儿童照料机构中小学女童的睡房-八人房。个人床位是这些女童仅有的私人空间,但也仅以薄布区隔。摄于2012年8月。

© 2012 Sayo Saruta/人权观察

(东京,2014年5月1日)-人权观察今天发表最新报告指出,日本对弱势儿童的照料过分依赖机构而非以家庭为基础,并未能培养他们在日本社会进行独立、生产性生活的能力,对成千上万儿童造成不利影响。

根据官方统计,日本有超过39,000名儿童住在全国各地各类机构之中。这些“替代性照料”机构包括幼儿照料机构、儿童照料机构、短期治疗机构、独立生活者共同住居和寄养及寄宿家庭。这些儿童因为父母被政府认定没有能力或意愿给他们适当照顾,而被移出原生家庭。

“把孩子硬塞进机构,认他们失去在关爱的家庭环境中生活的机会,实在令人非常伤心,”人权观察日本分部主任土井香苗说。“其他已开发国家都把最弱势儿童置于以家庭为基础的照料下,但在日本,竟有九成最后被送进机构。”

这份119页的报告《梦想不再:日本的替代性儿童照料制度(Without Dreams: Children in Alternative Care in Japan)》是自2009年在日本分部成立以来,人权观察首次发表有关日本的重要报告。这份报告检视替代性照料制度的组织和过程、儿童和幼儿机构化的问题和其中发生的虐待。它也探讨许多儿童在离开替代性照料后遭遇的困难,并概略说明寄养制度的问题。最后,人权观察检讨2011年日本东北311震灾孤儿的经验。

该报告结论指出,日本政府应全面检讨替代性照料制度,因其不利儿童和幼儿的福祉和健全发展,并且和国际儿童权利标准背道而驰。

人权观察于2011年12月到2014年2月之间,在日本四个不同地区访问超过200人。受访者包括32名接受替代性照料的7到17岁儿童,以及27名在替代性照料管理下长大的成人,还有寄养父母、机构行构人员、照料人员、儿童照料倡议者和专家、以及各级政府官员。

尽管人权观察发现替代性照料在近年来几件重大虐待案件后已有些改进,并且已有扩增寄养照料和其他积极政策提出,但替代性照料制度仍旧问题百出。

日本替代性儿童照料系统的问题包括:机构规模太大造成物质空间受限、情感连系难以建立;设施物质条件质量不足;来自照料者和其他儿童的肢体侵害和性侵害;以及儿童申诉问题的机制不健全。雪上加霜的是,儿童离开替代性照料系统后得不到支援,导致许多人沦于失业或底层低薪工作、难以获得高等教育甚至流浪街头。因为失去家庭亲情连系,许多人在离开替代性照料系统后,无法在一个从找工作到租房子都必须有“担保人”的社会经济结构中安身立命。

更广泛地说,机构照料制度本身可能就具有虐待性──它使儿童无法得到以家庭为基础的照料,而许多研究指出后者对于儿童的成长与健康十分重要。日本接受替代性照料的儿童中,除了很小部分交由寄养父母照料,绝大多数──2013年超过85%──都被送到接受政府管理和援助的机构中。相对地,只有极少数──2011年仅303人──得到正式收养而脱离替代性照料计划。

官僚考量凌驾儿童权利

人权观察发现,日本的儿童相谈所,即决定如何安置需要照料儿童的地方行政当局,仍旧倾向将儿童机构化而非安排收养或寄养。这些相谈所经常听从生理父母的偏好,将孩子放在机构而非寄养家庭,或者想方设法避免旷日费时又常极为敏感的个别收养或寄养安排。还有其他一些因素也导致大量儿童被送进机构,例如现有儿童照料机构的财政利益,因为政府补助的额度是按照收容儿童的人数计算。但各式各样的考量中独独缺少了儿童的最佳利益。正如筑波某机构的一位照料员所说:“在日本,父母的利益被看得比孩子的利益更重要。”

“日本的儿童照料决策者任由官僚考量凌驾于寻求合乎儿童最佳利益的替代性照料,”土井说。“尽管在这系统里工作的许多人都有心帮助儿童,但若想找到具可持续性的解决方案,就必须承认寄养照料和收养必须扮演更重要的角色。”

