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RD Congo: Commentaires sur l’avant-projet de loi portant création de chambres spécialisées

A. Nature juridique, composition et mandat des chambres spécialisées

B. Compétence des chambres spécialisées

C. Procédure

D. Autres commentaires

A. Nature juridique, composition et mandat des chambres spécialisées

1. Nature juridique et indépendance des chambres spécialisées mixtes :

La nature juridique des chambres spécialisées proposées n'est pas entièrement claire dans l'avant-projet de loi. L'exposé des motifs précise à la page 6 que les chambres spécialisées sont créées en vertu de l'article 149 de la constitution qui autorise la loi à créer des « juridictions spécialisées ».

Il semble bien que les « chambres spécialisées » telles que décrites dans l'avant-projet de loi s'apparentent à une telle « juridiction spécialisée ». Les chambres spécialisées ne traiteront en effet que d'un contentieux particulier (celui ayant trait aux crimes graves de droit international), elles auront une composition spéciale (permettant la présence de magistrats et de personnel international pendant une période de temps limité) et appliqueront un certain nombre de procédures pénales particulières (par exemple en ce qui concerne la protection des témoins).

Comme l'a décidé le Comité des Droits de l'Homme des Nations Unies, la création de juridictions spéciales doit répondre à certaines conditions en droit international. L'objectif est d'éviter que ces juridictions spéciales ne soient contraires au droit à un procès équitable et à l'égalité de tous devant les cours et tribunaux.[1] Nous sommes convaincus que les chambres spécialisées dont il est question ici satisfont ces conditions. En effet, leur création est nécessaire pour des raisons sérieuses et objectives. Il est démontré que les individus et crimes visés par les chambres spécialisées ne peuvent être poursuivis de façon efficace devant les tribunaux ordinaires en RDC, à l'heure actuelle.

Il serait donc utile de préciser dans l'avant-projet de loi qu'une « juridiction spécialisée » est créée, en accord avec l'article 149 de la constitution de la RDC. Cette juridiction spécialisée se composerait alors de quatre chambres spécialisées localisées dans des cours d'appel, comme prévu dans l'actuel article 1 et 2 de l'avant-projet de loi.

Cette qualification juridique claire des chambres spécialisées est importante afin de garantir leur indépendance. Le caractère spécial de la juridiction se justifie par la gravité des crimes dont elle aura à connaître et par leur sensibilité. La création d'une juridiction spécialisée conférerait également une visibilité accrue aux chambres spécialisées. Le « cœur » de la juridiction spécialisée serait composé d'un premier président, d'un premier avocat général et d'un greffier uniques, pouvant par exemple être basés à Kinshasa. Cette structure centrale permettrait également de garantir aux quatre chambres spécialisées une approche harmonieuse et commune de leurs stratégies de poursuites, de la protection des témoins, ou de certains aspects administratifs.

Nous avons pris note avec appréciation du fait que la nouvelle mouture de l'avant-projet de loi prévoit un nombre réduit de chambres spécialisées (quatre de premier degré et trois d'appel). Comme nous l'avions déjà exprimé dans un courrier précédent,[2] nous sommes convaincus qu'un nombre plus restreint de chambres spécialisées facilitera l'investissement en profondeur qui est nécessaire pour leur succès.

2. Localisation des chambres spécialisées :

Nous suggérons qu'il soit ajouté un paragraphe dans l'article 1 de l'avant-projet de loi, qui spécifie que les chambres spécialisées pourront siéger ailleurs que dans les cours d'appel auxquelles elles sont rattachées, si cela est jugé utile pour l'affaire.

Un tel article conférerait une certaine souplesse aux chambres mixtes, quant à la possibilité de siéger à proximité des lieux où les faits qu'elles jugent ont été commis. Cela pourrait permettre un plus grand accès à la justice pour les victimes et citoyens congolais. En effet, le rapport Mapping des Nations Unies montre clairement que, depuis 1993, des crimes graves ont été commis dans un grand nombre de provinces de la RDC. L'étendue géographique de l'action des chambres spécialisées sera donc probablement importante et pourrait être facilitée par une capacité « mobile » des chambres. Une telle mobilité constituerait également un bon compromis avec la proposition initiale de créer des chambres spécialisées dans chacune des 11 cours d'appel en RDC. Cette pratique a, en outre, été déjà testée dans certaines provinces congolaises où la pratique des « chambres foraines » fait l'objet de plusieurs projets financés par les partenaires en développement, précisément dans le but de faciliter l'accès à la justice.

L'article 3 du Statut de Rome contient une formulation qui pourrait être reprise dans l'avant-projet de loi : « Si elle le juge souhaitable, la cour peut siéger ailleurs selon les dispositions de ce statut. »

3. Présence internationale :

Human Rights Watch se réjouit de la volonté clairement exprimée par le gouvernement congolais « d'ouvrir la porte à des magistrats étrangers »[3] au sein des chambres spécialisées.

Dans la mouture actuelle de l'avant-projet de loi, la présence possible de magistrats et de personnel international est référencée explicitement dans un certain nombre d'articles, parmi lesquels l'article 1 (magistrats du siège), l'article 9 (procureurs spéciaux) et l'article 14 (disposition générale). Le fait de reconnaître la possibilité d'impliquer du personnel international dans tous les aspects du fonctionnement des chambres (et non seulement comme magistrats du siège) constitue une amélioration importante par rapport à la première mouture de l'avant-projet de loi, et nous en prenons bonne note. Toutefois, nous constatons que cette présence internationale reste une simple possibilité, sans garantie de réalisation. En effet, par exemple, l'article 1, dans sa rédaction actuelle, prévoit un maximum de deux juges internationaux mais également la possibilité qu'il n'y en ait aucun.

