(Москва) – Российское правительство не выделяет достаточных ресурсов на социальные услуги на дому для пожилых людей, лишая некоторых из них возможности вести достойную и самостоятельную жизнь, завила сегодня Human Rights Watch.
Несмотря на изменения законодательства, призванные улучшить ситуацию с оказанием таких услуг, их финансирование и предоставление представляется недостаточными для удовлетворения нужд пожилых людей в России. Вследствие этого у пожилых людей может не оставаться иного выбора, кроме как жить в доме престарелых или другом стационарном учреждении, в то время как им должно быть гарантированно право самостоятельно выбирать, где и с кем им жить в привычном окружении.
«В системе социальных услуг на дому для пожилых людей сохраняются серьезные изъяны, - говорит Джейн Бьюкенен, замдиректора Human Rights Watch по правам людей с инвалидностью. – В отсутствие необходимой им поддержки эти люди с высокой долей вероятности оказываются перед выбором между переездом в стационарное учреждение или жизнью дома в условиях, которые едва ли можно назвать человеческими. Ни один человек не должен стоять перед таким выбором».
На фоне старения населения в России были предприняты позитивные шаги по реформированию системы социальных услуг для пожилых людей. Такие услуги могут включать как социально-бытовые услуги (доставка продуктов, оплата коммунальных платежей, приготовление пищи, мытье), так и социально-медицинскую, срочную и социально-психологическую помощь.
Вступивший в силу в 2015 г. 442-й федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» исходит из необходимости подстройки социальных услуг под нужды человека таким образом, чтобы обеспечить «сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде».
Однако интервью, проведённые Human Rights Watch с 20 пожилыми людьми в Псковской и Свердловской областях, а также с экспертами и активистами в различных частях России, свидетельствуют о том, что, несмотря на все реформы, система оказания социальных услуг зачастую не обеспечивает полноценного удовлетворения нужд пожилых людей таким образом, чтобы они могли продолжать достойную жизнь дома.
Действующее законодательство возлагает ответственность за финансирование и предоставление социальных услуг на дому на власти субъектов Российской Федерации. Эксперты и активисты говорят, что выделяемого финансирования нередко недостаточно, чтобы закрыть реальную потребность в таких услугах, в результате чего правоприменение 442-го федерального закона остаётся неэффективным. Социальные работники, которые оказывают пожилым людям услуги на дому, зачастую перегружены, что не позволяет им предоставлять весь комплекс услуг, даже если они предусмотрены федеральными или региональными нормативам. В большинстве изученных Human Rights Watch ситуаций соцработники ограничивались доставкой продуктов и лекарств.
В частности, в Свердловской области мы проинтервьюировали 93-летнюю женщину, испытвавшую трудности с ходьбой из-за сломанной двумя годами ранее ноги, сгибать которую ей больно до сих пор. Она рассказала, что соцработник приходит к ней дважды в неделю, главным образом – чтобы принести продукты и убраться в квартире. Однако она также рассказала, что не может самостоятельно забраться в ванну, редко ест домашнюю еду и что, если не считать соцработника, ее почти никто не навещает.
«Я не выхожу. Я бы с удовольствием. Две зимы я вообще не выхожу, сижу тут, как в тюрьме», - сказала она нам со слезами на глазах. Трое проинтервьюированных Human Rights Watch соцработников рассказали, что им нужно обслуживать по 16 – 19 человек в неделю. Из-за этого, по их словам, они не могли потратить на одного подопечного больше одного часа два – три раза в неделю и могли оказывать только такие максимально «быстрые» услуги, как доставка продуктов, поднос дров и воды, вынос мусора или оплата счетов.
По словам соцработников, если человеку с особыми потребностями нужен больший объем помощи (приготовление еды, кормление, мытье), то единственный выход – это просить родственников, нанимать кого-то или перебираться в стационарное учреждение.
442-й закон также устанавливает заявительный порядок предоставления услуг, то есть поддержка не оказывается без заявления от самого пожилого человека или его законного представителя, у которых может не быть достаточной информации об имеющихся услугах.
