Les 123 Etats parties au Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) se réuniront à La Haye du 18 au 26 novembre 2015 lors de la session annuelle de l'Assemblée des États parties (AEP). La session de l’Assemblée offre une opportunité aux Etats parties de la CPI de faire progresser un débat sérieux sur l’ensemble des défis auxquels la CPI est confrontée pour mener à bien son mandat, qui est de rendre justice pour les atrocités de masse et de prendre des décisions qui doteront la CPI des outils nécessaires pour répondre à ces défis. Cette note d’information fournit des recommandations aux Etats parties de la CPI dans les domaines suivants : (a) la réponse à la crise de la CPI en matière de capacité ; (b) l’importance accordée à l’impact de la CPI pour les victimes et les communautés affectées ; (c) les points additionnels à l’ordre du jour demandés par les gouvernements du Kenya et de l’Afrique du Sud ; (d) le plan d’action sur les stratégies d’arrestation ; (e) l’abstention de contacts non essentiels avec les personnes soumises à un mandat d'arrêt émis par la CPI ; et (f) la nécessité urgente de contributions volontaires au Fonds destiné à financer les visites des familles des détenus indigents. 

I.          Planification budgétaire et stratégique

A.        Réponse à la crise de la CPI en matière de capacité

Lors de la prochaine session de l’AEP, les pays membres de la CPI établiront le budget de la Cour pour 2016. La CPI a demandé un budget de 153 millions d’euros pour l’année prochaine, soit une augmentation de 23 millions d’euros, ou 17 %, par rapport au budget des programmes approuvé pour 2015.[1] De nombreux États parties semblent avoir été alarmés par le montant de l’augmentation proposée.

En ce qui concerne les négociations portant sur le budget de la CPI, Human Rights Watch s’abstient généralement de prendre position sur la demande globale de ressources présentée par la CPI chaque année. Nous considérons plutôt la demande de budget de la Cour du point de vue de notre surveillance étroite de la Cour, et nous cherchons à mettre en lumière les domaines dans lesquels notre contrôle laisse penser que des ressources insuffisantes peuvent limiter l’efficacité de la Cour dans sa lutte contre l’impunité.

De ce point de vue, les Etats parties ne devraient pas être surpris par la dimension globale de la demande de la Cour. La CPI est confrontée à une crise de capacité manifeste. Neuf situations faisant l’objet d’une enquête sont en cours devant la CPI, s’étendant sur huit pays. Les progrès accomplis dans le travail de la Cour sur ces situations varient d’un pays à l’autre, mais dans presque toutes les situations, il est nécessaire d’enquêter davantage. Le Bureau du Procureur a récemment demandé l’autorisation des juges de la Cour pour l’ouverture d’une enquête en Géorgie, ce qui constituerait la dixième situation de la Cour. Sept autres situations font l’objet d’un examen préliminaire dans l’attente de décisions quant à savoir si la CPI entreprendra une enquête formelle.

Les ressources limitées de la Cour impactent sa capacité à remplir son mandat en matière de lutte contre l’impunité et pour traduire en justice les personnes responsables de crimes internationaux graves, lorsque tous les autres moyens d’obtenir justice ont été épuisés.

Le Bureau du Procureur, qui disposait de ressources lui permettant de mener seulement quatre enquêtes actives en 2015, a invoqué les contraintes budgétaires comme étant un facteur retardant des enquêtes nécessaires dans des situations existantes ainsi que l’ouverture de nouvelles situations où la Cour devrait agir. Le Bureau a reconnu honnêtement que ses progrès récents concernant la confirmation des accusations contre trois prévenus – Bosco Ntaganda, Laurent Gbagbo et Charles Blé Goudé – entre autres développements, avaient retardé les avancées dans d’autres affaires.[2] Le Greffe, qui a fait l’objet de critiques particulières de la part d’États parties pour avoir demandé une augmentation de 26 % de ses ressources pour l’année prochaine, avait bloqué l’augmentation de son budget à zéro ou presque zéro depuis 2013.[3]

L’ampleur des exigences sur la CPI n’avait manifestement pas été prévue au moment de la création de la Cour ; ceci étant, la récente prolifération d’atrocités de masse laisse penser que le rôle de la Cour est encore plus vital maintenant qu’au moment de sa création. Dans le même temps, les pressions financières sur les États et les priorités concurrentes pour les ressources sont réelles. La Cour peut faire davantage – et elle le fait – pour améliorer l’efficacité de ses procédures, tout en sauvegardant les droits des accusés et des victimes, mais il est irréaliste de croire que cela aboutisse à des économies de coûts alors que la charge de travail de la Cour continue de s’accroître.