A notre sens, il est important de re-conceptualiser en profondeur la participation internationale dans les chambres spécialisées afin qu'elle soit à la fois plus prévisible et en accord avec un objectif important des chambres, qui est de renforcer les capacités nationales afin de permettre au système judiciaire national de reprendre la main après une certaine période de temps.

Nous souhaitons donc répéter notre suggestion initiale,[4] à savoir que la présence de magistrats et personnels internationaux devrait être clairement garantie dans les chambres spécialisées, tout en étant temporaire et dégressive. L'exemple de la chambre mixte de Bosnie est intéressant à ce titre.[5] Dans le cas de la Bosnie, par exemple, il a été décidé dès le départ de supprimer progressivement la composante internationale dans un délai de cinq ans à dater du commencement des activités de la chambre.[6] La répartition des postes entre internationaux et nationaux a également tenu compte de cette participation internationale « transitoire ». Par exemple, il y avait initialement une majorité de juges internationaux puis cette proportion s'est inversée. De même, le poste de greffier avait initialement été attribué à un international puis à un national. L'avant-projet de loi pourrait ainsi prévoir explicitement une présence ferme mais dégressive de personnel international.

Il sera également important de définir avec précision les aptitudes et compétences requises de la part du personnel international : par exemple, il sera important que le personnel international soit francophone, ait une bonne connaissance du droit civil, une expérience prouvée dans le domaine des enquêtes et poursuites de crimes graves internationaux, et de grandes qualités en matière de transfert de connaissances et de compétences, un aspect essentiel pour le renforcement des capacités du personnel judiciaire congolais. Cet aspect est, de fait, tellement important pour le succès des chambres spécialisées et le renforcement du système judiciaire national qu'il devrait faire l'objet d'évaluations professionnelles régulières du personnel international.

Si cette formule dégressive et transitoire était retenue quant à la présence de personnel international, on pourrait alors peut-être repenser la durée d'existence des chambres spécialisées, dans leur composition entièrement nationale. Nous expliquons ce point ci-dessous sous le titre « compétence temporelle ».

4. Mixité dans la phase d'appel :

Nous notons que la mouture actuelle de l'avant-projet de loi ne prévoit pas la présence de juges internationaux dans la phase d'appel. Il est probable qu'il s'agisse d'un oubli mais il est impératif de le corriger. En effet, il est absolument primordial pour le succès des chambres spécialisées mixtes de s'assurer que des enquêtes professionnelles et indépendantes et des jugements bien motivés ne puissent être renversés en appel à cause d'un manque d'expertise ou d'indépendance des juges d'appel.[7]

Comme pour les chambres de premier degré, la présence de juges internationaux en appel pourrait être conçue comme temporaire et dégressive.

Le système articulé dans l'actuel avant-projet de loi prévoit trois chambres spécialisées d'appel, situées dans les cours d'appel de Kinshasa/Gombe, de Goma et de Kananga. Une chambre d'appel unique pour les quatre chambres spécialisées de première instance aurait l'avantage de produire une jurisprudence d'appel unifiée et cohérente. Toutefois, nous reconnaissons qu'il pourrait être bénéfique d'avoir plus d'une chambre d'appel afin d'éviter que ces chambres soient surchargées et ralentissent considérablement la procédure judiciaire.

Si l'option de trois chambres d'appel est retenue, nous souhaitons faire les remarques suivantes. Tout d'abord, il est à noter que ces trois chambres spécialisées ne devront pas nécessairement être toutes créées en même temps. On pourrait imaginer une mise en place progressive de ces chambres d'appel. Il serait ainsi probablement possible de débuter ave une seule chambre d'appel spécialisée puis de mettre en place les deux autres lorsque le nombre d'appels le justifie. Des rencontres entre les juges des différentes cours d'appel pourraient également être encouragées afin de discuter de leurs décisions respectives et ainsi favoriser l'émergence d'une jurisprudence harmonieuse.

Deuxièmement, l'avant-projet de loi prévoit que, en cas de jurisprudence contradictoire de ces trois cours d'appel, leurs jugements pourront faire l'objet d'une cassation (article 58). Cette procédure est importante. Il conviendra toutefois de prévoir, pour les mêmes raisons que précédemment, que la cour de cassation puisse exceptionnellement former une chambre spécialisée et mixte pour connaître des affaires émanant des chambres spécialisées. La présence ad hoc de juges internationaux pour ces affaires pendant une période transitoire-comme pour tous les autres niveaux de juridictions-devrait également être garantie par la loi.

5. Indépendance, mandat et nomination des magistrats :

Nous suggérons d'intégrer un article dans le projet de loi qui spécifie clairement que les magistrats des chambres spécialisées remplissent leurs fonctions de façon indépendante et doivent s'abstenir de toute activité qui pourrait compromettre cette indépendance ou susciter des interrogations à ce sujet. L'article 40 du Statut de Rome pourrait servir de modèle pour un tel article.

