13 เมษายน 2561
พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา
นายกรัฐมนตรี
ทำเนียบรัฐบาล
ถนนพิษณุโลก เขตดุสิต
กรุงเทพฯ 10300
ประเทศไทย
เรื่อง: ปฏิรูปภาคแรงงานในอุตสาหกรรมประมง
เรียน นายกรัฐมนตรี,
เราเขียนจดหมายนี้ถึงท่านเกี่ยวกับปัญหาแรงงานบังคับและการค้ามนุษย์ในอุตสาหกรรมประมงไทย
รายงานของเราที่เผยแพร่ในปี พ.ศ.2561 เรื่อง “Hidden Chains: Forced Labor and Rights Abuses in Thailand’s Fishing Industry” อธิบายถึงสภาพที่เสี่ยงภัยของแรงงานข้ามชาติจากประเทศเพื่อนบ้านในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่ทำงานเป็นแรงงานภาคประมง พวกเขาถูกขัดขวางไม่ให้เปลี่ยนนายจ้าง ถูกบังคับให้ทำงานล่วงเวลา และไม่ได้รับค่าตอบแทนตามที่กำหนดในกฎหมายไทย ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิบัติมิชอบด้านต่าง ๆ ในสถานการณ์เช่นนั้น การแสวงหาประโยชน์จากแรงงานประมงเหล่านี้ร้ายแรงถึงขั้นเป็นแรงงานบังคับตามนิยามของอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศฉบับที่ 29 ว่าด้วยการเกณฑ์แรงงานหรือแรงงานบังคับพ.ศ.2473 ซึ่งประเทศไทยให้สัตยาบันรับรองเมื่อปี 2512 แรงงานประมงข้ามชาติมักไม่ได้รับความคุ้มครองตามที่ควรจะได้รับตามหลักกฎหมายแรงงานไทย เหตุผลสำคัญเนื่องจากตามพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 พวกเขาไม่ได้รับอนุญาตให้จัดตั้งสหภาพแรงงาน
รายงานของเราได้เสนอ ข้อเสนอแนะหลายประการ ซึ่งเราได้อภิปรายอย่างละเอียดแล้วกับทางสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงแรงงาน และหน่วยราชการอื่น ๆ โดยมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนให้เกิดการคุ้มครองมากขึ้นและการบังคับตามสิทธิแรงงานที่เข้มแข็งในภาคประมงของไทย
ท่านและรัฐมนตรีคนอื่น ๆ ได้แสดงเจตจำนงต่อสาธารณะหลายครั้ง ระบุว่าต้องการกำหนดให้การปฏิรูปสิทธิมนุษยชนและการปฏิบัติด้านสิ่งแวดล้อมในภาคประมง สอดคล้องกับมาตรฐานระหว่างประเทศ โดยให้ถือเป็นวาระแห่งชาติ เมื่อเร็ว ๆ นี้ ในระหว่างการเยือนจังหวัดสมุทรสาครอย่างเป็นทางการในวันที่ 5 มีนาคม 2561 ท่านได้กล่าวว่า “ผมมาที่นี่เพื่อแสดงเจตจำนงที่จะแก้ไขปัญหาการทำประมงผิดกฎหมาย ขาดการรายงานและไร้การควบคุม (IUU) และการค้ามนุษย์” การที่ท่านเน้นย้ำที่จะสะสางปัญหาในภาคประมง เป็นเรื่องสำคัญยิ่งกับเศรษฐกิจของประเทศ เนื่องจากทางสหภาพยุโรปได้แสดงท่าทีแล้วว่าจะประกาศมาตรการห้ามนำเข้าผลิตภัณฑ์ประมงจากประเทศไทยอีก เว้นแต่ได้เห็นการปรับปรุงอย่างเป็นรูปธรรม อันเป็นผลมาจากการใช้มาตรการเพื่อแก้ไขปัญหาการประมงผิดกฎหมายและปัญหาแรงงาน
