I. Обещания, данные Маратом Тажином на министерской встрече ОБСЕ в Мадриде в ноябре 2007 г.

  

Обещание первое: «В контексте будущего председательства мы намерены инкорпорировать различные предложения в объединенный проект поправок в закон о СМИ, где найдут свое отражение и рекомендации ОБСЕ. Это и станет основным содержанием работы над медийным законодательством в 2008 году».

 

Казахстан не отвечает требованиям ОБСЕ в области обеспечения свободы выражения мнений. Вещательные СМИ контролируются лояльными правительству лицами, независимые журналисты за критику в адрес президента или правительства подвергаются угрозам и притеснениям. Сохраняется уголовная ответственность за клевету.

 

В феврале 2008 г. Министерство культуры и информации повторно отклонило проект закона о СМИ, подготовленный группой экспертов с участием представителей гражданского общества. Следует отметить, что проект предусматривал либерализацию порядка регистрации СМИ: предполагалось заменить действующую разрешительную систему на уведомительную.[1] После этого министерство объявило о начале разработке нового законопроекта и создало рабочую группу из десяти представителей государства и четырех человек от неправительственного сектора; состоялось одно заседание. Назначенное на 27 мая второе заседание было без объяснений отложено на неопределенный срок, хотя это может быть связано с назначением нового министра по делам культуры, информации и общественного согласия.  Организации, работающие в области СМИ и прав человека, сомневаются в том, что новый законопроект приведет к либерализации регулирования СМИ, и обеспокоены тем, что в текущем году он может быть даже не утвержден. При этом профильная мониторинговая организация «Адил соз» сообщает о новых случаях притеснений, а сайты ряда оппозиционных политических движений по-прежнему блокируются.

 

Все попытки журналистов и медиа-организаций добиться отмены уголовной ответственности за клевету остаются безуспешными, в  то время как эта норма постоянно применяется против оппозиционных СМИ и политических активистов. Только в 2007 г. против журналистов властями было возбуждено 27 уголовных дел о клевете, оскорблении и диффамации. Так, в январе корреспондент независимой газеты «Азат» Казиз Тогузбаев получил два года условно за «оскорбление чести и достоинства Президента» в двух статьях, опубликованных им на сайте Kub в апреле и мае 2006 г. В апреле 2008 г. районный суд в Алма-Ате отменил приговор и снял с Тогузбаева судимость, однако пока уголовная ответственность не отменена, перспектива тратить время и силы на судебные тяжбы остается для других вполне реальной.

 

Далеко не во всех случаях дела о клевете завершаются столь же благополучно. В июне 2007 г. молодой философ Нурлан Алимбеков был арестован Комитетом национальной безопасности за рассылку электронных сообщений, якобы оскорбительных для Президента и разжигающих межэтническую рознь. После нескольких месяцев в психиатрическом стационаре он был в апреле 2008 г. переведен в СИЗО. Оппозиционный активист Алибек Жумабаев за оскорбление Президента в настоящее время отбывает пятилетний срок заключения.

 

Позиции правительства в СМИ еще более усилились с приобретением на аукционе 21 марта 2008 г. государственным холдингом «Самгау» 50% акций крупнейшего казахского агентства «Хабар», в результате чего последнее полностью перешло под контроль государства. В агентство входят телеканалы и радиостанции; ему также принадлежит единственный телеканал, который принимается во всех 16 областях страны. Медиа-организации, такие как «Адил соз» и «Medianet», расценивают это как очередной шаг властей по ограничению доступа к информации и обеспечению жесткого контроля за независимыми СМИ.

 

Свобода выражения мнений и плюрализм СМИ являются ключевыми факторами улучшения ситуации с правами человека, и несоблюдение этого обещания крайне негативно сказывается на имидже Казахстана как будущей страны-председателя ОБСЕ.

 

Хьюман Райтс Вотч настоятельно призывает вас добиваться от правительства Казахстана соблюдения обязательств в рамках членства в ОБСЕ и других международных организациях в том, что касается обеспечения свободы СМИ. Правительство должно исполнить данное Маратом Тажином обещание изменить закон о СМИ в сторону упрощения порядка регистрации. Необходимо также ввести мораторий на уголовное преследование за клевету.

