美国强健的公民社会与民主体制在特朗普政府上任首年遭遇考验。在2017年各种各样的议题当中,美国对内、对外都在人权方面大开倒车。

特朗普专以难民和移民为目标,将他们称为罪犯、安全威胁;以欲言又止的白人民族主义激化种族主义政治;并且不断宣扬反穆斯林的观念与政策。其政府大力推行的政策将使女性获取生殖健康照护的权利倒退;其大力倡导的健保改革将使更多美国人难以获得可负担的医疗照护;对警察暴力的问责也被大打折扣。特朗普还公然蔑视独立传媒,以及阻挠他部分施政的联邦司法系统。此外,他一再袒护独裁领袖,对于在海外促进人权保障则缺乏兴趣或无力领导。

在美国最容易受到侵害的人士──包括少数种族和族群、移民、儿童、贫民与囚犯──通常也最没有能力在法庭上或政治过程中护卫自身权利。许多弱势群体的权利都在这一年中不断受到侵袭。其他久已存在的美国法律和措施──特别是在刑事与少年司法、移民和国家安全等方面──持续违背国际公认的人权标准。

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A surge in immigration arrests of people living in the United States under the Trump administration is having a devastating impact on long-term immigrants with strong ties to the US.

严厉的刑事量刑

美国每天平均有230万人被关押在各州和联邦监所,是世界上获报导的最大在押人口。监所人满为患的问题──部分源于法定最低量刑标准和超长刑期──已在部分州议会和美国国会引发改革声浪。迄撰稿时止,关于量刑与矫正制度改革的跨党倡议已在国会获得越来越大的动能,但特朗普政府毫无支持迹象。

美国尚有31个州实施死刑。迄撰稿时止,2017年共有23人在8个州遭到处决,全都采取注射毒液方式。关于注射毒液标准程序的辩论仍在进行,尚有数州继续使用实验性混合药剂且拒绝公布处方。

种族不平等、药物政策和警察执法

全美刑事司法系统充斥种族不平等,包括药物(毒品)执法。黑人占全国人口的百分之13,也占成年用药人口的百分之13,却占所有涉药被捕人员的百分之27。黑人男性被判刑入狱的比率几近白人男性的六倍。

警察杀害黑人的数目,仍旧与黑人占全国人口的比例不相当。黑人被警察杀害的机会是白人的2.5倍。未持械黑人被警察杀害的机会,更是未持械白人的5倍。

特朗普政府几乎无条件支持执法警员享有特权,警察监督机制遭到缩小或完全撤除。对于被举报过当使用武力和违反宪法保障的基层警察机关,美国司法部已陆续中止调查和督导。

行政机关推翻了欧巴马政府限制基层警察机关购置军用攻击武器的行政命令。在7月一次演讲中,特朗普总统鼓励警员对嫌疑人使用不必要的武力。已在国会提出的“力挺蓝衣(执法人员)法案(Back the Blue Act)”,将严重限制公民控告警察非法伤害的权利。

虽然高调关注鸦片类药物危机,特朗普政府却传出有意重新升高“反毒战争”,不再强调跨党支持的公共卫生取向药物政策。欧巴马政府司法部长提出的“智伏犯罪方案(Smart on Crime initiative)”,即联邦政府应优先起诉严重药物犯罪嫌疑人,在联邦涉药犯罪的量刑方面缩小种族不平等,以及促进重返社会的机会,已遭现任司法部长塞申斯(Jeff Sessions)取消。

未成年人与刑事司法系统

美国每天平均有将近5万名17岁或以下未成年人被关在少年监狱或其他拘禁设施,还有大约5千名未成年人被关在成人监所。每一年有20万未满18岁者接触到成人刑事司法系统,其中许多未成年人自动被视同成人审判。

美国持续对未成年人使用终身监禁不得假释的刑罚,虽然加以拒绝的州已在增加:截至2017年,共有25个州和华盛顿特区已禁止或不再使用这种刑罚于未成年人。

贫穷与刑事司法

全美国贫穷被告都因无力负担保释费用而难逃审前羁押。人权观察2017年发布的报告说明,审前羁押──通常因为交不出保释金──往往迫使人们即使无辜也接受认罪以求释放。减少使用金钱具保的运动正在美国兴起,相关改革已在数州落实,还有些州正在研议。

许多州郡司法系统的经费,包括法官、检察官和公设辩护人的薪资,部分或全部来自向刑事被告和交通违规者收缴的规费和罚款。美国数州将轻罪保释业务私营化的政策,已导致侵犯人权的结果,例如民间保释公司设定的规费价码实际上等于惩罚贫穷的违法违规人士。

