administration de la justice par la Cour et de renforcer le système du Statut de Rome. Ils ont notamment entrepris de réexaminer la procédure de nomination et d’élection des juges.

Lors de sa 19e session, l’Assemblée élira six nouveaux juges – un tiers du collège de 18 magistrats – pour une période de neuf ans. Il incombe aux États parties la lourde responsabilité de garantir l’élection fondée sur le mérite des personnes les mieux qualifiées pour devenir juges de la CPI. Il s’agit d’un des aspects les plus importants de leur rôle d’administrateurs de la Cour. En vue des élections de l’année prochaine, les États parties sont en train de négocier une résolution de l’Assemblée cherchant à renforcer le processus de nomination et d’élection des juges. Human Rights Watch se réjouit de cette initiative et appelle l’Assemblée à adopter cette résolution autonome afin de corriger des points faibles et des lacunes du processus actuel. Parmi ces défaillances, figurent les points suivants :

Mandat de la Commission consultative pour l’examen des candidatures au poste de juge :  Par le passé Human Rights Watch a exprimé son soutien à la mise en place par l’Assemblée d’une Commission consultative pour l’examen des candidatures au poste de juge, qui est mandatée pour « préparer des informations et analyses de nature technique » sur les qualifications des magistrats candidats et pour présenter son analyse aux États parties qui l’examineront. Human Rights Watch considère que le rôle consultatif de la Commission est crucial pour guider les décisions des États parties lors des élections de juges. Néanmoins, les Termes de Référence de la Commission, adoptés par l’Assemblée, ont limité son efficacité. Certaines de ces limites ont été récemment analysées par Open Society Justice Initiative dans son rapport d’octobre 2019, Raising the Bar : Improving the Nomination and Election of Judges to the International Criminal Court. Par exemple, les Termes de Référence de la Commission fondent la définition de son travail sur les conditions requises par l’article 36 du Statut de Rome plutôt que sur une définition plus large de ses qualifications. Le rapport « Raising the Bar » note que même avec ces limitations de son mandat, la Commission a introduit des changements positifs. Elle a notamment entrepris de demander des informations sur les procédures nationales de nomination des juges et, en 2017, proposé une définition élémentaire de ce que signifie « formellement qualifié » par rapport à « particulièrement bien qualifié ». Mais le rapport constate qu’il existe une grande marge de manœuvre pour que la Commission se montre plus rigoureuse dans son approche de ses évaluations et sa façon de les communiquer, par exemple en requérant des informations supplémentaires sur les candidats[6]. Conformément aux recommandations du rapport, les États parties devraient envisager d’amender les Termes de Référence de la Commission afin de renforcer son mandat et de lui donner explicitement le pouvoir d’évaluer les candidats et les procédures de nomination nationales (voir Recommandations ci-dessous).

Période de nomination des juges : Actuellement, la période de temps consacrée à la nomination des juges par les États parties prend fin seulement cinq mois avant leur élection par l’Assemblée. Ce délai étant insuffisant pour que la Commission achève son travail correctement, les États parties devraient envisager d’amender le calendrier de nomination des juges en vue des élections de 2020.

Expérience pratique significative des candidats en matière de justice pénale : Observant de près le fonctionnement de la Cour depuis qu’elle a démarré ses activités en 2003, Human Rights Watch a souligné à quel point il était important d’élire des juges dotés d’une réelle expérience des procès criminels. Gérer les procédures de la Cour exige de fait que les juges soient familiarisés avec les exigences de procès criminels complexes. Human Rights Watch est toujours convaincue que les États parties devraient nommer et élire en priorité des candidats ayant une expérience approfondie du droit pénal et de ses procédures, étant donné qu’ils seront les mieux placés pour se plier aux contraintes des procédures de la CPI.

Échange de voix : Les États parties devraient se garder de pratiquer l’« échange de voix », dans lequel deux États se promettent de soutenir réciproquement leurs candidats, avec très peu de considération pour les qualifications de ces personnes. Les États parties devraient au contraire s’engager publiquement à faire en sorte que le mérite soit le critère décisif et décourager les votes motivés par une contrepartie.

La capacité de la CPI à juger efficacement les affaires repose sur la qualité de ses juges : c’est pourquoi seuls les candidats les plus compétents devraient être nommés et par la suite éventuellement élus.