 

Обещание второе: «С помощью БДИПЧ и других институтов ОБСЕ мы намерены принять меры по реформированию закона о выборах до конца 2008 года».

 

В Казахстане до сих пор не было общенациональных выборов, которые соответствовали бы международным стандартам. В отношении последних по времени - парламентских выборов августа 2007 г. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека заявило, что они «не отвечали ряду обязательств в рамках членства в ОБСЕ, в особенности в части элементов правовой базы, а также подсчета голосов и подведения итогов», и «прервали продолжавшийся диалог по проблемам избирательного законодательства». Манипулирование со стороны властей и изменения в избирательном законодательстве после конституционных поправок мая 2007 г. были в числе факторов, приведших к тому, что на парламентских выборах августа 2007 г. представители оппозиции не получили ни одного места. В предварительном заключении БДИПЧ подчеркивалось, что «ряд новых законодательных положений противоречат обязательствам в рамках членства в ОБСЕ», в частности «избыточные требования к регистрации политических партий» и «неоправданные ограничения права баллотироваться на выборную должность».[2]

 

Принятые в мае 2007 г. поправки в сочетании с действующим избирательным законодательством еще больше отдаляют перспективу того, что новые выборы будут свободными и справедливыми и будут соответствовать международным стандартам. Теперь Нурсултан Назарбаев, остающийся руководителем страны еще с советских времен, может баллотироваться неограниченное число раз. К другим спорным моментам относятся право президента (возглавляющего политическую партию, которая участвует в выборах по пропорциональной системе) назначать председателя и двух членов ЦИК;[3] право президента по собственному усмотрению распускать нижнюю палату или весь парламент; право президента назначать и смещать 15 из 47 членов верхней палаты.

 

В начале 2008 г. из примерно 15 официальных лиц и 4 представителей гражданского сектора была сформирована рабочая группа по реформированию избирательного законодательства, однако при этом было ясно дано понять, что ей не позволят трогать конституционные поправки мая 2007 г. и вносить изменения в другие законы, связанные с законом о выборах. Рабочей группе было разрешено изменить не более половины имеющихся законов без права подготовки проектов новых. В состав группы не вошли представители ни от ОБСЕ, ни от БДИПЧ, и пока никаких серьезных шагов по учету рекомендаций ОБСЕ не последовало. Состоялось два заседания, первое из которых было в основном посвящено организационным вопросам второго. На втором заседании правительство предложило провести ряд семинаров по выборам.[4] Разумеется, семинары и прочие аналогичные мероприятия полезны, но они не могут заменить реальные избирательные реформы.

 

17 апреля 2008 г. Сенат принял поправки к закону «О республиканском референдуме», что еще более осложнило внесение изменений в Конституцию. В настоящее время для изменения Конституции необходимо не менее 50% голосов всех избирателей, новый порядок устанавливает планку на уровне двух третей голосов в каждой из 16 областей. Пока законопроект находится на подписи у президента. В случае его окончательного утверждения отменить майские поправки 2007 г. или внести новые будет намного сложнее.

 

Хьюман Райтс Вотч настоятельно призывает вас побуждать правительство Казахстана к тому, чтобы обеспечить рабочей группе по реформированию избирательного законодательства возможность осуществлять деятельность без неоправданного вмешательства или необоснованных условий и оперативно привести законодательство в соответствие с рекомендациями ОБСЕ.

 

Обещание третье: «Казахстан также до конца 2008 года примет меры по либерализации регистрационных требований к политическим партиям».

 

В демократическом обществе законодательство должно способствовать динамизму и многообразию политического ландшафта. Однако в Казахстане происходит последовательное ужесточение порядка создания политических партий. С 2002 г. для создания партии необходимо провести учредительную конференцию с участием 1 тыс. человек, представляющих две трети областей, и подтвердить членский состав не менее 50 тыс.[5] ОБСЕ с самого начала выступила против ограничительного характера нового законодательства, заявив, что оно «негативно скажется на развитии политического плюрализма в Казахстане».[6] Примером может служить ситуация с оппозиционной партией «Алга!», которой 20 февраля 2006 г. Министерство юстиции отказало в регистрации, сославшись на то, что партия не представила достаточного подтверждения членского состава. В том же году эту позицию поддержали городской суд Астаны и Верховный суд. В ноябре 2006 г. партия подала новую заявку и с тех пор ожидает ответа. Никаких шагов по либерализации порядка регистрации политических партий со времени ноябрьского выступления Марата Тажина со стороны правительства не последовало.