ด้วยเหตุดังกล่าว เราได้สังเกตเห็นว่า ผลจากแรงกดดันของสหภาพยุโรปและหน่วยงานอื่น ๆ หน่วยราชการต่างดำเนินการเพื่อส่งเสริมการคุ้มครองสิทธิแรงงานในภาคประมง ทั้งนี้รวมถึงการออกพระราชกำหนดการประมง ซึ่งกำหนดบทลงโทษสำหรับเรือประมงที่ใช้คนงานผิดกฎหมาย ข้อกำหนดให้การทำสัญญาแรงงานต้องทำเป็นสองฉบับ โดยมอบสัญญาฉบับหนึ่งให้กับผู้เป็นแรงงาน ข้อกำหนดให้นายจ้างต้องจ่ายค่าแรงให้ลูกเรือทุกเดือนผ่านการโอนเงินทางธนาคาร ข้อกำหนดให้มีการลงโทษกรณีที่ยึดเอกสารประจำตัวของคนงาน โดยให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ การออกกฎหมายใหม่เพื่อกำกับดูแลบริษัทนายหน้า เพื่อห้ามการใช้แรงงานขัดหนี้และการออกหนังสืออนุญาตให้บริษัทจัดหางานกว่า 100 แห่ง การแก้ไขปรับปรุงระเบียบเดิมที่มีอยู่เกี่ยวกับสิทธิของแรงงานข้ามชาติเพื่อให้สามารถเปลี่ยนนายจ้างได้ การผ่อนคลายระเบียบเกี่ยวกับบัตรสีชมพู เพื่อทำให้สถานภาพทางกฎหมายของแรงงานข้ามชาติไม่ผูกติดอยู่กับนายจ้างคนใดคนหนึ่ง การบังคับใช้กฎหมายห้ามการใช้แรงงานอายุต่ำกว่า 18 ปีในเรือประมง และโรงงานแปรรูป และการจัดตั้งศูนย์ควบคุมการแจ้งเข้า-ออกเรือประมง 32 แห่ง และจุดตรวจเรือประมงส่วนหน้า 19 แห่งในจังหวัดชายฝั่งทะเลของไทย 22 แห่งที่มีเรือประมง
อย่างไรก็ดี แม้จะมีมาตรการสำคัญเหล่านี้ แต่สิ่งที่รัฐบาลประกาศดูเหมือนจะทำให้เกิดความเข้าใจผิด ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลไทยอ้างว่าที่ผ่านมามีการฟ้องร้องกว่า 4,000 คดี กับศาลอาญา โดยเป็นความผิดด้านการประมงและการละเมิดกฎหมายแรงงานในช่วงกว่าสองปีที่ผ่านมา แต่อันที่จริงมีเพียงไม่กี่คดีเท่านั้นที่เกี่ยวข้องกับความผิดฐานค้ามนุษย์และละเมิดสิทธิแรงงาน
ระบบควบคุมติดตามเรือประมง (VMS) และการจำกัดให้ออกเรือได้ครั้งละ 30 วัน ส่งผลให้สภาพการทำงานของลูกเรือบางส่วนดีขึ้น แต่แม้จะมีการทุ่มเททรัพยากรบุคคลและอื่น ๆ เป็นอย่างมาก ให้กับการควบคุมการแจ้งเข้า-ออกเรือประมง (PIPO) ที่ท่าเรือไทย แต่งานวิจัยของเราพบว่า เจ้าหน้าที่ไทยยังคงล้มเหลวอย่างต่อเนื่อง ไม่สามารถตรวจพบกรณีที่มีการใช้แรงงานบังคับ และการละเมิดพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน และกฎกระทรวงคุ้มครองแรงงานในงานประมงทะเล
เรายังพบว่า เจ้าหน้าที่ให้ความสนใจเฉพาะการจดบันทึกข้อมูล แทนที่จะสนใจการบังคับใช้ตามมาตรฐานแรงงาน บ่อยครั้งที่เจ้าหน้าที่มักรับฟังข้อมูลจากเจ้าของเรือ โดยไม่ใส่ใจที่จะรับฟังข้อมูลโดยตรง อย่างละเอียด และอย่างเป็นส่วนตัวจากลูกเรือ เพื่อให้ทราบเกี่ยวกับสภาพการจ้างงานและสภาพการทำงานในเรืออย่างแท้จริง รวมทั้งจำนวนชั่วโมงการทำงาน ค่าจ้าง และการปฏิบัติระหว่างอยู่ในเรือ เพื่อพิจารณาว่าสอดคล้องอย่างไรกับพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงานและกฎกระทรวงคุ้มครองแรงงานในงานประมงทะเล ส่งผลให้การควบคุมการแจ้งเข้า-ออกเรือประมงส่วนใหญ่กลายเป็นเหมือนการทำตามพิธี โดยอย่างมากก็เป็นแค่การยืนยันชื่อของลูกเรือที่อยู่ในเรือในช่วงเวลานั้นเท่านั้น
