Human Rights Watch est gravement préoccupé par certaines dispositions du projet de loi C-31 visant à protéger le système d’immigration du Canada (Protecting Canada’s Immigration System Act). Human Right Watch pensent que ces dispositions sont néfastes aux réfugiés et aux demandeurs d'asile et incompatibles avec le droit international en matière de réfugiés et de droits humains.
Les promoteurs du projet de loi C-31 sur la détention invoquent son effet dissuasif sur les passeurs de clandestins. Human Rights Watch pense que les dispositions du projet de loi visent à dissuader les populations fuyant les persécutions à demander l’asile au Canada et qu’elles vont être les premières à en subir les conséquences.
Human Rights Watch est une organisation indépendante non gouvernementale qui veille sur le respect des droits de l'homme dans le monde entier.Notre dernier rapport mondial, le 22e rapport annuel, dresse un état des droits humains dans plus de 90 pays et territoires en 2011.Le programme des Réfugiés de Human Rights Watch défend les populations fuyant les persécutions contre le refoulement et le rapatriement forcé. Human Right Watch milite pour le droit d’asile et plaide pour le traitement humain de toutes les personnes déplacées de force à travers le monde.
Sans prendre position sur d'autres dispositions du projet de loi C-31, Human Rights Watch souhaite soulever les points particuliers suivants de cette législation qui suscitent des inquiétudes :
1. Période de détention obligatoire d’un an sans examen
Le projet de loi C-31 donnerait au ministre [de la Citoyenneté, de l’Immigration et du Multiculturalisme] le pouvoir de placer en détention obligatoire pendant un an, sans examen, certains groupes de personnes arrivés irrégulièrement au Canada.Le gouvernement aurait toute latitude pour appliquer cette mesure à des enfants.
La détention est une sanction et l’exercer contre des réfugiés en situation irrégulière contrevient aux obligations du Canada aux termes de l'article 31 (2) dela Convention relative au statut des réfugiés(la « Convention »).L'article 31 interdit de punir des réfugiés au simple motif de leur entrée irrégulière ou de leur séjour non autorisé.
Les dispositions extraordinaires sur la détention proposées par le projet de loi C-31 visent explicitement « l’entrée irrégulière de migrants », sans considérer que ces personnes peuvent être en fait des réfugiés.Telle qu’énoncée, la justification de la détention obligatoire, ainsi que d'autres dispositions, comme celle excluant une demande de résidence permanente, apparaît de nature punitive. Elle est incompatible avec l'obligation de ne pas punir les réfugiés en raison de leur entrée irrégulière.
Pour des réfugiés menacés de mort, les moyens « légaux » de fuir sont le plus souvent hors de portée.Le Canada ne devrait pas oublier qu’en 1939, 907 réfugiés juifs sont arrivés sur les côtes du Canada sans documents appropriés.Le Canada a refusé leur entrée et ces hommes, ces femmes et ces enfants n’ont pas eu d'autre choix que de retourner en Europe.Beaucoup sont morts dans les camps de concentration.
La mise en détention de demandeurs d'asile devrait toujours être une mesure de dernier ressort fondée sur des raisons clairement reconnues par le droit international —crainte d’un danger pour le public ou impossibilité de confirmer l’identité des arrivants.La loi canadienne sur l'Immigration et la Protection des réfugiésprévoit déjà la détention de ressortissants étrangers pour ces motifs.La loi actuelle permet au gouvernement de détenir des ressortissants étrangers qui n'ont pas établi leur identité, présentent un risque de fuite ou peuvent être un danger pour le public.Une autorité indépendante décide du bien-fondé de la détention dans les premières 48 heures.Les autorités doivent examiner les décisions de détention dans le délai d’une semaine puis tous les mois jusqu'à la libération ou la déportation des détenus.Le projet de loi C-31 ferait disparaître ce contrôle alors que la personne désignée languit en détention.
Il serait illusoire d’anticiper que les « exceptions » prévues à la détention obligatoire dans le projet de loi atténuera sa rigueur.Le projet de loi prévoit bien que les demandeurs du statut de réfugié puissent être libérés avant terme s’il est statué de façon définitive sur leur demande.Il est probable, cependant, au vu du retard actuel dans le traitement des dossiers des réfugiés, qu’aucune décision finale ne pas sera prise avant l’expiration du temps fixé d’une année —d’autant qu’aucune décision ne sera considérée comme « définitive » tant que toutes les possibilités d’appel n’auront pas été épuisées.
