Inmune a la Justicia
Brutalidad y responsabilidad policiales en Estados Unidos

La brutalidad policial es una de las violaciones de los derechos humanos más grave, perdurable y controversial de Estados Unidos. El problema existe a nivel nacional y está institucionalizado. Por estos motivos, el gobierno federal estadounidense (así como los gobiernos estatales y municipales, que tienen la obligación de respetar las normas internacionales en materia de derechos humanos a las que está obligado Estados Unidos) merece rendir cuentas ante los organismos internacionales de derechos humanos y la opinión pública internacional.

En ciudades de todo Estados Unidos, los agentes de policía participan en tiroteos injustificados, palizas graves, ahogamientos fatales y tratamientos físicos innecesariamente duros; mientras que sus superiores, los funcionarios municipales y el Departamento de Justicia no actúan con decisión para contener o penalizar dichos actos o ni siquiera para tener constancia de la magnitud del problema. Habitualmente, los agentes violentos (que suelen ser un pequeño porcentaje de los agentes de un cuerpo de policía) pueden ser objeto de denuncias reiteradas, pero sus compañeros y la mala calidad de las investigaciones policiales internas suelen protegerles. Una víctima que busca resarcimiento se enfrenta a barreras en cada etapa del proceso, obstáculos que van de la intimidación abierta a la reticencia de los fiscales locales y federales a asumir los casos de brutalidad policial. Los abusos graves perduran debido a que los considerables obstáculos al establecimiento de la responsabilidad hacen muy posible que los agentes que cometen violaciones de los derechos humanos eludan el debido castigo y continúen su conducta abusiva.

Este informe está basado en investigaciones en 14 ciudades de EE UU durante un periodo de más de dos años y medio. En lugar de concentrarnos en una ciudad y el problema de abusos de su departamento de policía, como han hecho la mayoría de estudios sobre el abuso policial, hemos examinado las grandes ciudades representativas de la mayoría de las regiones del país para determinar los obstáculos comunes al establecimiento de la responsabilidad. Las ciudades estudiadas son: Atlanta, Boston, Chicago, Detroit, Indianápolis, Los Angeles, Mineápolis, Nueva Orleans, Nueva York, Filadelfia, Portland, Providence, San Francisco y Washington, D.C. Durante la investigación para este informe, Human Rights Watch entrevistó o mantuvo correspondencia con abogados de las víctimas de presuntos malos tratos por parte de la policía, con representantes de las unidades de asuntos internos de los departamentos de policía, con agentes de policía, con personal de las agencias de revisión ciudadana, con funcionarios municipales, con funcionarios del Departamento de Justicia, con representantes de la fiscalía federal de EE UU, con representantes de las fiscalías locales, con expertos en abuso policial y con víctimas de abusos.

Human Rights Watch reconoce que los agentes de policía, al igual que todo ser humano, son falibles y que las situaciones a las que se enfrentan suelen ser peligrosas y exigen decisiones rápidas. Pero, como se expone en este informe, el abuso policial constante tiene un coste monumental: decenas de millones de dólares en daños pagados por los gobiernos municipales cada año como resultado de demandas civiles por parte de las víctimas de abusos; delincuencia policial y corrupción de los ideales de servicio público; desconfianza del público que, especialmente en las comunidades con minorías raciales, crea un distanciamiento entre la policía y el público.

La raza sigue siendo un elemento importante de la brutalidad policial en Estados Unidos. De hecho, a pesar del terreno ganado en muchos aspectos desde el movimiento del derechos civiles de los 50 y 60, el tratamiento que la policía da a las minorías raciales ha sido un aspecto que se ha resistido tenazmente al cambio. En las ciudades que hemos examinado, donde existen datos disponibles sobre este asunto, los miembros de grupos minoritarios han denunciado violaciones de los derechos humanos por parte de la policía con más frecuencia que los residentes blancos, una frecuencia que no guarda ninguna proporción con su representación en la población de esas ciudades. La policía ha sometido a las minorías a un trato aparentemente discriminatorio y ha abusado física y verbalmente de sus miembros por medio de epítetos raciales. Cada nuevo incidente relacionado con los malos tratos de la policía a un afroamericano, a un hispanoamericano o a un miembro de otro grupo minoritario (especialmente los que reciben la atención de la prensa) refuerza la idea de que algunos residentes son víctimas de tratos especialmente duros y de la discriminación racial.

Si se eliminaran las barreras para el establecimiento de la responsabilidad que se describen en este informe, no cabe duda de que se reducirían considerablemente el número y la gravedad de los abusos cometidos por agentes de policía. Sin embargo, los procedimientos administrativos y legales que deberían garantizar la responsabilidad están gravemente viciados y son sumamente resistentes al cambio. De hecho, muchos de los problemas que se exponen en este informe han sido subrayados en estudios previos sobre las prácticas policiales: el informe de la Comisión Kerner, el informe de 1981 de la Comisión de Derechos Civiles de EE UU y otros estudios recientes sobre departamentos de policía especialmente problemáticos. No obstante, la mayoría de los departamentos de policía examinados por Human Rights Watch siguen operando como siempre hasta que surgen los escándalos. Los que alegan que cada violación destacada de los derechos humanos es un hecho aislado cometido por un agente que actúa individualmente, no han entendido que las violaciones de los derechos humanos persisten en gran parte por la grandes deficiencias de los sistemas de responsabilidad.

Las víctimas de la brutalidad policial cuentan con muchas opciones para informar del trato abusivo por parte de los agentes pero con muy pocas posibilidades de que se castigue o enjuicie a esos agentes. Las agencias de revisión civil suelen estar sobrecargadas y faltas de personal; es posible que la denuncia de este tipo de abusos ante uno de estos organismos resulte finalmente en una investigación, pero es poco probable que el agente denunciado sea sancionado adecuadamente. La presentación de una denuncia de abusos ante la unidad de asuntos internos de un departamento de policía puede ser objeto de intimidación y el exceso de secreto en los departamentos de policía suele implicar que el denunciante no sepa nunca si se han tomado medidas disciplinarias contra el agente acusado. Algunas víctimas tienen la opción de presentar una demanda civil, pero las posibilidades de éxito varían ampliamente en cada ciudad y normalmente se responsabiliza económicamente al gobierno municipal en lugar de al agente denunciado. Además, la mayoría de las víctimas de abuso consideran correctamente que el procesamiento penal, tanto a nivel local como federal, es muy pocas veces una alternativa (excepto en los casos muy conocidos por el público). Como resultado de esto, el resentimiento y la frustración suelen exacerbar el trato abusivo original. Dado que el funcionamiento ineficaz de los procedimientos de supervisión del abuso policial es un secreto a voces, muchas víctimas de abusos ni siquiera se molestan en presentar una denuncia. Esta serie de factores conduce a que los agentes violentos permanezcan en sus puestos.

Durante nuestro estudio de las violaciones de los derechos humanos cometidas por agentes de policía y de los obstáculos para la investigación, el resarcimiento y el enjuiciamiento, descubrimos carencias comunes a todas las ciudades que examinamos. Estos problemas se agrupan en tres categorías fundamentales: la falta de responsabilidad y transparencia públicas eficaces, la falta constante de investigación y sanción de los agentes que cometen violaciones de los derechos humanos, y los obstáculos a la justicia. Ofrecemos recomendaciones para los funcionarios de todos los niveles (departamental, municipal y federal) y hacemos hincapié en que, para asegurar el cambio real, se requiere la reforma a todos los niveles y en las tres áreas señaladas.

Responsabilidad y transparencia ante el público

Las reformas para frenar la conducta policial abusiva (o imponer al menos castigos a agentes abusivos concretos) tienden a producirse cuando la prensa local o los casos destacados en los tribunales concentran la atención del público en el problema. El hecho de que esto se produzca con relativa poca frecuencia, en comparación con la incidencia de los malos tratos, se debe en parte a la poca información que recibe el público sobre las denuncias de brutalidad policial.

Los organismos de revisión ciudadana, encargados de supervisar y, en algunos casos, de investigar los casos de uso excesivo de la fuerza, están socavados por todas las partes: los sindicatos policiales y otras organizaciones que los critican, los funcionarios municipales que les suministran escasos fondos y los agentes de policía que se niegan a cooperar. Es más, la limitación de las facultades de muchos organismos de revisión civil hace que el público no se anime a participar en ellos o apoyarles. Algunas agencias de revisión civil no producen informes públicos, mientras que otras ofrecen información incompleta al público. En ninguno de los informes que estudiamos se indicaba si un agente había sido disciplinado en un caso concreto o sometido a un proceso penal. Aunque estas agencias cuentan con el máximo de transparencia dentro del sistema, sus informes casi nunca incluyen los hechos más fundamentales sobre casos concretos de interés público.

