回顾2013年的人权发展,几个主题特别凸出。叙利亚滥杀平民引起全球恐怖和愤怒,但仍不足以说服世界各国领袖施加必要的压力加以阻止。有些人因此哀嘆徒具虚名的“保护责任(Responsibility to Protect,简称R2P)”学说已死。不到十年前,世界各国政府才刚采纳这项学说以保护面临大规模暴行的人民。但我们随即发现,现在还不是为所谓的R2P起草墓志铭的时候,因为它到了年底又在几个受到大规模暴行威胁的非洲国家重新展现活力:中非共和国、南苏丹和刚果民主共和国。

民主在几个国家遭受重创,但不是因为当权者公开予以扬弃。许多领导人仍然感到必须维持民主统治表象的压力。但几个新近掌权的政府,包括埃及和缅甸,仅止于最肤浅的形式──选举,或他们自己心目中的多数偏好──不顾真正民主必须对多数加以限制。这种暴虐的多数决主义(majoritarianism)导致这些政府执意镇压异议、限制少数和强加文化妥适性的狭隘观点。不过这些国家的民众都没有坐视这种对民主的滥用。

从2001年911事件以后,打击恐怖主义的作法也造成许多人权侵犯。过去一年舆论热烈讨论美国采用的两项反恐计划:全球大规模电子监听和用无人机狙杀特定目标。多年来,华盛顿以必须保密为藉口,一直回避为这些计划提出合法依据。但这种策略一来因为监听计划遭斯诺登泄密而公诸于世,再来因为锁定狙杀计划造成平民伤亡的状况也被目击者报导出来,效果已大打折扣。现在两者都已面临公众质疑。

在这动荡不安的情势中,捍卫人权的国际机制仍有重要进展。起初步调缓慢且令人失望的联合国人权理事会,似乎逐渐走向正轨,最近开始对朝鲜和斯里兰卡大力施压。两份新的多边条约则为一些世上最弱势的人群──家政工人和因不当使用水银而遭毒害的手工采矿劳工──带来希望。

保护责任:屡受挫折但仍具效力
2005年,世界各国政府做出历史性宣示,如果一国政府不能阻止大规模暴行,各国将会介入。此后国际社会屡次援引保护责任学说成功地拯救生命,特别是2007─2008年在肯亚和2011年在科特迪瓦。然而,在2011年北约军事干预利比亚之后,许多政府开始批评这个学说,因为一般认为北约超出了保护平民的界限并参与政权改变。这种反弹态度对全球因应叙利亚大规模暴行的辩论形成负面影响。制止叙利亚屠杀平民的重大失败,使人怀疑保护责任学说已经土崩瓦解。但我们不应为了这次可憎的挫败而忽略保护责任学说仍在2013年的其他几个案例中展现效力。在中非共和国和南苏丹,非洲联盟(African Union)和联合国安全理事会迅速部署维和部队,预防平民遭到宗教和族群屠杀。在刚果民主共和国东部长期动乱地区,国际压力成功说服卢旺达停止提供军事援助给屡犯暴行的叛乱团体后继组织。

叙利亚
叙利亚是2013年夺去最多人命的武装冲突。进入第三年的这场由人民起义演变成的内战,突显出该国政府军事策略的冷酷无情。依据国际人道法,攻击目标只能是敌方战斗员,但叙国政府却对敌军控制地区的平民进行无区别攻击。其主要目的显然是尽可能赶走平民,使叛军无法混入人群或维持经济运作。同时,它也利用集体惩罚方式迫使人民与反对势力对立,并且藉此警告所有叙利亚民众:谁让反对势力在自己生活的地方发展,谁就要吃上苦头。

这种策略最令人愤慨的一例发生在8月21日,大马士革附近被叛军占领的高塔(Ghouta)遭到沙林毒剂攻击,有相当充分的证据显示是政府军所为。当晚有数以百计的平民因此丧生,包括许多还穿著睡衣的孩童。当地人权监测组织报导,每个月死于传统武器攻击的约有5千人,许多人是违反战争法行为的受害者,其中平民约占死亡人数的百分之三十五。另一方面,反抗军也必须为某些暴行负责,外界日益忧虑,因为其阵营中伊斯兰极端主义者日渐增多,一些与盖达组织有联系的人员在组织中窜起。不过,平民死亡绝大多数是政府攻击造成的。叙利亚军队使用导弹、火箭、炮弹、集束炸弹、燃烧弹、油雾炸药、桶爆弹和常规空袭,以及化学武器,对反对派控制的人口稠密区进行无区别攻击,有时以烘焙厂、医疗设施、学校和其他民用建筑物为目标。