Les dispositions du projet de loi C-31 sur la détention d'un an sans examen sont aussi contraires au Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui dit dans son article 9(4) :
Quiconque se trouve privé de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d'engager une procédure devant un tribunal afin que celui-ci statue sans délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale.
Les recherches de Human Rights Watch sur la détention d'immigrants dans d'autres pays ont montré que cette pratique peut être dommageable et qu’elle est incompatible avec le respect des droits humains si les détenus ne bénéficient pas du droit de contester sans délai la légalité de leur détention.Notre rapport de décembre 2010 sur le traitement des migrants et desdemandeurs d'asile en Ukraine, par exemple, démontre que le manque d'accès à des juges ou à d'autres autorités pour contester la légalité d’une détention conduisait à l’extension des détentions arbitraires, à la corruption, au retard du traitement des demandes d’asiles et à d'autres problèmes (voir: https://www.hrw.org/reports/2010/12/16/buffeted-borderland-0) .
2. Interdiction pendant cinq ans de demander le statut de résident permanent
Le projet de loi C-31 prévoit d’interdire à une personne désignée pour être détenue de demander le statut de résident permanent pendant cinq ans après son arrivée, même si cette personne a été reconnue comme étant réfugiée.Nous pensons que cette disposition est incompatible avec l'article 34 de la Convention sur les réfugiés qui énonce :
Les Etats contractants doivent, autant que possible, faciliter l'assimilation et la naturalisation des réfugiés.Ils n'épargneront aucun effort pour accélérer la procédure de naturalisation et réduire autant que possible les taxes et frais de cette procédure.
Loin de suivre la recommandation de la Convention (n’épargner aucun effort pour accélérer la naturalisation), le projet de loi C-31 interdirait à un réfugié de demander le statut de résident permanent pendant cinq ans.
Cette disposition aurait également un effet négatif sur le droit qu’ont des réfugiés séparés de leur famille à la réunir.Le droit au regroupement familial est considéré par le HCR comme un aspect fondamental de la protection effective des enfants réfugiés (voir :http://www.unhcr.org/refworld/docid/3bd3f0fa4.html).Les enfants, particulièrement les enfants non accompagnés, sont parmi les migrants les plus vulnérables.Le retard apporté au regroupement familial par le projet de loi C-31 pourrait compromettre à la fois le bien-être des enfants et de leurs familles et leurs chances d'intégration.
Avant d'obtenir le statut de résident permanent, au terme d’un délai probable d’attente de six à sept ans, le candidat à l’asile n'aura pas la possibilité de s’occuper de sa famille ni d’être réunie avec elle.Des séparations de six à huit ans peuvent causer des dommages irréparables à des enfants mineurs, dépendants ou non encore mariés, et à leurs familles.
Les familles de réfugiées peuvent être séparées pour nombre de raisons.Par exemple, dans le cadre d'un conflit, certains membres de la famille peuvent réussir à quitter le pays et d’autres ne peuvent pas fuir la guerre et les persécutions au même moment, ou ne peuvent pas mettre simultanément tous les membres de leur famille en sécurité à l'étranger.Si un parent d'une jeune famille a utilisé les économies familiales pour chercher refuge au Canada mais fait partie d’un groupe désigné pour être placé en détention, ses jeunes enfants auront grandis pendant les six à sept ans qui s'écouleront avant leur prise en charge pour une éventuelle émigration au Canada, période durant laquelle ces mêmes enfants seraient probablement eux aussi exposés à un grand nombre des mêmes risques qui avait poussé leur parent à chercher refuge à l’étranger.
Le délai imposé à la réunification des familles viole la Convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant, qui stipule à l'article 10 que :
[…] toute demande faite par un enfant ou ses parents, d'entrer ou de quitter un État partie aux fins de réunification familiale est considérée par les États parties dans un esprit positif, avec humanité et diligence.Les États parties veillent en outre à ce que la présentation d'une telle demande n'entraîne pas de conséquences fâcheuses pour les candidats et pour les membres de leur famille.
