每年全世界都有数以百万计的人受到环境危机的影响,环境危机会导致疾病,大规模毁灭人的生命和生计。

国际社会对环境危机的关注经常局限于自然界所受到的危害。但在认识有毒物质泄露或矿难这类事件时,还存在另一种经常被忽略的视角,那就是这些灾难对人权的危害——尤其是生命权、健康权及获得安全的食品及饮用水的权利。

举例来说,2011年,在中国东部的河南省,有河流因受污染而呈血红色,熔铅厂和电池厂——当地经济的主要动力——周围的空气中弥漫着浓烟,环境污染情况非常令人担忧。然而据人权观察2011年的报告《我的孩子中毒了》My Children Have Been Poisoned)指出,河南的健康和环境危机还造成了人权侵害。居民们的许多国际公认的权利——如健康权与和平抗议权——遭到剥夺,成千上万儿童的生理发育和智力发育遭到损害。

不幸的是,实际上,政府和国际机构没有经常通过人权的视角来分析环境问题,在法律和制度上也没有经常把二者联系起来加以应对。它们在这方面本应做得更多,而且不必担心这样做会对可持续发展和环境保护造成负面影响。

事实上,人权视角不仅不会破坏这些重要的环境目标,而且还能突出一条重要的补充原则:政府必须对其行为负责。人权视角还给环境恶化的受害者提供了宣传工具,帮助他们开拓空间,使他们能够得到更多的听众,能够有效地参与环境方面的公共辩论及在必要的时候通过独立法庭来追究责任和获得赔偿。正如一句古老的法律格言所说:没有救济就没有权利。

地区性的人权文件——比如《美洲人权公约经济、社会和文化权利附加议定书》(American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights)、《非洲人权和民族权利宪章》(African Charter on Human and Peoples’ Rights)及其《妇女权利附加议定书》(Additional Protocol on the Rights of Women)——都承认了拥有健康环境的权利(或1981年通过的《非洲宪章》中的拥有“大体令人满意”的环境的权利)。二十多年前,联合国大会也曾通过决议,承认每个人都有权在能够带来健康和良好状态的环境中生活。

在2001年的一次突破性裁决中,非洲人权和民族权利委员会(African Commission on Human and Peoples’ Rights)证明,就人权侵害——包括对健康环境权的侵害而对某一地区追究责任是可能的。该委员会认为,尼日利亚前军政府与壳牌石油发展公司(Shell Petroleum Development Corporation)的合营公司给尼日尔三角洲地区的奥格尼(Ogoni)族人造成了环境破坏,侵犯了他们受非洲宪章保障的权利。该委员会裁决说,政府没有采取必要措施来保护奥格尼族人免遭石油生产所带来的伤害,而且“对石油生产可能或已经给奥格尼族社群带来的环境和健康风险,既不进行研究也不允许别人研究”。引人注意的是,该委员会还裁决说,奥格尼族人生计所系的土地和农场因“人类无法接受的”污染和环境恶化而遭到破坏,这构成了对生命权的侵犯。

然而,尽管有这些判例存在,但是对环境问题中人权责任进行追究的工作仍然不够到位,世界各地的大量环境破坏都没有得到直接的赔偿。国际人权界应当帮助强化健康环境权的内容和框架,并在环境与人权之间建立制度化的联系。其中一个具体步骤是建立问责机制,向数以百万计受环境危机影响的人提供有效的救济。

生命权和健康权

根据国际人权法,政府对保护公民的生命和健康负有多项义务。《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》(ICESCR)及《儿童权利公约》(CRC)都规定了拥有可能达到的最高健康水平的权利。根据《经济、社会和文化权利国际公约》,健康权中包含了改善环境健康的义务,以便保护公民免受环境健康危害,保证公民拥有健康的工作条件,以及保护公民拥有获得安全的食品和饮用水的权利。