Par ailleurs les États parties jouent un rôle crucial dans l’élection du Procureur de la CPI. Il est essentiel d’élire une personne qui incarne les qualifications énoncées par l’article 42 du Statut de Rome – à savoir, une personne extrêmement compétente, d’une moralité exemplaire, ayant une expérience pratique approfondie des affaires criminelles ainsi qu’une expérience de direction suffisante. C’est souvent à travers les enquêtes de son Procureur que le public entre en contact avec la CPI pour la première fois et se familiarise avec cette institution.

Lorsqu’il s’agit d’élire les personnes chargées de l’accusation, il est d’une importance cruciale de disposer d’un très vaste panel de nominés hautement qualifiés. Les États parties ne devraient donc pas traiter l’élection du Procureur comme n’importe quelle élection à un poste au sein d’une organisation internationale. Afin de mener à bien son mandat en ces temps difficiles, la CPI a besoin d’un(e) Procureur(e) expérimenté(e) et expert(e), qui réponde aux exigences du Statut de Rome et fasse preuve d’une éthique du service public, d’un dévouement envers le mandat de la CPI ainsi que d’une bonne compréhension de la scène internationale. Chaque candidat(e) devrait être évalué(e) en fonction de ses mérites, indépendamment de la nomination par les États parties. En ce sens, le Comité d’élection du Procureur a un rôle crucial à jouer pour évaluer et recommander les candidats.

Comme mentionné ci-dessus, les États parties sont également censés adopter une résolution de l’Assemblée mettant en place un processus plus général pour évaluer la CPI et le système du Statut de Rome. Cette résolution est censée identifier les questions prioritaires que doivent traiter les États parties en 2020. Human Rights Watch se réjouit d’entrer bientôt en contact avec eux, lorsqu’ils identifieront les domaines sur lesquels se concentrer l’année prochaine. Avec l’élection à venir du prochain Procureur et de six nouveaux juges, les États parties devraient aussi placer ces élections dans leurs priorités, tout en continuant à améliorer les processus de nomination et d’élection.

Recommandations aux États parties de la CPI :

  • Lors des déclarations du débat général, insister sur l’importance du fait que les États parties nominent et élisent les candidats, lors des prochaines élections des juges, en se fondant sur le mérite, et faire des déclarations sur le mérite tout au long de la période électorale.
  • Adopter une résolution autonome de l’Assemblée décidant de changements pour améliorer les processus de nomination et d’élection des juges. Ces changements consisteraient notamment à :
    • Amender les Termes de Référence de la Commission consultative pour l’examen des candidatures au poste de juge, afin de renforcer son mandat, en exigeant une évaluation plus rigoureuse des candidats et en précisant que la Commission devra indiquer clairement si un candidat est qualité ou non pour un poste de juge ;
    • Modifier le calendrier de nomination des juges pour accorder plus de temps à la Commission pour son évaluation des candidats ;
    • Appeler les États parties à nominer et élire des candidats ayant une expérience pratique approfondie de procès criminels complexes ; et
    • Appeler les États parties à ne pas se livrer à la pratique de l’« échange de voix » lors de l’élection des juges.
  • Affirmer, à travers des déclarations lors du débat général, qu’il est important que les États parties évaluent les candidats au poste de Procureur de la CPI, et élisent le prochain Procureur, en se fondant sur le mérite.
  • Inclure, dans la résolution de l’Assemblée sur l’évaluation plus générale de la CPI et du système du Statut de Rome, un passage affirmant que tous les efforts de la part des différentes parties prenantes devront respecter les principes que sont l’indépendance des juges et celle de l’accusation.
  • Placer dans les priorités du processus d’évaluation l’examen de la façon dont la Cour, les États parties et la société civile peuvent relancer un véritable dialogue sur le moyen de s’assurer que la CPI ait des ressources adaptées à sa charge de travail (voir Partie III plus loin).

II. Faire face aux difficultés issues de l’environnement extérieur

Human Rights Watch apprécie le fait que la Matrice mentionne qu’il est important d’examiner comment les États peuvent apporter à la Cour leur coopération et relever d’autres défis issus de l’environnement extérieur dans lequel travaille la Cour. Cela s’appuie sur des discussions entre États parties ayant lieu depuis plusieurs années. Alors que la Cour, les États parties et les autres parties prenantes avancent dans le processus d’évaluation décrit plus haut, y compris sur ces sujets, il est également essentiel que les États parties œuvrent, lors de la session de l’Assemblée, à l’échelle nationale ainsi qu’au sein de tribunes multilatérales, à rendre visible le soutien politique à la Cour, surtout lorsque son mandat est remis en question ou politiquement litigieux.