非公民的权利

2017年1月20日就职后一周,特朗普总统就签发一项行政命令,暂停美国难民计划,削减美国2017年安置难民人数,并暂时禁止七个穆斯林国家的国民入境。针对这项禁止多种国籍人士入境的行政命令及其更新版本的联邦诉讼案,迄今仍在审理中。

10月,特朗普签署行政命令恢复难民计划,但附带新增的筛选措施。2018年度接受难民的人数上限被定为45,000人,创下自1980年国会通过《难民法》(Refugee Act)以来年度上限最低的纪录。

靠着错误地将非法移民与犯罪率升高混为一谈,特朗普还打算将所有可遣返移民全都列入“优先”遣返对象,惩罚限制本地警察参与联邦移民执法的所谓“庇护所”城市和州;扩大侵权的快速遣返程序,并以刑事程序处理移民违规案件;以及增加对移民的长期拘留,不顾人权观察及其他组织所记录的证据均显示移民拘留所的条件非常恶劣。

8月,特朗普总统废除一项保护成年前抵美移民不受遣返的计划,致使数十万成长于美国的人士面临被遣返的危险。特朗普总统暗示他将支持立法保障童年被带往美国的无证移民获得合法地位。然而,白宫在10月又发布一系统强硬的移民原则与政策──包括削弱对未成年移民与难民的保护──并以其作为任何前述立法方案的必要元素。

有些城市和州试图提升对移民的保护,包括设置法律服务基金、限制本地执法机关参与联邦移民执法、以及抗拒削减“庇护所”城市财政支持的措施。其他地方政府则寻求立法惩罚前述地区。

12月,人权观察发布报告指出特朗普政府移民政策的负面影响,描述数十名在美国长期定居而有紧密亲属或其他社会连带却遭草率遣返人士的故事。美国法律鲜少允许仅凭个人听证衡量前述社会连带,而大多数移民都没有律师协助他们抵抗遣返。

本文撰稿时,为执行遣返而逮捕无犯罪纪录的内陆无证移民人数,从总统就职至2017年9月底止,已达31,888人,几乎是2016年大约同期逮捕人数11,500人的三倍之多。

健康权

目前,在国会推动废除《平价医疗法案》(Affordable Care Act )──巨幅扩大数百万美国人获得医疗照护机会的一项立法──的企图已告失败。然而,医疗补助(Medicaid)计划、民营保险津贴、对LGBT(女同性恋、男同性恋、双性恋和跨性别)人士的不歧视保障、乃至其他《平价医疗法案》的重要成分,仍很容易因为特朗普政府的行政规管措施而受影响。

特朗普政府的鸦片类药物问题委员会已发布期中报告,支持多种着眼公共卫生的做法,但不建议维护医疗补助计划,而该计划目前包含药物成瘾治疗。该委员会支持增加获取纳络酮(naloxone,一种可缓解用药过量的药物)的管道,但不建议允许无处方购买,但免处方购买其实可能翻转局面,解决美国目前平均每天有90人以上因鸦片摄取过量致死的问题。

大约150万美国住在护理之家,但这类机构普遍以既不适当又未经同意的方式使用抗精神病药物──非为医疗目的,仅仅为了便利工作人员或维持患者纪律。目前,政府机构尚未采取充分措施终止这种做法。

身心障碍者权利

特朗普政府提议削减对身心障碍者提供重要服务的《平价医疗法案》(ACA),并提议缩减《美国身心障碍者法案》(Americans with Disabilities Act)的便利近用义务,可能导致身心障碍人士的权利受损。2017年7月,虽有议员和联合国专家请求减刑,弗吉尼亚州仍决定对精神障碍者莫尔瓦(William Charles Morva)执行死刑。

鲁德曼家族基金会(Ruderman Foundation)2017年调查发现,美国各地警察使用武力的案件中,有三分之一到半数均涉及精神或智能障碍人士。

妇女和少女权利

特朗普总统、其内阁被提名人以及共和党占多数的国会已经削减部分内政和外交政策上的女权保障,并且扬言要逐步废除其他保障措施。部分州政府也通过立法对女性生殖权利加以无谓限制,使女权受挫。有关名人性骚扰和行为不俭的多起媒体爆料,使女性在职场和公共场合饱受侵犯的问题再度成为争议热点。

国会通过立法废除(公共卫生服务法案)《第10条》(Title X)关于保障家庭计划基金的规定。《第10条》是一项全国性家庭计划方案,资助超过4百万美国人就医,以确保他们能够获得生殖健康照护。新法增列合格要件,可以排除包括计划生育联合会(Planned Parenthood)在内的计划生育服务提供者,使各州更容易缩减按《第10条》提供的补助。其结果可能导致众多女性无力负担癌症筛检、生育控制和性传染病的检测及治疗费用。