Nous considérons de plus que la procédure de nomination des magistrats devant les chambres spécialisées mixtes devrait être conforme à la procédure de nomination des magistrats prévue dans la constitution (c'est-à-dire nomination par le président de la république sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature).

Enfin, il nous semble que la durée de mandat prévue pour les juges ad litem à l'article 5 de l'avant-projet de loi (trois ans) est trop courte. Un des aspects les plus intéressants de la création des chambres spécialisées est en effet de renforcer les compétences des magistrats en matière de droit pénal international, afin qu'ils se familiarisent avec le droit applicable, les théories de responsabilité pénale, ou encore la gestion de témoins souvent traumatisés ou en danger. Une durée de mandat de trois ans semble bien trop courte pour assimiler tous ces aspects. À vrai dire, la distinction qui est faite entre conseillers et « conseillers ad litem » en matière de durée de mandat n'est pas expliquée dans l'avant-projet de loi ou l'exposé des motifs. On peut imaginer qu'elle a été introduite parce qu'il est également prévu que seuls les juges ad litem peuvent être des non-congolais et que l'on souhaitait ainsi limiter dans le temps la présence internationale au sein des chambres spécialisées mixtes. Nous restons convaincus que cet objectif serait mieux atteint s'il était spécifié clairement dans la loi que la présence internationale au sein des chambres spécialisées sera transitoire et dégressive et détaillée dans une stratégie claire de ‘sortie' du personnel international. Si cette proposition est retenue, la spécification de la durée de mandat des juges ad litem n'aurait plus lieu d'être et pourrait être retirée du texte.

6. Rôle du greffe au sein des chambres spécialisées :

Comme le prévoit l'article 8 de l'avant-projet de loi, les chambres spécialisées sont assistées par le greffe. L'avant-projet de loi dans sa version actuelle ne comporte que peu de détails quant aux fonctions que remplira le greffe et quant au choix du greffier.

Nous notons avec inquiétude que l'article 12 de l'avant-projet de loi qui décrit le fonctionnement des unités spéciales d'enquête semble confondre les fonctions qui incombent clairement dans les compétences du Ministère Public avec celles qui devraient être administrées par le greffe. Par exemple, l'actuel article 12 de l'avant-projet de loi prévoit que les unités spéciales d'enquête, en plus de leurs fonctions liées directement aux enquêtes et à la préparation des affaires pour le procès, se chargeraient de l'archivage des preuves et documents collectés lors des procédures, ainsi que de la protection des victimes, des témoins et du personnel judiciaire. En ce qui concerne les questions de protection, en particulier, il est important de souligner que les témoins du parquet tout comme ceux de la défense pourraient avoir à en bénéficier. Il est clair que les enquêteurs du Ministère public risquent d'être moins investis dans la protection des témoins de la défense. De plus, le travail de protection, physique et psychologique, requiert du temps, une grande disponibilité et une expertise spécifique. Il en est de même pour l'archivage des éléments de preuves et des transcrits d'audience. Pour toutes ces raisons, ces fonctions doivent être administrées par un organe judiciaire neutre ayant les ressources nécessaires, le greffe.

Il est à noter que dans toutes les cours internationales ou mixtes ayant existé à ce jour, sans exception, les fonctions mentionnées ci-dessus (archivage et protection), ainsi que celles relatives à la participation des victimes (devant la Cour pénale internationale et les Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens), ou à l'organisation d'une défense effective pour les accusés, étaient administrées par le greffe.

Nous recommandons donc qu'un article soit ajouté dans l'avant-projet de loi portant spécifiquement sur le rôle du greffe auprès des chambres spécialisées. Un tel article présenterait également l'opportunité de mentionner les qualités requises pour la position du greffier (personne de haute qualité morale et d'une grande compétence) et le fait que cette fonction pourrait être occupée par un international pendant une période transitoire. L'article ne doit pas nécessairement être exhaustif mais pourrait mentionner les fonctions principales du greffe, parmi lesquelles : le soutien administratif aux fonctions judiciaires, la gestion du budget, la protection des victimes et des témoins, l'appui à participation des victimes dans les procédures, l'organisation de la représentation légale des accusés et l'appui à la défense, et l'archivage.

Si la nature juridique des chambres spécialisées est clarifiée en tant que « juridiction spécialisée » créée en vertu de l'article 149 de la constitution, comme nous le recommandons plus haut, alors un seul greffier sera nommé, avec la possibilité de désigner des adjoints auprès de chaque « section » (ou chambre spécialisée) dans les cours d'appel. Un tel modèle permettrait une approche globale unique aux fonctions du greffe qui sera cruciale pour préserver des normes de qualité des procédures communes entre les chambres spécialisées.

7. Le Ministère public :

L'avant-projet de loi précise à l'article 9 que les fonctions du Ministère public auprès des chambres spécialisées seront exercées par des procureurs spéciaux, de nationalité congolaise ou étrangère.

Dans la logique de nos suggestions ci-dessus concernant la présence de personnel international, nous suggérons que cet article soit révisé de façon à rendre la présence de procureurs internationaux assurée initialement, mais dégressive, pendant une période transitoire. Si la nature juridique des chambres spécialisées est clarifiée en tant que ‘juridiction spécialisée' créée en vertu de l'article 149 de la constitution, comme nous le recommandons plus haut, alors un seul premier avocat général sera nommé, avec la possibilité de désigner des adjoints auprès de chaque ‘section' (ou chambre spécialisée) dans les cours d'appel. Nous suggérons que le premier avocat général auprès de la juridiction spécialisée soit initialement, et pendant une période transitoire seulement, un étranger.

