Предложения о внесении изменений в законодательство РФ, регулирующее деятельность неправительственных организаций

Эти предложения о внесении в федеральное законодательство представлены с целью взаимодействия в совершенствовании настоящего законодательства и обеспечения в полной мере реализации права на свободу объединения. Как известно, система российского законодательства, регламентирующая и предусматривающая право на свободу объединения, состоит из общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции РФ, федеральных законов РФ, а также подзаконных нормативных актов, принимаемых Правительством РФ и различными ведомствами.

Мы обращаем ваше внимание на Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе (далее по тексту — Основополагающие принципы), которые базируются на требованиях международного права и в которых изложены ответственность и права неправительственных организаций. Основополагающие принципы разработаны в ряде многосторонних встреч Совета Европы, являются обобщением практического опыта Совета Европы и должны служить руководящими принципами разработки как законодательства, так и подзаконных актов. Мы также хотим обратить ваше внимание на органы Совета Европы, которые оказывают содействие в приведении национальных законодательств в соответствие с требованиями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее по тексту – ЕКПЧ) по просьбе государств-членов Конвенции, включая Европейскую Комиссию за демократию через право (Венецианская Комиссия), которая занимается вопросами конституционных прав.

Из этих фундаментальных норм и законов проистекают следующие положения и предложения.

Общепризнанные принципы и нормы

С нашей точки зрения, в настоящее время, российские нормативные акты противоречивы, громоздки и не отвечают международным требованиям и стандартам. Таким образом, мы предлагаем кодифицировать правовые нормы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций и общественных объединений, действующих без регистрации. Содержание права человека на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус создаваемых организаций, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации должны регулироваться общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, Международным пактом о гражданских и политических правах, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Гражданским кодексом РФ и кодифицированным законодательством.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод допускает вмешательство¹ государства только в таких случаях, если оно:

• предусмотрено законом;

• необходимо в демократическом обществе;

• имеет правомерную цель в интересах национальной безопасности или общественного порядка;

• в целях предотвращения беспорядков и преступлений;

• или для охраны здоровья и нравственности, и защиты прав и свобод других лиц.

Следовательно, кодифицированное законодательство, а также его толкование и применение должно строиться на следующих принципах:

«Принцип законности». Действия и решения уполномоченных должностных лиц должны быть законными, обоснованными и мотивированными, приниматься в строгом соответствии с международными нормами и федеральным законодательством РФ. Нарушение норм законодательства может повлечь признание в установленном законом порядке действий (бездействия) и решений уполномоченных должностных лиц незаконными и необоснованными. В этом случае должностные лица должны нести в установленном порядке ответственность за свои действия, а для пострадавших от незаконных действий должна быть предусмотрена процедура восстановления в правах.

«Принцип невмешательства». Уполномоченные должностные лица не вправе вмешиваться в деятельность данных организаций, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законодательством.

«Презумпция добросовестности». Организация считается действующей добросовестно до тех пор, пока иное не будет установлено соответствующим решением уполномоченного должностного лица. Целью исполнения государственной функции уполномоченными должностными лицами является содействие организациям в их деятельности и реализации гражданами права на свободу объединения, в устранении недостатков в их деятельности, профилактика правонарушений.

«Принцип открытости и доступности, предсказуемости действий и решений государственных органов». Действия и решения должностных лиц и государственных органов в отношении НПО должны быть четко предусмотрены законом, мотивированы и понятны. В интересах прозрачности гражданам должна быть свободно доступна информация о планах и процедурах, а также отчеты государственных органов.

Создание, регистрация и преобразование

В Основополагающих принципах говорится, что процесс регистрации юридического лица должен быть простым для понимания и исполнения и сформулирован объективно, и что применение правил регистрации не должно быть оставлено на усмотрение власти. Существующий порядок и правила регистрации, позволяющие излишне широко и субъективно их трактовать, противоречат этим принципам, так как, например, организации может быть отказано в регистрации, если ее учредительные документы противоречат Конституции или законодательству РФ или документы оформлены ненадлежащим образом. С нашей точки зрения, регистрация должна быть презюмируемой, исключая чрезвычайные обстоятельства. Таким образом, предлагаем следующее:

1. Ввести в законодательство международно признанный термин неправительственная организация (далее по тексту — НПО).

2. Ввести в законодательство и дать определение следующих понятий: адрес (местонахождение) постоянно действующего органа НПО; адрес для переписки (или почтовый адрес), адрес нахождения имущества, адрес деятельности и определить, что вся корреспонденция направляется НПО по ее почтовому адресу.

3. Законодательно дать определения следующих понятий: «волонтер», «территория деятельности НПО», «просветительская деятельность», унифицировать в законодательстве понятие «грант».

4. Предусмотреть, что НПО может в любое время с момента создания подать документы на регистрацию в качестве юридического лица.

5. Уравнять порядок регистрации НПО с коммерческими организациями. Законодательно закрепить уведомительный порядок регистрации для НПО;

6. В случае разрешительного порядка регистрации НПО определить четкий перечень критериев установления соответствия (несоответствия) деятельности НПО уставным целям;

7. Обеспечить возможность получения НПО и инициаторами их создания информации о регистрации в любое время со дня подачи документов;

8. Основания для отказа в регистрации в качестве юридического лица должны основываться на принципах, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, а именно: в интересах национальной безопасности; в интересах общественного порядка; в целях предотвращения беспорядков и преступлений; для охраны здоровья и нравственности; для защиты прав и свобод других лиц. Перечень оснований для отказа должен быть четким, закрытым и не подлежать расширительному толкованию.