政府军也对捕获的平民和战士大开杀戒,叙利亚拘留设施不断传出无数人遭任意拘押、酷刑甚至处决的骇人状况。正当愈来愈多叙利亚人民流离失所(估计逃到叙利亚国外的有230万人、国内有650万人)、生活陷困(估计有1千万人依靠人道援助维生),政府却不断制造障碍,阻挠人道补给品送到叛军控制地区的平民手上,即便联合国安全理事会曾在10月份发表主席声明,要求撤除这些障碍。

国际社会对于这场屠杀和苦难的反应却是少得可怜。在美国总统欧巴马是否落实其不得使用化学武器的“红线”及其动用军力的威胁均饱受质疑之际,美俄两国在9月份促成一项协议,要求叙利亚交出化学武器。据报导,叙利亚大体上是合作的。但这份协定所解决的问题(化武)仅仅涉及冲突中死亡平民的一小部分。没有足够的压力要求叙利亚停止用传统武器杀害平民,以及允许向被围困城镇或跨越边境提供人道援助,以便通过最简单、有效的途径触及反对派控制区内急需救助的人民。
近几个月,国际上解决叙利亚冲突的努力主要集中在称为第二次日内瓦会议(Geneva II)的和平谈判。尽管促成交战各派达到政治妥协的可能性原本就相当渺茫,但对于任何举措可能造成大马士革退出第二次日内瓦会议的担忧现已成为最新的借口,阻碍向叙利亚施加实质压力以促使其停止用传统武器杀戮平民、并允许人道援助自由流通。美国也不愿施压俄罗斯──做为叙利亚的大靠山,俄国政府对大马士革拥有最大的影响力──因为美国有其他优先事项,最近一项就是要确保俄国协助落实化武协议,以免美国国内要求军事行动的呼声再起,这是欧巴马力图避免的。伊朗对叙利亚总统阿塞德(Bashar al-Assad)的支持则被该国核武谈判的议题掩盖了。结果造成外交上的自我感觉良好,叙利亚政府谋杀平民的战略几乎横行无阻。

怎样的压力可能有助于遏止屠杀?西方和阿拉伯政府至今不愿动用更积极的金融制裁,即便这种手段在其他地方已经证实相当有力。俄罗斯一直不肯支持联合国安理会采取行动,无论是将叙利亚提交国际刑事法院、禁运武器或仅仅对该国政府暴行表示谴责。关于国际刑事法院,华盛顿也从不公开支持该法院介入,部分原因显然是为避免一个可能性很低的情况,即以色列官员可能因鼓励移民戈兰高地占领区相对稳定的屯垦区而被起诉。(仍在扩张的西岸屯垦区则是另一回事,不过国际刑事法院的管辖权并不会因叙利亚被移送而延伸至此。)

区域内的各国政府也毫无帮助。据报导,黎巴嫩、伊拉克和埃及拒绝执行阿拉伯联盟(Arab League)的制裁,照常运送石油维持叙利亚杀人机器的运转。波斯湾各国,包括沙特阿拉伯和卡塔尔,据报提供军事和经济援助给不断滥施暴行的极端主义团体,并且和科威特同样默许民间提供金援。伊朗和真主党则持续支持叙利亚政府。

国际社会似乎毫不介意对叙利亚平民的杀戮继续下去。有些政府不但冷眼旁观,还在言论上附和这些互相打杀的好战团体,不论是叙利亚军方、真主党或各种圣战组织。阿拉伯各国政府,尤其波斯湾各国,主要从逊尼-什叶关系的角度看待叙利亚国内的冲突,并将其视为沙特阿拉伯和伊朗为争夺区域霸权而爆发的冲突。但令人感到恐怖的是,这场战争在很大程度上以平民为攻击目标。我们应该感到的不是自满,而是紧迫。