 

Хьюман Райтс Вотч настоятельно призывает вас требовать от правительства Казахстана без дальнейших проволочек решить вопрос с регистрацией оппозиционной партии «Алга!» и немедленно принять меры по облегчению порядка регистрации политических партий.

 

Обещание четвертое: «В контексте будущего председательства Казахстана в ОБСЕ усилия государства по совершенствованию системы местного самоуправления будут продолжены».

 

Проблема децентрализации власти уже много лет остается в повестке правительства Казахстана как одна из обещанных политических реформ по утверждению гражданских и политических прав и демократии. Ключевым вопросом является порядок отбора глав областных и местных администраций (акимов), которые назначаются и смещаются президентом по его собственному усмотрению. С 1995 г. различными рабочими группами был подготовлен ряд законопроектов о местном самоуправлении, и в ноябре 2006 г. правительство наконец направило окончательный проект в парламент, где он до сих пор ожидает принятия. Правительственный законопроект основан на принципе назначаемости областных и районных акимов.

 

Хьюман Райтс Вотч настоятельно призывает вас напомнить руководству Казахстана о важности участия граждан в управлении государством и побуждать его к ускорению процесса децентрализации власти, гарантировав свободные и справедливые выборы акимов.

 

  

II. Другие вопросы прав человека

 

За последние два года правительством предпринят ряд важных шагов, таких как ратификация в 2006 г. Международного пакта о гражданских и политических правах, подписание в 2007 г. факультативных протоколов к МПГПП и Конвенции ООН против пыток, отдельные реформы в области уголовного судопроизводства. Однако фундаментального изменения реальной практики пока не просматривается.

 

Местные правозащитные группы на протяжении уже нескольких лет выступают за такие реформы, как пересмотр законодательства о свободе собраний, совершенствование пенитенциарной системы, отмена смертной казни, совершенствование судебной системы и законодательное обеспечение независимости суда, обеспечение ответственности за применение пыток. Ниже приводятся примеры нежелания правительства осуществлять реформы в нескольких указанных областях.

 

Свобода собраний

Статья 32 Конституции Казахстана признает за гражданами право мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Это право может быть ограничено только «в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц». На практике свобода собраний ограничивается президентским указом 1995 г., который в декабре 2004 г. был преобразован в закон и который противоречит как Конституции, так и Международному пакту о гражданских и политических правах. В соответствии с этим законом даже пикет с одним участником должен за десять дней регистрироваться в мэрии. Проведение демонстраций в Алма-Ате ограничено определенной территорией на окраине города, а в Астане – двумя местами за пределами центра. Единственным массовым мероприятием, разрешенным в Казахстане за прошедший год, был митинг обманутых инвесторов в Астане. Все остальные запросы на проведение мирных акций от различных групп и лиц властями отклонялись.

 

В сентябре 2007 г. несколько местных НПО[7] представили в Комиссию по правам человека при Президенте РК проект закона о свободе собраний, основанный на международных стандартах и исключающий возможность неоправданного ограничения мест проведения массовых акций. Законопроект был направлен в экспертный совет при Комиссии с просьбой направить его на оценку в БДИПЧ и Венецианскую комиссию Совета Европы. До настоящего времени никакой реакции ни со стороны парламента, ни со стороны правительства не последовало.

 

Хьюман Райтс Вотч настоятельно призывает вас добиваться от правительства Казахстана пересмотра законодательства о свободе собраний и обеспечения того, чтобы нормативно-правовые акты в этой области соответствовали международным обязательствам страны.