La CPI a fait face de façon récurrente à une opposition politisée. À chaque fois que le cas s’est présenté, des efforts concertés des États parties ont aidé à surmonter cette opposition et à garder ouvert l’espace nécessaire pour que la Cour travaille de façon indépendante. La session de l’Assemblée de l’an dernier était assombrie par une recrudescence d’efforts du gouvernement des États-Unis visant à décrédibiliser la Cour et par ses menaces à l’égard des représentants de la Cour et des États membres. En mars, les États-Unis ont mis à exécution une de ces menaces, annonçant une politique d’interdiction de visa ciblant le personnel de la CPI impliqué dans l’enquête potentielle sur des Américains en Afghanistan. Ils ont clairement fait comprendre que cette politique s’appliquerait de la même façon aux enquêtes portant sur leurs pays alliés, notamment Israël, et qu’ils prendraient des mesures supplémentaires, dont des sanctions, « si la CPI ne changeait pas de cap[7] ». L’administration Trump a confirmé début avril qu’elle avait annulé le visa de la Procureure de la CPI Fatou Bensouda[8].

Ces menaces et actions tentent clairement d’intimider la Cour pour la dissuader de se pencher sur le comportement des États-Unis. Les États parties ont réagi, notamment en collaborant publiquement pour riposter aux menaces américaines[9].  Malheureusement, en décidant de refuser à la Procureure l’autorisation d’enquêter en Afghanistan pour des motifs juridiques discutables, la Chambre préliminaire de la CPI a donné l’impression que la Cour cédait aisément aux pressions[10].

La décision de la Chambre préliminaire faisant actuellement l’objet d’un appel, les États-Unis ont bien fait comprendre que leur politique demeurait en vigueur, en réitérant pour l’essentiel leurs menaces, alors que des juges se penchent à nouveau sur la question[11].

Les audiences de cette procédure en appel, programmées du 4 au 6 décembre, coïncident avec la session de l’Assemblée de cette année. Au cœur de cet appel réside l’approche extrêmement large que les juges de la Chambre préliminaire ont adoptée vis-à-vis de l’« intérêt de la justice », une approche qui sembler conditionner les enquêtes aux garanties de coopération des États. Il est vrai que les enquêtes criminelles dans les situations de conflit qui perdure sont ardues et demandent beaucoup de ressources, et que la coopération des États qui font l’objet des enquêtes de la Cour, ainsi que d’autres organes clés comme le Conseil de sécurité de l’ONU, s’est souvent montrée insuffisante. Toutefois, la solution n’est pas d’édulcorer le mandat de la Cour et de restreindre sa capacité d’agir face aux graves crimes internationaux. Les États devraient plutôt renouveler leur promesse de surmonter les difficultés de coopération et d’apporter à la Cour des ressources adaptées aux contraintes de sa charge de travail. En adoptant cette approche profondément biaisée pour évaluer la requête de la Procureure d’ouvrir une enquête – et en spéculant sur des considérations politiques afin de déterminer la viabilité de l’enquête –, les juges de la Chambre préliminaire ont porté atteinte à la crédibilité de la Cour.

Les États parties devront se montrer plus déterminés à défendre l’indépendance de la Cour, s’ils veulent éviter un effet paralysant sur son travail. Il faut également qu’ils défendent la vision étayant le Statut de Rome, que met en péril la décision de la Chambre préliminaire sur l’Afghanistan : la vision d’un tribunal de dernier recours, à même de s’attaquer à l’impunité tenace dans le cadre de sa juridiction, quelle que soit la nationalité des criminels.

Cela n’a rien d’aisé, surtout si l’on considère que ces menaces s’inscrivent, de façon plus générale, dans l’affaiblissement de l’engagement vis-à-vis de l’ordre international fondé sur les règles qui affecte des institutions clés telles que le Conseil de sécurité de l’ONU, du soutien duquel dépend la CPI. Les États parties devraient continuer à profiter de diverses occasions pour exprimer leur soutien sans faille à la CPI, notamment lors de la session prochaine de l’Assemblée, et pour inclure la question de l’appui à la CPI dans leur dialogue bilatéral ou multilatéral avec l’administration des États-Unis, entre autres mesures.