中非共和国和南苏丹
尽管在叙利亚遭遇失败,2013年最后几个月证明保护责任(R2P)学说仍能发挥重要作用。当大规模宗派屠杀在中非共和国爆发之后,法国和非洲联盟随即派兵增援落居下风的非盟维和部队,美国捐助逾1亿美元,联合国也因应当地迫切需求准备派出自己的维和代表团。要把这个国家拉出险境还有很多工作要做,但目前看来国际社会已较过去更愿意承担采取行动的责任。
12月中旬,在邻近的南苏丹,由于政治冲突恶化为针对平民的族群屠杀和广泛内战,数百人惨遭杀害。短短几天内,联合国安理会就批准在该国加派5,500名维和部队。这或许不足以遏止大规模屠杀或稳定危急情势,但如此迅速的反应显示,至少在适当时机,保护责任学说还是一种可以期待的力量。
必须注意的是,不论在哪个国家,为阻止杀戮平民而进行的干预,既针对政府军和民兵,也同样针对叛军团体──这是保护责任学说最受争议的地方。

卢旺达和刚果民主共和国
国际社会在刚果东部也作出了有效的反应,当地一支暴虐反叛团体的最新继承者得到卢旺达支持,在过去二十年残杀大量平民。卢旺达总统保罗・卡加梅(Paul Kagame)等人没有受到究责,一方面是因为国际社会仍对未能阻止1994年卢旺达种族清洗而怀有罪疚感,另一方面则是因为该国在其领导下有不错的经济表现。
情况在2012年6月开始有了变化,人权观察和一群联合国专家提出确凿证据,证明卢旺达提共大量军事援助给刚果东部的叛乱团体(M23),不顾该团体的暴行纪录。西方各国,包括卢旺达首要靠山英美两国在内,第一次公开批评该国政府,甚至暂停某些援助。卢旺达矢口否证支持M23,不但有损该国信誉,也再次证明向其施压的重要性。

起初,国际压力成功迫使M23撤出该地区最大城市戈马(Goma),但仍无法遏阻M23对该地区平民的掠夺。因此,联合国安理会增强刚果东部维和部队的军力。然后,当M23于2013年10月在卢旺达支持下发动攻势,美国国务卿约翰・克里(John Kerry)和英国外相威廉・海格(William Hague)致电卡加梅促其停手。这一次,外交压力和军事实力双管齐下的策略显然发挥作用。失去卢旺达的军事支持,又面临联合国维和部队增援后的强劲压力,M23数天内就被瓦解。其他武装组织,以及刚果政府军,仍然会攻击平民,但在本文撰写时,刚果东部显然已脱离卢旺达支持武装团体的掠夺,这是多年未曾有过的局面。

多数暴政
民主包涵三个必要成分:定期选举、法治和尊重人权。许多独裁政权不敢允许任何一项,例如自由公平的选举。然而威权政府了解采纳民主的形式但排除其实质意义是可能的,因此它们仅仅开放选举,且通常是在其完全掌控之下。这种虚假民主拒斥了一些基本原则,例如政府必须在法治之下接受问责,必须受到人权的限制以保护少数,并且坚定地允许自由和持续的公共辩论。