По данным официальной статистики, на январь 2020 г. в России насчитывалось 37,3 млн человек, или около 25% населения, старше трудоспособного возраста, то есть женщин старше 60 лет и мужчин старше 65 лет – в сравнении с 20,4% в 2005 г. В перспективе ожидается дальнейший рост.
В России бюджетные расходы на предоставление услуг на дому заметно меньше, чем на содержание человека в стационарном учреждении: по официальным данным, в среднем содержание человека в доме престарелых обходится в 35 тыс. рублей в месяц (USD 472), в психоневрологическом интернате (ПНИ) – 34 095 рублей (USD 460). При этом на оказание социальных услуг на дому тратится, в среднем, 5 889 рублей (USD 79).
В России более 278 тыс. человек живут в государственных стационарных учреждениях для пожилых людей и людей с инвалидностью, однако точного числа пожилых людей в таких учреждениях публично доступная официальная статистика не называет. Журналисты и активисты неоднократно сообщали о нарушениях в таких учреждениях, в том числе о необоснованной медикаментозной коррекции поведения с помощью психотропных препаратов, о ненадлежащем лечении и о практике лишения дееспосособности.
В 24 регионах с участием неправительственных организаций реализуются пилотные программы, направленные на повышение качества и расширение охвата социальных услуг на дому. На эти инициативы из федерального бюджета выделяется по 1,8 млрд рублей (USD 24,8 млн) на период 2021 – 2023 гг. ежегодно. Оценка эффективности таких пилотных программ не входила в цели этого исследования.
При этом активисты говорят, что успех реформ в каждом конкретном регионе все еще во многом зависит от финансирования и заинтересованности со стороны местных властей, что приводит к разбросу в доступности услуг от региона к региону, иногда – существенному. Они также отмечают, что решающим фактором необратимости реформ являются долгосрочное федеральное финансирование и изменение нормативно-правовой базы.
Конституция России и ее внутреннее законодательство гарантируют каждому право на охрану здоровья и на социальное обеспечение как часть достойной жизни. Международные нормы обязывают государство обеспечивать право на достаточный уровень жизни и на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Россия также несет международные обязательства в части защиты права людей с инвалидностью, в том числе старшего возраста, на самостоятельную жизнь в местном сообществе при необходимой поддержке.
Российское правительство должно обеспечить всем пожилым людям получение той поддержки, в которой они нуждаются, чтобы продолжать достойную и самостоятельную жизнь дома, если таков будет их выбор. Правительство должно обеспечить наличие у региональных властей достаточного финансирования для предоставления требуемого объема услуг на долгосрочной основе, а также улучшить и стандартизировать подготовку соцработников и других поставщиков социальных услуг там, где это необходимо.
На федеральном и региональном уровне властям следует расширить виды, а также улучшить качество и доступность социальных услуг и принять меры к тому, чтобы обеспечивать достаточный штат соцработников для оказания всех необходимых услуг в требуемом объеме. Правительству также следует требовать от поставщиков услуг активнее доводить до пожилых людей информацию об их наличии, чтобы наиболее нуждающиеся в них не оставались без поддержки.
«Россия уже предприняла важные шаги для улучшения ситуации с социальными услугами для пожилых людей на дому, но есть риск того, что эти реформы останутся только на бумаге, если они не будут подкреплены финансированием и регуляторными изменениями, - говорит Джейн Бьюкенен. – Правительство должно увеличить финансирование реформ и обеспечить пожилым людям возможность в полной мере реализовать право на достойную жизнь дома».
Детальная информация и выдержки из интервью приводятся ниже.
Методология
В декабре 2019 г. – марте 2020 г. Human Rights Watch очно проинтервьюировала для этого доклада 20 человек в возрасте от 60 до 93 лет, а также трех социальных работников и двух родственников пожилых людей в Псковской и Свердловской областях. С декабря 2019 г. по июль 2021 г. мы провели очные и дистанционные интервью с 14 профильными экспертами, активистами за права пожилых людей (в том числе непосредственно вовлеченными в реформирование сектора долговременного ухода) и журналистами.