3. Âge de la majorité ; détention d'enfants
Tout au long des dispositions du projet de loi C-31 consacrées à la détention, le texte se réfère à des personnes désignées comme ayant « 16 ans ou plus le jour de l'arrivée.» Les enfants de moins de 16 ans seraient donc soit détenus avec leurs parents ou séparés d'eux et envoyé à une agence de protection de l'enfance.Selon le droit international, des mineurs de 16 et 17 ans sont des enfants. Le Canada ne respecterait pas ici ses obligations en vertu de la Convention relative aux droits de l'enfant, qui prévoit en son article 37 que :
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(b) Nul enfant ne saurait être privé de sa liberté de façon illégale ou arbitraire.L'arrestation, la détention ou l'emprisonnement d'un enfant doit être en conformité avec la loi et doit être utilisé seulement comme une mesure de dernier ressort et pour la plus brève période de temps possible ; [...] (d) Tout enfant privé de sa liberté a le droit d'avoir rapidement accès à l'assistance juridique ou autre appropriée, ainsi que le droit de contester la légalité de la privation de sa liberté devant un tribunal ou une autre autorité compétente, indépendante et impartiale, et à ce qu'une décision rapide soit prise en la matière.
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Les normes du droit international relatives à la détention des enfants s’appuient sur des études de la psychologie de l'enfant qui montrent que l'impact de la détention à long terme peut être particulièrement dévastateur.Une étude publiée dans la revue de la Canadian Pediatric Society décrit les effets de la détention des immigrants sur la santé mentale des enfants, notamment des troubles post-traumatiques, de graves dépressions, des tendances suicidaires, des troubles du comportement, des pertes de poids, un retard de développement, des difficultés d’allaitement au sein chez les nourrissons, des refus de nourriture et la perte d’acquis dans les étapes du développement.[1]
4. Pouvoir conféré au ministre de désigner des pays d'origine comme sûrs
Le projet de loi C-31 donnerait au ministre de la Citoyenneté, de l'Immigration, du Multiculturalisme et de l'autorité toute discrétion pour désigner certains pays comme « sûrs ». Human Rights Watch émet de sérieuses réserves sur le concept de « pays d'origine sûr » et nous déconseillons de remettre à une seule autorité non indépendante le pouvoir de décider de mettre un pays dans la liste des « pays d'origine désignés » (POD).Les demandeurs d'asile originaires de pays figurant sur cette liste seraient soumis à des audiences expéditives, n'auraient pas accès à la nouvelle Division d'appel des réfugiés et leurs démarches devant la Cour fédérale ne seraient pas suspensives pour leur expulsion, de sorte que si par la suite le tribunal annulait un refus d'asile, le réfugié renvoyé dans son pays en aurait déjà subi les persécutions.
En présentant le projet de loi C-31, le ministre de la Citoyenneté, de l'Immigration et du Multiculturalisme a expressément cité les demandeurs d'asile en provenance de l'Union européenne comme présumés venir de pays sûrs.Human Rights Watch a établi l’existence de violences racistes et xénophobes dirigée en particulier contre des Roms et des migrants —et sans protection adéquate des forces de police— dans un certain nombre d'Etats membres, notamment en Italie, en Grèce et en Hongrie.Des groupes d'autodéfense en Hongrie, dans la République tchèque, la Slovaquie et récemment en Bulgarie, ont attaqué et ont manifesté contre les Roms, et les gouvernements de ces pays n’ont pas condamné clairement ces actions.Indépendamment de leur agissement vis-à-vis de leurs ressortissants, un certain nombre de pays de l'UE faillent à leur responsabilité dans leur traitement de ressortissants de pays tiers.Nous avons, en Grèce, constaté et décrit les conditions inhumaines et dégradantes de détention des migrants, leur déni d'accès à la procédure d'asile, le refoulement arbitraire des migrants vers laTurquie.Nous avons également présenté un rapport sur le traitement des demandeursd'asile et autres migrants en Hongrie et en Slovaquie, notamment les migrants refoulés en l'Ukraine à la frontière hongroise sans qu’il ait été tenu suffisamment compte de leurs besoins de protection.