过去一年,许多相对较新的政府推行这种侵权的多数决体制,对于替多数人代言表现出更大的热情──多数有时取决于选举,有时则根据他们本身便宜行事的估计──却不尊重原本应是民主运作前提的各项基本权利。有些领导人似乎对民主采取一种简便狭隘的观点,认为民主不过就是选举日的一张选票,其馀时间的公共辩论不是重点。由于厌恶常态政治的商议妥协,他们试图压制公众抗议和新闻与社交媒体上的批评,而这些正是任何有意义的民主所不可或缺者。
最醒目的实例就是埃及。起初,在总统穆罕默德・穆尔西(Mohammed Morsy)领导下,穆斯林兄弟会(Muslim Brotherhood)政府的统治方式造成左翼世俗派和少数群体担心被伊斯兰主导的政府排斥。后来,当穆尔西在7月遭军方罢黜后,阿卜杜勒・法塔赫・塞西将军(General Abdelfattah al Sisi)的军人政府发动了埃及数十年来最严酷的镇压行动,包括杀害数百名穆斯林兄弟会抗议者。
尽管穆尔西在2012年总统选举中仅以些微差距胜出──第一轮仅得百分之25的相对多数,第二轮才以百分之51.7略微过半──他却以几乎毫不顾及少数人权利的方式执政。他召开的制宪会议,让许多人感到其中的非兄弟会代表没有被赋予适足的角色,然后又强行通过新宪法,再以公投加以背书,但许多人担忧这部宪法会偏袒伊斯兰教的解释而损害基本人权,尤其是对女性和少数宗教群体。他暂时授予自己在“主权事务”上超越司法审查的例外权力。他又误以为可以收买支持而没有尽力终结安全部队享有的有罪免责(impunity),不顾其长期执行杀人、酷刑和任意拘押的纪录。实际上,军方在穆尔西执政下获得的自主权,甚至比在军人出身的穆巴拉克(Hosni Mubarak)总统时期更大。
当数百万埃及人民在2013年6月占领街头要求重新选举时,军方将民众抗议解读为推翻穆尔西的执照,自称为多数民众代言,连选举都不需要了。接著,军方远比穆尔西更大胆地抹杀基本人权。军方起草的新宪法虽然承诺加强保护女性和少数宗教群体的权利,但维持对平民的军法审判,并扩大对军方免于文人监督的保障。即便如此,在这部宪法施行后,军方仍旧无视任何人权约束而自行其是。
军方主导的埃及当局滥用致命武力驱散穆斯林兄弟会在开罗的静坐抗议,无区别地、甚至有时是故意地杀害近千民众。他们围捕数千名穆斯林兄弟会领导人和普通成员,经常用莫须有罪名或无故加以拘押,甚至有时不承认拘押了他们。他们正式宣告穆斯林兄弟会为恐怖组织,使其成员面临包括死刑在内的刑责,并扣押该组织的财产。他们还冻结兄弟会附属医疗机构的资产,并扬言要接管兄弟会清真寺、撤换宣教人員。
埃及政府立法禁止未经官方许可的示威,而且显然无意发出任何许可。军方的自主权得到提升,不但远超出过去穆巴拉克容许的范围,而且比穆尔西的放任政策更糟糕。即便许多自由派人士受到误导而支持这些措施,但军方政府已逐渐将压迫对象转向这些世俗派行动者,这些人曾是三年多前首度在解放广场(Tahrir Square)发起抗争运动的先锋。自从2011年2月穆巴拉克下台以来,这已是第二次,掌权的政府显然不愿自我约束尊重基本人权。

突尼斯(或译突尼西亚)的发展足以证明埃及本来可以走上另一条道路。在突尼斯首次自由选举,即2011年的制宪议会选举中,伊斯兰复兴运动党(Islamist Nahdha party)赢得多数选票,大幅领先其他政党。尽管经济衰退、政治对立,不同立场的主要政党通过谈判妥协对各项重要权利予以维护。他们删除了宪法草案中关于女性的“补充性”角色和将诋毁“神圣价值(sacred values)”列入刑事罪名等条文,前者可能损害性别平等,后者因文义模糊而可能被用来处罚和平的言论表达。关于“革命免疫(immunization of the revolution)”的立法草案也被否决,以免一些没有犯罪纪录的人仅因过去的政党背景而被剥夺参政机会。

片面宣称代表多数人民而不顾少数权利的现象,也在其他国家发生。在土耳其,总理雷杰普・塔伊普・埃尔多安(Recep Tayyip Erdogan)在历次选举中均保持国会多数,但他的统治方式似乎日益专横,不愿倾听竞争对手或批评者的意见。这种情势在埃尔多安宣布将铲除伊斯坦堡市中心少数公园绿地之一,在原地兴建大型购物中心后达到高峰。5月间,警方暴力驱散一小群为反对这项开发计划而静坐抗议的人士,引发更大规模的占领公园行动,其他一些城市也发生群众示威。埃尔安多将示威行动视为对他个人的侮辱,不断派出警力加以驱散。警方滥用武力,包括任意向群众发射催泪弹,导致一些人死亡或重伤。甚至当抗议人士撤退时,埃尔安多和他的官员还持续对媒体组织施加强大压力,只因他认为这些媒体同情其政治敌手。在强烈支持警方铁腕处置示威的同时,他却将数十名员警甚至一位检察官火速降职,因为他们侦办的一椿贪污弊案可能牵连几名内阁高官和他自己的儿子。

在缅甸,总统登盛(Thein Sein)的政府主动宣示进行改革,但外界仍然高度怀疑其开放政治竞争的意愿,包括是否允许反对党领袖昂山素季(Aung San Sui Kyi,或译翁山苏姬)竞选总统。尤其令人失望的是缅甸政府坐视佛教极端分子使用暴力攻击罗兴雅人和其他穆斯林,安全部队常对这类暴民攻击袖手旁观,也很少将加害者移送法办。对于在该国边缘地区各种族群内战中犯下战争罪行的安全部队人员,政府也从未加以检控。
昂山素季也同样令人失望。她明白自己能否竞选总统将取决于军方,因此避免批评军方的侵权行为。又因为弱势且无国籍的罗兴雅人在缅甸极不受欢迎,她拒绝发言声援以保护他们不受暴力攻击。这位诺贝尔和平奖得主自我辩解说,她过去一向是一个政治人物,将来也一样。世人显然误以为像她这样的人权侵犯受害者一定也会是坚定的人权捍卫者。