Human Rights Watch также провела анализ нормативно-правовой базы, статистики и политики, касающихся пожилых людей и оказания услуг на дому. В интересах защиты приватности пожилых людей и их родственников их имена изменены. Исследование в рамках подготовки этого доклада не предполагало документирования условий в интернатных учреждениях.
19 июля Human Rights Watch направила запросы в Министерство труда и социальной защиты РФ, Комитет по социальной защите Псковской области и Министерство социальной политики Свердловской области.
В письме от 29 июля Комитет по социальной защите Псковской области информировал нас, что вся информация размещена на официальном сайте ведомства, а любая «другая информация носит ведомственный хараетнр и не является публичной». Никакой дополнительной информации в письме не содержалось. Ответов от других ведомств на момент сдачи этого материала в печать мы не получили.
Стационарные социальные учреждения для пожилых людей
Демографические изменения в стране подтолкнули российские власти к реформированию сектора долговременного ухода. Эти реформы, в частности, включают расширение социальной поддержки и услуг для пожилых людей, более активное привлечение некоммерческих организаций для оказания социальных услуг на дому и повышение доступности медицинского обслуживания для этой категории граждан.
На январь 2020 г. в 1 249 государственных стационарных организациях социального обслуживания проживало 278 900 человек. Из них 78,5 тыс. жили в домах-интернатах общего типа для престарелых и инвалидов, 157,5 тыс. – в психоневрологических интернатах (ПНИ) для людей с психосоциальной и интеллектуальной инвалидностью и особенностями в развитии. Незначительное число приходилось на дома милосердия, специальные дома для граждан пожилого возраста и так называемые «геронтологические центры».
Организатор движения «Стоп ПНИ» Мария Сиснева рассказала, что правительство не публикует данные о возрасте людей в стационарных учреждениях. По ее оценке, средняя численность пожилых людей в ПНИ в последние годы растет и составляет обычно от 30 до 50 процентов. Активисты и эксперты в интервью Human Rights Watch отмечали, что пожилые люди в ПНИ чаще всего подвергаются сегрегации в так называемых «отделениях милосердия» - изолированных частях учреждения, куда помещают людей, признанных нуждающимися в особом физическом или социально-психологическом уходе.
Эксперты также отмечают рост числа частных домов престарелых, при организации которых не обязательно регистрироваться в реестре поставщиков социальных услуг. В то время как часть таких домов престарелых официально зарегистрированы в реестре, другие работают без регистрации и фактически находятся вне государственного или независимого контроля. В 2020 г. некоторые эксперты называли цифру в 30 тыс. койко-мест в таких пансионатах. В СМИ неоднократно проходили сообщения о пожарах и других несчастных случаях со смертельным исходом в частных домах престарелых, работающих без регистрации.
Журналисты и активисты сходятся во мнении, что ситуация в российских интернатных учреждениях для пожилых людей и людей с инвалидностью характеризуется многочисленными нарушениями прав человека. В ПНИ широко практикуется медикаментозная коррекция поведения, особенно с использованием психотропных препаратов, и механическая фиксация, когда человека, например, привязывают к кровати или другой мебели, при необеспечении надлежащего качества лечения и минимальной физической или когнитивной реабилитации.
Зачастую такие учреждения функционируют в закрытом или полузакрытом режиме, что не позволяет осуществлять эффективный мониторинг для предупреждения нарушений. И Human Rights Watch, и другими организациями задокументирована практика признания судом подопечных ПНИ недееспособными, причем заочно, что противоречит требованиям как российского законодательства, так и международного права. Как правило, опекуном в таком случае становится руководство интерната, что еще больше сужает возможности подопечных жаловаться на нарушения.
В большинстве учреждений наблюдается острая нахватка персонала: активисты и журналисты говорят, что на одного сотрудника приходится примерно 20 – 30 подопечных, многие из которых нуждаются в особом уходе. По словам активистов, которые бывают в ПНИ, вся одежда пожилых людей там обычно состоит из больничной одежды, и они весь день проводят в кровати, не вставая даже для приема пищи.