国会废除《平价医疗法案》的提案可能对最基本的女性健康服务造成重大打击,包括不让非营利组织计划生育联合会得到联邦资助,并允许各州禁止保险给付一系列基本女性健康津贴。特朗普提出的联邦预算草案还要求大幅缩减医疗补助经费。

特朗普并已签发关于“促进言论与宗教自由”的行政命令,将减少女性获取生殖健康服务的机会。该命令鼓励相关机构颁布规定,允许更多雇主和保险公司以“良心反对”为由拒绝履行《平价医疗法案》要求的预防照护义务,包括节育。宗教团体雇主本来就豁免该法,宗教非营利组织和特定闭锁型公司也可以调整适用。特朗普的命令颁布后,卫生与人力资源部几乎让任何表示反对的雇主都得到豁免,实际上推翻了节育费用的法定补助制度。

白宫8月宣布将撤销原定2018年生效的同工同酬倡议。因此,大型雇主和联邦承包商不必向公民权执法机关提供员工报酬的分类明细。白宫还撤销要求联邦承包商遵守公平薪资措施,以及禁止将性骚扰和性别歧视申诉案交付强制仲裁的行政命令。教育部宣布有意重新检讨修正有关校园性侵事件的处理原则,尤其是欧巴马时代基于《1972年教育法修正案第9条》制定的指导原则。

有几个州通过了严格限制人工流产和生殖健康的法律。德克萨斯州、阿肯色州、肯塔基州、爱荷华州和田纳西州都立法禁止某些情况下的人工流产,或采取其他限制措施。有些州则加强排查公部门家庭计划基金的补助对象,防范在受补助项目外亦提供人工流产服务的机构获得政府补助。

尽管女性人权面临前述强烈侵袭,局面并非一片阴霾。国会通过的2017年《国防授权法案》包含保护军中性侵案告密者的新措施,并要求实施性侵防治训练。《2017年女性、和平与安全法》获特朗普签署生效,该法旨在鼓励女性参与冲突预防与安全事务。

纽约州2017年关于童婚的法律改革,大幅限制未成年人获准结婚的条件。

数百万人参加了华盛顿特区和全球各大城市的女性大游行(Women’s Marches),要求平等和正义。

性倾向和性别认同

在2017年前五个月,数州州议会议员提出了超过百项攻击或损害LGBT权利的法案。2017年3月,北卡罗莱纳州部分废除一条2016年的立法,要求跨性别人士使用政府设施时必须按照出生时登记的性别,并且禁止地方政府限制对LGBT人群的歧视行为。2017年的这项法律禁止地方政府采纳包容跨性别人士的政策,且在2020年之前禁止地方政府通过保护LGBT人群的反歧视法规。

4月,密西西比州立法保障个人基于宗教信念而歧视同性婚姻、婚外性行为和跨性别人士。

田纳西州立法允许心理治疗师和谘询师基于宗教信仰拒绝为LGBT人士提供服务。

迄撰稿时,已有20个州立法禁止基于性倾向和性别认同的职场和住屋歧视,另有两州禁止基于性倾向的歧视但允许性别认同歧视。

国家安全

特朗普总统在竞选期间和就职后均曾声明支持刑讯逼供,以及其他可能违反国内法和国际法的反恐政策。后来,特朗普在这些议题改口,表示他会将审讯问题交由国防部长马蒂斯(James Mattis)决定,马蒂斯曾公开反对酷刑。

11月,国际刑事法院(ICC)检察官办公室要求授权对阿富汗武装冲突涉及的战争罪和危害人类罪展开司法调查,包括美国人员在阿富汗和其他地区秘密拘留所的涉案行为。

迄撰稿时,有媒体报导美军曾在外国部队管理的也门秘密监狱审问囚犯。国防部官员否认美军曾在当地侵权,但其声明并未排除美国串谋实施酷刑的可能性。相关报导见报后,参议院军事委员会致函马蒂斯要求调查。迄撰稿时止,马蒂斯的答覆仍属机密。

特朗普承诺要保持关塔那摩美军监狱继续运作,还要送更多新囚犯进去。美国持续在该监狱拘押31名未受控罪男性,几乎都已在押逾十年。其中5人经欧巴马政府审查应予释放但尚未释放,其馀26人,欧巴马政府表示既无法起诉又不能释放,但没有充分说明做此决定的理由,也不提供在押人员有效的申诉管道。

美国持续以关塔那摩军事法庭追诉七名恐怖主义犯罪嫌疑人,包括美国9/11事件嫌犯,但该法庭根本制度有问题,不符合公正审判的国际标准。美国并持续监禁另外三名已遭该法庭定罪的男性。

监控

2017全年,美国持续实施不需司法许可的大规模监听计划,既不透明也不受监督。有关当局利用《外国情报监听法》(Foreign Intelligence Surveillance Act)第702条,针对海外非公民(合法永久居民除外)进行不需司法许可的通讯监听,并“附带”蒐集与美国民众往来通讯的信息。