在泰国,总理英拉・西那瓦(Yingluck Shinawatra)的政府靠著选举赢得的国会多数优势,试图通过广泛的特赦法案,赦免参与暴力侵权的平民以及她的哥哥即前总理他信・西那瓦(Thaksin Shinawatra)──他从2006年起为逃避贪污检控而流亡海外。这种滥用国会多数的行为引发普遍的街头抗议。然而,许多反对党人士实际上似乎在煽动军方政变,因为担心再度败选而反对改选国会。这种做法显然违反民主原则,因为选举固然不应被当做侵犯人权的借口,却绝对是民主政治的先决条件。

在肯亚,总统乌胡鲁・肯雅塔(Uhuru Kenyatta)及副总统威廉・卢托(William Ruto)的政府在以些微差距胜选──仅以百分之50.07的得票避免了第二轮投票──之后,动用所有国家资源阻止他们自己遭到国际刑事法院的追诉,因为他们被控在2007-08年选举前的暴力冲突中扮演领导角色。卢托本身,以及肯雅塔的支持者们,极力企图在肯亚成立特别法庭来处理这件暴力案件,以为国际刑事法院绝不可能参与进来。但他们估计错误。
国际刑事法院将两人起诉以后,他们不断抨击该法院对他们的统治能力造成“妨害”,尤其是当伊斯兰青年党(Al-Shabaab)武装团体于10月间攻击奈洛比(Nairobi)一座购物中心之后;他们还将国际刑事法院描绘成仅仅关注非洲犯罪嫌疑人──实则是关注非洲受害者。但他们提出的替代方案并非国内检控,而是有罪免责。他们没说出口的错误假定是,他们选举的胜利足以压倒选举暴力受害者及其家属要求司法正义的权利。尽管肯亚企图鼓动非洲各国集体退出国际刑事法院的计划铩羽而归,但仍然成功地拉拢非洲联盟支持其免责诉求。我们只能期待非洲各国领袖将非洲的受害者们放在第一位,而非加害他们的当权者。

在俄罗斯,总统佛拉基米尔・普京(Vladimir Putin)显然对2011和2012年的大规模抗议感到震惊,这些抗议质疑他的政党疑似通过舞弊赢得国会选举,以及反对他再度入主克里姆林宫。此后,俄国政府为压制反对党再度挑战而采取了各种步骤,包括限制示威抗议、惩罚不同政见者、试图强迫得到外国资金援助的重要非政府组织(NGOs)冠上可疑的“外国代理人(foreign agent)”标千。克里姆林宫还迎合其保守政治基础而实施一系列侵权措施,例如(以保护儿童之名)查禁同性恋“宣传”、以不合比例的重刑检控暴动小猫乐队(Pussy Riot)及绿色和平组织(Greenpeace)行动者。显然为了在2014年2月索契冬季奥运会之前降低国际舆论压力,普亭後來对一些著名的俄罗斯囚犯给予特赦或减刑。但结果反而突显其统治的任意性,因为政府仍然持续打压异议人士,不断造成新的受害者在俄国政治不中立的司法系统中进进出出。

在乌克兰,总统维克多・亚努科维奇(Viktor Yanukovych)决定放弃与欧洲联盟建立更紧密关系,引起基辅街头的群众抗议,当局大体上容忍抗争活动。但当警察粗暴对待抗议者和在场记者的事件引爆全国性示威后,当局承诺将应为暴行负责的官员移送法办。迄今,当局不断试图威慑那些抱怨调查进度停滞的抗议人士。