Un tel choix enverrait un message fort quant à la détermination du gouvernement congolais d'assurer l'indépendance des chambres spécialisées en matière de politique des poursuites. Pour le bon fonctionnement du Ministère public, il est également essentiel d'avoir une certaine clarté quant à la personne ultimement responsable de prendre une décision en cas de désaccords entre les procureurs spéciaux, particulièrement au sujet de la stratégie des poursuites. L'expérience de la Chambre mixte en Bosnie Herzégovine et des Chambres extraordinaires du Cambodge illustrent parfaitement cette question. Des désaccords au sein du Ministère public peuvent créer des tensions importantes et des blocages au niveau des poursuites. Au sein des Chambres extraordinaires du Cambodge, un système de résolution des conflits a été mis en place, par lequel les désaccords éventuels entre procureurs sont portés devant les magistrats du siège, qui tranchent. Ce système ne fonctionne malheureusement pas de façon satisfaisante.[8] Lors de nos recherches concernant la Chambre mixte de Bosnie, le personnel a plutôt préconisé un système hiérarchique clair dans lequel la responsabilité ultime de décision est nettement attribuée. Cette responsabilité devrait être initialement octroyée à un étranger ayant une grande expérience dans la poursuite des crimes graves internationaux, pour qui il pourrait être plus aisé de prendre des décisions difficiles et dont l'impartialité ne pourrait être remise en question. Après une période de transition, ce poste (qui serait donc, ici, le poste de premier avocat général pour la juridiction spécialisée) serait attribué à un national Congolais. Encore une fois, il est essentiel que la personne choisie pour ce poste démontre un véritablement engagement en matière de partage des connaissances et compétence avec ses collègues nationaux.

B. Compétence des chambres spécialisées 

1. Primauté de compétence vs. compétence exclusive :

L'article 18 de l'avant-projet de loi prévoit que les chambres spécialisées ont la compétence exclusive pour les crimes relevant de leur compétence matérielle. Le dernier paragraphe de cet article prévoit en outre que « le président ou le procureur spécial, en raison de la moindre gravité des faits par exemple, peut déqualifier les faits dont ils sont saisis et les renvoyer auprès d'un tribunal de grande instance ordinaire. »

Une relation dynamique entre les chambres spécialisées et les tribunaux ordinaires est, à notre sens, primordiale. Elle permettra de ne pas engorger les chambres spécialisées avec des affaires moins graves, tout en préservant la pertinence du système judiciaire ordinaire dans ce type d'affaires. Cet aspect est essentiel pour que continuent, par exemple, les poursuites à l'encontre de soldats pour faits de violences sexuelles. Une compétence partagée permettra également plus facilement d'établir des « ponts » (formations, partages de connaissances et expériences) entre les chambres spécialisées et les tribunaux ordinaires.

Il nous semble toutefois dangereux, imprécis et inutile de passer par une « déqualification » des faits pour assurer cette compétence partagée. Un crime de guerre reste un crime de guerre, même isolé. Pour les victimes, la qualification est importante. De plus, poursuivre des crimes de guerre commis par des subordonnés comme des « crimes classiques » pourrait conduire à ignorer les liens importants entre ces personnes et les personnes de plus haut niveau qui auraient ordonné ces crimes. Cela pourrait avoir des conséquences importantes quant à la possibilité d'exposer clairement la structure criminelle ayant permis la commission des crimes. En Croatie, par exemple, suite au conflit dans les années 90, les procureurs ont régulièrement poursuivi des crimes de guerre en les qualifiant de « meurtres » ordinaires sans tenir compte du contexte de conflit dans lesquels ils avaient été commis. Cela les a conduits à ne pas voir ou ne pas faire le suivi nécessaire de preuves émergeant dans ces dossiers qui auraient pu être utiles pour la poursuite de leurs supérieurs.[9] Il y a également un risque éventuel de déqualification pour des mobiles politiques, afin de s'assurer qu'une personne soit jugée devant les tribunaux ordinaires plutôt que devant les chambres spécialisées.

Nous suggérons donc plutôt que les chambres spécialisées (ou la juridiction spécialisée) ait la primauté de la compétence, accompagnée de la faculté de choisir les affaires dont elles connaîtront de celles qui seront renvoyées devant les tribunaux ordinaires. Nous pensons que les chambres spécialisées devraient se concentrer sur les affaires les plus graves et les personnes qui portent la plus grande responsabilité pour ces crimes (ce mandat pourrait être également ajouté à l'article 18 de l'avant-projet de loi ou spécifié dans une stratégie de poursuites à développer ultérieurement.) Il sera important d'établir une procédure qui établira précisément comment cette répartition du contentieux de fera en pratique. Cette compétence partagée pourrait également être une piste pour déterminer l'articulation adéquate avec la loi de mise en œuvre du statut de Rome. Une combinaison « chambres spécialisées-cours d'appel » ou « chambres spécialisées-tribunaux civils de première instance » serait alors envisageable sur le long terme.[10] Une stratégie de coopération et de renforcement des compétences entre les chambres spécialisées et les tribunaux ordinaires devrait également être préparée afin de minimiser l'émergence d'une justice « à deux vitesses ».