Las unidades de asuntos internos de la policía, los principales investigadores dentro de cada departamento del abuso policial, funcionan por regla general con exceso de secreto. De este modo, el público, ante quien deberían rendir cuentas los departamentos de policía, no puede evaluar si la policía está realmente vigilándose a si misma. De hecho, es prácticamente imposible obtener información sobre las operaciones y actividades de las unidades de asuntos internos; en algunas ciudades, los representantes de asuntos internos se negaron a contestar, o ignoraron, las solicitudes de información básica por parte de Human Rights Watch, y algunos de ellos se negaron incluso a suministrarnos información sobre el número de investigadores y de personal en sus unidades. En general, la información esencial, como el número de muertes durante la detención en un departamento particular, no se entrega o se presenta de un modo que dificulta la determinación de la responsabilidad de las muertes. Mientras los representantes de la policía alegan que la información sobre investigaciones y audiencias disciplinarias se protégé por razones de intimidad personal, los departamentos de policía también se resisten a ofrecer información en la que no aparezcan los nombres o información que pueda identificar a los agentes.

Las fiscalías locales no son más transparentes. Cuando se procesa a agentes de policía por violaciones de los derechos humanos, suele ser con cargos penales estatales de asesinato, homicidio involuntario, asalto, lesiones o violación. En general, no se ponen a disposición del público estadísticas completas en relación con procesos iniciados contra agentes de policía, los motivos para el procesamiento o los índices de éxito procesal en estos casos. Sin información sobre el número de agentes de policía procesados, que la mayoría de las fiscalías de distrito parecen no tener, es imposible saber a ciencia cierta si los fiscales locales están tratando los casos de manera adecuada (y, en consecuencia, si los fiscales federales deben iniciar sus propias investigaciones).

Los datos federales no son mucho más útiles. Los fiscales federales llevan la cuenta del número de demandas civiles presentadas ante el Departamento de Justicia, así como del número de autos de procesamiento y enjuiciamientos consiguientes, pero dos oficinas diferentes del Departamento de Justicia mantienen bases de datos paralelas e incompatibles (y la Oficina Federal de Investigación (FBI) mantiene su propia base de datos sobre investigaciones de violaciones de los derechos civiles), de manera que ninguna oficina puede ofrecer individualmente al público información completa en relación con las denuncias presentadas o los enjuiciamientos de agentes de policía en un distrito o en una ciudad concreta de Estados Unidos. El Departamento de Justicia tampoco ofrece análisis públicos de las estadísticas incompletas con las que cuenta, en los que se haga referencia, por ejemplo, al aumento o disminución de los presuntos casos de brutalidad policial por categoría o región.

Casi cuatro años después que el Congreso apelara al Departamento de Justicia para la elaboración de un informe a nivel nacional sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de los agentes de policía, todavía no ha aparecido el informe. En noviembre de 1997, el Departamento de Justicia publicó un informe preliminar en el que se describía una encuesta piloto en los hogares en relación con los contactos entre la policía y el público; y en mayo de 1998, se puso a disposición del público el primer resumen sobre la situación del proyecto de recopilación de datos relacionados con el uso excesivo de la fuerza. Sin embargo, a pesar de la orden del Congreso, por la que se exigía al Departamento de Justicia recopilar datos sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de agentes de policía, en la encuesta de 1997 se pedía información en los hogares sobre todo tipo de encuentros con la policía, tanto favorables como desfavorables; y el proyecto de base de datos sobre el uso de la fuerza, encabezado por la Asociación Internacional de Jefes de Policía, está recopilando los datos suministrados por un pequeño porcentaje de departamentos de policía, que ofrecen voluntariamente información sobre los incidentes ocurridos.

En definitiva, en los informes preliminares se ha eludido la cuestión fundamental que el Congreso pidió responder al Departamento de Justicia. Apelamos al Departamento de Justicia para que revise sus iniciativas, reasigne sus fondos de investigación y produzca un informe que responda a la tarea que le encomendaron. Sin la información solicitada por el Congreso, y otros datos adicionales, es sumamente difícil, si no imposible, que los gobiernos y los departamentos de policía elaboren políticas conscientes en las que se combine la importancia de mantener el orden público con el requisito absoluto de que el Estado proteja a todas las personas bajo su jurisdicción de las violaciones de los derechos humanos por parte de los agentes de policía.

Investigación y disciplina

Las presiones externas son fundamentales para obligar a los dirigentes policiales a mejorar el control por parte de la cadena de mando de los agentes que cometen violaciones de los derechos humanos. Pero la brutalidad policial sólo disminuirá cuando los funcionarios superiores juzguen a sus subordinados (y sean juzgados ellos mismos) con vistas a ofrecer una supervisión suficiente y constante, una disciplina administrativa adecuada y, cuando sea necesario, sanciones para los responsables del abuso. Nadie como los responsables policiales pueden dejar claro a los nuevos agentes y a los veteranos que las violaciones de los derechos humanos no son aceptables. Además, los funcionarios superiores que hayan ignorado o tolerado los abusos cometidos por agentes bajo su responsabilidad deben rendir cuentas ante los altos mandos policiales. La actual, antigua y omnipresente tolerancia del abuso dentro de los cuerpos de policía, que ha sido señalada por las comisiones especiales, sigue siendo un obstáculo fundamental para la reducción de la brutalidad policial.

Las divisiones de asuntos internos deben desempeñar un papel central en cualquier examen de cómo se trata la conducta abusiva de los agentes en los departamentos de policía. Por lo tanto, es alarmante que ninguna revisión externa, entre ellas la nuestra, haya concluido que el funcionamiento de las divisiones de asuntos internos es satisfactorio. En cada una de las ciudades que examinamos, las unidades de asuntos internos realizaron, con demasiada frecuencia, investigaciones deficientes, comprobaron pocas denuncias del uso excesivo de la fuerza y no identificaron ni castigaron a los agentes que habían sido objeto de denuncias reiteradas. Sin embargo, en la práctica, solieron evitar que los agentes que habían cometido violaciones de los derechos humanos fueran denunciados públicamente y garantizaron su inmunidad a las sanciones disciplinarias o los procesos penales.

En muchos casos, los procedimientos deficientes y la tendencia aparente en favor de sus compañeros se combinan para garantizar que hasta los policías más violentos se libran del castigo por abusos graves hasta que cometen un acto tan flagrante, tan inevitablemente vergonzante, que no puede pasarse por alto. En los últimos años, tres investigaciones e informes importantes sobre la mala conducta en departamentos de policía (Boston, Los Angeles y Nueva York) criticaron con dureza el funcionamiento de las unidades de asuntos internos, y las acusaron de promover el clima de impunidad que dio lugar a las violaciones de los derechos humanos o a la corrupción.

Incluso cuando los departamentos de policía intentan responsabilizar a los agentes que cometen abusos, muchos se libran del despido o de graves sanciones disciplinarias debido a que cuentan con muchas oportunidades para recurrir los castigos; en muchos casos se salen con la suya, y dejan entrever a sus compañeros que es posible que no tengan que rendir cuentas de cualquier tipo de actuación.

Los agentes acusados de violaciones de los derechos humanos o de otro tipo de mala conducta suelen estar protegidos por las "declaraciones de derechos" especiales para los agentes encargados de hacer cumplir la ley, que disponen protecciones específicas para los agentes acusados de mala conducta. Los sindicatos policiales y sus simpatizantes han iniciado estos estatutos especiales, que en muchos estados han contribuido a que los agentes se libren de las sanciones adecuadas. Por ejemplo, algunas de las "declaraciones de derechos" estipulan la purga de todas las denuncias, menos las comprobadas, de los expedientes personales de los agentes; en algunos estados, después de un periodo determinado, se pueden purgar hasta las denuncias comprobadas; estos expedientes son necesarios para disciplinar adecuadamente o destituir a agentes en el futuro. Los sindicatos policiales, que ofrecen asesoría legal a los agentes acusados, también negocian contratos para los agentes de policía en los que se dificultan las sanciones disciplinarias o los despidos (incluso en los casos en que las sanciones son claramente pertinentes). Aunque los agentes tienen derecho a todas las salvaguardias del debido proceso, muchas de las protecciones de las que gozan actualmente son excepcionales y, en la práctica, socavan los intentos de los dirigentes policiales de establecer su responsabilidad.