在委内瑞拉,当尼古拉斯・马杜罗(Nicolás Maduro)被宣布为4月总统大选的胜利者,而反对党对选举结果提出质疑后,国家安全部队殴打并任意拘押他的竞选对手,也是反政府集会的组织者,恩里克・卡普利莱斯(Henrique Capriles)的支持者们。据报导,有些被捕者被问到:“谁是你的总统?”如果不说“尼古拉斯・马杜罗”就会被打,有关这种虐待的控诉并非空穴来风,但检察官拒不加以调查。当卡普利莱斯号召在首都举行和平示威,马杜罗说他绝对不会允许,扬言将以“铁拳”对付这种“法西斯主义”行动,并且将选后暴力事件的责任全部推到卡普利莱斯的身上。选后数日,反对党呼吁重新计票,与马杜罗同政党的国民议会主席竟不准议员同仁发言,除非他们逐一承认马杜罗胜选。马杜罗的住房事务部长威胁部属,谁要是批评现政府就会被开除。11月,在马杜罗指使下,他的同党议员通过立法,赋予总统以行政命令统治的极大权力。该国政府一直不停威胁和处罚批评其政策的新闻媒体,并通过募款限制和检控压力掣肘维权人士。

在中国,政府为避免风险根本不开放高层官员的选举,但仍宣称由党内自行任命的共产党领导人可以代表多数人。国家主席习近平的新政府提出了一些温和改革政策──废除“劳动教养”制度,但不及于其他不经审判拘押人民的形式;放宽某些中国夫妇合法生育第二胎的条件,但没有彻底停止官方对这种个人私密事务的干涉和监控。然而,对于异议人士的组织化,习政府则延续其前任的不容忍政策,甚至对采访敏感议题──例如中国领导人及其家属在海外来路不明的巨大资产──的民营媒体记者进行打击报复。诺贝尔和平奖得主刘晓波为倡导民主被判刑11年尚在服刑,其妻刘霞也仍被非法软禁。
中国政府似乎最担心新兴社交媒体将威胁其垄断公共对话的能力。中国为隔绝境外互联网信息而建起的“防火长城(Great Firewall)”,对于防堵网民在微博等社交媒体上的对话毫无用处。随著中国社交媒体用户估计已达4亿且持续增加,政府虽也不断扩充审查人员,但难免逐渐疲于应付。社交媒体使中国民众有机会突显政府弊端,有时确能逼使政府无法逃避问责。

除选举之外,侵权的多数暴政也会以文化形式出现。不论在限制女权的沙地阿拉伯或阿富汗,或侵害同性恋者权利的乌干达或俄罗斯,侵权的领导人往往借用宰制文化或传统文化的语言,以为这样就能合理地侵犯那些非主流的群体,或煽动对他们的歧视。这种领导人总是诬指与传统不同的选择是外来强加的,好像国内的同性恋者都是外国进口的,或反抗歧视的妇女都是从别处移植过来的。事实上,这些国家唯一的强加正是发生在宰制菁英对于那些敢于与众不同或挺身维权的人士身上。没有人主张强迫每一女性都必须拒绝性别刻板印象,或每一位同性恋者都必须坚持本身性取向而抛弃政府预设的性别。但只要他们选择这样做,反歧视义务即要求依照他们自己而非政府的决定。国际社会应在一国政府拒绝人民自主决定时介入,但并非强加特定的选择。