Ce sont là les dures réalités auxquelles la Cour et ses États parties doivent désormais faire face. Human Rights Watch ainsi que d’autres organisations ont appelé la Cour à travailler pour définir sa capacité optimale.[4] Ce travail comprendrait une évaluation du nombre d’enquêtes, de poursuites et de procès, soutenue par un engagement solide dans les pays où des situations sont en cours, engagement nécessaire pour garantir un impact dans les communautés affectées, ce qu’une CPI très performante et efficace pourrait réaliser afin de jouer le meilleur rôle possible dans la lutte contre l’impunité. Si la CPI peut formuler une telle vision, les États parties pourraient alors soutenir une approche budgétaire qui permettrait à la CPI d’atteindre cette capacité optimale le plus vite possible.  

Plus tôt cette année, le Bureau du Procureur a publié un rapport sur sa « configuration de base », qui vise à définir les ressources dont ce bureau a besoin pour « répondre aux demandes présentées au Bureau avec la qualité, l’efficience et l’efficacité requises ».[5] Les autres organes de la Cour sont censés envoyer un rapport en avril 2016 concernant l’impact de la « configuration de base » du Bureau du Procureur sur leurs besoins en ressources au Comité du budget et des finances, l’organisme indépendant de l’AEP chargé de réviser la demande de budget annuel de la Cour et de formuler des recommandations pour les États parties.[6]

Recentrer la discussion à travers le concept de « configuration de base » sur les besoins de la Cour afin qu’elle puisse s’acquitter de son mandat pourrait représenter une avancée dans la bonne direction en vue de définir et de réaliser la capacité optimale de la Cour.  Mais cela ne peut être qu’un premier pas ; le rapport du Bureau sur la « configuration de base » reconnaît que même le niveau de ressources qu’il demande sera insuffisant pour satisfaire les besoins existants relatifs aux enquêtes.[7]

La réaction des États parties à la demande de ressources de cette année confirme toutefois que le processus annuel d’élaboration du budget n’est pas une manière de faire progresser une discussion sérieuse et urgente visant à faire face à la crise de capacité. A la suite de consultations avec le Comité du budget et des finances, le Bureau du Procureur et le Greffe ont revu à la baisse leurs demandes budgétaires. Combiné à d’autres réductions recommandées par le Comité, si elles sont approuvées par l’Assemblée, le budget se verrait augmenté de 6,3 % et s’élèverait à 138 millions d’euros, sans tenir compte des intérêts du prêt dus pour le siège de la Cour. Le budget du Bureau du Procureur augmenterait de 3,9 millions d’euros, au lieu des 6,5 millions d’euros qu’il réclamait afin de parvenir à une « configuration de base » d’ici 2018. Comme ce document l’explique ci-dessous, la mise en œuvre du projet ReVision du Greffe serait échelonnée pour faire des économies, ce qui pourrait entraîner des lacunes importantes dans des activités clés du Greffe, activités qui sont nécessaires pour rendre les procédures de la Cour accessibles aux victimes que la Cour est justement censée servir, notamment en ce qui concerne la sensibilisation.[8]

Les responsables de la Cour et les États parties devraient œuvrer ensemble pour améliorer le dialogue sur les besoins en ressources de la Cour. Au cours de l’année à venir, les responsables de la Cour devraient s’employer à définir leur capacité optimale, en s’appuyant sur le développement des rapports sur la  « configuration de base » soumis au Comité du budget et des finances. Les responsables de la Cour devraient déterminer si un soutien de la part d’experts indépendants pourrait s’avérer utile pour définir cette capacité optimale. L’Assemblée devrait alors convoquer une session plénière lors de sa quinzième session en 2016 portant sur la capacité optimale de la Cour, en tenant compte des nouvelles réalités qui ont vu les besoins de la Cour dépasser largement les prévisions au moment de sa création en 1998. Ceci pourrait contribuer à poser les bases d’un changement de fond dans les discussions sur les besoins en ressources de la Cour, sans quoi nous craignons que la Cour ne soit tout simplement acculée à prendre un retard de plus en plus important, précisément à un moment où elle n’a jamais été plus nécessaire. 

Les États parties à la CPI devraient :

• Examiner soigneusement les recommandations proposées par le Comité sur le budget 2016, rechercher des informations auprès des responsables de la Cour concernant l’impact de ces recommandations sur la capacité de la Cour à assumer sa charge de travail, et garantir la validation de ressources suffisantes pour que la CPI puisse mener à bien son mandat en 2016 ;
• Exprimer leur soutien, dans le débat général, au cours de la session plénière sur l’efficience et l’efficacité des procédures de la Cour, et dans d’autres déclarations lors de la session de l’Assemblée, aux efforts déployés par la présidence de la Cour et d’autres juges pour garantir que la Cour soit emblématique dans l’administration de la justice pénale, tout en assurant le plein respect des droits des accusés et des victimes ;
• Saluer, dans le débat général et dans d’autres déclarations faites au cours de la session de l’Assemblée, le concept de « configuration de base » du Bureau du Procureur comme un point de départ important afin d’aider la Cour à atteindre la capacité nécessaire pour mieux remplir son mandat, s’engager à fournir des ressources suffisantes pour que le Bureau du Procureur réalise cette « configuration de base » dès que possible, et appeler les responsables de la Cour à définir la capacité optimale de la Cour ; et
• Adopter dans la résolution « Omnibus » les termes prévoyant un débat en séance plénière durant la quinzième session de l’Assemblée afin d’examiner la capacité optimale de la Cour en tenant compte de la réalité selon laquelle les exigences en matière de justice ont dépassé les prévisions au moment de la création de la CPI. 