En algunas ciudades, los agentes de policía cuentan con protecciones excesivas en calidad de servidores civiles (empleados del gobierno), de manera que las sanciones disciplinarias duras, entre ellas los despidos, suelen ser disminuidas o revocadas. En algunos casos, los agentes recurren directamente a los tribunales cuando son despedidos. En otras ciudades, el arbitraje (un proceso al que se recurre para resolver las disputas entre los agentes y el gobierno municipal) sirve normalmente para amañar aún más la situación en favor del agente. Cuando un departamento de policía tiene la intención de despedir a un agente, éste puede recurrir la orden de despido y se nombra un intermediario encargado de decidir si se debe mantener la sanción. El intermediario se nombra de mutuo acuerdo entre el sindicato de policía y el gobierno municipal, pero en la práctica el proceso de arbitraje suele favorecer al agente que intenta ser readmitido en el cuerpo. Los sindicatos policiales cuentan con abogados con experiencia para sus miembros, mientras que los gobiernos municipales suelen estar representados por abogados muchos más novatos e inexpertos. Como se expone en este informe, han habido muchos casos relacionados con agentes que han sido objeto de varias denuncias comprobadas, en los que el departamento de policía ha intentado despedir al agente y, sin embargo, los intermediarios han decidido su reincorporación, debido con frecuencia a tecnicismos menores.

La falta aparente de voluntad colectiva de los funcionarios para controlar a los agentes que cometen violaciones de los derechos humanos (y para exigir a todos los cuerpos de policía que acaten las leyes y las políticas internas de los propios departamentos) queda de manifiesto por la falta de conexión entre los diferentes organismos responsables de la supervisión de la policía y del procesamiento penal de los agentes que violan las leyes. Aunque muchos demandantes presentan una denuncia ante la unidad de asuntos internos del departamento de policía o la agencia de revisión civil antes de presentar una demanda civil, éste no es siempre el caso. Cuando no se ha presentado una denuncia, la presentación de una demanda civil debería provocar una investigación por parte de la agencia de revisión civil pertinente o de la división de asuntos internos; sin embargo, esto sólo se produce en cuatro de las ciudades que examinamos (entre ellas Los Angeles, que ha modificado su política en 1998). Algunos abogados municipales "notifican" el caso a la unidad de asuntos internos pertinente, pero no se inicia automáticamente una investigación, y en otras ciudades, los abogados municipales no notifican oficialmente el caso al departamento de policía.

De hecho, en la mayoría de las ciudades, incluso cuando el gobierno municipal tiene que pagar sumas considerables a las víctimas por acuerdos negociados con los demandantes o decisiones del jurado fruto de una demanda civil por brutalidad policial, es posible que el departamento de policía no investigue el incidente en cuestión. Es posible que ni siquiera se deje constancia en el expediente personal del agente de la demanda judicial o de las indemnizaciones pagadas (o, si se hace una anotación, es posible que no tenga consecuencias negativas en sus posibilidades de ascenso o en las revisiones positivas de su desempeño profesional). Asimismo, las agencias de revisión ciudadana no hacen un seguimiento de las demandas civiles en la mayoría de los casos. Por lo tanto, no se examina la abundante información con que cuentan dichas demandas y el enorme coste que supone el abuso para el presupuesto municipal (y por lo tanto para los contribuyentes).

Obstáculos para la justicia

Desde que presenta una denuncia hasta que interpone un recurso legal, la víctima del abuso policial se enfrenta a dificultades innecesarias y, en algunos casos, a la oposición concertada de los agentes de policía y los poderosos sindicatos policiales. Las posibilidades de que se produzca un enjuiciamiento penal a nivel local son escasas, y las de un proceso federal por violación de los derechos civiles son remotas, incluso en los casos más contundentes.

Las nuevas facultades del Departamento de Justicia para realizar investigaciones con el fin de determinar si una práctica de abuso es sistemática u ocasional en departamentos de policía concretos y para presentar demandas en las que se ordenen reformas para acabar con las prácticas abusivas suponen una mejora de la función federal de supervisión del abuso policial. (En dos casos, los gobiernos municipales acordaron poner en marcha reformas para poner fin a las prácticas delictivas en lugar de arriesgarse a que el Departamento de Justicia llevara el caso ante los tribunales.) Y aunque las demandas civiles presentadas por particulares logran a veces su objetivo, no ofrecen un resarcimiento real; con frecuencia, el agente demandado se libra no sólo de la sanción administrativa por su falta, sino también , debido a las políticas de inmunidad, de cualquier responsabilidad financiera personal.

Por regla general, los departamentos de policía y las unidades de revisión civil no inician una investigación de la presunta brutalidad policial si no existe una denuncia oficial. Sin embargo, en todas las ciudades examinadas por Human Rights Watch existen graves deficiencias en las manera en que se reciben inicialmente las denuncias del público y se remiten para que se tomen medidas. La presentación de una denuncia es innecesariamente complicada y con frecuencia objeto de intimidación, independientemente de que la persona que presenta la denuncia lo haga ante un sargento en una comisaría, un investigador de asuntos internos o, en menor medida, una agencia de revisión civil. Es posible que los denunciantes se encuentren con agentes hostiles que no están dispuestos a recibir una denuncia contra un compañero. Es posible que los disuadan de presentar una denuncia por medio de amenazas y otro tipo de técnicas. Es posible que los agentes que reciben las denuncias sugieran que no creen la versión del denunciante o hagan preguntas de intimidación sobre sus antecedentes penales o los cargos que pueda tener pendientes contra él como resultado de la detención que provocó el incidente de abuso. La mayoría de los departamentos de policía prohíben que se intente impedir o disuadir a un denunciante para que no presente una denuncia, sin embargo, los supervisores se enfrentan o sancionan muy rara vez a los agentes que lo hacen. Como señalamos anteriormente, incluso cuando se ha presentado una denuncia, no se suele informar al denunciante de la situación de la misma o de los resultados de cualquier investigación o sanción disciplinaria contra el agente denunciado.

Los procesos penales son difíciles y, aisladamente, no conducen generalmente a un mejora de las prácticas policiales. Los expertos en abuso policial advierten que cuando se utiliza el derecho penal como sustituto de las normas del departamento (es decir, las normas que rigen el sistema de disciplina y ascensos de un departamento de policía) los resultados son casi invariablemente desalentadores. Como afirmábamos anteriormente, para interrumpir una práctica de abuso policial es fundamental una disciplina interna más estricta. Sin embargo, una vez dicho esto, queda claro que los fiscales locales deben esforzarse más por establecer la responsabilidad de los agentes de manera a corregir los delitos graves, demostrar que la policía no está por encima de la ley y restaurar la confianza pública en la policía.

Son muchos los motivos por los que los fiscales deciden no llevar adelante un caso contra un agente presuntamente violento. La relación tradicionalmente cercana entre los fiscales de distrito o condado y los agentes de policía, que suelen colaborar en el procesamiento de delincuentes, es un factor en contra de la persecución enérgica de los casos de abuso policial. Dado que a los jurados de instrucción (los organismos que revisan las pruebas presentadas por el fiscal en un caso y deciden si se juzga al acusado) y a los jurados procesales les cuesta creer que un agente de policía no tuvo un error comprensible y cometió realmente un delito, los fiscales locales tienden a rehuir estos casos. En algunas jurisdicciones, las protecciones procesales especiales para los funcionarios públicos (entre ellos los agentes de policía) acusados de conducta criminal hacen que los autos de procesamiento sean aún menos probables.

Cuando los fiscales locales no procesan los casos graves de violaciones de los derechos humanos por parte de la policía, el gobierno federal es el responsable de procesar. En concreto, la Sección de lo Penal de la División de Derechos Civiles del Departamento de Justicia es la responsable de procesar estos casos de conformidad con los estatutos federales penales sobre derechos civiles (18 U.S. Code, Secciones 241 y 242). Sin embargo, los fiscales federales casi nunca procesan ni siquiera los casos más contundentes, debido en parte a los altos requisitos legales que se exigen para ganar dichos casos (los fiscales tienen que demostrar la "intención específica" de privar a una persona de sus derechos civiles) y a la carencia de recursos (lo que indica que los procesos por violaciones de los derechos civiles de agentes encargados de hacer cumplir la ley tienen muy poca prioridad). La División de Derechos Civiles sólo procesa unas cuantas de las miles de denuncias que recibe cada año. Aunque los fiscales federales afirman que desempeñan un papel secundario en el procesamiento de agentes, cabe destacar que incluso cuando los fiscales locales deciden no procesar el caso o lo presentan de manera deficiente, los fiscales federales siguen sin intervenir. Y, a pesar del apoyo manifiesto de la administración Clinton a los derechos civiles, su índice de procesamiento de este tipo de casos es comparable al de la administración Bush.

