Le projet de loi ne respecte pas les droits fondamentaux
15 juin 2013
« Les autorités ont certes un intérêt légitime à protéger la démocratie embryonnaire de la Tunisie, mais interdire à des milliers de personnes de prendre part à la vie politique des années durant n’est pas le meilleur moyen d’y parvenir. »
Eric Goldstein, directeur adjoint de la division Moyen-Orient et Afrique du Nord

(Tunis) – Le corps législatif tunisien devrait amender le dernier projet d’une loi visant à interdire à des personnes en poste sous le régime de l’ancien président Zine El Abidine Ben Ali, d’exercer un certain nombre de fonctions publiques pendant une période de sept ans.

Les dispositions et les procédures d’exclusion du projet de loi se traduisent par une restriction non nécessaire et disproportionnée des droits politiques. Il prévoit notamment une liste de catégories de personnes à exclure sur la base de leur association avec l’ancien régime, sans la possibilité de tenir compte des circonstances individuelles. Un très large éventail de personnes pourrait être touché par l’interdiction contenue dans ce projet de loi qui ne prévoit pas de garanties adéquates en matière de respect des droits, notamment de disposition visant à systématiquement notifier les individus concernés par l’interdiction. Le vote de ce projet de loi par l’Assemblée nationale constituante est prévu en juin 2013.

« Les autorités ont certes un intérêt légitime à protéger la démocratie embryonnaire de la Tunisie, mais interdire à des milliers de personnes de prendre part à la vie politique des années durant n’est pas le meilleur moyen d’y parvenir », a expliqué Eric Goldstein, directeur adjoint de la division Moyen-Orient et Afrique du Nord à Human Rights Watch. « Cette loi très vague exclurait de façon automatique des milliers de personnes, les privant de leurs droits politiques fondamentaux sans leur laisser la chance de se défendre. »

Le 30 novembre 2012, la Loi sur l’immunisation politique de la révolution a été présentée par cinq partis, dont Ennahdha et le CPR (Congrès pour la République), tous les deux membres de la coalisation au pouvoir. Le 30 avril 2013, la commission chargée de la législation générale du corps législatif tunisien, l’Assemblée nationale constituante, a adopté le projet de loi et décidé de le soumettre à un vote en séance plénière. L’approbation de la loi nécessite la majorité absolue soit 109 des 217 membres.

La loi interdirait à tous les membres des gouvernements successifs de Ben Ali, de 1987 à 2011, ainsi qu’aux hauts responsables de l’ancien parti au pouvoir, le RCD (Rassemblement Constitutionnel Démocratique), d’exercer certaines fonctions de responsable élu et nommé et de former ou de rejoindre les organes de gouvernance de partis politiques, quels qu’ils soient. Le nombre de personnes concernées par cette loi est inconnu, mais est estimé à des dizaines de milliers.

Les partis de la coalition au pouvoir, auteurs du projet de loi, ont expliqué qu’ils cherchaient à protéger la démocratie embryonnaire de la Tunisie contre la vieille garde. Celle-ci pourrait s’appuyer sur le népotisme et sa notoriété locale pour gagner des sièges et user de son influence afin d’interférer dans les futures élections.

Les pays qui ont souffert d’une dictature et luttent pour instaurer des sociétés démocratiques où les droits de chacun sont respectés craignent à juste titre que leurs efforts soient sapés par des personnes dont la conduite passée reflète le caractère criminel, répressif ou corrompu de ces dictatures, a indiqué Human Rights Watch.  Cela justifie en partie la volonté de restreindre, en début de phase transitionnelle, les droits politiques de certains individus associés à l’ancienne dictature.

Toutefois, les normes internationales exigent que toute restriction de droits politiques remplisse des conditions bien précises. Les mesures prévues par le projet de loi bafouent ces normes, explique Human Rights Watch.

Toute restriction ne doit être essentielle que dans le but de protéger la démocratie. Elle doit être fondée sur des critères clairs fixés dans la loi et être proportionnée, de manière à toucher un nombre restreint de personnes dans un laps de temps limité. En outre, tout individu concerné doit jouir d’une protection totale en matière de respect de ses droits, notamment le droit de contester et de réfuter les preuves réunies contre lui, une chance de présenter ses propres preuves et le droit d’exercer un recours en appel devant un tribunal judiciaire indépendant.

Le projet de loi va à l’encontre de ces conditions, a déclaré Human Rights Watch. Il définit un groupe très large de catégories de personnes à exclure d’un vaste éventail de postes de responsables ou d’élus, sur la base de critères très généraux, sans la possibilité de tenir compte des circonstances de chacun.  Par ailleurs, l’application de l’interdiction à quasiment toutes les formes de participation politique n’est pas nécessaire et est disproportionnée. Les personnes visées par l’exclusion ne pourront se porter candidates ni aux élections législatives, ni aux élections municipales et régionales. De même, elles se verront interdire l’exercice d’un poste de haut responsable au sein d’un parti politique quel qu’il soit, même si de nombreuses fonctions desquelles elles sont écartées ne représentent raisonnablement pas de menace pour la démocratie en Tunisie.