 

Реформирование уголовного судопроизводства

Правозащитные организации в Казахстане постоянно сообщают о произвольных арестах, нарушениях порядка содержания под стражей и процессуальных норм, а также о заслуживающих доверия серьезных заявлениях о недозволенном обращении и пытках в местах содержания под стражей. Так, два недавних суда по делам о «религиозном экстремизме» в Чимкенте и Караганде были закрыты для родственников и независимых наблюдателей. 25 февраля 2008 г. городской суд Чимкента приговорил 14 человек к лишению свободы на срок от 14 до 19 лет по таким обвинениям, как создание и руководство террористической группой, пропаганда терроризма, подготовка покушения на сотрудников Комитета национальной безопасности. 27 декабря 2007 г. в Караганде 29 человек были осуждены районным судом на сроки от пяти до семи лет по делу о членстве в «Хизб-ут-Тахрир».[8] По данным Нинель Фокиной из Алма-атинского Хельсинкского комитета, на последнем процессе только у двух подсудимых был адвокат по выбору. Местные правозащитные группы располагают обращениями родственников подсудимых о недозволенном обращении в предварительном заключении, однако проверить эти жалобы им не удалось, поскольку суды проходили в закрытом режиме.

 

11 июня 2008 г. согласительная комиссия парламента утвердила закон о передаче судьям полномочий по санкционированию ареста. Теперь законопроект должен быть принят Сенатом. Этот шаг можно только приветствовать, однако три положения нового закона вызвали критику со стороны БДИПЧ и местных правозащитных организаций. Во-первых, судья, санкционировавший арест, впоследствии может рассматривать это же дело по существу. Во-вторых, нет гарантии того, что слушания о заключении под стражу будут открытыми. Правозащитники опасаются, что они могут проводиться в закрытом режиме. При обычных обстоятельствах они вполне могут проводиться с участием лишь одной стороны, но, как минимум, должна быть предусмотрена возможность последующей проверки на предмет законности. В-третьих, судья рассматривает исключительно формальные основания ареста, но не доказательства обоснованности заключения под стражу. Правозащитные группы не исключают, что новое законодательство не поможет предупреждению произвольных задержаний.

 

23 апреля 2008 г. парламент ратифицировал Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток с оговоркой, что создание предусмотренного Протоколом национального механизма предупреждения откладывается на три года. Последняя редакция законопроекта о смертной казни в случае принятия фактически заблокирует процесс присоединения ко Второму протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах.

 

Хьюман Райтс Вотч настоятельно призывает вас добиваться от правительства Казахстана выполнения рекомендаций ОБСЕ в области доступа к правосудию и порядка проведения судебных слушаний, включая расследование любых заявлений о пытках.

 

Свобода совести

В настоящее время местные правозащитные группы и религиозные меньшинства испытывают обеспокоенность в связи с новым законопроектом о религии, предусматривающим ответственность за «несанкционированную» религиозную деятельность. Предполагается установить минимальное членство на уровне 50 человек. Религиозное объединение становится единственной формой организации верующих. Все общины должны пройти перерегистрацию в течение полутора лет. При этом в качестве общенационального может быть зарегистрировано объединение, если оно действовало в течение десяти лет по меньшей мере в пяти областях без нарушений законодательства. Законопроект также предусматривает уголовную ответственность религиозного объединения за «вмешательство в дела государства», не раскрывая содержание «вмешательства».[9]  Независимая международная организация «Форум 18», которая занимается вопросами свободы религии, отмечает, что «местные религиозные группы [менее 50 человек] не будут иметь права заниматься образовательной, издательской или миссионерской деятельностью». Законопроект был подготовлен группой депутатов и 2 апреля 2008 г. был принят  к рассмотрению. 11 июня он был вынесен на первое чтение в нижней палате. После трех чтений он должен быть утвержден Сенатом. Принятие законопроекта приведет к серьезному и неоправданному ограничению свободы мысли, совести и религии.

 

Хьюман Райтс Вотч рассчитывает, что вы доведете до правительства и парламента Казахстана вашу обеспокоенность в связи с тем, что принятие законопроекта не позволит отдельным лицам отправлять религиозный культ и приведет к стигматизации религиозных меньшинств. Любой новый закон в этой области должен обеспечивать полную защиту свободы религии. Свобода мысли, совести и религии является одним из исторических ключевых аспектов человеческого измерения ОБСЕ, и Казахстан должен соблюдать свои обязательства в этой области.