9. Предусмотреть в процедуре регистрации возможность ее приостановки на определенный срок для устранения недостатков в представленных документах без потери государственной пошлины.

10. Предусмотреть право НПО заниматься любыми видами деятельности, не противоречащим законодательству, а также любой предпринимательской деятельностью, не запрещенной законом.

11. Ввести свободный порядок преобразования НПО любой организационно-правовой формы в любую другую.

Отчетность

1. Ввести единую систему отчетности НПО: принцип «одного окна» и «единой даты» для ежегодной отчетности НПО перед всеми государственными органами.

2. НПО должна быть освобождена от обязанности периодически отчитываться за качественные и количественные показатели перед государственными органами при наличии публичного отчета о своей деятельности, доступного всем желающим.

1. Перед государством НПО может отчитываться лишь в вопросах соблюдения налогового законодательства, соблюдении условий того или иного вида лицензируемой деятельности (например, в случае наличия лицензии на медицинскую деятельность).

Проверки

В соответствии с Основополагающими принципами, деятельность НПО должна признаваться законной при отсутствии доказательств противного, НПО не должна подвергаться изъятию документов без объективных оснований для подобных превентивных мер и без соответствующего судебного постановления. НПО, являющиеся юридическими лицами, должны иметь ту же правоспособность, которой обычно пользуются другие юридические лица. На них должны распространяться те же обязательства и санкции, налагаемые административным, гражданским и уголовным законодательством, которое обычно применяются ко всем юридическим лицам. Действующие правила противоречат этим требованиям. Таким образом, предлагаем следующее:

1. Проверки должны проводиться с учетом того, что создание и деятельность НПО – это реализация гражданами своего конституционного права на свободу объединения. Порядок, основания, сроки, права и обязанности лиц, участвующих в проверке, должны быть закреплены только в федеральным законе. Недопустимо предоставление права принятия нормативного акта в этой области тем же органом, который и осуществляет контроль.

2. Ввести принцип недопустимости двойного контроля (повторных проверок). Проверка деятельности НПО одним органом по основаниям, ранее подлежавшим проверке другим государственным органом, недопустима.

3. Предусмотреть принцип недопустимости истребования у НПО документов, которые ранее были предоставлены в другой государственный орган (например, налоговые декларации).

4. Требование о предоставлении документов должно содержать родовые и индивидуальные признаки документов (например, не все документы о финансово-хозяйственной деятельности за 2006 г., а кассовая книга за 2006 г.) и содержать закрытый перечень таких документов.

5. Формирование плана предстоящих проверок должно осуществляться с учетом открытых, понятных и объективных критериев, определенным в федеральном законе.

6. Свободная доступность планов предстоящих проверок для неопределенного круга лиц.

7. Допустимость проведения внеплановых проверок только в случаях поступления в органы государственного контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а равно о возникновении угрозы причинения такого вреда.

8. Предоставление НПО права участия в процессе принятия решения по результатам проверки (по аналогии с принятием решения по результатам налоговой проверки), включая обязательный учет проверяющим органом возражений и замечаний НПО.

9. Предусмотреть, что в случаях существенного нарушения прав НПО и процедуры проведения проверки итоговое решение по ее результатам может быть признано незаконным и необоснованным (по аналогии с налоговой проверкой). Если нарушены сроки принятия решений по результатам проведения проверки, либо представления ее результатов, проверка должна быть признана незаконной и ответственность не должна возлагаться на НПО (по аналогии с административной ответственностью).

10. Ввести исключительно судебный порядок приостановления деятельности НПО.

11. Ввести исключительно судебный порядок привлечения к ответственности НПО и прекращения ее деятельности в качестве юридического лица.

Приостановление деятельности, запрет деятельности, признание организации прекратившей свою деятельность, принудительная ликвидация

Согласно Основополагающим принципам, в большинстве случаев надлежащей санкцией в отношении НПО за нарушение закона должно быть простое требование исправить нарушение и/или наложение административного, гражданского или уголовного взыскания на организацию и/или на отдельных лиц, непосредственно несущих ответственность за нарушение. Взыскание должно быть основано на действующем законодательстве и соблюдать принцип соразмерности. Действующие правила, которые позволяют, например, применить ликвидацию в случае всего двух нарушений законодательства, явно противоречат этим требованиям. Таким образом, предлагаем следующее:

1. Любое решение, ограничивающее деятельность НПО или приводящее к ее прекращению, должно быть принято только судом (приостановление деятельности, принудительная ликвидация и т.д.).

2. Предусмотреть отдельный судебный порядок рассмотрения таких дел. Сейчас это фактически исковое производство, «равноправное», например, по иску прокурора. Должен быть особый порядок, подобные дела должны быть приравнены к делам, вытекающим из публичных правоотношений (государство-гражданин). Рассмотрение таких исков «в первой инстанции» должно быть отнесено к подведомственности судов субъектов федерации. Необходимо предусмотреть «принцип презумпции невиновности НПО», предусмотреть право суда оказывать содействие НПО в сборе доказательств по своей инициативе, а не ограничиваться только тем, что предоставила НПО.

3. Основания для принудительной ликвидации или запрета деятельности НПО должны основываться на принципах, предусмотренных ЕКПЧ. Предусмотреть недопустимость принудительной ликвидации НПО за допущенные «недостатки» (например, нарушение сроков созыва общего собрания).

4. Предусмотреть порядок восстановления прав для организаций, которые были ошибочно или неправомерно исключены из реестра, признаны прекратившими деятельность или ликвидированы.

Human Rights Watch

Московская Хельсинкская группа

Межрегиональная Ассоциация правозащитных организаций «АГОРА»

Молодежное правозащитное движение

Ресурсный правозащитный центр