Le projet de loi prévoit que l’Instance supérieure indépendante pour les élections serait chargée d’identifier les personnes à écarter de certains postes politiques, mais ne notifierait pas automatiquement les personnes figurant sur la liste en question. La loi prévoit la possibilité de recourir devant un Tribunal administratif indépendant, mais uniquement dans le but de déterminer si la personne répond aux critères d’inclusion dans l’une des catégories générales spécifiées dans la loi.

L’interdiction de sept ans d’exercer différentes fonctions de responsable élu ou nommé concerne les personnes qui étaient en poste entre le 7 novembre 1987 et le 14 janvier 2011. Entre autres, il s’agit de membres des gouvernements successifs et de leurs chefs de cabinet ; de candidats de l’ancien parti au pouvoir aux élections législatives qu’ils soient ou non sortis vainqueurs des élections ; du secrétaire général et du secrétaire général adjoint du parti ; des membres du bureau et du comité central du parti politique ; des secrétaires généraux des comités de coordination du parti et des sections territoriales, des présidents des sections locales du parti et de tout individu ayant appelé Ben Ali à se porter candidat aux élections présidentielles de 2014.

Les personnes figurant sur la liste se verraient privées de la possibilité d’occuper un poste de haut responsable, dont ceux de président, directeur de cabinet du président, chef de gouvernement, député à l’Assemblée, président de l’Assemblée, gouverneur ou gouverneur adjoint de la Banque centrale tunisienne, ambassadeur, consul ou gouverneur. Toutefois, ces personnes seraient également exclues d’un large éventail de postes de rang moins élevé ne constituant raisonnablement pas une menace pour la démocratie de la Tunisie. Il s’agit notamment des fonctions suivantes : membre de l’une des autorités constitutionnelles prévues conformément à la nouvelle constitution, telles que la Cour constitutionnelle ou le Haut conseil de la magistrature ; membre de toute autorité municipale ou locale ; président ou membre d’un organe de direction, central ou régional, ou de l’organe constitutif d’un parti politique.

« Le projet de loi reste vaste et disproportionné, mais surtout ne tient pas compte des circonstances de chacun », a déclaré Eric Goldstein. « Il traiterait à l’identique les personnes qui étaient les plus impliquées dans le régime oppressif de Ben Ali et celles qui n’ont joué qu’un rôle très mineur et se sont retirées depuis de  nombreuses années. »

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Informations complémentaires

Droit international et participation politique 

En tant qu’État partie au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), la Tunisie est tenue d’autoriser ses citoyens à « prendre part à la direction des affaires publiques, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis » sans discrimination et sans restrictions déraisonnables.

La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, également ratifiée par la Tunisie, exige des pays membres qu’ils garantissent à leurs citoyens le droit de participer librement au gouvernement de leur pays.

Les normes internationales imposent des conditions claires aux pays sortis de dictature et aux mesures restreignant les droits politiques de certaines personnes dont la conduite passée reflète le caractère illicite des régimes autoritaires, une procédure dite de lustration.

Les restrictions ne doivent pas être arbitraires. Toute restriction doit reposer sur des critères clairs fixés dans un cadre juridique et être proportionnée, de manière à toucher un nombre restreint de personnes dans un laps de temps limité. Dans son interprétation de l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) sur le droit de prendre part à la direction des affaires publiques, le Comité des droits de l’homme des Nations unies qui interprète le pacte, a observé que « toutes les conditions s’appliquant à l’exercice des droits protégés par l’article 25 devraient être fondées sur des critères objectifs et raisonnables ». La même observation indique que « Les personnes qui à tous autres égards seraient éligibles ne devraient pas se voir priver de la possibilité d’être élues par des conditions déraisonnables ou discriminatoires, par exemple le niveau d’instruction, le lieu de résidence ou l’ascendance, ou encore l’affiliation politique ».

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a accordé aux nouvelles démocraties, sorties d’une dictature, un pouvoir discrétionnaire de restreindre les droits de hauts responsables d’anciens partis au pouvoir, sous des régimes autoritaires, à se présenter à des élections. Toutefois, la CEDH a exigé que ces mesures respectent les principes de nécessité, de proportionnalité, de non-discrimination et de contrôle juridictionnel.  

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a observé que la mise en œuvre des lois de lustration doit garantir « le droit de se défendre, la présomption d’innocence jusqu’à preuve de la culpabilité et le droit d’interjeter appel devant un tribunal ».