«Если для молодежи организуют какие-то концерты, дискотеки, то пожилые просто там [в ПНИ] доживают. Они ничем не заняты», - говорит Мария Сиснева, организатор движения «Стоп ПНИ».
Активисты и эксперты отмечают, что ситуация в домах престарелых, где большинство пожилых людей сохраняют дееспособность, в целом лучше, чем в ПНИ, однако непрозрачность и нехватка персонала нередко приводят к нарушениям прав человека, включая неоправданную медикаментозную коррекцию поведения с помощью психотропных препаратов, недостаточное или ненадлежащее лечение и дефицит ухода и активной занятости.
Пандемия Covid-19 особенно подчеркнула непрозрачность работы таких учреждений рельефно, так как власти не публиковали регулярной и оперативной статистики заболеваемости и смертности в домах престарелых, в то время как СМИ и активисты неоднократно сообщали об вспышках заболеваемости.
В 2014 г. Human Rights Watch по итогам отдельного исследования ситуации в российских интернатных учреждениях для детей с инвалидностью выявила целый ряд нарушений прав человека, в том числе физическое и психологическое насилие, отсутствие заботы, неудовлетворительное питание, необеспечение медицинской помощи и практику механической фиксации и медикаментозной коррекции поведения.
Проблемные аспекты оказания пожилым людям социальных услуг на дому
Проинтервьюированные нами пожилые люди говорили, что не хотят жить в доме престарелых или в ПНИ и предпочитают жить дома. Два человека ранее жили в доме престарелых, но решили вернуться к жизни в привычной среде. Однако интервью с самими пожилыми людьми, а также с активистами и экспертами свидетельствуют о том, что зачастую в местном сообществе нет достаточного объема оплачиваемых за счет бюджета социальных услуг, которые предоставлялись бы пожилым людям на дому, особенно тем, у кого нет родственников или других лиц, которые могли бы осуществлять за ними уход.
В 2015 г. с вступлением в силу федерального закона № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» правительство приступило к реформированию системы предоставления социальных услуг. Под действие этого закона подпадают граждане с «полной или частичной утратой способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности». В отличие от предыдущего законодательства новый закон предусматривает разработку поставщиками социальных услуг (как на дому, так и в стационарных и полустационарных учреждениях) «индивидуальной программы», ориентированной на специфические нужды пожилых людей и людей с инвалидностью.
Закон, в частности, предусматривает такие услуги на дому, как социально-бытовые, срочные, социально-медицинские (прием препаратов, уколы, капельницы) и социально-психологические. Каждый из этих видов услуг может иметь решающее значение для возможности самостоятельного проживания пожилого человека в собственном доме, однако настоящее исследование фокусировалось на доступности социально-бытовых услуг, поскольку, как следует из официальной статистики, они являются наиболее востребованными.
Законодательство при определении права на получение услуг исходит из финансового положения их получателя, что может создавать проблемы. По закону социальные услуги оплачиваются из бюджета в том случае, если их доход их получателя ниже предельной величины дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, устанавливаемой регионами. В случае превышения порога получатель частично или полностью оплачивает услуги. Уровень дохода рассчитывается исходя из доходов домохозяйства, то есть учитываются доходы всех проживающих с пожилым человеком членов семьи. Правительство рекомендует поставщикам услуг в приоритетном порядке предоставлять бесплатные услуги одиноким пожилым людям.
Определение права на получение бесплатных социальных услуг на основе совокупного дохода домохозяйства основывается на допущении, что пожилой человек может распоряжаться соответствующей долей этого дохода, однако на практике это может быть иначе. Такой подход также усугубляет или создает ситуацию зависимости пожилого человека от других членов семьи в части финансов и ухода вместо того, чтобы признавать его отдельным и самостоятельным субъектом прав. В силу этого государство при определении права на получение социальных услуг бесплатно должно исходить из уровня персонального дохода их получателя.