2. Compétence temporelle :

Human Rights Watch se félicite de la volonté clairement affichée dans l'avant-projet de loi de faire des chambres spécialisées un instrument de lutte contre l'impunité non seulement en relation avec les crimes du passé mais également pour les crimes graves qui continuent d'être commis en RDC, notamment dans l'est du pays.

La question de la compétence temporelle des chambres spécialisées est détaillée à l'article 19 de l'avant-projet de loi. Nous avons deux observations au sujet de cet article. Tout d'abord, nous notons une certaine imprécision dans la formulation du deuxième paragraphe de l'article qui pourrait porter à confusion : « Elle couvre les faits relevant de sa compétence matérielle commis de 1990 à ce jour, jusqu'à ce qu'intervienne une loi transférant cette compétence aux juridictions pénales ordinaires. » L'expression « à ce jour » n'est pas claire, en ce sens qu'elle pourrait faire référence au jour de l'adoption de la loi sur les chambres spécialisées, plutôt qu'au temps présent de façon plus générale-compris comme englobant même la période post adoption du texte de loi. Il serait donc utile ici de changer légèrement la formulation de ce paragraphe pour indiquer simplement que les chambres spécialisées ont compétence pour les faits relevant de sa compétence matérielle commis à partir de 1990.

Notre seconde observation concerne la durée d'existence des chambres spécialisées, fixée dans cet article à 10 ans. Il est compréhensible que le gouvernement souhaite limiter dans le temps l'existence de chambres à caractère mixte, c'est-à-dire avec une présence de personnel international. Il est tout à fait clair que l'objectif à moyen terme est de renforcer les capacités et l'indépendance du système judiciaire national afin qu'il puisse seul gérer de façon efficace le contentieux des crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et d'actes de génocide afin de dissuader la commission de tels actes. Si la proposition ci-dessus d'une présence dégressive et transitoire du personnel international est retenue, alors, après un certain nombre d'années à déterminer, les chambres spécialisées seront purement nationales. Se pose alors la question de la nécessité de terminer leur existence. Il pourrait en effet être utile de conserver des chambres spécialisées pouvant agir de façon concurrente avec le système judiciaire ordinaire afin de connaître des affaires particulièrement graves et complexes. Un tel arrangement se justifierait, une nouvelle fois, de par la gravité des crimes et la complexité des procédures qui requièrent une expertise spécifique. La proposition de loi de mise en œuvre du Statut de Rome actuellement à l'examen au parlement prévoit d'ailleurs une telle « spécialisation » en octroyant aux cours d'appels la compétence pour les crimes du Statut de Rome. De tels exemples de « concentration de compétence » existent ailleurs, par exemple en France où les affaires relatives au conflit en ex-Yougoslavie et au Rwanda sont regroupées devant le tribunal de grande instance de Paris (et un projet de loi a été préparé par le gouvernement qui étendrait cette spécialisation et concentration de compétence à tous les crimes de guerre et crimes contre l'humanité).[11] Il conviendrait donc de considérer l'utilité de conserver les chambres spécialisées, dans leur composition « nationale » une fois que la période de présence de personnel international est terminée.

3. Relation avec la proposition de loi de mise en œuvre du Statut de Rome :

Les deux derniers points ci-dessus concernant la compétence nous contraignent à souligner une nouvelle fois[12] l'importance d'une harmonisation de l'avant-projet de loi sur les chambres spécialisées et de la proposition de loi de mise eu œuvre du Statut de Rome actuellement à l'examen au parlement. En l'état des choses, les deux textes confèrent à des juridictions différentes une compétence partiellement semblable. Il est impératif de s'assurer de la bonne articulation des deux textes. L'avant-projet de loi sur les chambres spécialisées fait, de plus, référence à la loi de mise en œuvre plusieurs fois comme si elle avait déjà été adoptée, ce qui n'est évidemment pas le cas. Ces passages devraient être corrigés afin d'éviter tout risque de vide ou incohérence juridique.

Nous comptons sur le gouvernement congolais pour insister auprès du parlement sur l'adoption de la loi de mise en œuvre qui comprend d'importants éléments, comme l'inclusion en droit congolais des définitions des crimes relevant du Statut de Rome ou des éléments relatifs à la coopération avec la cour.

4. Responsabilité pénale individuelle :

L'avant-projet de loi, à l'article 23, prévoit que la responsabilité pénale pour les faits tombant sous sa compétence incombe à des personnes physiques, de manière individuelle. Nous souhaitons suggérer que l'article 25 du Statut de Rome sur la responsabilité pénale individuelle soit repris ici dans son intégralité. En effet, l'article 25 du Statut de Rome clarifie de façon très utile les différents modes d'implication d'un individu dans les crimes (par exemple : commission directe, seul ou conjointement, ordre ou encouragement à commettre, assistance financière ou autre à la commission etc.) Le Statut de Rome liste les différents modes de commission dans leur ordre de gravité. Ce type de précision est très utile à la défense pour préparer son dossier. De plus, les juges pourraient facilement consulter les décisions de la Cour pénale internationale afin de se tenir à jour de l'évolution du droit en la matière.

