为危害人类和战争罪行寻求司法正义的展望,今天较诸过去二十年内的任何时期都更不乐观。相对于1990年代第一个国际法庭随著冷战结束而建立、以及1998年完成的 《国际刑事法院罗马规约》为国际刑事司法体系奠基,眼前的基本政治地景比较不利于寻求问责。不过在此同时,我们也可见到从国内和国际推动正义的重大机遇正在浮现。

先谈负面发展,首先是联合国安理会五个常任理事国之间日益壁垒分明。这个障碍特别不利于促进问责,因为安理会有权通过“提交”(referral)的方式要求国际刑事法院启动调查,在相关国家尚未加入该法院的情况下,这是一种让该法院取得权威的有力巧门。

安理会曾将达尔富尔(2005)和利比亚(2011)情势提交国际刑事法院。无奈逮捕行动未获国际支持,这两次提交让该法院踢到铁板,没能为受害者争取到救济。

国际刑事法院能在1998年获得授权,使国际社会对问责的承诺上升到迄今最高标准,靠的是经过世界各国协商而以同意为基础的国际条约。其中关于逮捕与合作的条款,即使在名义上同意接受国际刑事法院拘束的国家之中,都很不易执行。

安理会提交是绕过该条约同意制度的二种途径之一,但只要五个常任理事国中的任何一个动用否决权就可将这条路堵死。实际上,不同意接受管辖的国家仍能置身事外,法院无法触及。

毫不意外,顶尖强权国家──美、中、俄──都选择不加入,也不允许他们的亲密盟邦被安理会提交到国际刑事法院。事实很明显,包含重大犯罪的武装冲突正在激增,而且主要发生在未加入国际刑事法院的国家。但当平民惨遭屠戮却无处申寃,该法院的先天结构限制便成为众矢之的,使该法院屡受错误的责难。

尽管问责的需要愈来愈大,为其提供财政支持的意愿却大不如前。国际刑事法院最主要的几个金主国强硬要求该法院的开销应维持在“零名目增长”。正值该法院面临的需求日渐增加之际,少数几个捐款成员国却用这种标准牵制该法院,使检察官无法对新案件启动调查,也无法为现有案件补充适当人力。

尽管面对重重挑战,还是有几项重要进展。

国际刑事法院的领导班子正试图从错误经验中学习,改革法院制度,引导它走上正轨。以下几个方面显然相当重要:

·    检察官办公室团队正尝试大幅提早创建“审判准备就绪”案件,避免时间拖延提高调查难度,导致证据不足。检察官也更常引用法医学证据。

·    法官已归纳出一系列最佳做法,提升诉讼管理的效率与效益。

·    书记官处在争议声中完成内部组织改造,加强该法院在其实施调查的国家的能见度。此举非常重要,可使诉讼过程在受犯罪影响最严重的社群中起到更大作用。

国际刑事法院迄今所有调查,除一件以外,都在非洲国家。少数非洲国家领导人担心自己可能成为该法院调查对象,于是发起强烈抵制。部分支持国际司法、但认为该法院的工作必须扩及其他地区的人士,也对此表示质疑。尽管如此,由于许多非洲公民社会组织和数个非洲国家政府挺身捍卫国际刑事法院,这波攻势应已受到遏制。

对该法院的强烈抵制,可能因俄罗斯和美国而更加升级。俄罗斯在联合国攻击国际刑事法院,是为了报复检察长班苏达(Fatou Bensouda)决定调查2008年8月格鲁吉亚与该国分裂出去、受俄罗斯保护的南奥塞梯地区爆发冲突所产生的犯罪,以及检察官办公室持续检视乌克兰情势。

同时,这位检察长正考虑在阿富汗展开调查,可能牵连到美军和中情局(CIA)在当地的犯罪。被控犯罪行为发生在一个国际刑事法院成员国──阿富汗──的境内,是将未加入该法院国家的公民纳入问责的第二道巧门。

虽然任何检察官若要求展开阿富汗调查,必须先得到合议庭法官的批准,但来自华盛顿的反击力道必然强烈。美国在历史上,虽有选择和偏重,对国际刑事法院是支持的,唯一红线是不能让美国公民被送上国际法庭。对阿富汗的调查,包括检视美国在当地侵权行为,可能改变司法游戏规则,将美国纳入法院管辖范围,使美军犯下的最严重罪行不再享有“免责区”保护。

毫无悬念,调查阿富汗可能使该法院进入更加狂暴对立的时期。若真的发生,该法院124个成员国将扮演关键角色。它们能不能挺身站在国际刑事法院这边,坚持让该法院履行其重大职责、不受外部政治干预,将是决定胜负的砝码。

即将到来的《罗马规约》20周年纪念──2018年7月17日──或许正是适合各国集结表态的时间点。免责(impunity)取代问责大行其道已经太久,这份国际刑事法院的奠基文件,即使不完美,仍代表一项重大历史成就。