Pour encourager une réflexion et une action renouvelées dans ce paysage difficile, les États parties devraient également trouver des occasions, lors de la session de l’Assemblée, que ce soit lors du débat général, des discussions plénières ou des événements en marge de la session, pour identifier les difficultés politiques sous-jacentes dans l’environnement extérieur et concevoir de nouvelles approches pour les résoudre. S’attaquer aux défis majeurs auxquels la Cour fait face – et accomplir de nouvelles avancées sur les objectifs de longue haleine liés à la coopération, à la complémentarité et à l’universalité – passe par une évaluation plus approfondie des moyens permettant de consolider l’engagement à respecter la primauté du droit à l’échelle mondiale, donc le principe de responsabilisation des criminels. Reconnaître que la CPI est un rempart contre l’érosion de ce principe pourrait ouvrir de nouvelles voies pour normaliser la justice et exprimer son soutien envers elle, par exemple au sein d’autres tribunes multilatérales et des organes régionaux.

Recommandations aux États parties de la CPI :

  • Envoyer des représentants de haut niveau afin de faire des déclarations énergiques en faveur de la CPI lors du débat général, en gardant à l’esprit l’importance que revêtent ces déclarations pour les communautés affectées, qui comptent sur la Cour pour qu’on leur rende justice lorsque toutes les autres voies sont bouchées. Ces déclarations devraient insister sur l’importance de la CPI comme rempart contre l’érosion de l’ordre international fondé sur les règles et exprimer une volonté de défendre la Cour des menaces pesant sur son indépendance et son fonctionnement efficace, ainsi que sur l’intégrité du Statut de Rome. Ces déclarations devraient également défendre la vision étayant le Statut de Rome, celle d’un tribunal de dernier recours, à même de s’attaquer à l’impunité tenace dans le cadre de sa juridiction, quelle que soit la nationalité des criminels ;
  • Identifier des opportunités, lorsque l’Assemblée sera réunie, de discuter des difficultés issues de l’environnement extérieur, en particulier des mesures politiques lancées contre la Cour, et de connecter l’appui en faveur de la CPI aux autres efforts venant au secours de l’ordre international fondé sur les règles, notamment dans d’autres tribunes comme l’Assemblée générale de l’ONU et le Conseil des droits de l’homme ;
  • Annoncer des promesses d’aide, à travers des déclarations lors du débat général, lors de la séance plénière sur la coopération ou lors d’autres événements programmés pertinents, par exemple les aides suivantes :
    • Une attention soutenue apportée à la sensibilisation à la CPI et au système du Statut de Rome auprès de leur public national, y compris le grand public ;
    • Un engagement à normaliser la CPI et les questions afférentes au sein de leur gouvernement national, auprès de différents gouvernements et au sein du travail de l’ONU et des autres organisations internationales et régionales ;
    • Renforcer les efforts en direction de stratégies ciblées afin d’encourager les ratifications du Statut de Rome.
  • Conserver et renforcer les passages de la résolution de portée générale décidant de collaborer, entre États parties, pour contrer les menaces pesant sur la légitimité et l’indépendance de la CPI ; et
  • Communiquer à l’échelle nationale au sujet de la participation de l’État concerné à l’Assemblée et des déclarations qu’il a faites lors du débat général, entre autres à travers des communiqués et conférences de presse et sur les médias sociaux.

Documentation de Human Rights Watch sur le sujet

III. Garantir des ressources suffisantes

Les États parties décideront, lors de la session de l’Assemblée, du budget de la Cour pour l’année à venir. Pour 2020, en excluant les intérêts sur le prêt consenti par l'État hôte, la CPI a demandé 147,17 millions d’euros, soit une hausse de 1,8 % par rapport à son budget de 144,55 millions approuvé pour 2019. Le Comité du budget et des finances a recommandé un budget de 145,71 millions, soit une augmentation de seulement 0,81 %. Les recommandations du Comité, si elles sont adoptées, déboucheraient sur une augmentation de 1,2 % pour le Bureau du Procureur, tandis que le Greffe et les Chambres verront à nouveau une diminution de leur budget[12].

Depuis plus de dix ans, Human Rights Watch se dit inquiète que l’appel de certains États parties en faveur d’une hausse nulle du budget de la Cour soit un facteur portant atteinte à un véritable dialogue entre la Cour, les États parties et la société civile sur les ressources adéquates pour remplir le mandat de la Cour, ainsi qu’à la volonté des responsables de la CPI de présenter des requêtes budgétaires plus adaptées à la charge de travail de la Cour. Nous reconnaissons que le changement significatif des pratiques et politiques de la Cour, nécessaire afin d’améliorer ses performances – comme mentionné plus haut –, s’est probablement révélé un autre facteur.