Travaux récents de Human Rights Watch 

• Elizabeth Evenson (Human Rights Watch) et Jonathan O’Donohue (Amnesty International), « Still Falling Short—Addressing the ICC’s Capacity Crisis », commentaire, Open Democracy, 3 novembre 2015, https://www.hrw.org/news/2015/11/03/still-falling-short-iccs-capacity-crisis.
• Elizabeth Evenson (Human Rights Watch), « The ICC: Too important to let fail », commentaire, The Globe and Mail, 7 août 2015, https://www.hrw.org/news/2015/08/07/icc-too-important-let-fail.
• Elizabeth Evenson (Human Rights Watch) et Jonathan O’Donohue (Amnesty International), « The ICC at Risk », commentaire, Open Democracy, 6 mai 2015, https://www.hrw.org/news/2015/05/06/international-criminal-court-risk. 

B.        Privilégier l’impact de la CPI pour les victimes et les communautés affectées

Rendre la justice tout en respectant des procédures judiciaires équitables est au cœur du mandat de la CPI. Mais des procédures judiciaires équitables ne suffisent pas à elles seules à garantir que la justice rendue par la CPI soit accessible, significative et perçue comme étant légitime — en d’autres termes, qu’elle puisse avoir un impact — dans les pays où la Cour mène ses enquêtes. Quant à l’impact de la CPI, il est important que la justice soit rendue mais il est également essentiel qu’elle soit de qualité et visible.

Les responsables de la Cour ont un certain nombre de responsabilités en termes de maximisation de l’impact de la CPI au niveau local. Ces responsabilités comprennent la sélection des affaires par le Bureau, les programmes de sensibilisation destinés aux communautés affectées, l’aide aux victimes pour qu’elles puissent participer aux procédures judiciaires, l’engagement des victimes et de la société civile dans des consultations, et la possibilité de procédures in situ. Elles comprennent également la mise en œuvre du double mandat du Fonds au profit des victimes qui est d’apporter une assistance aux victimes ainsi que d’exécuter les réparations ordonnées par la Cour. Elles comprennent par ailleurs des initiatives de « complémentarité positive » pour encourager des enquêtes et des poursuites nationales supplémentaires, amplifiant ainsi l’effet des affaires examinées par la CPI et augmentant son impact à long terme. La plupart de ces responsabilités sont mieux assurées par une présence forte du personnel de la CPI dans des situations faisant l’objet d’une enquête et par la mise en place de bureaux extérieurs de la Cour.[9]

Il est certain que l’expérience de la CPI jusqu’à aujourd’hui, ainsi que celle des tribunaux ad hoc, impose un certain réalisme quant à l’impact local que la CPI peut avoir. L’impact n’est pas seulement le produit de facteurs sous le contrôle des représentants de la Cour. La CPI va souvent travailler dans des contextes hautement politisés, où le soutien à la justice et au rôle de la CPI, même chez les victimes, n’est pas toujours évident. Il est également de plus en plus difficile d’avoir un impact réel dans des pays dont la situation est examinée par la CPI alors que les affaires portées devant la Cour se sont multipliées. Et pourtant, l’impact devrait rester un objectif stratégique central pour les responsables de la Cour.

Le rapport de Human Rights Watch publié en août 2015, intitulé Pour que la justice compte, examine en détail l’expérience de la CPI en Côte d’Ivoire. Il analyse comment la Cour a manqué des occasions d’augmenter son impact dans le pays à cause d’erreurs commises dans trois domaines : la sélection des affaires par le Bureau du Procureur, les stratégies de sensibilisation et la participation des victimes. Bien que l’étude de cas du rapport se focalise sur la Côte d’Ivoire, les leçons qu’il tire et les recommandations qu’il formule pour améliorer l’impact local de la Cour sont largement applicables au travail de la Cour dans sa totalité.

Bien que le rapport de Human Rights Watch porte essentiellement sur les choix stratégiques et de planification faits par les responsables de la Cour, il souligne également la manière dont les restrictions budgétaires ont joué un rôle dans la limitation de l’impact potentiel de la Cour en Côte d’Ivoire. Ces limitations de ressources ont notamment entraîné des retards dans la capacité du Bureau du Procureur à progresser dans des enquêtes sur toutes les parties au conflit, renforçant ainsi les perceptions de partialité du travail de la Cour. Les restrictions budgétaires ont également entraîné le retard du déploiement sur le terrain d’un agent chargé de la sensibilisation en Côte d’Ivoire pendant près de trois ans après l’ouverture des enquêtes, entravant les efforts pour rendre les procédures de la Cour accessibles à l’ensemble de la population ivoirienne.[10] Les responsables de la Cour doivent faire des choix qui donnent la priorité à l’impact local de la Cour, mais les États parties devront également avoir la volonté de fournir les ressources permettant de soutenir ces choix.