Ante la ausencia de responsabilidad penal o administrativa, muchas víctimas del abuso policial y sus familiares recurren a las demandas civiles individuales para obtener resarcimiento. En la práctica, las demandas civiles individuales permiten que los departamentos de policía sigan funcionando como siempre. Algunas víctimas han logrado obtener compensaciones de los gobiernos municipales, y un pequeño porcentaje de demandas civiles han obligado a que los propios departamentos de policía acepten la responsabilidad por los malos tratos, lo que ha conducido a reformas de la capacitación y de las políticas internas viciadas. Pero debido a que la mayoría de las indemnizaciones decretadas por un jurado son sufragadas por los gobiernos municipales, la mayoría de los departamentos de policía reconocen que no siempre hacen un seguimiento de las demandas civiles, aunque la conducta de un agente pueda costarle al gobierno municipal cientos de miles, o millones, de dólares en indemnizaciones a las víctimas. Es más, incluso cuando una demanda demuestra violaciones graves, los supervisores policiales no suelen tener en cuenta las demandas civiles en las evaluaciones del desempeño profesional del agente demandado. Al final, los contribuyentes están pagando al menos el doble por los agentes que cometen abusos, una parte para sus salarios y otra para las víctimas de sus abusos, mientras que los servicios policiales legítimos o la protección que reciben a cambio suele ser escasa.

Cuando se combinan todas estas carencias sistemáticas en el trato del abuso por parte de agentes de policía, se puede entender porque los agentes que cometen violaciones de los derechos humanos tienen pocas razones para temer que les descubran, les castiguen o les juzguen.

Los tratados y las directrices internacionales en materia de derechos humanos establecen normas para la conducta de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes protegen el derecho a la vida y prohíben la tortura, y los tratos crueles, inhumanos o degradantes; ambos tratados han sido ratificados por Estados Unidos. También han aceptado internacionalmente las normas relativas al uso de las fuerza y de las armas de fuego por parte de agentes de policía. Por ejemplo, los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptados en 1990, disponen normas para el reclutamiento, la capacitación y el uso de la fuerza. Reclaman proporcionalidad en la cantidad de fuerza utilizada cuando sea necesario, la adopción del requisito de presentar un informe cuando se utilice la fuerza o las armas de fuego, y que los gobiernos adopten las medidas necesarias para que "en la legislación se castigue como delito el empleo arbitrario o abusivo de la fuerza o de armas de fuego por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley."

Los organismos internacionales de observación de los derechos humanos han manifestado su inquietud por el problema del abuso policial en Estados Unidos. Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos, el organismo internacional encargado de observar el cumplimiento de las disposiciones del PIDCP por parte de Estados Unidos y otros Estados Partes, concluyo en 1995: "El Comité expresa su preocupación por el gran número de personas muertas, heridas o sometidas a malos tratos por miembros de las fuerzas de policía, supuestamente en el desempeño de sus funciones." Tras la investigación en 1997 de las muertes por parte de la policía en Estados Unidos, con hincapié en Nueva York y Los Angeles, el Relator Especial de las Naciones Unidas encargado de la cuestión de las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias manifestó su preocupación por las informaciones sobre violaciones del derecho a la vida como resultado del uso excesivo de la fuerza por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y declaró su intención de seguir observando de cerca el asunto.

Recomendaciones

El deber de establecer la responsabilidad de los agentes de policía que cometen actos abusivos recae en las autoridades policiales, estatales y federales: los funcionarios policiales deben garantizar que los agentes de policía son sancionados cuando violan los reglamentos administrativos, mientras que los fiscales estatales y federales deben procesar los actos delictivos cometidos por agentes. Además, todos estos funcionarios son responsables de exigir que la conducta de los agentes de policía se ajuste a las normas internacionales en materia de derechos humanos y cumpla los tratados en materia de derechos humanos que obligan a Estados Unidos, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención contra la Tortura. Aunque el gobierno federal es el único responsable de informar a nivel internacional del cumplimiento de estos tratados por parte de Estados Unidos, los funcionarios locales y estatales comparten la responsabilidad de garantizar su cumplimiento dentro de sus jurisdicciones.

Política de ayudas federales: De conformidad con la legislación federal, es habitual que se condicione una ayuda económica a un organismo estatal o municipal a su cumplimiento de las disposiciones de las leyes federales. También es habitual que el gobierno estadounidense, en base a la legislación en materia de derechos humanos, condicione su ayuda internacional a otros gobiernos a su cumplimiento de las prácticas internacionales en materia de derechos humanos. Consideramos que esos condicionamientos son adecuados cuando se aplican al derecho a la vida, a la integridad física y a un trato humano de las personas que se encuentran en Estados Unidos (estos derechos están protegidos por los tratados internacionales, la Constitución de EE UU y la legislación estadounidense sobre derechos civiles). Cada año, los departamentos de policía reciben, directa o indirectamente, miles de millones de dólares en concepto de ayudas federales para la capacitación, las relaciones comunitarias, la contratación de personal y las compras de equipo.

El Congreso debe aprobar leyes que dispongan la retención de estos fondos destinados a los departamentos de policía o a los gobiernos municipales hasta que no suministren datos en relación con el uso excesivo de la fuerza (los datos que el Departamento de Justicia no ha recopilado a pesar de las instrucciones del Congreso en 1994).

El Congreso debe aprobar también leyes que dispongan la retención de las ayudas cuando se pueda demostrar que el departamento de policía que ha solicitado los fondos no respeta totalmente los derechos humanos. En concreto, cuando el Departamento de Justicia, como parte de sus nuevas investigaciones de prácticas sistemáticas u ocasionales, identifique violaciones generalizadas de los derechos humanos en un departamento de policía, se deben cesar las ayudas federales si el departamento de policía no emprende o demuestra no estar dispuesto a emprender reformas. El Congreso debe considerar también la posibilidad de condicionar los fondos federales a los progresos comprobables por parte de todos los departamentos de policía en la puesta en marcha de las reformas establecidas en los acuerdos ya adoptados entre el Departamento de Justicia y dos departamentos de policía, de conformidad con la revisión de prácticas sistemáticas u ocasionales; tales como crear y utilizar sistemas de prevención para identificar a los agentes que son objeto de reiteradas denuncias ciudadanas e incluir las demandas civiles contra agentes dentro del sistema de prevención; desarrollar y poner en marcha una política sobre el uso de la fuerza que se ajuste a la legislación aplicable y las normas profesionales vigentes; exigir a los agentes que presenten informes sobre el uso adecuado de la fuerza y de otro tipo; realizar auditorías y revisiones periódicas de las posibles tendencias raciales negativas, como el uso de epítetos raciales por parte de los agentes; aplicar medidas disciplinarias adecuadas cuando se comprueben las denuncias; y nombrar un auditor independiente que garantice las mejoras. Dado que el Departamento de Justicia ha refrendado estas normas considerándolas fundamentales para la mejora de los mecanismos de responsabilidad en ciertos departamentos de policía, se debería premiar a todos los departamentos que tomen medidas comprobables para la puesta en marcha de procedimientos similares.

En las tres áreas que hemos destacado (obstáculos a la justicia, problemas de investigación y disciplina y responsabilidad y transparencia ante el público), recomendamos los siguientes cambios:

Obstáculos a la justicia

(1) El gobierno federal de Estados Unidos debe eliminar los obstáculos para la investigación imparcial y exhaustiva y, cuando sea pertinente, para el procesamiento de las violaciones de los derechos humanos cometidas por agentes de policía.

La administración Clinton debe apoyar la presentación ante el Congreso de un proyecto de ley para la eliminación del requisito de "intencionalidad específica" contenido en los estatutos sobre derechos civiles que, en la práctica, socava el espíritu de la ley. Para iniciar un proceso penal federal debe ser suficiente que el agente de policía golpeara de manera intencional e injustificada o matara a la víctima, sin que exista la carga adicional de tener que demostrar que el agente tenía la intención específica de violar los derechos civiles de la víctima por medio del abuso. Aunque no se elimine, el tribunal debe determinar la intención específica en todos los casos relacionados con el uso excesivo de la fuerza por agentes de servicio dado que, en virtud de su profesión, los agentes de policía deben saber que el uso excesivo de la fuerza priva a las personas de sus derechos, y porque este requisito suele confundir a los jurados.