 

Взаимодействие власти с гражданским обществом

Когда Казахстан в декабре прошлого года получил председательство в ОБСЕ на 2010 г., условия работы для местных гражданских групп, выступающих за реформы, осложнились. С одной стороны, правительством было создано несколько рабочих групп по проблемам прав человека, в том числе по подготовке национального плана в этой области на 2008 – 2011 гг. Однако одновременно власти, как представляется, стали чаще отвергать или даже игнорировать критику, фактически получив признание того, что «в стране все в порядке».

 

По информации местных правозащитных групп, правительство продолжает продавливать поправки в национальное законодательство, противоречащие международным принципам прав человека, такие как уголовная ответственность за членовредительство[10] или пожизненное заключение за наркопреступления. Парламент принимает их без обсуждения и без консультаций с профильными независимыми группами.

 

В целом, местные правозащитники отмечают, что законопроекты зачастую разрабатываются без общественного обсуждения и общество узнает о них в последний момент, когда они уже вносятся в парламент.

 

Эту проблему отмечают и в самой ОБСЕ. Так, 26 марта 2008 г. возглавлявший тогда центр ОБСЕ в Астане Ивар Викки в интервью «Казахстанской правде» заявил, что Казахстану нужно активнее действовать в области человеческого измерения, а также улучшить законодательство о СМИ, выборах и политических партиях.[11]

   

Председательство Казахстана может скомпрометировать правозащитные принципы ОБСЕ. Поэтому мы настоятельно призываем вас требовать от Астаны выполнения публичных обещаний реформ. Таким образом ОБСЕ поддержала бы реформаторские силы в Казахстане и сохранила бы верность собственным принципам. Демократические реформы в Казахстане могли бы также стать важным позитивным примером для других стран Центральной Азии.



[1] В настоящее время для учреждения газеты необходимо представить в Министерство культуры целый ряд документов. На рассмотрение заявки отводится 15 дней, однако, по данным «Адил соз», получение ответа из Министерства нередко занимает шесть или более месяцев, и даже в этом случае речь может идти не о разрешении, а о необходимости представить дополнительные документы или о том, что ранее представленные не соответствуют требованиям законодательства.
[2] По закону выставлять свою кандидатуру могут только члены партии, что лишает граждан возможности идти на выборы в качестве независимого кандидата. Более того, новая редакция Конституции увеличивает для кандидата ценз постоянного проживания в стране с пяти до десяти лет, что неоправданно ограничивает право баллотироваться на выборную должность.
[3] ЦИК состоит из семи членов: двое назначаются нижней палатой парламента, двое – верхней, трое – президентом. Это означает, что при отсутствии в парламенте других партий президент и его партия назначают большинство членов Комиссии. К тому же президент не только назначает 15 членов Сената, но и фактически контролирует избрание остальных 32 областными и районными маслихатами, где едва ли не абсолютное большинство принадлежит пропрезидентской партии Нур-Отан..
[4] Интервью Хьюман Райтс Вотч с Евгением Жовтисом, Бюро по правам человека и законности. Алма-Ата, 2 июня 2008 г.
[5] По закону о политических партиях 2002 г. для регистрации необходимо представить уже не 3, а 50 тыс. подписей членов. Сторонники этого закона в парламенте говорили, что порог повышается в интересах обеспечения того, чтобы «любая партия, претендующая на представление интересов и выражение позиции казахстанцев, имела для этого законные основания». Местные и международные наблюдатели критиковали закон, утверждая, что он ограничит доступ партий к участию в выборах и плюрализм.
[6] Mark Braden, “OSCE/ODIHR Review of Kazakhstan’s New Law on Political Parties,” July 8, 2002; “New Law on Political Parties Could Seriously Threaten Political Pluralism in Kazakhstan, ” OSCE, June 27, 2002.
[7] Среди авторов были Бюро по правам человека и соблюдению законности, Фонд «Хартия за права человека», незарегистрированная политическая партия «Алга!».
[8] Исламская организация, выступающая за восстановление халифата на традиционных мусульманских территориях.
[9] Интервью Хьюман Райтс Вотч с Нинель Фокиной, Алма-атинский Хельсинкский комитет. Алма-Ата, 3 июня 2008 г.
[10] Конституционный совет признал это положение неконституционным, и оно было отменено.