Nous pensons qu’il est fallacieux de déclarer qu’un pays est absolument sûr pour tout le monde et ne qu’il ne produira jamais un réfugié. Les pays, qui comme le Canada, ont des lois mentionnant des pays d'origine désignés comme « sûrs », devraient faire preuve d’une extrême prudence quand ils désignent ces pays.S’en remettre à l’appréciation du ministre de la Citoyenneté, de l'Immigration et du Multiculturalisme étouffe toute possibilité de débattre de décisions lourde de conséquences.
5. Expérience de l'Australie dans la détention obligatoire de passagers de bateaux arrivant en situation irrégulière
Human Rights Watch a rapporté l'expérience malheureuse de l'Australie qui place en détention obligatoire des migrants arrivant irrégulièrement par bateau et son refus de prendre en compte les besoins de groupes vulnérables pour lesquels la détention peut être particulièrement préjudiciable (voirhttps://www.hrw.org/sites/ default/files/related_material/2011_Australia_JointletterUPR.pdf ).Nous prions instamment les promoteurs du projet de loi C-31, qui voient dans l'Australie un modèle pour ce projet de loi, d’examiner de peu plus près les aspects négatifs de détention obligatoire choisie par l'Australie :
Tout d'abord, si l’on en juge par l'expérience australienne, le projet de loi C-31 n’a guère de chance de dissuader les passeurs de clandestins.La politique australienne de détention obligatoire des demandeurs d'asile arrivant « non officiellement » remonte aux années 1990.Au 29 février 2012, il y avait 4 944 personnes dans les centres de détention de migrants en Australie.[2] La détention prolongée n'a pas fonctionné comme un moyen de dissuasion efficace pour arrêter les bateaux de migrants.Le secrétaire du Département de l'Immigration et la Citoyenneté, Andrew Metcalfe, a récemment admis dans une déclaration récente : « détenir des personnes pendant des années n'a dissuadé personne de venir. »[3]
Deuxièmement, la détention s'est révélée coûteuse pour les Australiens.Andrew Metcalfe, le responsable le plus ancien et le plus expérimenté du gouvernement australien en matière d'immigration, a confirmé que l’intégration des demandeurs d'asile dans la communauté avec des visas temporaires (bridging visas) était beaucoup moins coûteuse, financièrement et humainement, et que les risques de disparition des demandeurs d'asile dans la population étaient faibles. »[4]
Troisièmement, la détention prolongée des demandeurs d'asile a eu des effets graves sur la santé physique et mentale des détenus.Les cas d'automutilation des migrants en détention sont extrêmement élevés. On dénombre cinq suicides en détention en 2010-2011.[5] Le Royal Australian College of General Practitioners a exprimé sa préoccupation sur la détention de demandeurs d'asile pendant des périodes de temps prolongées parce qu’elle contribue aux problèmes de santé psychologique et physique des détenus.[6] La Commission australienne des droits de l'homme a constaté à plusieurs reprises que la détention obligatoire et prolongée provoquait un état de détresse chez des personnes souvent déjà vulnérables, comme l’indique des taux élevés d'automutilation en détention.La Commission s'est inquiétée des effets de la détention sur la santé mentale des détenus longtemps après leur libération et sur l’importance potentielle des soins à prodiguer.[7] Le rapport remis par la Commission après ses visites aux détenus révèle l’effet nocif de la détention prolongée :
Au cours de récentes visites, la Commission a entendu des détenus sur les effets psychologiques dommageables de la détention prolongée.Les détenus de Villawood parlent d'insomnies chroniques, de sentiments de désespoir et d'impuissance, de pensées d'automutilation ou de suicide, d’états dépressifs fréquents, d’anxiété, d’indifférence aux activités récréatives ou éducatives.La Commission a été troublée par le sentiment de frustration et d'incompréhension exprimé par de nombreuses personnes contribuant à ces niveaux marqués d’anxiété, de désespoir et de dépression et à une consommation élevée de sédatifs, hypnotiques, d’antidépresseurs, d’antipsychotiques et à de graves incidents d'automutilation.[8]
Conclusion
HRW estime que les dispositions sur la détention du projet de loi C-31 sanctionnent de manière indue et inappropriée des migrants vulnérables, des demandeurs d'asile et des réfugiés.Au lieu d'identifier et de punir les trafiquants d'êtres humains, ces dispositions du projet de loi punissent les migrants en situation irrégulière, parmi lesquels des hommes, des femmes et des enfants qui fuient la violence aveugle et/ou les persécutions.Ces personnes ne devraient pas être punies au seul motif qu’elles sont entrées dans le pays « irrégulièrement ».