Сами пожилые люди, соцработники и активисты рассказывали, что пожилые люди зачастую не получают тех услуг на дому, которые обеспечивали бы им возможность комфортно и достойно жить в местном сообществе. Наши собеседники говорили, что соцработники в большинстве случаев оказывают только самые простые услуги, такие как доставка продуктов и лекарств (в сельской местности к этому могут добавляться дрова и вода) или помощь в оплате коммунальных услуг. Однако более сложные услуги, такие как мытье, приготовление пищи, кормление или сопровождаемый выход из дома, зачастую государством не оказываются.
70-летний «Николай П.» живет один в квартире в Псковской области. В конце 1990-х гг. он перенес первый инсульт, у него частично парализованы обе ноги и рука, из-за чего он может стоять лишь непродолжительное время, опираясь на трость здоровой рукой. Три раза в неделю к нему ненадолго приходит соцработник, который приносит продукты и дрова. Доход Николая превышает установленную регионом предельную величину дохода, и он частично оплачивает услуги, но говорит, что дополнительная помощь ему не по карману, хотя он нуждается, например, в помощи с приготовлением пищи:
«Бывает, что пельмени сварю, но неудобно вставать. Как мне мешать и держаться сразу на одной ноге? Если бы я был эквилибристом, может быть, и смог бы балансировать так на одной ноге».
Николай платит соцработнику 1 400 рублей (USD 19) в месяц за доставку продуктов, помощь в оплате счетов и вынос мусора. «Мне нужно больше услуг», - говорит он. Однако, по его словам, если он будет платить больше, то после коммунальных платежей и расходов на продукты и другие необходимые покупки его пенсии в 19 тыс. рублей (USD 257) может не хватить на лекарства, которые обходятся ему в 5 тыс. рублей (USD 67) ежемесячно: «[Соцработники] сказали, что только платить, других вариантов нет. Посоветовали самому кого-нибудь найти, потому что ‘у нас такие тарифы’».
84-летняя «Елизавета Н.» из Свердловской области сейчас уже не видит, но в 70 с лишним её зрение еще позволяло сохранять активность и самостоятельно выходить из квартиры до 2018 г. Сын и дочь живут в Москве, а внук – в одном городе с ней, но у него трое маленьких детей и свой бизнес, что почти не оставляет времени на уход за бабушкой. Соцработник приходит к Елизавете два раза в неделю, приносит продукты и лекарства, забирает мусор, а дважды в месяц пылесосит квартиру.
«Прогулок не хватает. Да когда же она [соцработник], 18 человек надо [успеть обойти], значит – 9 человек в день», - рассказывает Елизавета. На наш вопрос о том, как скудный объем социальных услуг сказался на качестве ее жизни она ответила: «Стала общаться меньше, меньше звонков стало, я редко выхожу на мероприятия».
В интервью Human Rights Watch соцработники рассказывали, что пожилой человек, который нуждается в дополнительном уходе, зачастую вынужден жить в доме престарелых, если у него нет родственников, которые бы могли или хотели обеспечить такой уход.
В Псковской области соцработник рассказала нам о ситуации с подопечной женщиной, перенесшей инсульт: «Она с трудом ходила, говорить могла, но … [не без проблем]. Жила в отдельном доме, в частном секторе, нужно было каждый день к ней ходить, печку топить, дрова принести, воду. Она же неходячая… Если бы хотя бы ходила, то можно было бы… [самой дома жить]. А когда с кровати встать не можешь, то другого выхода нет [только в дом престарелых]. … Не хотят [пожилые люди], но нужда заставляет».
Региональные различия в финансировании и стандартах
Проинтервьюированные нами эксперты и активисты отмечали, что одной из главных проблем на пути к расширению оказания социальных услуг на дому является то, что они преимущественно финансируются и регламентируются региональными властями. На федеральном уровне устанавливается примерный перечень обязательных социально-бытовых услуг, включающий доставку продуктов, дров и других товаров, помощь в приготовлении пищи и оплате коммунальных платежей и помощь в уборке жилья. Однако затем на уровне регионов определяется окончательный перечень услуг, тарифы, периодичность и длительность (стандарты) предоставления. Региональные власти также осуществляют контроль, определяют нагрузку на соцработников и выделяют финансирование.