然而,许多政府都经常无法履行和维持这些承诺。

人权观察曾提供证据证明了世界各地政府的忽视所造成的毁灭性影响。举例来说,在尼日利亚北部的扎姆法拉(Zamfara)州,2010年以来有超过400名儿童因为接触到小金矿开采所产生的铅污染尘而死于铅中毒,成为史上有记录的最严重事件之一。在这场空前的灾难面前,尽管存在诸多迫在眉睫的危机征兆,但尼日利亚政府仍然行动迟缓。在短片《沉重的代价》(A Heavy Price,2012)中,人权观察曾列出证据证明,儿童持续在受污染的住宅中生活和玩耍,及暴露于威胁生命水平的铅污染之中可能导致终生残疾或死亡。

不幸的是,尼日利亚不是特例。政府在面对环境问题时,经常是要么否认,要么采取薄弱而不连贯的措施,根本不足以应对环境破坏,也不能提供有效的监管,更无力预防和治疗由此引发的健康问题。

知情权、抗议权和寻求正义的权利

国际法还要求各国政府保障其人民的知情权、参与政治进程的权利、和平示威权和寻求正义的权利。这些权利都载入了《公民权利和政治权利国际公约》,神圣不可侵犯。这些权利确保公民可以积极而有意义地参与影响其生活的决策。

而在现实中,政府经常不向公民提供与环境健康有关的最基本信息,这侵犯了他们获得信息的权利。举例来说,日本2011年三月的核灾难之后,政府没有向福岛县居民提供其食物和环境受辐射污染等级的基本信息。当地一位医生告诉人权观察,地方报纸是“县政府说什么都信以为真”。

即使是在那些细心周全保护受影响人群的知情权和参与权的国家,现实也经常是令人沮丧的。在很多国家,政府不但不向公民提供信息,而且还镇压那些要求透明度和官方赔偿的人。人权观察曾罗列过一系列政府打压抗议者——甚至包括那些仅仅是要求信息的人------的措施,包括恐吓、逮捕、监禁甚至谋杀。

举例来说,我们2010年对中国四个省份的调查发现,政府关押那些抗议工厂铅污染的人,甚至包括那些为自己中毒的子女寻求医疗的父母(a href="http://www.hrw.org/zh-hans/reports/2011/06/15">《我的孩子中毒了》)。在菲律宾,人权观察曾列出了2011年十月以来的三次针对环境活动人士的谋杀:被害者曾发声反对采矿和能源项目,称这些项目威胁环境,并将导致布基农省(Bukidnon)和北哥打巴托省(North Cotabato)的当地社群流离失所。没有人因为谋杀而受到惩罚,且有证据指军方控制的准军事势力参与其中。肯尼亚自2010年起就已将健康环境权写入宪法,然而一位曾与人权观察合作的环境活动人士就曾多次遭受恐吓和逮捕,因为他向蒙巴萨市附近一家造成空气和水污染的工厂要求信息和赔偿。;

企业监管

企业是当今环境问题的核心。正如《联合国企业与人权指导原则》(United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights)所规定的,无论是跨国公司还是地方性的小公司,都有责任确保其经营不会造成或协助对人权的侵犯。然而企业经常不履行这项责任(可参见本卷中的《毫无规矩——企业责任的失败方案》)。

举例来说,巴里克黄金公司(Barrick Gold)在巴布亚新几内亚的普尔杰瑞(Porgera)金矿每天向附近河流倾倒14000吨的采矿废水,对当地社群造成了潜在的环境和健康威胁(《代价高昂的黄金红利》, 2011)。在孟加拉国的首都达卡,大约150家制革厂使当地居民暴露于未经处理的排放物之中,其中含有铬、硫磺、铵和其他可造成皮肤病、皮疹和腹泻等健康问题的化学品(《有毒的皮革厂》, 2012)。

公司——包括外国投资者、国际买家和零售商——有责任保证不参与直接或间接的侵犯人权行为。在达卡出售经酸化场鞣制和处理的皮带的商店应当建立适当的详细流程来确保自己不会间接地侵犯人权。国际买家也应确保其供货商没有违反健康法、安全法或毒害环境。政府应确保对私营企业进行充分的监管——但它们经常不愿这样做,因为环境监管会妨碍私营企业的利益,还会被视为经济发展和增长的负担。

举例来说,2010年十月加拿大下议院否决了一项法案,该法案将允许政府监管在国外经营的加拿大开采业对环境和人权的影响。一个重要的机会就这样失去了:加拿大拥有世界上大部分的采矿和勘探公司。2010年,该行业占加拿大出口总额的21%,并从采矿中赚取了360亿美元。