国际人权法承认家庭环境对儿童的重要性。《儿童权利公约》规定,为了儿童的个性能充分发展,“应让儿童在家庭环境里,在幸福、亲爱和包容的气氛中成长。”负责监督该公约实施情况的儿童权利委员会指出,“把儿童机构化是最后手段,唯有当各种家庭式措施均被认为不适合特定儿童时才能采用。”联合国《关于替代性儿童照料的导则(Guidelines for the Alternative Care of Children)》呼吁采用收养、可能时以家庭重置(family reintegration)或其他替代性家庭环境下的安全照料方式。

过度机构化对幼儿的问题更大──在日本,2013年有3,069名儿童,大多小于3岁,住在所谓的乳儿机构中。联合国替代性照料导则指出,3岁以下儿童的替代性照料原则上应该在以家庭为基础的环境下进行。东京某乳儿照料机构的一位照料员告诉人权观察:“照料员工人手不足。…如果几个孩童同时哭起来,我们没法兼顾,只能抱起其中一个,其他的就用床边的奶瓶喂他们。”

人权观察指出,日本的寄养照料制度也有严重问题。将近四分之一的寄养儿童安置失败,导致儿童被送回群体照料机构。日本也未能对寄养父母进行适当的培训、计划性支援或监督。

人权观察呼吁日本政府改革其替代性照料制度,摆脱对机构的依赖,更多地利用寄养照料和收养,并予以适当的监督和支援。具体做法包括:

• 修订日本的《儿童福祉法》,由独立机制,例如家庭裁判所(family court),决定每位儿童应在何处接受照料以符合其最佳利益;
• 关闭所有幼儿照料机构(infant care institutions),做为将幼儿照料由设施转向家庭的计划一部分;
• 授权成立一个独立的专家小组研拟成套的政策建议,确保优先考虑收养,而非其他长期安排,例如寄养照料或适当的机构照料;以及
• 授权成立一个独立的专家小组,研拟寄养父母的培训方案、支援方案和监督机制。

2011年的311震灾重创日本东北部,留下241名孤儿。然而,几乎所有的孤儿都得到亲戚收容,政府也修订寄养照料方案,给予部分寄养亲属财政援助。因此,尽管这个悲剧在孩子们的人生中留下难以磨灭的印记,但亲人、社区和政府的回应有助于他们面对未来。

“每年有数千名日本儿童需要在新的家庭中获得关爱和支持,但现行的机构制度对他们造成严重阻碍,”人权观察顾问及本报告主要撰写人猿田佐世说。“日本政府的替代性照料制度急需彻底检讨,以便让这些儿童建立唯有在家庭中才能最好培养的长期情感连系。

证言选录

我〔对未来〕没有任何梦想。
-M希,15岁,住在照料机构,大阪,2011年12月

我被人拿棒球棍打,脸上也被打到。…那些大孩子只要心情不好就打我出气…〔机构员工〕是个老太太,她不敢吭声。
-安倍 ,19岁,曾住照料机构,2012年7月。机构员工没有尽力保护他不受霸凌。

感觉上许多照料员照顾我们只是为了工作。他们不过是装模作样地工作。他们不爱我们。
-M健次,17岁,住在照料机构,东京,2012年8月

与父母之间的稳定情感连结对脑部的正常成长非常重要。这种情感连结在出生后头三个月之内产生,若在这段期间过后产生则在深度和质量方面都有不同。…我们〔在日本〕把幼儿带到乳儿院,等于是在制造心智发育迟缓的儿童。
-轩尼诗・澄子(Sumiko Hennessy),交叉点社会工作组织(Crossroad Social Work)执行长,东京福祉大学终身教授,东京,2013年5月

即使对我们申请交由寄养父母照料的儿童,儿童相谈所人员通常都说他们无法取得父母同意。有时候我们真希望儿童相谈所能更努力一点。
-东京某乳儿照料机构工作人员,东京,2012年6月

当我要离开机构时,我很兴奋,心想“我终于可以走出监狱了!”但人生的道路没那么平坦。我现在度日如年,了无生趣。
-铃木雅(非真名),21岁,曾住在机构,千叶,2012年6月

我离开机构后,连谈话都找不到对象。我的父母在我两个月大时就遗弃了我,所以我再也不可能回到他们身边。我不能再回机构,也不愿意…〔从事性工作时〕我很快乐,因为有人愿意认真听我说话,即使是陌生人。我还在寻找自己的归属。
-高木亚由美(非真名),24岁,曾住在茨城县某机构,东京,2012年7月。亚由美靠著性工作自力更生。