По сравнению с сопоставимыми экономиками, в России наблюдается существенный диспаритет в уровне экономического развития между регионами, в силу чего предоставление социальных услуг на дому может серьезно отличаться в зависимости от состояния регионального бюджета. Эксперты говорят, что региональные власти экономят на ограничении периодичности или продолжительности оказания социальных услуг.
«Уловка в том, что стандарты социальных услуг устанавливают сами регионы: в стандартах прописано качество услуги, как и как часто она оказывается. Например, ‘не чаще, чем два раза в неделю’ и пр. Витальные потребности таким образом не покрываются. Регионы идут на эту уловку, потому что у них нет денег», - рассказал нам один из профильных экспертов.
Региональные лимиты на предоставление услуг указывают на то, что, скорее всего, пожилому человеку с высокой потребностью в индивидуальном уходе было бы сложно продолжать самостоятельную жизнь дома, особенно если он не может рассчитывать на дополнительную частную помощь или уход со стороны родственников. Например, в Санкт-Петербурге рекомендованный для соцработников норматив для смены подгузников составляет 156 раз в год, и столько же для кормления.
В Псковской области получатели услуг, которые живут в доме без централизованного водоснабжения, могут рассчитывать всего на семь литров воды в месяц. В Хабаровском крае социальный работник может кормить людей, которые не могут есть самостоятельно, только дважды в неделю. При этом в Москве городские власти обещают проходящим по критериям получения помощи пожилым людям социально-бытовые услуги на дому в объеме до пяти часов в день.
Нагрузка на соцработников, необходимость подготовки
По данным Росстата, число соцработников в России уменьшилось с 172 526 в 2013 г. до 135 983 в 2017 г. При этом среднее число подопечных на одного работника выросло с 6,5 в день в 2011 г. до 8,4 в день в 2017 г. Сами соцработники рассказывали нам, что в результате они почти не имеют возможности брать дополнительную нагрузку, если у подопечного есть дополнительные потребности в уходе. Такая ситуация не позволяет им реализовать установку федерального закона на индивидуальный подход к оказанию социальных услуг пожилым людям.
В Псковской области соцработник рассказала нам в интервью: «[Индивидуальная программа] – это все одно и то же. Продукты, платежи [коммунальные] и другие вещи, типа газеты или лекарства принести. В теории услуг куча, но просто не для меня – я сразу говорю, что готовить им не смогу, полы мыть, убираться. Если они хотят все это, то пусть нанимают кого-то или соседей попросят. Откуда у нас время на все это?».
Соцработник в Свердловской области: «Я большей частью продукты приношу. Иногда готовлю им, но это не то, чтобы три часа мясо варить, просто могу пельмени сварить или чай заварить. Можно два раза в неделю прийти или пять, если кто хочет, но не больше, чем на час».
«Они [соцработники] длительным уходом не занимаются, в основном занимаются доставкой продуктов», - говорит Ирина Григорьева, профессор социологии Санкт-Петербургского госуниверситета, которая исследует вопросы социальной защиты пожилых людей. На федеральном уровне нет статистики по количеству каждого вида предоставленных услуг, но некоторые данные из регионов указывают на то, что доставка продуктов занимает львиную долю времени соцработника: например, в Москве доставка продуктов и других товаров первой необходимости составляет до 60% услуг.
Эксперты также отмечают отсутствие федеральных стандартов подготовки соцработников, что в сочетании с большой нагрузкой означает, что они зачастую неспособны брать на себя выполнение более сложных задач по уходу.
«В России отсутствует система обучения соцработников. У больше половины регионов нет доступа к отрасли обучения социальному обслуживанию, - сказал нам один из экспертов, имеющих непосредственное отношение к реформированию сектора долговременного ухода. - У соцработников мотивация очень низкая. Им нужно охватить как можно больше людей, поэтому выходит, что берут легких, но не тяжелых».