La División de Derechos Civiles del Departamento de Justicia, especialmente su Sección de lo Penal y su Sección de Litigios Especiales, debe recibir una financiación adecuada para poder cumplir con su mandato. La financiación debe ser proporcional al crecimiento de las agencias encargadas de hacer cumplir la ley y del personal de éstas que está sujeto a investigaciones o procesamientos por parte de la división.

El Congreso de EE UU debe aprobar legislación que contemple la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, y de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (CEDR), que contienen disposiciones para la prohibición de las actividades policiales abusivas, arbitrarias o discriminatorias; y el Presidente Clinton debe solicitar al Senado que acepte la retirada de las reservas que socavan el espíritu y la finalidad de los tratados. Se si aplican las disposiciones de la Convención contra la Tortura, se codificará la tortura como delito penal en Estados Unidos. Si los residentes estadounidenses pudieran invocar las disposiciones de la convención sobre la raza, la cuestión del impacto desproporcionado en los grupos minoritarios del abuso policial podría presentarse ante los tribunales, dado que el tratado sólo requiere que se demuestre la intención o el efecto discriminatorio, mientras que, según la interpretación de los tribunales, la Constitución de Estados Unidos exige que se demuestre tanto la intención como el efecto. Y si se eliminarán las reservas presentadas por Estados Unidos en el momento de ratificar los tratados, que violan el espíritu de los mismos, los residentes de EE UU gozarían de más protecciones frente al abuso policial. En concreto, se deben retirar las reservas al Artículo 7 del PIDCP y de la Convención sobre la Tortura, que prohíbe "el trato o las penas crueles, inhumanas o degradantes," para que los residentes de EE UU estén protegidos del trato o las penas "inhumanas" o "degradantes" que no están prohibidas actualmente por las normas constitucionales estadounidenses, en las que se circunscriben las protecciones a las penas "crueles e inusuales."

El Congreso de Estados Unidos debe aprobar leyes que codifiquen la tortura como delito federal aunque no decrete legislación para la aplicación de la Convención contra la Tortura.

Dada la reticencia habitual de los fiscales locales de distrito o de condado a procesar a los agentes de policía acusados de violaciones de los derechos humanos, cada estado debe crear una fiscalía especial encargada de los procesamientos penales de los agentes acusados de cometer actos delictivos, entre ellos los casos de brutalidad y corrupción. Además, la fiscalía especial debe investigar a los fiscales de distrito que, durante largos periodos, utilizan pruebas y testimonios procedentes de agentes claramente abusivos y corruptos, y no toman medidas para procesarles. Con demasiada frecuencia la responsabilidad recae en los departamentos de policía cargados de escándalos, y habitualmente en los agentes de a pie, mientras que los funcionarios superiores se libran de cualquier escrutinio. Hasta que se creen las fiscalías especiales, los fiscales de distrito sospechosos de mala conducta en este sentido deben ser denunciados a los colegios de abogados estatales.

(2) Los gobiernos estatales y municipales deben crear mecanismos de revisión civil eficaces, eliminar los obstáculos para la presentación de denuncias contra agentes de policía, financiar a las agencias de revisión ciudadana para que puedan cumplir sus mandatos, y revisar sus leyes y prácticas con el fin de eliminar las protecciones extraordinarias de los agentes, que provocan que la responsabilidad del abuso se traspase de la policía a los contribuyentes.

Los gobiernos municipales deben crear un sistema de supervisión por medio de una auditoría independiente para: identificar las prácticas y políticas problemáticas; revisar las investigaciones realizadas por las divisiones de asuntos internos y ordenar investigaciones adicionales; y recomendar reformas, observar la aplicación de sus recomendaciones y participar en las audiencias disciplinarias. Dicha oficina debe publicar periódicamente informes sobre sus actividades. El sistema de supervisión debe contar también con un organismo de investigación independiente (similar a algunas juntas de revisión civil actuales) con todas las facultades necesarias para recibir e investigar denuncias, que debe colaborar con el auditor independiente. El sistema de supervisión debe complementarse con un administrador municipal encargado de hacer un seguimiento de las demandas civiles relacionadas con el abuso policial y de identificar las variaciones en las denuncias de abuso y los agentes mencionados en las mismas.

Se deben eliminar los obstáculos para la presentación de denuncias. Por ejemplo, las personas que quieran presentar una denuncia por malos tratos de la policía, ya sea ante una agencia de revisión civil o un funcionario del departamento de policía (o de otro organismo), deben recibir instrucciones claras, formularios sencillos y un teléfono de contacto para comprobar la situación de las investigaciones. Ninguna agencia de revisión ni agente encargado de tomar las denuncias debe, bajo ninguna circunstancia, intentar disuadir o intimidar a un denunciante. Se deben aceptar las denuncias anónimas con el fin de iniciar nuevas investigaciones, pero no se deben utilizar como tales para fines disciplinarios sin que un funcionario superior adecuado verifique la identidad del denunciante. Se debe poner a disposición de la comunidad información en diferentes idiomas sobre el proceso y el formulario de denuncia.

Se debe suministrar a los denunciantes actualizaciones periódicas por escrito sobre la situación de sus denuncias y los avances en la investigación. Como mínimo, se debe informar al denunciante del recibo de su denuncia por parte de la agencia de revisión ciudadana o la unidad de asuntos internos del departamento de policía, de cualquier audiencia o decisión final relacionada con la denuncia (incluida cualquier medida disciplinaria que se haya tomado), y se le debe ofrecer una explicación completa del resultado.

Se debe castigar adecuadamente a cualquier agente que intente disuadir a un denunciante para que no presente una denuncia de abusos o de otro tipo. Cuando sea necesario, se debe impartir capacitación para la toma de denuncias.

Se deben aportar recursos adecuados a las agencias de revisión civil para que promuevan la conciencia del público y demuestren a los residentes escépticos que revierte en su propio interés y vale la pena el esfuerzo de presentar o proseguir con una denuncia.

Al considerar la entrega de ayuda federal a los departamentos de policía, el Congreso de Estados Unidos debe recompensar a los gobiernos municipales que establecen y financian adecuadamente a las agencias de revisión civil o ciudadana y cuyos departamentos de policía cooperan con estos organismos; las agencias de revisión deben suministrar esta información a los comités del Congreso pertinentes.

Se deben modificar las leyes y las políticas que inmunizan a los agentes de policía contra los enjuiciamientos civiles relacionados con graves violaciones de los derechos humanos. Cuando se produzca un dictamen contra un gobierno municipal por la conducta abusiva de un agente de policía, el gobierno municipal debe intentar que el agente contribuya al pago de la indemnización a la víctima o su familia.

En los estados en que los jurados de instrucción aplican los principios de preferencia en las investigaciones de funcionarios públicos, entre ellos los agentes de policía, se deben revisar estos principios y leyes para que la justicia se administre de manera igualitaria, independientemente de la ocupación del acusado.

Durante la revisión del caso y antes de decidir si se juzga al agente acusado de cometer actos delictivos, los jurados de instrucción cuentan con un acceso único e inusual a la información relacionada con las prácticas policiales. Los jurados de instrucción tienen la facultad de hacer recomendaciones sobre las políticas y las prácticas policiales en los casos en que tienen que decidir si se juzga a los agentes involucrados, y deben hacer uso de la misma.

Investigación y disciplina

(1) Los gobiernos federal, estatales y municipales deben coordinar sus esfuerzos para garantizar que fortalecen las políticas destinadas a evitar el abuso policial a todos los niveles.

Se debe establecer un sistema de seguimiento a nivel estatal o, idealmente, a nivel federal para evitar que se contrate para tareas policiales a los agentes que han cometido abusos y han sido despedidos de un departamento. Se debe exigir a los departamentos de policía y a otros organismos encargados de hacer cumplir la ley que sometan la información pertinente a la oficina de seguimiento cuando un agente sea despedido por mala conducta grave (como violaciones de los derechos humanos) o cuando renuncia a su puesto antes de que se decida sobre un caso de presunto abuso por su parte. Se debe exigir a los encargados del reclutamiento de policías que comprueben los datos de los reclutas en la oficina de seguimiento antes de ofrecerles un puesto. Además, se deben crear normas uniformes en relación con los antecedentes penales "aceptables" de los reclutas policiales, de manera que las personas con un historial de conducta delictiva violenta no sean contratadas debido a las bajas exigencias de algunos departamentos de policía. Se debe excluir a cualquier agente que haya sido condenado judicialmente por un delito violento, independientemente de que se haya procesado como delito grave o falta.