国家安全:侵犯人权的借口
美国总统欧巴马2013年1月开始第二任期后,并未付出多少努力改变他在国家安全议题上令人失望的纪录。他是有贡献的,一上任就宣布禁止酷刑、关闭使嫌疑人被强迫失踪数月至数年的中情局(CIA)拘留所──布什政府在2001年911恐怖攻击后最令人不齿的两项做法。但他拒绝检控任何应为此负责的人。他也一直阻挠对这些案件的调查和对受害者的补偿。
此外,欧巴马也没有认真落实关闭关达那摩湾(Guantanamo Bay)拘留所的承诺,而且还继续让嫌疑人接受军事审判委员会(military commissions)的审理,这种程序带有根本缺陷,且过去纪录不佳。在两个重要领域──通常由无人机执行的特定目标狙杀,以及大规模政府电子监听──他继承并且扩大了前任的计划。
关于无人机,欧巴马政府没有遵守自己宣布的政策,也未曾清楚说明其认为足以规范个别空袭行动的法律框架。尽管在形式上扬弃了布什政府的“全球反恐战争”,欧巴马政府仍主张与塔利班(Taliban)、盖达组织(Al-Qaeda)及其“附属武力”处于不受地理边界限制的武装冲突状态;它并声称正与这些武装团体交战或以国家自卫为由,持续在巴基斯坦、也门(Yemen)和索马里(Somalia)执行特定目标狙杀。
但是基于美国在这些地区遭遇的至多仅属偶发性质的暴力攻击,能否适用较宽松的战争法还很难断定。即便可以适用,依据此一法律框架仍有些平民是遭到非法杀害,而美国并未进行调查或给予被害人或其家属任何赔偿。除此之外,若依照限制更严格的国际人权法,虽也允许使用致命武力,但只能用于更为有限的状况:唯有在遭遇直接致命威胁且绝对必要时才可使用。这可能使更多无人机造成的死亡被认定为非法。
在5月的一次演说中,欧巴马曾说交战规则的适用应当在某个不特定的时间点宣告终止,并且大致说明了管制无人机攻击以减少平民伤亡的政策,这些政策在许多方面较中情局和军方主张的战争法规则更趋近人权法的规范。但这些政策宣示是否真正被落实仍然十分不确定。平民仍持续遇难,欧巴马政府却拒绝为大多数攻击行动向公众负责。
美国政府似乎并不急于证明无人机攻击的合法性,因为目前几乎只有美国在使用它们。但这种情况终将改变,届时华盛顿将后悔莫及,因为它设下的先例将使各国政府可以将任何他们认为构成威胁的人视同“战斗人员”而依据战争法加以攻击,不再受到更具保护性的人权法标准所限制。
由于告密者艾德华・斯诺登(Edward Snowden)的揭发,世人现已意识到美国政府及其某些盟邦,尤其是英国,正在进行实际上不受约束的大规模电子监听。没人否认有时为了国家安全必须允许政府在提示充分证据后对特定对象进行监听。但美国政府在未顾及上述限制下进行的大规模监听,在一个电子通讯早已不可或缺的现代世界中,已经大大抹杀了个人的隐私权。
为了合理化这种行为,美国政府援引了一系列经不起认真检验的法律推论,即使其中大多已得到海外情报监听法庭(Foreign Intelligence Surveillance Court)的批准,但这个法庭不仅是秘密的而且听命于政府,只听取政府的一面陈词。举例而言,美国政府认为它可以自由地收集国内几乎所有电话通联的元数据(metadata),因为依据早已过时的规则,既然人们已同意和电话公司分享这些信息,就不再能正当地期待对它享有隐私权。尽管全世界大部分网络和电话通讯都要通过美国传递,美国政府采取的政策却是,凡是身在美国境外的非美国籍人士,连对自己的通讯内容都无法享有隐私权益。美国政府还轻率地主张,仅仅收集通讯数据与隐私权无关,除非它对所收集的数据进行检视──这就像是说政府可以在人民的卧房中收集和储存视频纪录,只要它宣称在得到充分理由之前绝不收看里面的内容。
这种践踏隐私权行为所引发的全球公愤,为改变现状带来了一丝希望。例如,在巴西和德国提议下,联合国大会无异议通过一项决议,要求进一步研究“在国内和超越国境…包括大规模的…监听情况下”对隐私权的侵犯──这是值得欢迎的进展,因为除了美国及其直接盟邦之外,其他国家政府所进行的这种监听目前仍极不透明。但是在表达抗议之馀,令人困扰的是几乎没有任何遵守人权的政府愿意庇护斯诺登,以免他因为泄密而遭美国以反间谍法加以检控。这导致给予斯诺登暂时政治庇护的俄罗斯得以将自己装扮成隐私权的拥护者,令人扼腕。
值得赞许地,欧巴马任命了一个改革小组,提出46项政策修正建议──这是改革的有力起点。小组发出的呼吁包括政府应停止大量收集元数据、加强保障非美国籍人士的隐私权和提高透明度。但还不清楚这些建议能否得到任何落实。此外还有一种危险存在,即其他国家的政府,包括某些人权纪录不佳者,可能为了因应美国政府的过分滥权而强迫将用户数据留在国境内,导致网络审查升高的潜在趋势。

人权机制强化
捍卫人权仰赖许多条件:一个由活跃的维权人士和非政府组织形成的人权运动、一般大众相信基本人权重要性、以及政府坚定维护各项人权原则。此外,一个捍卫人权的国际架构也已出现。过去一年有两项发展加固了这个架构:位于日内瓦的联合国人权理事会正逐渐落实本身的承诺,成为带头献身于人权保障的多边机构;两份新的国际条约获得通过,应可有助于保护某些最弱势的社会成员。