Об этом же нам говорила и соцработник из Свердловской области, когда объясняла невозможность брать людей с интеллектуальной инвалидностью, в частности с деменцией: «Мы таких не берем… Им нужно сиделку нанимать, государственных сиделок нет, это не наша работа». На наш вопрос о том, что можно сделать для повышения качества поддержки людей на дому она ответила: «Нужно, чтобы нам подопечных убавили, тогда качество выше будет, и еще – чтобы бумажной работы меньше было… Если бы у лежачих была сиделка, а у меня только 12 человек нагрузки, тогда все бы работало».
Представляется, что в некоторых регионах предпринимаются позитивные шаги, чтобы разгрузить соцработников. По данным мэрии Москвы, все услуги по доставке продуктов и оплате коммунальных платежей по состоянию на январь 2020 г. были отданы на аутсорсинг профессиональным компаниям, что позволило высвободить соцработникам время для решения других задач. Как отмечали столичные власти в июне 2020 г., «благодаря этому, ряд социальных услуг, ранее предоставляемых только за плату, теперь могут предоставляться бесплатно (комплексная уборка квартиры, смена постельного белья, сопровождение на прогулку и др.)».
В регионах, которые участвуют в пилотных программах повышения качества и расширения охвата социальных услуг на дому, также вносятся соответствующие изменения в законодательство в интересах, например, улучшения координации между органами здравоохранения и социальной защиты, настройки программ предоставления социальных услуг под индивидуальные потребности и расширения спектра предлагаемых социальных услуг на дому.
Отсутствие информации для пожилых людей и их родственников
Среди проинтервьюированных нами пожилых людей и их родственников были такие, которые, как представляется, не знали о существовании предоставляемых государством социальных услуг на дому или считали, что на них это не распространяется, особенно, если они живут в отдаленных сельских районах. Они выражали серьезные сомнения в том, что государство готово предоставлять им такие услуги, и с недоверием относились к идее приглашения соцработника, предпочитая рассчитывать на помощь со стороны семьи или соседей.
442-й федеральный закон устанавливает «заявительный» порядок предоставления социальных услуг, то есть нуждающиеся в них граждане (или их представители) должны сами обращаться в органы соцзащиты? Активисты и эксперты, напротив, выступают за то, чтобы соцработники, медики и другие акторы проактивно выявляли нуждающихся в помощи или выходили на них и «подключали» к соответствующим услугам.
Один из профильных экспертов отмечал, что кое-где соцработники действительно инициативно выходят на нуждающихся в социальной поддержке, однако чаще всего это связано с необходимостью «закрыть квоту» по госзаданию, а не с установкой на комплексное удовлетворение потребностей всех нуждающихся на той или иной территории: «В каждой местности есть свое госзадание, или утвержденная численность подопечных для соцработников, и, как правило, оно не меняется. Когда человек умирает, ищут другого, чтобы закрыть отчетность».
83-летний «Александр О.» и 82-летняя «Светлана О.» до выхода на пенсию работали в колхозе в одном из отдаленных сел Псковской области. Из-за производственных травм и артрита супруги способны ходить лишь непродолжительное время, опираясь на трость. Ходить и стоять им больно. Дрова и воду им приносит правнук-десятиклассник. На вопрос, почему они никогда не обращались за помощью соцработника, Светлана только вздохнула: «A кого? Не добьешься: кто захочет к нам ездить? Дорога [разбита]».
60-летняя «Анастасия Ф.» из Псковской области из-за диабета ходит только с тростью. На момент интервью в 2019 г. она жила на пенсию в 8 806 рублей (USD 120, минимальная пенсия в Пскове на тот момент) и, соответственно, имела право на получение бесплатных социальных услуг. Однако она сказала, что опасается «пускать государство в семью», потому что у нее на попечении были племянники 15 и 16 лет, отец которых (ее брат) отбывал наказание, и она не хотела, чтобы их забрали органы опеки: «Боюсь куда-то жаловаться».
Родственники пожилых людей также выражали сомнения в том, что государство сможет обеспечить должную поддержку, либо просто не знали о существовании такой возможности.