Mais les négociations pour fixer le budget annuel de la Cour semblent s’éloigner toujours davantage de la détermination et de la satisfaction des besoins réels en ressources, au vu de la charge de travail qui pèse sur la Cour. Alors que le Bureau du Procureur projetait en 2015 que pour mener six enquêtes actives, il aurait besoin d’un budget de 60,6 millions d’euros[13], il est censé en mener neuf l’année prochaine – dont huit simultanément –, dans le cadre de 11 situations en cours, tout en ne demandant que 47,94 millions[14]. La demande de budget de la Cour pour 2020 indique également que le manque de ressources a bloqué les avancées de l’enquête ouverte au Burundi par le Bureau, et avait auparavant retardé le démarrage de sa deuxième enquête en Côte d’Ivoire. De même le Bureau indique que son enquête en Géorgie se poursuivra « dans la limite des ressources disponibles[15] ». Enfin la Cour aura besoin de ressources pour soutenir l’ouverture d’une enquête dans le cadre de la situation au Bangladesh/Myanmar suite à la décision de la Chambre préliminaire datant du 14 novembre[16].

Comme le Comité du budget et des finances l’a fait remarquer, « la Cour doit d’autant plus se fixer des priorités[17] ». Le Bureau du Procureur évoque dans son plan 2019-2021 la « poursuite de l’établissement de priorités », entre autres mesures, pour tenter de satisfaire ceux qui « attendent du Bureau de meilleurs résultats en plus grand nombre, de préférence dans des délais plus courts, et certaines souhaitent même qu’il y parvienne avec des ressources identiques voire réduites », sachant qu’il « anticipe une hausse du nombre de situations visées par une enquête, compte tenu de la progression de ses examens préliminaires, mais ne s’attend pas à une hausse conséquente de ses ressources ». Mais le fait de fixer des priorités a ses limites, sauf à compromettre gravement le mandat de la Cour.

En réalité, pour ce qui est de sélectionner des affaires, à notre avis, l’accusation s’est déjà montrée excessivement sélective pour porter des affaires devant la Cour, dans les situations faisant l’objet d'une enquête[18]. Le Procureur pourrait procéder à la sélection des affaires avec une vision plus large, y compris en enracinant ces choix dans des « stratégies d’achèvement » cherchant à définir, le plus tôt possible lors de l’émergence d’une nouvelle situation, comment la Cour déterminera quand son mandat sera achevé. Cela apportera un cadre crucial pour évaluer ce qui est nécessaire pour réduire graduellement ses activités dans une situation donnée, comme le transfert de responsabilités aux autorités nationales, lorsqu’il est possible, ou la projection des ressources nécessaires sur une période de plusieurs années.

Nous applaudissons le plan indiqué par le Bureau, visant à élaborer une politique axée sur les stratégies d’achèvement, et recommandons qu’elles fassent l’objet d'une approche à l’échelle de la Cour, vu les répercussions que cela aura sur diverses activités de la Cour[19]. Cependant, afin de mieux remplir le mandat de la Cour, et de garantir sa postérité et sa légitimité, il est probable que l’accusation aura besoin de porter davantage d’affaires devant la Cour pour chaque situation, et non pas moins d’affaires. Pour ce qui est de l’ouverture de nouvelles enquêtes, il est extrêmement préoccupant que la Chambre préliminaire ait évoqué les ressources limitées de la Cour comme argument pour refuser d’autoriser l’accusation à enquêter en Afghanistan[20].

Ce ne sont là que quelques illustrations du décalage qui existe entre les ressources et la charge de travail. Le processus d’évaluation et de rapport du groupe d’experts indépendants pourrait apporter une passerelle vers une compréhension commune de la capacité optimale de la Cour et des éléments nécessaires pour bâtir les ressources financières – outre le soutien politique mentionné ci-dessus – indispensables pour que le mandat conféré par le Statut de Rome soit pleinement rempli.

Recommandations aux États parties de la CPI :

  • Examiner les recommandations du Comité du budget et des finances, adopter un budget 2020 à même de garantir que le mandat de la Cour soit efficacement rempli, et renflouer le fonds de roulement ainsi que les fonds de secours.
  • Affirmer, à travers des déclarations du débat général, lors des négociations du budget et à d’autres moments pertinents de la session, qu'il est important de garantir que la Cour dispose de ressources suffisantes pour pouvoir répondre à la demande croissante de poursuites judiciaires, et appeler à améliorer en ce sens le processus budgétaire actuel, en rejetant l’approche consistant à demander une croissance nominale nulle du budget.