Le Canada n'est pas confronté à un afflux de clandestins tel qu’il constitue une menace réelle ou significative pour ses ressources.Malgré l'état troublé du monde, il n'y a pas eu une forte augmentation des demandeurs d'asile arrivant au Canada.A l’opposé, les demandes d'asile au Canada ont diminué de 30 pour cent en 2010 à partir de 2009 et on enregistre 10 pour cent de moins de demandes en 2009 qu'en 2008.L’augmentation de 4 pour cent dans la première moitié de 2011 correspond à une augmentation de 17 pour cent des demandes d'asile dans les pays développés, dont une augmentation de 34 pour cent aux États-Unis.
En fait, 80 pour cent des réfugiés dans le monde sont dans les pays en voie de développement. Ces réfugiés épuisent les ressources des gouvernements qui n'ont pas les moyens de subvenir aux besoins de ressortissants.Le Canada a accueilli 23 200 demandeurs d'asile en 2010 alors qu’en moyenne 10 000 nouveaux réfugiés somaliens sont arrivés irrégulièrement au Kenya chaque mois l'an dernier, dont près de 30 000 pour le seul mois d’août.Un pays doté de ressources comme le Canada, géographiquement éloigné des guerres et des troubles civils, a-t-il vraiment besoin de punir les réfugiés relativement peu nombreux qui arrivent irrégulièrement ?
Si le gouvernement souhaite s’en prendre aux passeurs de clandestins, qu’il investisse davantage dans la poursuite et l’arrestation des passeurs.En détenir les victimes n'est pas la réponse.
Human Rights Watch demande instamment aux membres du parlement de prendre en considération les préoccupations exposées dans le présent mémoire lorsqu’ils étudieront le projet de loi C-31 et de ne pas adopter de dispositions dommageables pour les réfugiés et autres migrants vulnérables.
Sincèrement,
Human Rights Watch
[1] voir « La détention obligatoire des enfants réfugiés : Un problème de santé publique ?» par Rachel Kronick MD, Cécile Rousseau MD, PhD Janet Cleveland, Paediatrics and Child Health, Octobre 2011, Volume 16 N°8, disponible à l'adresse : http://www.pulsus.com/journals/toc.jsp?HCtype=Consumer&sCurrPg=journal&j... &
[2] http://www.theage.com.au/national/in-harms-way-20111028-1moif.html
[3] http://www.theage.com.au/national/in-harms-way-20111028-1moif.html
[4] Témoignage du secrétaire Andrew Metcalfe à la sous-commission des affaires juridiques et constitutionnelles du Sénat australien, 17 octobre 2011, disponible à l’adresse : http://parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/search/display/display.w3p;adv=yes;db=COMMITTEES;id=committees%2Festimate%2Fc41d33f3-455d-4f98-ba56-42dc68511fc3%2F0002;orderBy=priority,doc_date-rev;page=19;query=Dataset%3Aestimate;rec=6;resCount=Default
[5] Présentation du Conseil des ressources humaines autochtones, par. 89 et 92 : http://www.hreoc.gov.au/legal/submissions/2011/201108_immigration.html # s7
[6] Royal Australian College of General Practitioners «Soins de santé pour les réfugiés et demandeurs d'asile, 17 juillet 2002, disponible à l'adresse:http://www.racgp.org.au/refugeehealth
[7] Présentation du Conseil des ressources humaines autochtones, paragraphe 86 : http://www.hreoc.gov.au/legal/submissions/2011/201108_immigration.html # s7 )
[8] Présentation du Conseil des ressources humaines autochtones, par. 86 : http://www.hreoc.gov.au/legal/submissions/2011/201108_immigration.html # s7