Au regard de l’objectif à long terme d’exercer un impact local plus important pour la CPI, la recommandation du Comité du budget et des finances, mentionnée ci-dessus, d’échelonner la mise en œuvre de la nouvelle structure de personnel du Greffe est profondément préoccupante.

Le projet ReVision du Greffe, qui est une restructuration de cet organe ayant conduit à des changements substantiels de la structure de ses effectifs, a mis un accent bienvenu sur le renforcement des bureaux extérieurs de la Cour dans les pays dont la situation est examinée par la Cour.[11] En dépit de l’importance de la présence de la Cour sur le terrain, notamment pour maximiser son impact au niveau local, cette présence a mis du temps à se développer.[12] La décision du Greffe à la suite du projet ReVision, de mettre en place des « chefs » de haut niveau (de niveau P-5) dans certains des bureaux extérieurs de la Cour est une étape cruciale qui n’a que trop tardé, et qui présente un fort potentiel pour améliorer l’enracinement du travail de la Cour au niveau local et pour renforcer les liens de la CPI avec les communautés affectées.

Ces chefs de bureaux superviseront presque tout le personnel du Greffe dans un bureau déterminé, avec des spécialistes sur les questions relatives aux victimes et à la sensibilisation organisés en équipes multidisciplinaires.[13] Ceci devrait favoriser une coordination entre les différentes missions du Greffe, qui a fait défaut par le passé. De manière tout aussi importante, ce niveau de leadership pourrait mieux garantir que les divers mandats soient rassemblés dans une stratégie cohérente visant spécifiquement à renforcer l’impact de la Cour au niveau local, par le biais d'une orientation stratégique et s’appuyant sur une connaissance approfondie du pays dont la situation est examinée. Le chef de bureau peut également remplir une fonction de représentation dans le pays, en donnant à la Cour un côté moins abstrait et en faisant des bureaux extérieurs de la Cour le « visage de la CPI » sur le terrain.[14]

Si une mise en œuvre trop lente de la nouvelle structure du projet ReVision retarde la mise en place de ces chefs de bureaux extérieurs, cela pourrait compromettre les efforts visant à remédier aux lacunes déjà importantes en ce qui concerne la présence de la Cour sur le terrain, et compromettre à leur tour les efforts pour améliorer la capacité de la Cour à avoir un meilleur impact au niveau local. De plus, un nombre limité de postes chargés de la sensibilisation sur le terrain ont été supprimés par le projet ReVision, mais devaient être remplacés par de nouveaux postes, par exemple à un grade supérieur, soit par le biais du processus de ReVision soit par des demandes de postes supplémentaires en 2016 (voir ci-après). Une mise en œuvre trop lente — si un poste existant a été supprimé et un nouveau poste n’a pas encore été pourvu — pourrait provoquer des lacunes importantes dans des activités essentielles.

Le Comité a également recommandé de ne pas créer certains postes pour les bureaux extérieurs que le Greffe n’avait pas inclus dans la structure de base du projet ReVision, mais dont il demande la création en 2016, compte tenu de sa charge de travail prévue pour l’année prochaine. Ces postes comprennent des fonctionnaires ou des assistants de terrain chargés des activités de sensibilisation ou de la participation des victimes en Ouganda, en République Centrafricaine et en Côte d’Ivoire, ainsi que le poste de chef de bureau extérieur pour la République Centrafricaine.[15] Des enquêtes sont en cours dans ces trois situations, et des procédures préliminaires ou de première instance sont prévues pour 2016 tant en Ouganda qu’en Côte d’Ivoire. Pour que la Cour ait un impact, les communautés affectées doivent avoir accès à des informations concernant les procédures de la Cour et les victimes doivent avoir accès et exercer effectivement leurs droits à participer aux activités de la Cour. La recommandation du Comité au sujet de ces postes, s’ajoutant à une mise en œuvre échelonnée de la structure proposée par le projet ReVision et à d’autres lacunes existantes en matière de personnel dans l’Unité au sein de la Cour chargée de la sensibilisation, peuvent contribuer à un manque désastreux de ressources.

Les États parties devraient se rendre compte que les décisions qu’ils prennent concernant la demande de budget pour l’année 2016 pourraient avoir de graves conséquences sur le projet de renforcer le travail de la Cour là où c’est le plus important — pour les victimes et dans les communautés affectées par les crimes qui sont jugés devant la Cour.