Documentation complémentaire de Human Rights Watch

IV. Amender l’article 8 selon la proposition qui a été avancée

En août 2019, la Suisse a déposé une proposition d’amendement du Statut de Rome auprès du secrétaire général des Nations Unies. Selon cet amendement, le fait d’affamer délibérément des civils comme méthode de guerre deviendrait un crime de guerre en vertu de l’article 8 du Statut de Rome, même dans le contexte de conflits armés non internationaux. Cette pratique n’est actuellement définie comme crime de guerre, que dans le contexte de conflits armés internationaux, en vertu de l’article 8(2)(b)(xxv).

Human Rights Watch est favorable à l’adoption de cet amendement. Le droit international coutumier interdit déjà d’affamer la population civile comme méthode de guerre, que ce soit dans les conflits armés non internationaux ou internationaux[21].

Cependant, en adoptant cet amendement, les États parties devraient éviter de confirmer l’accord qui avait été inclus lorsque d’autres amendements de l’article 8 avaient été adoptés par l’Assemblée en 2017[22]. Selon cet accord, la Cour ne pourrait pas exercer sa compétence à l’égard de ce crime s’il était commis par des ressortissants ou sur le territoire d’un État non membre. La Cour est d’ordinaire compétente à l’égard des crimes de guerre commis sur le territoire des États parties, ou de parties acceptant sa compétence au cas par cas, même lorsqu’ils sont commis par des ressortissants d’États non parties[23]. L’article 121(5), qui expose la procédure à suivre pour amender l’article 8, exclut la compétence vis-à-vis des ressortissants ou du territoire d’un État partie qui n’aurait pas accepté un amendement. Mais il n’exclut pas de la même façon les ressortissants ou le territoire des États non membres.

Recommandation aux États parties de la CPI :

  • Adopter l’amendement proposé de l’article 8 du Statut de Rome et favoriser son entrée en vigueur rapide.

[1] Bureau de l’Assemblée des États parties (AEP) au Statut de Rome de la Cour pénale internationale, « Ordre du jour et décisions » (en anglais), 5e réunion, 7 juin 2019, https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP18/ICC-ASP-18-Bureau-5.pdf.pdf (consulté le 4 novembre 2019), p. 3.

[2] Bureau de l’AEP, « Ordre du jour et décisions, 6e réunion, 14 juin 2019,  https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP18/ICC-ASP-18-Bureau-6.pdf (consulté le 4 novembre 2019), pp. 1-2 ; « Ordre du jour et décisions, 7e réunion, 17 juillet 2019, https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP18/ICC-ASP-18-Bureau-7.pdf (consulté le 4 novembre 2019), pp. 1-2 ; [Projet de document de travail] « Meeting the challenges of today for a stronger Court tomorrow ; Matrix over possible areas of strengthening the Court and Rome Statute System », 11 octobre 2019, document disponible auprès de Human Rights Watch. 

[3] [Projet de document de travail, dit « Matrice »] « Meeting the challenges of today for a stronger Court tomorrow ; Matrix over possible areas of strengthening the Court and Rome Statute System », 11 octobre 2019, document disponible auprès de Human Rights Watch, pp. 13-15.

[4] Bureau du Procureur (BP), Cour pénale internationale (CPI), « Plan stratégique 2019-2021 », 17 juillet 2019, https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/20190726-strategic-plan-fra.pdf (consulté le 4 novembre 2019) ; « Plan stratégique du Greffe (2019-2021) », 17 juillet 2019, https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/190717-reg-strategic-plan-fra.pdf (consulté le 4 novembre 2019) ; « Plan stratégique de la Cour pénale internationale (2019-2021) », 17 juillet 2019, https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/20190717-icc-strategic-plan-fra.pdf (consulté le 5 novembre 2019).

[5] « Les juges de la CPI tiennent une retraite, adoptent des directives sur le processus de rédaction des jugements et sur le calendrier de publication des décisions judiciaires clés », ICC-CPI-20191007-PR1485, communiqué de presse de la CPI, 7 octobre 2019, https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1485 (consulté le 4 novembre 2019).

[6] Open Society Justice Initiative, Raising the Bar : Improving the Nomination and Election of Judges to the International Criminal Court, 28 octobre 2019,  https://www.justiceinitiative.org/uploads/7627a69c-dc69-43da-a58c-c66162f1c2b0/raising-the-bar-20191028.pdf (consulté le 4 novembre 2019), pp. 7-8, 43-49.