Se deben fortalecer y financiar completamente los procedimientos de descalificación de agentes de policía, que existen en 39 estados, para que los agentes que cometen infracciones graves (como violaciones de los derechos humanos) sean "descalificados" como agentes y no puedan servir en ningún cuerpo de policía en el estado. Los gobiernos de los 11 estados donde las Comisiones sobre Normas y Capacitación para los Agentes Encargados de Mantener el Orden (POST Commission), o su equivalente, no cuentan con poderes de descalificación deben conceder estos poderes a las comisiones. Todos los estados deben revisar sus estatutos y reglamentos para que exijan que los jefes o comisionados policiales informen a la Comisión POST del despido o renuncia de agentes acusados de mala conducta grave (como violaciones de los derechos humanos). Se deben aprobar leyes federales que sirvan para relacionar los datos que están siendo recopilados por las comisiones POST, con el fin de que dichos agentes no puedan obtener empleo en un estado vecino o en organismos federales encargados de hacer cumplir la ley.

(2) Los gobiernos municipales y estatales y los responsables de los departamentos de policía deben tomar medidas para acabar con la impunidad de todos los agentes, sobre todo de los agentes "problemáticos" o "de riesgo" (habitualmente una pequeña parte de cada cuerpo que es objeto de denuncias y demandas civiles reiteradas) que se libran continuamente de las sanciones disciplinarias adecuadas y/o del enjuiciamiento.

Los responsables policiales deben transmitir enérgica y claramente a los agentes bajo su mando, por medio de las palabras y las acciones, que no se tolerarán las violaciones de los derechos humanos y que se aplicarán estrictamente las políticas internas del departamento y las leyes.

Todas las investigaciones deben ser rápidas, exhaustivas e imparciales, independientemente de que las lleven a cabo las agencias de revisión civil, las unidades de asuntos internos u otro personal policial.

Las conclusiones de las investigaciones policiales (por parte de las comisarías de distrito, las unidades de asuntos internos o las divisiones de homicidios) de los casos relacionados con el presunto uso excesivo de la fuerza u otras violaciones graves de los derechos humanos deben ser siempre revisadas, en algún momento, por civiles (agencias de revisión civil o auditores, comisiones civiles sobre asuntos policiales o consejos municipales).

Siempre que un agente policial sea detenido o inculpado, se le debe retirar de las calles y asignar a tareas administrativas o suspender sin derecho a salario, en función de los cargos, hasta que se resuelva el caso. Siempre que un caso contra un agente esté pendiente de la decisión de un jurado de instrucción o si las autoridades tienen motivos para creer que el agente pudo haber cometido una conducta abusiva, como mínimo, se debe destinar al agente a tareas administrativas. Se debe destituir a todo agente condenado por un crimen violento, ya sea un delito grave o una falta.

Todo agente que haya participado en un tiroteo, estando de servicio o fuera de éste, debe ser asignado a tareas administrativas o suspendido con derecho a salario, dependiendo de las circunstancias del tiroteo, hasta que se investigue y resuelva el incidente. Todo agente contra el que se haya presentado una denuncia por el uso excesivo de la fuerza o por otra violación de los derechos humanos que se haya saldado con la lesión del denunciante o de la presunta víctima debe ser asignado a tareas administrativas o suspendido con derecho a salario hasta que se investigue y resuelva el incidente.

Cuando un agente ha sido objeto de numerosas denuncias de ciudadanos y compañeros policías por violaciones de los derechos humanos, o ha sido demandado civilmente en varias ocasiones por presuntos abusos, y su superior inmediato no le disciplina, recicla o trata de resolver y frenar los presuntos malos tratos a sospechosos y otras personas por parte del agente, la unidad de asuntos internos u otros investigadores adecuados deben investigar al funcionario superior y éste debe rendir cuentas de la conducta de su subordinado. Si se descubre que el funcionario superior no informó de los abusos o toleró la conducta abusiva constante por parte de los agentes que supervisa, se le debe disciplinar adecuadamente y se debe incluir para siempre en su historial el hecho de que no hubiera puesto freno a los abusos, lo que debe ser un factor negativo determinante a la hora de considerar su ascenso. Los que ocupan los puestos más altos deben revisar habitualmente la conducta de los que supervisan directamente a los agentes, para garantizar que están ocupándose de manera adecuada de sus subordinados.

Los funcionarios de policía debe tratar con seriedad el código de silencio que socava los intentos de establecer la responsabilidad policial por los abusos. Debe apoyar a los que denuncian las violaciones de los derechos humanos y sancionar a los que no lo hacen. Los supervisores deben perseguir el abuso, no a los que lo denuncian.

Los agentes de policía que den un buen ejemplo, al tratar de manera adecuada y con respeto a los residentes, al intervenir cuando sus compañeros muestran una conducta abusiva y al denunciar las violaciones cuando se producen, deben ser recompensados con destinos privilegiados y ascensos para que quede claro que ese tipo de agente se beneficiará profesionalmente.

Los departamentos de policía deben establecer y utilizar sistemas de prevención eficaces para identificar a los agentes que abusan reiteradamente del público al que han jurado servir, así como programas para los que están pasando por problemas emocionales o de otro tipo y necesitan asistencia para no cometer un abuso grave. Los sistemas de prevención deben tener en cuenta todas las denuncias, los informes sobre el uso de la fuerza, las demandas civiles y la información de gestión interna de la policía relacionada con un agente. Los requisitos para iniciar una revisión de un agente con varias denuncias o demandas civiles deben ser lo suficientemente bajos como para asegurar que los agentes reciben atención y son tratados adecuadamente antes de que vuelvan a hacer un uso excesivo de la fuerza contra la población.

La mano blanda no debe sustituir nunca a las medidas disciplinarias enérgicas en los casos de abuso grave, lo que sería un intento torpe de ayudar a agentes que, en realidad, deberían ser castigados y despedidos. Asimismo, los traslados no deben utilizarse como método para tratar un problema de abuso; los supervisores que decidan trasladar el problema a otra comisaría o distrito, poniendo en peligro de este modo a los residentes y los agentes, deben ser sancionados de manera adecuada.

Las denuncias comprobadas contra un agente no deben purgarse nunca de su expediente aunque haya transcurrido un periodo de tiempo concreto.

Las conclusiones de las agencias de revisión civil deben ser vinculantes para el departamento de policía afectado, a no ser que el departamento pueda demostrar (y exponer total y públicamente) que la agencia de revisión cometió negligencias graves o errores factuales determinantes.

Cuando las juntas de revisión civil y las divisiones de asuntos internos hayan "comprobado" una denuncia contra un agente, pero el departamento de policía decide no disciplinarle en absoluto, se debe hacer pública, dentro del informe anual antes señalado por parte de la junta de revisión o de la unidad de asuntos internos, una explicación completa de los motivos por los cuales el departamento no ha tenido en cuenta las conclusiones sobre la denuncia.

Cuando las agencias de revisión civil o las unidades de asuntos internos comprueben una denuncia de presunta conducta delictiva, ésta debe remitirse automáticamente a los fiscales locales o federales para que la revisen. Cuando las agencias de revisión civil o las unidades de asuntos internos reciban una denuncia de presuntos abusos físicos con resultado de lesiones, deben remitirla inmediatamente a los fiscales locales o federales.

Cada departamento de policía debe crear una matriz o tabla de medidas disciplinarias en la que se describan una serie de sanciones para los diferentes delitos cometidos por agentes, que debe contribuir a la eliminación de la amplia discrecionalidad que ejercen actualmente algunos funcionarios policiales a la hora de adoptar medidas disciplinarias.

En algunos departamentos de policía, es posible que un agente no sea disciplinado si la investigación de su caso (por parte del personal policial o la agencia de revisión civil) supera un periodo de tiempo establecido. En la práctica, las denuncias de abuso son comprobadas pero los agentes no son disciplinados debido a estas leyes de prescripciones. Se deben eliminar o ampliar estos límites temporales de manera que se ajusten al tiempo necesario para realizar una investigación; una fecha límite arbitraria no debe ser nunca una excusa para permitir que un agente que ha cometido una violación de los derechos humanos se libre del castigo.