在孟加拉国,制革厂污染了空气、水和土壤。我们的研究发现该国政府没能执行其环境法和劳工法,而且十年来一直漠视一项法庭判决,该判决要求政府确保制革厂安装足够的水处理系统。一位政府官员告诉人权观察说,制革部门没有受到适当的监管是因为“制革厂主非常有钱而且在政界势力很大”。

2012年人权观察对印度南方的果阿(Goa)邦和卡纳塔克(Karnataka)邦进行的研究(《失控》)发现,本应独立而准确的“采矿项目潜在环境影响评估”经常漏洞百出,而且这些评估常常是由那些向印度政府申请采矿许可的矿业公司自己委托进行的,它们大部分都是印度国内的公司。

腐败有时也会破坏环境监管和安全保障措施。人权观察发现:在印度尼西亚,公开的腐败行为破坏了有关伐木的环境政策(《野生金钱》, 2009)。其后果是,大量印尼木材是非法砍伐所得,这违反了旨在保护当地社群和环境的政策。

最重的一击

环境恶化对弱势和受歧视的群体——如贫困的农村人、难民、妇女、少数族群和原住民——所造成的冲击经常高得不成比例。然而这些群体很少有渠道和政治影响力去批评政府或者追究其责任。

当政府或跨国公司以“经济发展”为名清理土地和生态系统时,原住民的人权就特别容易受到严重侵害。《联合国土著人民权利宣言》(UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples)规定,原住民的迁移必须是其自主意愿,且事先已知情下的同意,并且应有公平公正的土地、财产和生计补偿协议。然而人权观察指出,现实情况经常不是这样。

举例来说,人权观察2011年的研究发现:在埃塞俄比亚,为了建立大规模的商业化糖料种植园,原住民正在被强行迁出作为其主要生计来源的奥莫山谷(Omo Valley)。政府通过骚扰、暴力和任意逮捕来推行其计划。正如穆尔西(Mursi)部落中的一个人所说的那样,当地的原住民群体想知道,等到河流干涸、土地被夺走之后,“到了饿肚子的时候会怎么样呢?”(《到了饿肚子的时候会怎么样呢?》,2012)

儿童是另一个易受环境污染影响的群体——尽管国际法规定保护儿童健康是各国的核心义务。有毒化学品对儿童尤其有害:他们的身体正在发育,比成人更容易吸收毒物,因此在有些情况下,有毒化学品会给儿童带来不可逆的长期损害、残疾甚至死亡。

由于缺乏信息和政治影响力,穷人、弱势群体和边缘人群的孩子受影响的风险尤其高。举例来说,人权观察对马里的手工金矿——全世界的手工金矿矿工估计有1500万名——中的童工进行了研究,发现这些儿童接触有毒金属汞的问题很难在全国或全球层面上得到重视(《有毒的混合物》,2011)。

人权观察也曾纪录到,作为边缘人群,少数民族罗姆人的儿童和成人在1999年的科索沃战争中离开家园后,长年被安置在北科索沃一所受到铅污染的安置营里(《科索沃:铅中毒》,2009)。儿童特别容易铅中毒。联合国——当时的实际行政当局——了解污染的情况,但却在长达五年时间里没能把他们转移到安全的地方去。联合国缺乏一个全面的健康计划,而且毫无医学理由就停止了对这些儿童的治疗。

富裕国家的儿童也不能免受有毒环境的影响。在美国的农业生产中,童工们——其中许多来自移民家庭——在定期喷洒杀虫剂的土地上或附近劳作。然而,美国政府却没能禁止童工从事危险的农业劳动。与加强对儿童接触杀虫剂的监管相比,政府更倾向于农业综合企业的利益((《危险的土地》,2010)。

全球的挑战和机遇

政府对环境恶化的应对经常既软弱又不连贯,而且对气候变化、污染和其他环境问题给人权带来的严重影响置若罔闻。

2012年六月,在迄今为止规模最大的联合国会议“里约+20”峰会上,超过一百位国家元首或政府首脑和四万五千人齐聚一堂。然而峰会的成效却与其规模很不相称。世界领袖们错过了这一填补发展和环境保护之间的虚假鸿沟的机会,而且在其最后文件《我们期望的未来》(The Future We Want)中,人权语言遭到全面削弱。