[7] Voir « Allocution du secrétaire d’État des États-Unis Michael R. Pompeo » (en anglais), 15 mars 2019 https://www.state.gov/remarks-to-the-press-6/ (consulté le 4 novembre 2019) ; voir aussi « Les États-Unis menacent la Cour pénale internationale », communiqué de presse de Human Rights Watch, 15 mars 2019, https://www.hrw.org/fr/news/2019/03/15/les-etats-unis-menacent-la-cour-penale-internationale (consulté le 4 novembre 2019).

[8] Marlise Simons et Megan Specia, « U.S. Revokes Visa of I.C.C. Prosecutor Pursuing Afghan War Crimes » New York Times, 5 avril 2019, https://www.nytimes.com/2019/04/05/world/europe/us-icc-prosecutor-afghanistan.html (consulté le 4 novembre 2019).

[9] Des groupes d’États parties ont émis deux communiqués conjoints en septembre 2018 et mars 2019, tandis que l’Assemblée, dans le premier paragraphe du dispositif de sa résolution de portée générale lors de sa 17e session, a « reconfirmé son soutien inébranlable à la Cour, une institution judiciaire indépendante et impartiale, réitéré son engagement de respecter et défendre les principes et valeurs consacrés par le Statut de Rome, ainsi que de préserver son intégrité, sans se laisser impressionner par les menaces contre la Cour, ses représentants et ceux qui coopèrent avec elle, et renouvelé sa détermination à se dresser collectivement contre l’impunité ». Voir « Brazil declares support for the International Criminal Court (ICC) », BrazilGovNews, 8 octobre 2018, http://www.brazil.gov.br/about-brazil/news/2018/10/brazil-declares-support-for-the-international-criminal-court-icc (consulté le 4 novembre 2019) ; Twitter officiel de la mission permanente du Lichtenstein auprès de l’ONU, @LiechtensteinUN, « In addition to recent national statements in support of the independence of the #ICC, the following statement has been endorsed by 22 Foreign Ministers. », tweet du 29 mars 2019, 16h48, https://twitter.com/LiechtensteinUN/status/1111777186418167815 (consulté le 8 novembre 2019) ; AEP, « Renforcement de la Cour pénale internationale et de l’Assemblée des États Parties », Résolution ICC-ASP/17/Res.5, 12 décembre 2018, https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP17/RES-5-FRA.pdf (consulté le 4 novembre 2019), par. 1. En mars 2019, l’Union européenne a émis un communiqué exprimant son inquiétude suite à l’annonce de la politique d’interdiction de visas, et en juin 2019, l’Assemblée générale de l’Organisation des États américains a souligné sa détermination à « préserver l’intégrité du Statut de Rome en montrant sa résistance aux menaces contre la Cour, ses représentants et les tiers travaillant avec elle ». Voir Service européen pour l’action extérieure, « Déclaration de la porte-parole sur la Cour pénale internationale » (en anglais), 15 mars 2019, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/59733/statement-spokesperson-international-criminal-court_en (consulté le 8 novembre 2019) ; Assemblée générale de l’Organisation des États américains, Resolution on International Law, AG/RES. 2930 (XLIX-O/19), adoptée le 27 juin 2019, in « Declarations and Resolutions Adopted by the General Assembly », 49e session ordinaire, 26-28 juin 2019, Medellín, Colombie, AG/doc.5682/19 rev. 1., 4 novembre 2019, p. 24, http://www.oas.org/consejo/GENERAL%20ASSEMBLY/Resoluciones-Declaraciones.asp (consulté le 14 novembre 2019).

[10] En rejetant la demande d’autorisation d’enquêter de la Procureure, les juges ont conclu qu’étant donné les perspectives de succès, qu’ils jugeaient limitées en raison des difficultés de coopération, une enquête ne serait pas dans « l’intérêt de la justice ». Voir Situation en république islamique d’Afghanistan, Décision relative à la demande d’autorisation d’ouvrir une enquête dans le cadre de la situation  en république islamique d’Afghanistan rendue en application de l’article 15 du Statut de Rome, n° ICC-02/17, 12 avril 2019 (en anglais), https://www.icc-cpi.int/CourtRecords/CR2019_02068.PDF (consulté le 4 novembre 2019), par. 96. Les juges ont émis la supposition que « les changements au sein du paysage politique concerné, aussi bien en Afghanistan que dans les États », limiteraient la coopération en cas d’enquête. Ibid., par. 94. Il s’agissait très probablement d’une allusion aux pourparlers de paix et aux attaques de l’administration Trump contre la CPI. 