Les États parties à la CPI devraient :

• Rechercher, de manière urgente, des informations auprès de la CPI sur l’effet de la recommandation du Comité du budget et des finances d’échelonner la mise en œuvre du projet ReVision ; et
• Garantir des ressources suffisantes dans le budget 2016 pour soutenir la présence solide de la Cour dans les pays dont la situation est examinée par la Cour, notamment pour mener des activités de sensibilisation et pour faire en sorte que les victimes participent aux procédures de la Cour.

Travaux récents de Human Rights Watch :

• Human Rights Watch, Lettre au Comité du budget et des finances de l’Assemblée des États parties, 15 septembre 2015, https://www.hrw.org/fr/news/2015/09/15/lettre-au-comite-du-budget-et-des-finances-de-lassemblee-des-États-parties . 
• Elizabeth Evenson (Human Rights Watch), « ICC success depends on its impact locally », commentaire, Open Democracy, 26 août 2015, https://www.hrw.org/news/2015/08/26/icc-success-depends-its-impact-locally.
• Human Rights Watch, Pour que la justice compte : Enseignements tirés du travail de la CPI en Côte d’Ivoire, août 2015, https://www.hrw.org/fr/report/2015/08/04/pour-que-la-justice-compte/enseignements-tires-du-travail-de-la-cpi-en-Côte.

II.        Demandes de points supplémentaires à mettre à l'ordre du jour

Les gouvernements du Kenya et de l'Afrique du Sud ont demandé l'ajout d'éléments supplémentaires à l'ordre du jour de la prochaine session de l'Assemblée.[16]

A.     Modifications du Règlement de procédure et de preuve

Le Kenya demande l'inscription à l'ordre du jour d’un point intitulé « Examen de l'application et de la mise en œuvre des amendements apportés au Règlement de procédure et de preuve à la 12^ème  Session de l’Assemblée ».

En ce qui concerne cette demande, le gouvernement kenyan souhaite « rappeler que ... lors de l'adoption [d'une résolution portant modification de certaines règles de procédure et de preuve lors de sa douzième session en 2013], l’Assemblée est convenue, par consensus, que les amendements à la règle 68 ne s’appliqueraient pas rétroactivement, et en outre que les règles modifiées ne porteraient aucun préjudice à l’application de l'article 67 du Statut de Rome relatif aux droits de l'accusé. » Le gouvernement a ensuite expliqué que le point proposé pour l'ordre du jour vise à fournir aux « membres [de l'Assemblée] ... l'occasion de réaffirmer et de clarifier leur compréhension de l’accord ou des accords et de la résolution susmentionnés. » Le gouvernement souhaite voir, à l'issue de cette discussion, la mise en place d'un «  mécanisme de suivi afin d’examiner l’impact concret de l’application de la règle par la Cour sur le renforcement de son efficience et de son efficacité et sur les garanties à un procès équitable pour l’accusé, et de faire rapport à Assemblée à ce sujet lors de sa quinzième session ; et recommande ou propose des mesures correctives.»[17]

Un appel est actuellement en attente de jugement dans l’affaire du Procureur de la CPI contre le vice-président du Kenya, William Ruto, et un co-accusé, Joshua Arap Sang, relatif à la règle de procédure et de preuve 68 modifiée. En août 2015, la chambre de première instance chargée de l’affaire Ruto et Sang, dans une décision majoritaire, a appliqué la règle 68 dans le but d’accepter comme élément de preuve ce qu'elle estimait être le témoignage préalablement enregistré de certains témoins, dont l'accusation a établi qu’ils ont fait l’objet d’ingérences. La décision a noté un « élément de systématicité de l'ingérence auprès de plusieurs témoins dans cette affaire qui donne l'impression qu’il y a eu tentative de cibler méthodiquement les témoins de cette affaire afin d'entraver la procédure ».[18]

La défense a été autorisée à faire appel d’un certain nombre de questions découlant de la décision de la chambre de première instance.[19] La chambre d'appel de la CPI a autorisé l'Union africaine à faire appel afin de soumettre une requête (amicus brief) dans le but explicite de « présenter devant la Cour tous les documents pertinents découlant des négociations de la [r]ègle 68 des [Règles de procédure et de preuve] au cours de la Douzième session de l’[AEP] [...] en novembre 2013 ». La chambre d'appel a indiqué que cela peut être pertinent pour l'examen de la première question en appel, à savoir si l'article 68 modifié peut être appliqué à l'affaire Ruto et Sang de manière compatible avec les dispositions de traité de la CPI concernant la rétroactivité des changements dans la loi et les règles.[20]

Il semblerait donc que la question que le Kenya cherche à aborder lors de la prochaine Assemblée coïncide de manière significative avec des questions actuellement en suspens devant la chambre d'appel de la Cour. L'effet de la demande du Kenya est de faire pression sur les délibérations judiciaires en cours.