Например, мы интервьюировали 60-летнюю «Агафью Л.», которая постоянно ухаживает за своим незрячим 95-летним отчимом. На вопрос, рассматривала ли она для себя вариант обращения в органы соцзащиты, она ответила: «Старые люди, в том числе и я, не знают, что могут куда-то обратиться за какой-либо помощью. … Я, вот, пять лет за ним ухаживаю, это вычеркнутые, вытянутые годы из моей жизни. Ни выспаться, ни выходных».
50-летняя «Лидия П.» из Псковской области ухаживает за 80-летним отцом: у него деменция, он маломобильный, его нужно мыть и кормить. У Лидии на попечении еще двое приемных детей, из которых один с инвалидностью. На вопрос, почему бы ей не обратиться за государственным уходом для отца, она ответила: «А куда? Никому это не надо. Я это по собственному опыту знаю с соцработниками [для детей]. … Понятно же, что если ребенку не хотят помогать, то с какой стати они будут со стариком возиться?».
Пожилые люди и их родственники также говорили, что им неловко обращаться в органы соцзащиты, поскольку принято считать, что на попечении государства обычно находятся люди, которых «бросили» дети и родственники. Как нам объясняла соцработник из Псковской области: «Допустим, сын не помогает – им стыдно. Не хотят показывать, что им нужна помощь».
80-летняя «Полина З.» из Псковской области больна астмой в тяжёлой форме и не может вести хозяйство. На вопрос о том, кого она была бы готова попросить о помощи, она ответила: «Детей, больше некого».
Международное право и российское законодательство
По ратифицированной Россией в 2012 г. Конвенции о правах инвалидов пожилые люди с инвалидностью имеют право на самостоятельную жизнь в местном сообществе, на жилище и на поддержку на уровне местного сообщества. Такая поддержка включает «доступ к разного рода оказываемым на дому, по месту жительства и иным вспомогательным услугам на базе местного сообщества, включая персональную помощь, необходимую для поддержки жизни в местном сообществе и включения в него, а также для недопущения изоляции или сегрегации от местного сообщества». Это должно быть доступно всем людям с инвалидностью на равной основе, то есть вне зависимости от необходимого объема индивидуальной поддержки.
Россия также является участником Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, который обязывает ее обеспечивать реализацию права на социальное обеспечение, на достаточный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду и жилище, а также на максимально достижимый уровень физического и психического здоровья. С этой целью государство должно определять характер и масштаб проблем, принимать надлежащие нормативные положения и обеспечивать соответствующее бюджетное финансирование.
Конституция РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту и в случае инвалидности, а также право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
В соответствии с 442-м федеральным законом «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» «социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека». Закон провозглашает принцип равного и свободного доступа граждан к социальному обслуживанию вне зависимости от их пола, расы, возраста, национальности, языка, происхождения или места жительства, а также принцип приближенности поставщиков социальных услуг к месту жительства получателей социальных услуг, достаточности количества поставщиков социальных услуг для обеспечения потребностей граждан в социальном обслуживании и достаточности финансовых, материально-технических, кадровых и иных ресурсов у поставщиков социальных услуг. Заявленной целью закона является «сохранение пребывания гражданина в привычной благоприятной среде».
Жизнь с достоинством в качестве полноценного члена общества не ограничивается удовлетворением базовых нужд физического выживания. В некоторых регионах предпринимаются усилия по организации определенного содействия доступу пожилых людей к общественным местам и публичным пространствам, например – через предоставление сопровождающего для посещения театра и организацию оздоровительных и культурных мероприятий, однако такие услуги имеют ограниченный охват и присутствуют не во всех частях страны.
Для того чтобы пожилые люди имели доступ к поддержке, которая обеспечивала бы им участие в жизни общества на равной основе с другими, такие услуги должны быть включены в федеральный обязательный минимум. К организации таких услуг следует привлекать самих пожилых людей, чтобы они могли самостоятельно определять, в каких аспектах жизни и общества они хотели бы участвовать.
181-й федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» предусматривает право людей с инвалидностью, нуждающихся в поддержке, на получение медицинских и социально-бытовых услуг как на дому, так и в интернатном учреждении. Заявленной целью социальной защиты людей с инвалидностью является «создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества».