Les lacunes du projet de loi en matière de respect des normes internationales

Une liste de personnes à exclure excessivement vaste

Le projet de loi prévoit une liste de catégories de personnes en poste sous le régime de Ben Ali qui se verraient privées de la possibilité d’exercer certaines fonctions publiques, de se porter candidates à des élections législatives ou locales et d’occuper certains postes au sein de partis politiques. La liste des personnes exclues compte les ministres des gouvernements de Ben Ali et leurs chefs de cabinet, les candidats de l’ancien parti au pouvoir aux élections législatives, les membres du bureau politique, du comité central, des comités de coordination et des sections territoriales et locales du parti, et tout individu ayant appelé Ben Ali à se porter candidat aux élections présidentielles de 2014.

Ces vastes catégories pourraient conduire à l’exclusion de personnes qui ont été accidentellement ou accessoirement associées aux anciens gouvernements. Par exemple, il est généralement admis que certains des individus ayant appelé à la réélection de Ben Ali avaient été contraints de le faire sous la menace d’intimidations ou figuraient sur la liste sans leur accord. 

Une interdiction excessivement vaste sur l’activité politique

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a indiqué dans ses « Principes directeurs à respecter pour que les lois de lustration et les mesures administratives analogues soient conformes aux exigences d’un État de droit » que :

La lustration doit être limitée aux postes où il y a tout lieu de penser que le sujet constituerait un danger non négligeable pour les droits de l’homme ou la démocratie : postes de la fonction publique pourvus par nomination dont le titulaire a des responsabilités importantes en ce qui concerne l’élaboration et la mise en œuvre des politiques et des pratiques gouvernementales relatives à la sécurité intérieure, ou a la possibilité d’ordonner et/ou de commettre des violations des droits de l’homme, comme les postes des services de police, de sécurité et de renseignement et ceux de magistrats du siège et du parquet.

Le projet de loi tunisien n’est pas conforme à cette exigence puisqu’il interdit à certaines personnes non seulement d’occuper des postes de haut responsable au sein de l’État, mais également d’être membres d’organes de gouvernance de partis politiques.

Déchéance arbitraire des droits électoraux

La Cour européenne des droits de l’homme a établi des critères beaucoup plus stricts pour la déchéance des droits  électoraux que pour la nomination à certains postes sensibles du gouvernement. Dans l’affaire Ždanoka contre la Lettonie, la cour a accepté la légitimité de telles mesures affectant les droits électoraux des personnes intéressées. Toutefois, elle a déclaré que le critère sur lequel se fonder pour juger si les limitations du droit à se porter candidat à des élections est proportionnel au but légitime de protéger la démocratie consiste à déterminer si la conduite du candidat est susceptible de porter atteinte à la démocratie.

Dans l’affaire Adamsons contre la Lettonie, la cour a examiné la déchéance du droit d’une personne à se porter candidate à des élections parlementaires. La cour a statué ce qui suit : « Une restriction des droits électoraux […] doit suivre une approche au cas par cas qui permettrait de prendre en considération la conduite proprement dite ».

La loi devrait donc prévoir la possibilité de tenir compte des circonstances individuelles pour déterminer si elle doit ou non conserver son droit de se porter candidate à des élections.

Des garanties procédurales insuffisantes

Les normes internationales exigent également le respect de certaines garanties procédurales dans l’application des lois d’exclusion politique. Une personne doit pouvoir contester la décision d’exclusion, notamment les faits qui lui sont reprochés et la proportionnalité des mesures d’exclusion. Le projet de loi ne satisfait pas ces exigences.

Si le projet de loi prévoit le droit d’interjeter appel devant le Tribunal administratif, il ne stipule pas clairement si l’appel peut être fondé sur des preuves concrètes, c’est-à-dire si la personne peut présenter des pièces apportant la preuve que ni sa conduite passée ni sa conduite actuelle ne porte atteinte à la démocratie.  La loi suggère plutôt que le tribunal aura exercera une révision purement formelle en  vérifiant si la personne figurant dans la liste peut être classée sous l’une des catégories spécifiées par la loi.

La jurisprudence nationale des pays postcommunistes suggère que l’évaluation de la proportionnalité des mesures de lustration devrait tenir compte des circonstances de chacun. Par exemple, la cour constitutionnelle de Lettonie a statué qu’une personne ayant largement contribué au « renouvellement des valeurs démocratiques en Lettonie […]se trouve dans une situation différente de celle d’un individu qui s’est opposé à l’indépendance de la Lettonie et devrait, en conséquence, être traitée différemment. »

En outre, le projet de loi ne protège pas suffisamment contre les abus d’exclusion. Il ne prévoit pas de notification systématique aux personnes figurant dans la liste des exclus. En réalité, elles n’apprennent leur inclusion dans la liste que si elles adressent une demande de vérification dans un délai de 10 jours à compter de la date de publication de l’annonce que la liste préliminaire a été finalisée. Par conséquent, les personnes figurant dans la liste peuvent se voir privées de la possibilité de contester leur exclusion.

L’Assemblée nationale constituante devrait réviser la loi pour que les personnes figurant dans la liste soient averties et pour leur permettre de contester la décision sur la base de circonstances individuelles.