B.      Autres éléments de discussion proposés par le Kenya

Le gouvernement du Kenya a également demandé à l'Assemblée de discuter d'un certain nombre de questions soulevées dans une pétition endossée par 190 parlementaires. Celles-ci comprennent une demande au président de l'Assemblée de « nommer un mécanisme indépendant en vue de procéder à la vérification des méthodes employées par le Bureau du Procureur dans l’identification et le recrutement de témoins » dans l’affaire Ruto et Sang, et à la CPI de suspendre l'affaire contre Ruto et Sang en attendant les résultats de cette vérification indépendante.[21]

La pétition du Parlement kenyan semble être liée aux allégations concurrentes, largement diffusées dans les médias kenyans, concernant des systèmes visant à recruter de faux témoins pour s’exprimer devant les commissions nationales d'enquête sur les violences postélectorales au Kenya qui ont précédé les enquêtes de la CPI. Il incombe aux juges de la CPI d’évaluer les éléments de preuve présentés devant eux au tribunal. Discuter de ces allégations au sein de l'Assemblée ne ferait que politiser les procédures de la Cour. Le mécanisme de contrôle indépendant de l'Assemblée, établi en vertu de l'article 112(4) du Statut de Rome, a pour mandat d'enquêter sur les allégations de fautes commises par des fonctionnaires et des employés de la Cour.

C.      Articles 97 et 98

L’Afrique du Sud a présenté une demande d'inscription d’un point supplémentaire à l'ordre du jour, intitulé « Application et mise en œuvre des articles 97 et 98 du Statut de Rome »[22]. Comme dans le cas du point de discussion proposé par le Kenya sur la modification du Règlement de procédure et de preuve, ce point de l'ordre du jour risquerait de compromettre de façon significative la fonction indépendante des juges de la CPI.

Les exigences de l'article 97 et l'interprétation de l'article 98 sont inclues dans une procédure actuellement en cours devant la CPI portant sur la visite du président soudanais Omar el-Béchir en Afrique du Sud en juin 2015[23], au cours de laquelle il n’a pas été arrêté.

Le 12 juin 2015, l’Afrique du Sud a entamé des consultations avec la Cour au titre de l'article 97 au sujet de la présence d'el-Béchir lors d'un sommet de l'Union africaine, qui s’est déroulé en Afrique du Sud du 7 au 15 juin.[24] Le 13 juin, les juges de la CPI ont émis un ordre en réponse à une requête urgente du procureur sur l'obligation de l'Afrique du Sud d'arrêter el-Béchir.[25] L’ordre du 13 juin indiquait que les consultations en vertu de l’article 97 avaient pris fin et que l'Afrique du Sud était dans l’obligation d'arrêter el-Béchir, notamment parce que l'article 98 ne contredisait pas l'obligation de l'arrêter.[26]

El-Béchir est arrivé en Afrique du Sud le 13 juin et il est reparti le 15 juin sans faire l’objet d’une arrestation. Le 4 septembre 2015, les juges de la CPI ont demandé à l'Afrique du Sud de soumettre des observations afin de déterminer si un constat de non-coopération devait être émis ou non en ce qui concerne la visite d’el-Béchir.[27] La procédure pour un constat de non-coopération est en cours. L’Afrique du Sud a demandé et obtenu un délai pour déposer ses observations tant que le procès devant les tribunaux nationaux d'Afrique du Sud sur la visite d’el-Béchir est en cours.[28]

Dans sa demande, l'Afrique du Sud a notamment fait valoir que la décision du 13 juin rendue par les juges de la CPI a violé « le droit à une procédure équitable » de l'Afrique du Sud parce que les consultations entamées par l’Afrique du Sud en vertu de l'article 97 n’étaient pas achevées lorsque l'ordre a été émis et que les tribunaux nationaux d'Afrique du Sud ont été saisis de la question.[29] Le procureur a par la suite fait une demande écrite aux juges dans laquelle elle conteste la manière dont l'Afrique du Sud a caractérisé l'état des consultations de l'article 97 au moment où la décision du 13 juin a été rendue.[30]

Dans sa proposition d’inscription de point supplémentaire à l’ordre du jour, le gouvernement d'Afrique du Sud indique qu'il demande plus de clarté sur les procédures de consultation au titre de l’article 97 et sur la portée de l'article 98, sur la base de son expérience relative à la visite d'el-Béchir en Afrique du Sud.[31] Cependant, ces questions sont clairement liées à l'examen par les juges de la CPI de la non-coopération du gouvernement sud-africain concernant la visite d’el-Béchir. Ce point pourrait ainsi risquer d’interférer avec, ou être perçu comme interférant avec, cet examen judiciaire indépendant et il ne convient pas qu’il soit considéré par l'AEP en ce moment.