L'article 24 de l'avant-projet de loi semble toutefois revenir sur le principe de la responsabilité pénale individuelle des personnes physiques en prévoyant que les personnes morales de droit privé ou de droit public autre que l'Etat restent justiciables en droit pénal congolais. Dans le contexte spécifique de la RDC, il semble clair que cette disposition vise les compagnies privées ayant pu bénéficier de l'exploitation des ressources naturelles ou de la vente d'armes, ainsi que les forces de maintien de la paix dont certains éléments ont pu commettre des crimes graves, tels que des viols. Il est crucial que justice soit faite pour les crimes graves commis par ces catégories d'acteurs en RDC. Cela toutefois ne devrait pas conduire à une remise en cause du principe de la responsabilité pénale individuelle. Il sera en effet crucial d'identifier, au sein de ces personnes morales, les individus qui se sont rendus coupables de crimes graves tombant sous la compétence des chambres spécialisées, ainsi que de préciser le mode de commission et le degré de responsabilité de ces personnes. Ces individus pourront ensuite être poursuivis au pénal. Cela a par exemple été le cas au Pays-Bas dans l'affaire Frans Van Anraat, poursuivi au pénal pour avoir vendu, au travers de son entreprise, du gaz à Saddam Hussein en sachant que celui-ci allait l'utiliser pour gazer des populations civiles kurdes en Irak.[13]

Poursuivre une personne morale en tant que telle reviendrait à affirmer que cette personne morale dans son entièreté est une entreprise à vocation criminelle et que toutes les personnes employées par cette personne morale sont conjointement responsables des crimes. Cela ne semble pas probable ici. La personne morale pourrait bien sûr toujours être poursuivie au civil pour payer des dommages, dans le cas d'une négligence dans le contrôle de ses employés impliqués dans des crimes graves, par exemple. Nous suggérons donc de préserver une responsabilité pénale strictement individuelle et pour les personnes physiques.

5. Compétence universelle :

Human Rights Watch se félicite de l'inclusion spécifique de dispositions conférant une compétence universelle aux chambres spécialisées. La compétence universelle est un filet de sécurité important dans la lutte contre l'impunité qui permet de poursuivre des auteurs de crimes graves lorsqu'ils ont fui le lieu des crimes, lorsque les autorités de leur pays ne souhaitent pas les poursuivre et lorsqu'aucun tribunal international n'existe pour les faits concernés ou ne se saisirait pas de l'affaire. La compétence universelle est un instrument important de la justice internationale. En incluant ces articles dans l'avant-projet de loi, le gouvernement congolais déclare sa solidarité avec les victimes de crimes graves internationaux, peu importe leur nationalité, le lieu ou les crimes ont été commis et l'auteur des crimes.

Il n'est pas possible de commenter en détail ici le contenu de ces dispositions, mais nous souhaitons toutefois soulever trois points qui méritent d'être amendés dans l'avant-projet de loi. Tout d'abord, l'article 31 spécifie clairement que le Ministère public aura le monopole des poursuites en cas d'exercice de la compétence universelle. Ceci est contraire à la longue tradition de constitution de parties civiles en droit congolais.[14] Nos recherches ont de plus démontré que, bien souvent, c'est grâce aux victimes que le mécanisme de compétence universelle est effectivement utilisé.[15] Deuxièmement, à l'article 33, il est prévu le principe de la « double incrimination », c'est-à-dire que les faits ne pourront être poursuivis en RDC que s'ils sont également définis comme des crimes dans le pays ou ils ont été commis. Cette disposition est fondamentalement contradictoire avec l'esprit et l'objectif de l'exercice de la compétence universelle et contraire aux principes fondamentaux du droit international.[16] Les crimes de guerre, crimes contre l'humanité et actes de génocide sont considérés comme étant prohibés par le droit coutumier international et donc ne devraient pas nécessairement nécessiter une codification au niveau du droit national.[17] Enfin, l'article 37 semble suggérer que les chambres spécialisées ne pourront exercer leur compétence universelle que dans le cas où une demande d'extradition aurait été refusée. Un scénario dans lequel aucune demande d'extradition n'est faite ne semble pas avoir été envisagé et pourrait créer un vide juridique profitable à certains auteurs de crimes graves.

6. Responsabilité pénale des enfants de moins de 18 ans :

Human Rights Watch recommande qu'un article soit ajouté dans l'avant-projet de loi qui exclue spécifiquement la responsabilité pénale des enfants âgés de moins de 18 ans au moment des faits. Une telle disposition s'alignerait en effet non seulement sur le Statut de Rome de la CPI mais également sur la proposition de loi de mise en œuvre qui prévoyait également d'exclure les poursuites contre les enfants au niveau national. Le phénomène de recrutement forcé et d'enrôlement d'enfants soldats est malheureusement répandu en RDC. Il est toutefois reconnu internationalement que les enfants soldats sont principalement des victimes des conflits au cours desquels ils sont parfois forcés à commettre des crimes graves. De plus, comme précisé ci-dessus, nous pensons que les chambres spécialisées ont principalement vocation à juger les personnes ayant la plus grande responsabilité pour les crimes commis. Les enfants se sauraient en aucun cas porter cette plus grande responsabilité.

C. Procédure 

La dernière partie du projet de loi s'attache à définir un certain nombre de procédures concernant les droits de la défense, la participation des victimes et la protection des témoins. En même temps, l'article 38 de l'avant-projet de loi dispose que les chambres spécialisées appliqueront le code de procédure pénale congolais.

Le fait que les chambres spécialisées appliquent le droit et la procédure congolaise est très important afin de véritablement les ancrer dans le système judiciaire national et sa pratique. La fonction de renforcement des capacités du personnel judiciaire semble en effet particulièrement vertueuse quand les expériences et « leçons apprises » peuvent être directement importées et appliquées dans le système judiciaire ordinaire.