ในวันที่ 6 มีนาคม 2561 รัฐบาลไทยให้ความเห็นชอบต่อการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดบริหารจัดการการทำงานคนต่างด้าว ซึ่งมีข้อห้ามไม่ให้นายจ้างยึดหนังสือเดินทางและใบอนุญาตทำงานของแรงงานข้ามชาติ อนุญาตให้แรงงานข้ามชาติที่ขึ้นทะเบียนสามารถเปลี่ยนงาน ย้ายที่ทำงาน และย้ายที่อยู่ได้โดยไม่ต้องขออนุญาตจากนายจ้างก่อน และกำหนดให้นายหน้าและนายจ้างต้องระบุรายละเอียดการทำงานในตำแหน่งที่รับสมัคร ก่อนจะนำแรงงานข้ามชาติเข้าสู่ประเทศไทย
หากมีการปฏิบัติอย่างเต็มที่และอย่างเป็นผลตามข้อกำหนดเหล่านี้ ย่อมถือเป็นเรื่องสำคัญต่อการป้องกันแรงงานบังคับและการละเมิดสิทธิแรงงานอื่น ๆ แต่การบังคับใช้จะไม่เกิดขึ้น เว้นแต่มีระบบการควบคุมตรวจสอบที่เป็นผล และเจ้าพนักงานตรวจแรงงานมีความใส่ใจมากขึ้น จำเป็นต้องมีโครงการเผยแพร่ความรู้เพื่อให้แรงงานประมงได้ทราบข้อมูลถึงข้อกำหนดในการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดอย่างกว้างขวาง และช่วยให้แรงงานข้ามชาติเข้าใจข้อมูลเหล่านี้ง่ายดายขึ้น ยกตัวอย่างเช่น แรงงานข้ามชาติส่วนใหญ่ที่ให้สัมภาษณ์กับฮิวแมนไรท์วอทช์บอกว่า พวกเขาไม่ค่อยได้เห็นสัญญาจ้างงาน ซึ่งถูกกำหนดให้ต้องลงนามทั้งสองฝ่าย ตามกฎกระทรวงคุ้มครองแรงงานในงานประมงทะเล คนงานส่วนใหญ่ที่ให้สัมภาษณ์ไม่มีสำเนาของสัญญาจ้างงานตามข้อกำหนดของกฎหมาย คนงานจำนวนมากให้ข้อมูลว่า นายจ้างและนายหน้าได้หลอกลวงให้แรงงานข้ามชาติลงนามในสัญญาโดยไม่ทราบข้อมูล ทั้งนี้เพื่อขอใบอนุญาตทำงานชั่วคราวหรือที่เรียกว่า “บัตรสีชมพู” นอกจากนั้น จำเป็นต้องมีการดำเนินงานอย่างเข้มข้นเพื่อแก้ปัญหาห่วงโซ่การจ้างงานอย่างไม่เป็นทางการที่ฝังรากลึกและขาดการกำกับดูแล โดยตกอยู่ใต้อิทธิพลของไต้ก๋งและนายหน้า
รัฐบาลไทยมีพันธกรณีตามกฎหมายระหว่างประเทศ และต้องคุ้มครองแรงงานข้ามชาติจากการปฏิบัติมิชอบด้านสิทธิมนุษยชน อย่างไรก็ดี แรงงานข้ามชาติยังคงหวาดกลัว ไม่กล้าร้องเรียนต่อหน่วยราชการไทยเมื่อเกิดการปฏิบัติมิชอบ เนื่องจากไม่มีมาตรการคุ้มครองที่เป็นผล กระทรวงแรงงาน กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และกระทรวงมหาดไทยได้ทำโครงการฮอตไลน์แจ้งเหตุด่วน เพื่อเป็นช่องทางในการร้องเรียนและขอคำปรึกษาสำหรับลูกจ้างและนายจ้าง รวมทั้งกรณีที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิแรงงานและการค้ามนุษย์ แต่แรงงานข้ามชาติที่ให้สัมภาษณ์กับฮิวแมนไรท์วอทช์บอกว่า พวกเขากลัวจะถูกนายจ้างตอบโต้หากออกมาร้องเรียน เพราะแม้แต่การร้องเรียนว่ามีการปฏิบัติมิชอบต่อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ยังไม่ให้หลักประกันว่าแรงงานข้ามชาติจะได้รับการคุ้มครอง ดังที่เราเห็นจากกรณีที่บริษัทธรรมเกษตร จำกัด ซึ่งเป็นนายจ้างได้ฟ้องแรงงานข้ามชาติและผู้สนับสนุนในข้อหาหมิ่นประมาททางอาญา เนื่องจากพวกเขาไปร้องเรียนกับกสม.เกี่ยวกับการละเมิดของบริษัท นับเป็นเรื่องน่าละอายที่ทั้งกสม.และรัฐบาล ไม่สามารถปกป้องสิทธิของคนงานในการร้องเรียนโดยไม่ต้องหวาดกลัวต่อการใช้กฎหมายเพื่อตอบโต้
ฮิวแมนไรท์วอทช์ทราบว่า กระทรวงแรงงานอยู่ระหว่างการจัดทำร่างพระราชบัญญัติป้องกันและขจัดการใช้แรงงานเกณฑ์หรือแรงงานบังคับ พ.ศ. ....ให้สอดคล้องกับพิธีสารเลือกรับของอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศฉบับที่ 29 ว่าด้วยการเกณฑ์แรงงานหรือแรงงานบังคับ (P29) และร่างพระราชบัญญัติแรงงานประมง พ.ศ. .... เพื่อให้กฎหมายไทยมีเนื้อหาสอดคล้องกับอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ 188 ว่าด้วยการทำงานภาคประมง (C188) ฮิวแมนไรท์วอทช์กระตุ้นอย่างจริงจังให้รัฐบาลไทยประกันว่า กฎหมายทั้งสองฉบับมีเนื้อหาสอดคล้องอย่างเต็มที่กับมาตรฐานระหว่างประเทศ ซึ่งย่อมช่วยให้ประเทศไทยสามารถให้สัตยาบันรับรองพิธีสารเลือกรับ P29 และอนุสัญญา C188 ได้ในปีนี้ ประเทศไทยยังควรดำเนินการโดยทันทีเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 88 และ 100 ของพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ เพื่อขจัดเนื้อหาที่เลือกปฏิบัติ ซึ่งขัดขวางไม่ให้พลเมืองที่ไม่มีสัญชาติไทย สามารถจัดตั้งสหภาพแรงงานหรือเป็นแกนนำได้ ประเทศไทยยังควรปฏิบัติตามคำสัญญาที่จะให้สัตยาบันรับรองอนุสัญญาฉบับที่ 87 ว่าด้วยเสรีภาพในการสมาคม และอนุสัญญาฉบับที่ 98 ว่าด้วยสิทธิในการรวมตัวกันและในการร่วมเจรจาต่อรองภายในปีนี้ด้วย
เราขอขอบคุณที่ท่านใส่ใจต่อปัญหาเหล่านี้ เรายินดีที่จะพูดคุยด้วยเกี่ยวกับข้อกังวลต่าง ๆ กับท่านหรือรัฐมนตรีคนอื่น ๆ
ขอแสดงความนับถือ
แบรด อดัมส์
ผู้อำนวยการภูมิภาคเอเชีย
ฮิวแมนไรท์วอทช์
สำเนา:
พลเอกประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี
พลตำรวจเอกอดุลย์ แสงสิงแก้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน
นายดอน ปรมัตถ์วินัย รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ
นายกฤษฎา บุญราช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์
นายวัส ติงสมิตร ประธานกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