Les États parties à la CPI devraient :

• Éviter les discussions au cours de la session de l’AEP qui visent, ou pourrait être perçues comme visant, à porter atteinte à l'indépendance des juges de la Cour à l'égard de décisions en suspens ; et
• Mettre l'accent lors de la discussion générale et dans d’autres déclarations appropriées au cours de la session de l'Assemblée, notamment en réponse à toute tentative de politiser des affaires en cours, sur l'indépendance de la CPI et de sa Procureure, et s’engager à protéger la Cour contre toute ingérence politique.

III.       Coopération

A.        Plan d’action sur les stratégies d’arrestation

En dépit de développements positifs cette année, notamment le transfert à la CPI de Dominic Ongwen, commandant de l'Armée de Résistance du Seigneur (LRA), pour répondre d’accusations de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité commis dans le nord de l'Ouganda, ainsi que l'arrestation et la remise d’Ahmad Al Faqi Al Mahdi dans le cadre de la première affaire liée à la situation au Mali, l'arrestation et la remise de suspects reste un défi constant pour les affaires dont la CPI est saisie. Lors de sa prochaine session, l'Assemblée examinera un « Plan d'action sur les stratégies d'arrestation ». Ce plan d'action, en partie le résultat de consultations au sein du Bureau sur la facilitation de la coopération du Groupe de travail de La Haye, parachève les deux années de travail entrepris par le rapporteur sur les stratégies d’arrestation.

Bien que les discussions entre les États parties aient eu un impact sur le projet initial de plan d'action présenté par le rapporteur, ce plan demeure la première initiative s’évertuant à établir une vision cohérente et exhaustive sur les stratégies d'arrestation dans le cadre de la CPI. Le plan d'action prévoit que l'Assemblée et la CPI peuvent élaborer des stratégies d'arrestation spécifiques relatives à « la région, la situation et les affaires » et énumère un large éventail de mesures qui pourraient être intégrées à ces stratégies. Celles-ci comprennent l'utilisation de politiques de conditionnalité à l'égard des États ayant pour obligation de faire respecter les mandats de la Cour ; des incitations à l’égard des suspects individuels pour encourager la reddition volontaire ; l'isolement politique des fugitifs ; le renforcement du soutien politique et diplomatique à la Cour ; et le soutien opérationnel aux opérations d'arrestation.[32] Ces mesures découlent des enseignements tirés en matière d'arrestation tant au niveau des juridictions nationales qu’internationales, comme détaillé dans un rapport exhaustif présenté par le rapporteur l'année dernière à l'Assemblée.[33]

Tout plan d'action n’est cependant efficace que s’il est bien mis en œuvre.

La mise en œuvre du projet de plan d'action est désormais facultative, et non plus obligatoire (par exemple, « L'Assemblée ... peut développer ... des stratégies spécifiques », para. 14). L'Assemblée « pourrait » seulement poursuivre l’examen de la mise en œuvre du Plan d'action (par. 45) et « peut » établir différents mécanismes, notamment un « point focal et un rapporteur spécial » sur les stratégies d'arrestation, afin de soutenir sa mise en œuvre (paragraphes 47-58). Les États parties ont également repoussé le débat devant être tenu à l'Assemblée et visant à déterminer s’ils « prennent note » ou « approuvent » le rapport du rapporteur sur le projet de plan d'action dans la résolution de la session sur la « Coopération » ; à ce jour le projet de texte approuvé se contente seulement de « prendre note » du Plan d'action en soi.[34]

Il est cependant indéniable qu’un grand degré de flexibilité dans la conception et la mise en œuvre des stratégies d'arrestation est essentiel ; en effet dans certains cas spécifiques l’ensemble des mesures et mécanismes envisagés dans le plan d'action ne sera pas forcément applicable, voire nécessaire, pour donner lieu à une arrestation. Les stratégies propres à chaque cas, en particulier, peuvent être très sensibles, nécessitant la plus stricte sécurité et confidentialité et entrainant des limitations inhérentes à l'utilisation des mécanismes de l'Assemblée pour leur développement. Et pourtant, le plan d'action semble pleinement permettre une telle flexibilité.

L'Assemblée a investi beaucoup de son temps afin de faire avancer les travaux sur les arrestations, dans le cadre de ses efforts visant à améliorer la coopération avec la Cour. En l’absence de progrès en termes d’arrestations dans un certain nombre d’affaires de la CPI, il ne peut y avoir de justice pour les victimes. Les États parties devraient utiliser cette session de l'Assemblée pour signaler clairement l'importance de stratégies d'arrestation efficaces, ainsi que pour soutenir fermement le plan d'action comme un outil à cette fin en s’engageant à la mise en œuvre de ce dernier.

Les États parties à la CPI devraient :

• Adopter un énoncé dans la résolution sur la « Coopération » pour l'adoption du plan d'action, plutôt que de « prendre note » ou d’« approuver » le plan ; et
• S’engager à la mise en œuvre du plan d'action et exprimer l'attente qu'un mécanisme de suivi sera mis en place par le Bureau dès que possible en 2016 dans des déclarations au cours du Débat général, de la discussion plénière sur la coopération ainsi qu’à d'autres occasions appropriées au cours de la session de l'Assemblée.