En même temps, il est impératif que les règles de procédure pénale suivies dans ce type de contentieux respectent scrupuleusement les normes internationales en matière de poursuites de crimes graves internationaux et de garanties d'un procès juste et équitable. La gravité des crimes poursuivis ici (crimes de guerre, crimes contre l'humanité et génocide) et les exigences spécifiques liées à ce type de poursuites (par exemple en matière de protection) peuvent justifier que certaines procédures spéciales soient introduites dans ce texte. Le Statut de Rome de la CPI peut, à cet égard, fournir un point de référence intéressant, tout en prenant garde de ne pas dénaturer la procédure congolaise. Une réforme du code de procédure pénale congolais est actuellement en cours. Il sera important de s'assurer que toutes les procédures « générales »-c'est-à-dire s'appliquant dans n'importe quelle procédure pénale-soient intégrées directement dans le code de procédure pénale et que les articles inclus dans l'avant-projet de loi sur les chambres spécialisées soient en accord avec la réforme du code.

1. Droits de la défense :

Il serait particulièrement utile ici de distinguer entre les droits de deux catégories de personnes : le suspect et l'accusé. Les dispositions du Statut de Rome pourraient servir de modèle à cet égard. Au minimum, il est impératif que les droits consacrés dans les articles 9 et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques soient d'application dans les procédures devant les chambres spécialisées. La RDC a ratifié le Pacte en 1976 et s'est donc engagée à respecter ces droits dans toutes les procédures pénales. Nous ne commenterons pas en détail toutes les dispositions relatives aux droits de la défense de l'avant-projet de loi. Un point toutefois suscite notre forte inquiétude. Les articles 44 et 49 de l'avant-projet de loi semblent indiquer qu'un accusé pourrait être représenté par une personne qui ne soit pas un avocat (« défenseur » ou « toute personne qu'il [le président] juge apte à assurer efficacement la défense »). Au vu de la gravité des crimes examinés, de la complexité des procédures et de la sévérité des peines encourues, les accusés devant les chambres spécialisées doivent avoir le droit le plus strict à être représentés par un avocat, si possible avec une expérience et une connaissance spécifique de ce type de contentieux.

Il sera de plus essentiel de s'assurer que les chambres spécialisées disposent des ressources nécessaires pour garantir une défense effective et efficace des accusés. A cet effet, nous recommandons la création d'un bureau de la défense au sein du greffe, sur le modèle du bureau qui existe à la CPI et qui pourrait organiser des formations pour les avocats de la défense, les aider à se tenir informés de l'évolution de la jurisprudence et leur apporter toute autre assistance utile.[18]

2. Participation des victimes :

Nous notons que cet aspect n'est pas développé dans l'avant-projet de loi et que la participation des victimes est seulement mentionnée en passant. La participation des victimes dans des affaires de crimes de guerre, crimes contre l'humanité et génocide est très importante. Cette participation peut participer à l'effectivité des procédures, elle peut aussi contribuer à renforcer l'accessibilité de la justice, et permet enfin aux victimes de réclamer des réparations. Dans un pays comme la RDC, ou la constitution de parties civiles est un aspect habituel des procès pénaux, il est à prévoir qu'il existera un intérêt important de la part des victimes à participer aux procès devant les chambres spécialisées. Il serait dès lors utile de réfléchir à d'éventuelles procédures spécifiques qui pourraient s'avérer nécessaires dans ce type de contentieux, où le nombre de victimes tend, en effet, à être très élevé, de par la nature même des crimes considérés.

3. Protection des victimes, des témoins et du personnel judiciaire :

La protection des victimes, des témoins et du personnel judiciaire est un aspect essentiel du bon déroulement des poursuites impliquant des crimes de guerre, crimes contre l'humanité et génocide. L'expérience, devant les tribunaux internationaux et mixtes, aussi bien que devant les tribunaux nationaux congolais, démontre que les victimes et les témoins dans ces affaires sont très souvent dans une situation vulnérable, aussi bien sur le plan physique que psychologique. Nous suggérons que l'avant-projet de loi prévoie la création d'une unité spéciale de protection des victimes, des témoins et du personnel judiciaire, composée de spécialistes de la protection et de psychologues, au sein du greffe. Nous notons que le système judiciaire congolais ne dispose pas encore de tels moyens de protection et que la création d'une telle unité pourrait avoir un effet important pour le renforcement des capacités congolaises dans ce domaine. La RDC ne dispose actuellement pas d'une loi concernant la protection des victimes et des témoins. Une telle loi pourrait être utile afin de définir en détail les procédures de protection disponibles et de criminaliser les attaques contre les témoins.

D. Autres commentaires 

1. Evaluations des performances des chambres spécialisées par le parlement :

L'article 19 de l'avant-projet de loi prévoit des évaluations régulières de la performance des chambres spécialisées par le parlement. De telles évaluations sont cruciales pour la transparence et le bon management des chambres spécialisées. Il pourrait être également envisagé de prévoir que les chambres spécialisées (ou la « juridiction » spécialisée centrale créée en vertu de l'article 149 de la constitution) préparent des rapports d'activité réguliers. Il n'est pas clair toutefois que le parlement ait l'expertise nécessaire pour conduire ces évaluations. Nous suggérons donc que l'article 19 soit amendé afin de prévoir que les évaluations soient conduites par un comité indépendant composé d'experts, sous les auspices du parlement. Sur la base de ces évaluations, le parlement devrait avoir la compétence d'émettre une recommandation-mais pas une décision-quant à la nécessité ou non de continuer le mandat des chambres spécialisées. Cela permettrait d'éviter toute politisation de ce processus.