国际法和国际规则都是保护环境的重要工具,但它们往往倾向于关注技术层面上的监管、排放和流程,却不能全面——如果曾经有过的话——处理环境恶化对健康和人权的影响。2004年的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants)便是如此。

国际金融机构旨在促进发展,然而有时其行动也会侵犯人权并导致环境进一步恶化。世界银行的安全保障政策旨在防止其项目给社会和环境带来危害,该政策要求政府分析特定项目对环境的影响,却不要求对人权影响作出全面分析。世行对这些政策的检讨和修订,正是一个弥补这一重大缺陷的重要机会。

不过,也不是只有坏消息。

环境NGO、其他公民社会团体及受影响社群的努力, 也取得了一些可观的成功。在缅甸,针对伊洛瓦底江(Irawaddy River)的密松大坝(Myitsone Dam)可能导致的破坏性后果,公民社会团体进行了公开抗议,使得缅甸政府在2011年推迟了该项计划。一旦建成,它将成为世界上最大的水力发电站之一。

而在2012年,联合国人权委员会(HRC)首次就享有安全、清洁、健康、可持续发展的环境的人权义务任命独立专家。该专家最重要的任务之一便是要协助定义健康环境权的内容,并为之寻求广泛的认同和支持,以确保该项权利得到充分的尊重、保护和实施。

另一个积极的举动是,2012年十一月,拉丁美洲各国政府就获得环境信息、参与和司法渠道的权利,提出了达成地区协议的路线图。在欧洲,这样的文件已经存在:许多欧洲和中亚国家都签署了2001年的《奥胡斯公约》(Aarhus Convention),该公约事关环境事务中的获得信息、公共参与和司法渠道等问题。在同类文件中,该公约第一个写入了与环境有关的公民权利的内容。

为推动用人权途径来处理环境问题,未来还有其他一些机遇,如全球汞协定谈判。

人权观察先是2011年在肯尼亚,后来又于2012年在乌拉圭参加了这些谈判,同时也参加了拉丁美洲和非洲的地区性会议。我们的倡导处处都在敦促对人权的更大关注,特别是在健康权和保护儿童免于危险劳动方面。在乌拉圭的谈判中,各国政府同意把针对手工金矿开采受影响的儿童的特别措施纳入协议。各国政府还同意就汞问题制订针对手工开矿受影响群体的健康策略。协议中仍然较少提及人权,也缺乏一个全面有力的汞健康策略,但其中针对金矿开采的特别措施仍然是迈向正确方向的一步。

下一步是什么?

即使政府确实在推行环境监管和保护,它们也经常忽视环境问题对人权的有害影响,及其对弱势群体和边缘人群不成比例的冲击。

目前缺少一个更大的框架来分析人权影响,保护所有公民都拥有获得健康、食品、饮水和生计的权利——都是最核心的经济权利——以及信息权、参与权、言论自由权和获得救济的权利等公民和政治权利。当政府不受问责时,它们就会更不愿对受污染的地方采取补救措施并保证那些人权遭受侵害者能够诉诸司法。

需要有一个强大的问责系统来处理环境破坏对人权的影响,政府、国际金融机构、企业和其他私营机构都必须为其行为负起责任,所据原则应是透明和充分的信息、参与和言论自由。还需要有更加严格的监管程序——包括政府监管来避免破坏环境的项目开始运转。如果损害已经发生,相关责任者必须承担责任,修复局面,面对审判。

人权委员会和政府迄今为止还没有这样做。它们应该承认健康环境权是一项独立的权利,这有助于加强对环境破坏的人权后果的认识和问责。与环境有关的国际协议和公认的发展目标都应以国际人权法为基础,在国际和国内层面上进行监督。

在推动这些目标的过程中,环境运动与人权运动之间的合作能够起到至关重要的促进作用。只有在地方和全球携手合作,与那些破坏环境、损害他人、侵犯基本人权的人进行斗争时才能产生真正的进展。

朱莉安·吉本伯格是儿童权利部高级研究员。简·科恩是健康与人权部研究员。