B.        Éviter les contacts non essentiels avec les fugitifs de la CPI

La résolution portant sur la « Coopération » votée par l’Assemblée en 2014 « exhorte les États parties à éviter tout contact avec des personnes faisant l’objet d'un mandat d'arrêt émis par la Cour, à moins que ce contact ne soit jugé essentiel par l'État partie, ... [auquel cas ils] peuvent, s’ils le souhaitent, informer la Cour sur les contacts jugés essentiels qu’ils auraient entrepris avec des personnes faisant l’objet d’un mandat d’arrêt ».[35] Bien que les termes de la résolution laissent à chaque État partie la liberté de déterminer eux-mêmes si les contacts sont essentiels, plutôt que d’établir des directives cohérentes pour tous les États parties, l'adoption d’un énoncé appelant clairement les États parties à éviter les contacts non essentiels a constitué un important pas en avant.

Éviter les contacts non essentiels contribue en effet à l'isolement politique du suspect et permet d’établir de manière claire que les fugitifs ne peuvent plus se comporter comme si de rien n’était — une étape importante lorsque la reddition n’est pas encore possible. En outre, éviter les contacts non essentiels permet aux Etats parties de démontrer leur engagement et d’exprimer leur respect envers les victimes de crimes présumés.

Human Rights Watch a été préoccupé d’apprendre que des hauts représentants d’États parties à la CPI sont apparus en présence du président soudanais Omar el-Béchir lors de deux cérémonies officielles récentes et qu’ils ont été photographiés avec el-Béchir lors de ces événements. Il s’agissait de l'inauguration du nouveau Canal de Suez en Égypte le 6 août 2015 et d’une commémoration en Chine de la fin de la Seconde Guerre mondiale le 3 septembre 2015. Ces photographies d’el-Béchir, qui fait l’objet de deux mandats d'arrêt de la CPI,  le montrant en présence de dirigeants internationaux, affaiblissent le message qu'il est un fugitif et qu’il devrait être remis à la justice. Les contacts pour des occasions telles que des cérémonies sont incompatibles avec le concept des contacts essentiels.

Les États parties à la CPI devraient :

• Réaffirmer, au cours du débat général, de la session plénière sur la coopération ainsi que d'autres déclarations au cours de la session de l'Assemblée, leur engagement à éviter les contacts non essentiels avec des individus faisant l’objet de mandats d’arrêt de la CPI ; et
• Signaler les contacts essentiels à la Cour, comme prévu dans la résolution de 2014 sur la « Coopération », et examiner si, en plus de la CPI, le signalement de ces contacts auprès du Bureau pourrait accroître l'application transparente et l'efficacité de l'appel à éviter les contacts non essentiels.

IV.       Visites familiales

Le droit de toutes les personnes détenues à des visites familiales est bien reconnu.[36] La présidence de la CPI, dans une décision judiciaire de mars 2009, a jugé que la CPI a une obligation positive de financer les visites familiales des personnes indigentes afin de donner effet à leur droit aux visites familiales.[37] En novembre 2009, cependant, l'Assemblée a adopté une résolution réaffirmant la position d’un grand nombre d’États parties, établissant que « conformément au droit et aux normes en  vigueur, le droit aux visites familiales n’a pas pour corollaire le droit à la prise en charge de ces visites par les autorités ayant procédé à la détention ou quelle qu’autre autorité».[38] En 2010, l'Assemblée a créé un fonds en fidéicommis dédié au financement des visites familiales pour les détenus indigents, afin de veiller à ce que les visites familiales soient désormais entièrement financées par le biais de contributions volontaires.[39]

Malheureusement, au cours des six dernières années, les États parties n’ont pas donné suite au projet de création du fonds d'affectation spéciale. À ce jour, seuls deux États parties ont fait des contributions volontaires, pour un total de 180 000 euros. Bien que cela ait été suffisant pour satisfaire les obligations de la Cour depuis 2011, il reste ne reste à présent que moins de 10 000 euros. Il existe un risque substantiel et réel que, dans un avenir proche, la CPI ne sera pas en mesure de répondre à ses obligations positives en ce qui concerne les visites familiales aux détenus indigents. Cela placerait le Greffe du Tribunal qui est responsable de superviser ces visites, ainsi que la CPI dans son ensemble, dans une position intenable, mettant en péril sa légitimité.

Les États parties à la CPI devraient :

• Utiliser la session afin d'annoncer, de manière diligente, les contributions volontaires faites au Fonds d'affectation spéciale de l'Assemblée pour les visites familiales aux détenus indigents ; et
• Envisager à l'avenir si un mécanisme de financement plus efficace est nécessaire pour assurer la protection effective des droits des détenus indigents de la CPI aux visites familiales.