El personal civil, no policial, debe participar en las audiencias disciplinarias internas. La presencia de "personas ajenas al cuerpo" puede aportar tanto la apariencia como la esencia de la responsabilidad ante el público.

Los gobiernos municipales deben ofrecer recursos legales para garantizar que se confirman los despidos de los agentes por parte de los departamentos de policía. Se deben revisar el arbitraje y otros procedimientos; que, en la práctica, permiten que los agentes cuya participación en violaciones de los derechos humanos u otro tipo de mala conducta ha sido demostrada permanezcan en el cuerpo; para que los jefes de policía, los superintendentes o los comisionados puedan despedir a los agentes que sean considerados no aptos para tareas policiales.

Se deben examinar y revisar las "declaraciones de derechos" estatales para los agentes encargados de hacer cumplir la ley, de manera a garantizar que las protecciones que conceden a los agentes en los procedimientos disciplinarios no socavan de manera inadecuada las iniciativas para establecer la responsabilidad.

La presentación de una demanda civil por abuso policial debe provocar automáticamente el inicio de una investigación interna. Si se produce una investigación interna y no se comprueba la denuncia, se debe reabrir la investigación si el demandante logra su objetivo gracias a una decisión del jurado o de un acuerdo negociado, o si se presentan nuevas pruebas, que no fueron consideradas por los investigadores internos, durante el juicio civil. Cuando una unidad de asuntos internos es informada de una demanda contra un agente de su departamento, se debe enviar una nota al demandante para que presente una denuncia ante la unidad de asuntos internos, si no lo ha hecho antes.

La mayoría de los departamentos de policía examinados en este informe prohíben el uso de llaves de estrangulamiento, que deberían estar prohibidas en todas las agencias encargadas de hacer cumplir la ley. El grado de precisión necesario para aplicar llaves de estrangulamiento sin causar daños graves o la muerte, combinado con las variables que contribuyen a las posibilidades de lesiones o muerte que el agente no puede conocer al instante (como si el detenido es asmático, está bajo los efectos de las drogas o padece problemas de salud de otro tipo), hace que las llaves de estrangulamiento no sean una opción aceptable.

Se debe mejorar la capacitación en relación con las situaciones que suelen conducir al abuso. Por ejemplo, los agentes deben estar totalmente capacitados para utilizar de manera adecuada el vaporizador de gas mostaza, para tratar de manera no violenta a las personas con enfermedades mentales y para ejecutar apropiadamente las detenciones después de una persecución.

Se deben estudiar en profundidad los efectos del nuevo armamento policial, como el vaporizador de gas mostaza, antes de ponerlo a disposición de los agentes. Además, se debe capacitar a los agentes para reaccionar ante los efectos de estas armas, como ofrecer asistencia médica inmediatamente. Los administradores policiales deben crear y poner en práctica políticas que protejan completamente la salud y la seguridad de las personas contra las que se utilizan estas armas.

Durante la selección de los instructores, se deben tener en cuenta sus historiales de demandas y de denuncias de cualquier tipo; los departamentos de policía no deben seleccionar nunca para tareas de capacitación a agentes de policía que hayan realizado conductas abusivas.

Se debe animar y capacitar a los agentes para que intervengan cuando sus compañeros de patrulla o del cuerpo amenacen o inicien una conducta abusiva. Cuando una detención haya conllevado cualquier tipo de altercado (ya sea verbal o físico) entre el agente y el detenido, este último debe ser atendido por otro agente en la comisaría. Independientemente de que se produzca o no este tipo de "reyerta", es fundamental que se identifique al agente que realizó la detención en el informe sobre la misma o en cualquier otro documento relevante.

Los agentes que presencian los disparos de un compañero o son responsables de disparar a otra persona deben declarar inmediatamente ante los investigadores, de conformidad con las garantías del debido proceso aplicables y con o sin asistencia legal; las disposiciones especiales, que justifican los retrasos de días en las declaraciones y que no están permitidas en al menos una de las ciudades que examinamos, pueden contribuir a la obstrucción de la justicia y deben ser eliminadas. Dichos retrasos dificultan la tarea de los investigadores y socavan las relaciones entre la policía y la comunidad dado que sugieren una conducta incorrecta.

Se deben crear "equipos de reacción" en las fiscalías de distrito, que intervengan cuando se produzcan tiroteos con la participación de agentes, o se deben restablecer en los distritos donde han sido eliminados por razones de presupuesto. Cuando el personal de las fiscalías de distrito se presenta en la escena de un tiroteo, debe poder entrevistar a los agentes involucrados en el tiroteo antes de que los investigadores del departamento de policía les obliguen a declarar, lo que constituiría una prueba inadmisible en los procedimientos penales.

Los departamentos de policía debe prestar especial atención a la "trilogía" de cargos (resistencia al arresto, alteración del orden público y asalto a un agente). Los agentes suelen utilizar estos cargos contra los denunciantes del abuso para encubrir sus propias violaciones de los derechos humanos. Los departamentos de policía deben determinar si ciertos agentes están utilizando estas alegaciones de manera reiterada, especialmente cuando no existan cargos previos, con la intención de disuadir a las víctimas para que no prosigan con las denuncias. Si se descubre que dichos cargos se aplican con la intención de encubrir los abusos de un agente, éste debe ser despedido.

Se debe exigir a los abogados y a los consejos de las corporaciones municipales que informen sin demora al departamento de policía pertinente de cualquier demanda relacionada con un agente.

El presupuesto del departamento de policía debe costear las demandas civiles, no los presupuestos generales municipales como suele ocurrir. De esta manera, los departamentos de policía contarán con un importante incentivo económico para tratar de manera adecuada a los agentes que suelen ser objeto de demandas civiles. Las cantidades indemnizadas, los incidentes y las tendencias de las demandas contra la mala conducta policial deben utilizarse para la planificación de políticas.

Responsabilidad y transparencia ante el público

(1) El gobierno federal debe ofrecer informes pertinentes y exhaustivos de conformidad con sus obligaciones en materia de derechos humanos, debe divulgar información a los organismos estatales y locales en relación con las obligaciones de Estados Unidos contenidas en el derecho internacional de derechos humanos, y debe cooperar con los investigadores internacionales de derechos humanos de manera coherente con sus obligaciones.

Estados Unidos tiene la obligación de presentar informes periódicos ante el Comité de Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura y el Comité sobre la Eliminación de la Discriminación Racial de la ONU, debido a que ha ratificado los tratados internacionales correspondientes. Hasta la fecha, sus informes han sido incompletos (en el caso del Comité de Derechos Humanos) o hace más de dos años que debían haberse presentado (en el caso de los otros dos comités). En el futuro, la presentación de informes podría responder mejor a las exigencias de la ONU con una mejor recopilación de datos, descripciones más francas de las carencias constantes y, quizá lo más importante, la voluntad política de elaborar y presentar a tiempo informes detallados.

El gobierno federal tiene el deber de divulgar información a los organismos estatales y locales sobre las obligaciones contraídas por Estados Unidos en los tratados internacionales de derechos humanos que ha ratificado. Hasta el momento, no se han emprendido este tipo de iniciativas de manera seria y coherente. El gobierno federal debe divulgar esta información sin demora.

Cuando los Relatores Especiales u otros investigadores de la ONU realicen misiones en Estados Unidos, los funcionarios estadounidenses deben asistirles suministrando la información solicitada, organizando reuniones con funcionarios de todos los niveles del gobierno relacionados con los temas relativos a la responsabilidad policial, y estudiando los informes publicados por la ONU y sus recomendaciones. En concreto, los funcionarios locales y federales deben revisar el informe publicado en abril de 1998 por el Relator Especial de la ONU encargado de las cuestiones de las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias. Investigó las muertes por parte de la policía y planteó sus inquietudes en relación con la ausencia de datos nacionales sobre este asunto, la mala calidad de algunas investigaciones de las muertes por parte de la policía y el bajo índice de procesamiento penal de los casos de abuso policial con resultado de muerte. El Relator Especial recomendó: una mejora de la capacitación sobre las normas internacionales relativas a la aplicación de ley y los derechos humanos; investigaciones independientes de las muertes durante la reclusión; y la utilización de fiscales especiales.