寄厚望于联合国人权理事会
过去一年,人理会渐渐走出初期的沉沉暮气,不断令人看到希望。人理会于2006年成立,取代原有的联合国人权委员会,一度因为压迫性政府成群涌入利用投票权回避审查而致公信力尽失。人理会虽对成员资格设有更为严谨的标准,但最初几年的表现较其前身未有明显改善。
然而最近几年,人理会逐渐步上正轨。一个重要因素是欧巴马政府决定加入人理会,一改布什政府对它的冷淡态度。其他一些政府也扮演了重要角色,包括墨西哥、瑞士、智利、波茨瓦那(Botswana)、巴西、阿根廷、模里西斯、贝宁(Benin)、马尔地夫、哥斯大黎加和几个欧盟成员国。他们一起成功地弭平政治歧见,克服经常阻碍有效行动的冷漠态度。即便一些传统上态度较为迟疑的国家,例如奈及利亚和泰国,也被说服扮演建设性的角色。
其积极成果在斯里兰卡的案例中最为显著。2009年,当大约4万名平民在政府与坦米尔之虎(Tamil Tigers)的冲突尾声中惨遭杀害,人理会最初的反应是向获胜的斯里兰卡政府发出祝贺。但在过去两年,人理会开始向斯里兰卡政府施压,要求履行承诺调查双方的战争罪行,并将应负责任者移送法办。与此类似,在2013年3月,配合其他有效措施,人理会成立了一个调查委员会,对朝鲜(北韩)的危害人类罪行展开蒐证──为可能的起诉迈出了一步。
由上述和其他类似步骤足以看出,人理会中存在一个支持人权的多数派,尽管在2013年底的选举中,几个长期抵制人权落实的国家,如中国、古巴、俄罗斯和沙地阿拉伯,已当选为人理会成员国。通过适当的外交努力,动员多数派对重大人权危机做出回应是有可能的。

两份保护人权的新条约
全球数千万受雇于人们家中从事清洁和看护劳动的成年及未成年女性,是世上最弱势的劳工群体之一。工作环境与外界隔离,且在历史上一向被排除于大部分其他劳工依国内劳动法所享有的各项权利,使他们极易遭受经济剥削、身体及性侵犯和人口贩运。许多国家不愿用法律规制家庭中的劳动条件,雇主则经常推销一种迷思,即他们将这些工人视同家人对待。
在世界劳工组织的家政工人公约(Domestic Workers Convention)于9月生效后,这种情况应该要改变了。根据这份公约,家政劳工有权要求保护以免于虐待和骚扰,也有权要求周休一天、工时限制和最低工资等劳工基本权利。家政工人、工会、移民团体和维权人士已开始利用这份公约在国内倡导改革。在该公约通过后,两年来已有数十个国家进行重大改革,包括菲律宾和阿根廷的全面改革和巴西宪法增订保护条款等等。前面还有长路要走,但家政工人在国内法上的次等地位将逐渐走向终结。

全世界还跨出了另一大步,通过解决汞(水银)中毒的危险,实现享有最高可得的健康标准的权利。世界各地的手工采金矿场大都使用汞来萃取矿石中的黄金。汞是有毒的,对儿童的危害更甚,接触它可能导致终身的身心障碍。10月通过的一份条约规定,各国政府必须减少采矿业者以最危险的方式使用汞,并推广不用汞的其他炼金方法。

结论
尽管这是动荡不安的一年,有些国家发生无数暴行,另一些国家压迫加深,但强健的反击运动也是2013年的特色。有几个案例尝到胜利的滋味。更多的则是持续斗争,即使无法立刻获得胜利,至少提高侵权的代价──这种策略坚持下去,可能使人权侵犯逐步减少。
保护责任学说显然力有未逮,使叙利亚人民付出无法言喻的代价,但它仍保有足够效力,能为几个非洲国家面临大规模暴行的人民提供有限的援助。好些领导人选择仅凭草率估量的多数偏好治国,而不愿尊重人权以便让社会所有成员都能参与政治过程或避免政府侵害。然而一旦民众挺身抗议,这种诡计便无助于领导人赢得他所企求的正当性。当借著反恐名义四处蔓延的人权侵犯发展到大规模电子监听和使用无人机狙杀特定目标,长期以来借口国家安全机密躲避法律质疑的努力显然正走向失败。因此尽管过去一年著实充满太多苦难,但随著遏制人权侵犯的种种措施开始推行,它毋宁也透露了希望。

肯尼思・罗斯是人权观察的执行主任