 


[1] Voir le Comité des Droits de l'Homme des Nations Unies, Observation générale n° 32, « Article 14 : Droit à l'égalité devant les tribunaux et les cours de justice et à un procès équitable », CCPR/C/GC/32, 23 août 2007, para. 22.

[2] Lettre au Ministre de la Justice et des Droits Humains, son Excellence Luzolo Bambi Lessa, au sujet de l'avant-projet de loi portant création des chambres spécialisées mixtes, signée par 37 organisations de la société civile, 22 décembre 2010.

[3] « Communication de presse de Son Excellence Monsieur le ministre de la Justice et des Droits humains », 2 octobre 2010, http://www.justice.gov.cd/ (consulté le 7 février 2011).

[4] Human Rights Watch, Une « chambre mixte » pour le Congo ?, 5 octobre 2009, https://www.hrw.org/fr/node/86670.

[5] Human Rights Watch, Looking for Justice: The War Crimes Chamber in Bosnia and Herzegovina, vol. 18, n° 1(D), février 2006, https://www.hrw.org/node/11475.

[6] Il est à noter que l'imposition de ce délai arbitraire a été critiquée à juste titre. Nous ne recommandons pas qu'un tel délai soit articulé directement dans la loi mais la transition du personnel international pourrait faire l'objet d'une stratégie spécifique séparée.

[7] Cette préoccupation n'est pas purement théorique; en Serbie, par exemple, la Cour suprême a cassé un certain nombre de décisions de sa Chambre pour les crimes de guerre pour des motifs discutables. Voir Human Rights Watch, Unfinished Business: Serbia's War Crimes Chamber, n° 3, juin 2007, https://www.hrw.org/node/77958, p. 31.

[8] Voir Open Society Justice Initiative, « Recent Developments at the Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia: December 2010 Update », décembre 2010, http://www.soros.org/initiatives/justice/focus/international_justice/art... (consulté le 7 février 2011).

[9] Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, Bureau pour les Institutions Démocratiques et le droits de l'homme (BIDDH), « Supporting the transition process: Lessons Learned and Best Practises in Knowledge Transfer », 2009, http://www.osce.org/odihr/38689 (consulté le 7 février 2011).

[10] Voir ci-dessous dans la section sur la compétence temporelle notre suggestion de préserver l'existence des chambres spécialisées au sein du système judiciaire congolais au-delà de la période de présence du personnel international.

[11] Voir « Projet de loi relatif à la répartition du contentieux et à l'allégement de certaines procédures juridictionnelles, » n° 344, enregistré à la présidence du Sénat le 3 mars 2010, archivé à Human Rights Watch.

[12] Lettre au Ministre de la Justice, son Excellence Luzolo Bambi Lessa au sujet de l'avant-projet de loi portant création des chambres spécialisées mixtes, signée par 37 organisations de la société civile, 22 décembre 2010.

[13] Pour plus d'informations sur cette affaire, voir le site de l'organisation TRIAL, « Profil : Frans Van Anraat », http://www.trial-ch.org/fr/ressources/trial-watch/trial-watch/profil.htm... (consulté le 7 février 2011).

[14] Nous reconnaissons que quelques pays, comme la Belgique et la France, ont récemment amendé leurs lois de compétence universelle dans ce sens mais c'est une tendance qu'il convient de caractériser comme négative. En effet, ces changements semblent principalement motivés par un désir de contrôler de possibles retombées diplomatiques liées à des constitutions de parties civiles motivées par des intérêts politiques (alors que toute constitution de parties civiles non fondée dans les faits ne feraient effectivement pas l'objet de poursuites).

[15] Human Rights Watch, Universal Jurisdiction in Europe: The State of the Art, vol. 18, n° 5(D), juin 2006, https://www.hrw.org/node/11298, voir en particulier les chapitres sur la France (chap. VIII) et l'Espagne (chap. XII).

[16] Voir par exemple les Principes du Droit International reconnus par le Statut du Tribunal de Nuremberg et dans le Jugement de ce tribunal, Principe II, « Le fait que le droit interne ne punit pas un acte qui constitue un crime de droit international ne dégage pas la responsabilité en droit international de celui qui l'a commis », Texte adopté par la Commission du Droit International et approuvé par l'Assemblée Générale de l'ONU, 1950, Annuaire de la Commission du droit international, 1950, vol. II.

[17] D'un point de vue pratique, cette disposition permettra d'exonérer les criminels originaires des pays les plus abusifs et les moins enclins à poursuive (qui n'ont pas ratifié les traités pertinents ou ne les ont pas mis en œuvre dans leur droit national)-alors que c'est précisément vis-à-vis de ces personnes-là que la compétence universelle est particulièrement utile.

[18] Voir le site de la Cour pénale internationale pour des informations sur le Bureau du conseil public pour la Défense, http://www.icc-cpi.int/Menus/ICC/Structure+of+the+Court/Defence/Office+o... (consulté le 7 février 2011).

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