(2) El gobierno federal debe recopilar y publicar estadísticas relevantes a nivel nacional sobre el abuso policial, para informar sobre sus propias decisiones políticas, para mantener una supervisión de la recolección de datos a nivel local y para facilitar la observación por parte de los organismos tanto gubernamentales como no gubernamentales.

El Departamento de Justicia debe publicar un informe anual sobre el número de denuncias de violaciones de los derechos humanos por parte de agentes de policía recibidas e investigadas, y sobre el número de policías inculpados o condenados de conformidad con los estatutos penales federales sobre derechos civiles. El informe debe contar con un análisis de asuntos tales como la discriminación racial por parte de funcionarios, las tendencias en los tipos de abuso, las dificultades para procesar los casos, y las fuentes de información.

El Departamento de Justicia debe recopilar datos sobre el uso excesivo de la fuerza y producir un informe anual sobre el tema, como le ordenó el Congreso en 1994. Las encuestas piloto y los informes preliminares que ha publicado el Departamento de Justicia no han aportado hasta ahora información sobre este tema. La recopilación de datos debe incluir la información suministrada por las agencias de revisión ciudadana y otros mecanismos, y las organizaciones de derechos civiles, en lugar de esperar que los departamentos de policía informen voluntariamente, como ocurre actualmente. De la manera en que se ha conducido hasta ahora, este proyecto no responde a las instrucciones del Congreso. La División de Derechos Civiles debe ofrecer supervisión y orientación adicionales, y debe reasignar las ayudas al Departamento de Justicia para garantizar que cumple con las órdenes del Congreso.

El Congreso debe retener las ayudas federales destinadas a departamentos de policía que no han suministrado datos sobre el uso excesivo de la fuerza. El Congreso, que, según se ha informado, no ha aportado financiación adecuada para la recopilación de datos sobre el uso excesivo de la fuerza, debe hacerlo inmediatamente, con tal que los proyectos de investigación se concentren en el cumplimiento de las instrucciones del Congreso. Los miembros del Congreso deben observar también las iniciativas del Departamento de Justicia para la recopilación de estos datos e insistir en que se entregue inmediatamente al Departamento información sobre el uso excesivo de la fuerza.

De conformidad con sus nuevas facultades, la Sección de Litigios Especiales de la División de Derechos Civiles puede presentar demandas contra los cuerpos de policía abusivos por prácticas sistemáticas u ocasionales. Hasta la fecha, no ha aparecido ningún informe global sobre las investigaciones o demandas emprendidas. El informe del Departamento de Justicia sobre el uso excesivo de la fuerza, o un informe diferente publicado por la División de Derechos Civiles, debe contar con: información sobre los departamentos de policía examinados por la División de Derechos Civiles; las conclusiones de estas investigaciones; la información obtenida por el Departamento de Justicia con la cooperación de abogados u organizaciones de derechos civiles locales; la situación del cumplimiento por parte de los departamentos de policía de las reformas solicitadas por el Departamento de Justicia para evitar una demanda; y los acuerdos alcanzados y los mandamientos judiciales dictados que prohíben el trato abusivo. Se debe tomar nota de cualquier avance en el cumplimiento por parte de los departamentos de policía de cualquier acuerdo alcanzado, así como de la metodología empleada para observar el cumplimiento. Además, en el informe se deben exponer las razones para el examen del departamento de policía de una ciudad concreta. Si no se divulga ampliamente la información sobre los acuerdos alcanzados, se socavaran los aspectos positivos de los acuerdos y, ante la ausencia de información que lo desmienta, el público seguirá creyendo que el Departamento de Justicia no está haciendo honor a sus obligaciones. Es más, el público tiene derecho a saber cómo hace uso el Departamento de Justicia de sus nuevas facultades civiles.

El Departamento de Justicia debe observar y promover las iniciativas locales de recopilación de datos, para garantizar que se maximiza el acceso del público a los datos útiles y relevantes, y asegurar que las decisiones políticas a nivel federal se pueden tomar en base a evaluaciones competentes de la incidencia y las características de la brutalidad policial.

La Comisión sobre Derechos Civiles de Estados Unidos publica informes periódicos sobre la brutalidad policial en ciudades y regiones concretas. Instamos a que se entreguen fondos adicionales a la comisión para que pueda celebrar audiencias públicas, producir informes útiles y pertinentes, y hacer recomendaciones para la reforma y observar su aplicación.

(3) Las agencias de revisión civil, las unidades de asuntos internos de los departamentos de policía, los gobiernos municipales y los fiscales locales debe publicar periódicamente informes sobre sus actividades relacionadas con las violaciones de los derechos humanos cometidas por agentes encargados de hacer cumplir la ley. Se deben suministrar fondos adicionales cuando sean necesarios para la publicación de estos informes; la carencia de fondos no es escusa para no cumplir esta responsabilidad de ofrecer información al público.

Las agencias de revisión ciudadana deben publicar informes, al menos una vez al año, que contengan estadísticas detalladas e información relacionada con las denuncias, las tendencias de las mismas, la frecuencia de cada tipo de denuncia, las medidas disciplinarias derivadas de las denuncias comprobadas, recomendaciones sobre la política interna (así como las respuestas de los departamentos a esas recomendaciones) y las iniciativas para la promoción de la conciencia comunitaria. El informe debe contar también con ejemplos de los tipos de abuso sobre los cuales la agencia ha recibido denuncias durante el periodo que cubre el informe.

En las ciudades donde las agencias de revisión civil no tienen facultades para cumplir con su cometido de revisar eficazmente las prácticas policiales, se debe revisar el mandato de las mismas.

Las agencias de revisión no deben limitarse a tratar las denuncias individuales que reciben, sino que deben tener la capacidad y los recursos necesarios para realizar investigaciones por iniciativa propia.

Las agencias de revisión están en una situación privilegiada para observar los tipos de denuncias de abuso y las carencias de los departamentos de policía que supervisan. Por este motivo, deben ofrecer recomendaciones sobre la política interna a los departamentos de policía en cuestión.

Se debe notificar automáticamente a las agencias de revisión ciudadana de la presentación de demandas civiles por presunto abuso policial, y se debe enviar información al demandante en relación con su derecho a presentar una denuncia ante la agencia de revisión.

Los departamentos de policía deben eliminar el secreto que rodea el proceso de las denuncias de abuso que no sea directa o estrictamente necesario para ofrecer las garantías del debido proceso a los agentes de policía presuntamente abusivos. La policía debe rendir cuentas ante el público y debe demostrar que sus prácticas y políticas son adecuadas y se ajustan a las normas de derechos humanos. Los departamentos de policía que afirman que se hacen cargo adecuadamente de los agentes sospechosos de cometer violaciones de los derechos humanos deben demostrárselo al público, por medio de informes públicos periódicos o de la mejora de la respuesta a las solicitudes de información. Los departamentos de policía deben presentar un informe, respetando la intimidad de los agentes, en el que se describan al menos el número de agentes disciplinados, los delitos que se saldaron con sanciones y los tipos de sanciones, durante un periodo concreto. Dicho informe debe contar también con los nombres y número de identificación de los agentes inculpados o condenados durante el periodo que cubre el informe, y los cargos presentados contra ellos; esta información no se debe omitir nunca. Los fiscales de distrito y federales deben suministrar información al departamento de policía en relación con la situación de las diligencias penales contra agentes de los cuerpos de policía en cuestión.

Los fiscales locales deben mantener una lista, que debe estar a disposición del público cuando lo solicite, de los agentes encargados de hacer cumplir la ley que hayan sido detenidos, inculpados o condenados. La gran mayoría de los fiscales de distrito o de condado entrevistados por Human Rights Watch dijeron no mantener dicha lista. Sin ese tipo de seguimiento, los fiscales federales no pueden saber si los fiscales locales están tratando de manera adecuada los casos de brutalidad policial delicados y si deben iniciar investigaciones federales. Además, el público no dispone de información fundamental sobre las características del cuerpo de policía que ha jurado protegerle y servirle.

Se deben mantener cifras sistemáticas y a nivel nacional sobre el número y la naturaleza de las demandas civiles por abuso policial y el coste de las indemnizaciones en cada jurisdicción. Para empezar, los gobiernos municipales deben publicar informes sobre las demandas civiles, en los que se describan las acusaciones, las cantidades pagadas por acuerdo entre las partes o después del juicio, y cómo trató el departamento de policía al agente denunciado en cada una de las demandas que se saldaron con indemnizaciones considerables, ya fuera con recapacitación, orientación psicopedagógica o sanciones disciplinarias.

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