[11] « La position des États-Unis sur la Cour pénale internationale demeure inchangée » (en anglais), communiqué de presse du département d’État des États-Unis, déclaration de Michael R. Pompeo, secrétaire d’État, 9 octobre 2019, https://www.state.gov/u-s-policy-on-the-international-criminal-court-remains-unchanged/ (consulté le 4 novembre 2019).

[12] AEP, « Rapport du Comité du budget et des finances sur le travail de sa 33e session » (en anglais), ICC-ASP/18/15, 14 novembre 2019, https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP18/ICC-ASP-18-15-ENG.pdf (consulté le 14 novembre 2019), par. 19, 274.

[13] AEP, « Rapport de la Cour sur la configuration de base du Bureau du Procureur », ICC-ASP/14/21, 17 septembre 2015, https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP14/ICC-ASP-14-21-FRA.pdf (consulté le 4 novembre 2019), par. 7, 14.

[14] AEP, « Projet de budget-programme de la Cour pénale internationale pour 2020 », ICC-ASP/18/10, 25 juillet 2019, https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/ASP18/ICC-ASP-18-10-FRA.pdf (consulté le 4 novembre 2019), par. 110, 159. 

[15] Ibid., par. 113, 121 et 126.

[16] Situation en république populaire du Bangladesh/république de l’union du Myanmar, Décision relative à la demande d’autorisation d’ouvrir une enquête dans le cadre de la situation en république populaire du Bangladesh/république de l’union du Myanmar rendue en application de l’article 15 du Statut de Rome, n° ICC-01/19, 14 novembre 2019, https://www.icc-cpi.int/CourtRecords/CR2019_06955.PDF (en anglais)

[17] AEP, « Rapport du Comité du budget et des finances sur le travail de sa 33e session », ICC-ASP/18/15, 14 novembre 2019, par. 29.

[18] Voir Human Rights Watch, Un travail inabouti : Des lacunes à combler dans la sélection des affaires traitées par la CPI, septembre 2011, https://www.hrw.org/sites/default/files/reports/icc0911webwcover.pdf (consulté le 14 novembre 2019) ; Commentaires de Human Rights Watch sur le projet de document d’orientation du Bureau du Procureur sur la sélection des affaires et l’établissement de priorités (en anglais), 3 mai 2016, https://www.hrw.org/news/2016/05/03/human-rights-watch-comments-icc-office-prosecutor-draft-policy-paper-case-selection (consulté le 14 novembre 2019).

[19] BP, « Plan stratégique 2019-2021 », 17 juillet 2019, par. 23 ; voir aussi Evenson et Alison Smith, « Completion, Legacy, and Complementarity at the ICC », in Carsten Stahn (éd.), The Law and Practice of the International Criminal Court, Oxford University Press, Oxford, 2015, http://www.npwj.org/sites/default/files/ressources/ASmith_OxfordUniversityPress2015.pdf (consulté le 4 novembre 2019), pp. 1259-1276.

[20] Voir Situation en république islamique d’Afghanistan, Décision relative à la demande d’autorisation d’ouvrir une enquête dans le cadre de la situation en république islamique d’Afghanistan rendue en application de l’article 15 du Statut de Rome, n° ICC-02/17, 12 avril 2019 (en anglais), par. 95.

[21] Comité international de la Croix-Rouge, « Règle 53. La famine comme méthode de guerre » (en anglais), https://ihl-databases.icrc.org/customary-ihl/eng/docs/v1_rul_rule53 (consulté le 4 novembre 2019).

[22] Voir « Résolution sur les amendements à l’article 8 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale », Résolution ICC-ASP/16/Res.5, 14 décembre 2017, https://asp.icc-cpi.int/iccdocs/asp_docs/Resolutions/ASP16/ICC-ASP-16-Res4-FRA.pdf (consulté le 4 novembre 2019), Préambule, par. 2 (« confirmant qu’elle comprend qu’au sujet du présent amendement, le principe qui s’applique à l’égard d’un État partie qui ne l’a pas accepté doit également le faire à l’égard des États qui ne sont pas parties au Statut »).

[23] Statut de Rome de la Cour pénale internationale (Statut de Rome), A/CONF.183/9, 17 juillet 1998, entré en vigueur le 1er juillet 2002, article 12.