除非获得国会延长授权,第702条将于2017年底失效;迄撰稿时止,各联邦上诉法院对于该法条特定面向的合宪性仍有不同见解。

美国依据12333号行政命令实施的全球通讯监听仍属机密性质,国会或司法系统都无法有效监督。1月,政府公布国家安全局(NSA)依据前述行政命令监听所得数据,与国内执法机关分享的程序。根据人权观察2017年取得的公开文件显示,国防部依据前述行政命令制定了一项政策,针对被列为“本土暴力极端分子”的美国国内民众,可以实施原本不合法的监听。国防部尚未公开“极端分子”的认定标准,以及可能采用的监听方式。

2017年5月,特朗普政府批准一项改良签证审核程序的提案,包括要求申请美国签证者提供本人最近五年使用社交媒体的用户名与账号。美国并持续授权对入境人员进行广泛的电子载具检查和数据复制,不论是否涉嫌违法违规。

言论和集会自由

欧巴马总统任内最后行动之一,是为乔丝・曼宁(Chelsea Manning)减刑。曼宁因将美国外交密电泄露给维基解密(WikiLeaks),被判刑35年,拘押期间并受到虐待。然而,美国政府持续寻求从俄罗斯引渡艾德华・斯诺登(Edward Snowden),即2013年揭露美国大规模监听范围的告密者。

2017年6月,司法部起诉国家安全局承包商雇员瑞埃乐蒂・温纳(Reality Winner)。指控她泄露关于俄罗斯政府可能干预美国2016大选的机密信息。根据违反国际人权法的美国现行法律,温纳将无法以公共利益为泄密行为抗辩。

特朗普总统全年反覆批评传媒记者,并以网络贴文和视频予以贬斥,加深对言论自由的寒蝉效应。2017年8月,联合国人权事务高级专员对美国“新闻自由”正在“遭受总统攻击”表示关切。

两名联合国专家对于有美国州议会企图立法将“和平抗议罪刑化”提出警告;另一名专家则指出,反对达科达输油管项目的示威者遭受的武力“朝向军事化、甚至暴力化升级”。8月,一名女性在弗吉尼亚州夏洛特维尔市(Charlottesville)抗议白人种族主义者集会时,遭一男性驾车冲入人群辗毙,该驾驶人已被控蓄意谋杀。

2017年7月,美国司法部向一家公司发出搜索票,该公司为一个抗议特朗普就职总统行动的网站提供虚拟主机服务,被要求交出的信息包括逾130万人的IP位址,可能造成该网站浏览者的个资曝光。

外交政策

在就职演说中,特朗普谈到他的外交政策愿景,即“美国第一”,誓言将击败恐怖主义,强化美国军力,拥护以美国利益为依归的外交。上任之初,他曾邀请各国政要访问白宫,包括某些在人权方面声名狼藉的人士,例如埃及总统塞西、马来西亚总理纳吉布和土耳其总统埃尔多安。

在他就职首日,特朗普总统重申并大幅加码他的墨西哥市政策,又称“全球禁令”(Global Gag Rule)。该政策禁止美国健康基金援助所有将任何来源资金用于为人工流产提供信息、服务和倡议人工流产自由化立法的外国非政府组织。扩大后的全球禁令将造成比原版禁令更严重的灾难──合计大约88亿美元的健康服务类对外援助基金都将纳入限制,涉及近60个国家的计划生育、妊娠健康照护和艾滋病、疟疾与肺结核治疗等等服务项目。

受影响的组织不容易另觅资金来源,而这些资金原本可以用来预防数百万件非自愿怀孕、不安全人工流产和数万名妇女因妊娠死亡。美国政府并且断绝资助联合国人口基金,使该机构为妇女和少女提供维生所需医疗照护(通常在危机地区)的能力受限。

国务卿蒂勒森试图全面修改美国国务院组织结构,大幅削减国务院人力和全球功能,包括要求删减国务院和国际援助预算百分之29。

4月,美国对叙利亚沙耶特(Shayrat)空军基地实施精准轰炸,制裁该国使用化学武器造成平民逾80人死亡。这次4月空袭未见有持续参与叙利亚战事的明确战略配套。

5月,在始于沙特阿拉伯的首次外交行程中,特朗普宣布与沙特达成1,100亿美元的军火交易,并承诺通过“渐进改革”解决沙特人权问题。随行的国务卿蒂勒森严词批评伊朗缺乏言论自由,却对同样严控言论的沙特阿拉伯不置一词。

6月,美国参议院以53票对47票否决因沙特阿拉伯介入也门冲突而禁止向其销售价值5.1亿美元军火的提案;同样措施在2016年仅得27票赞成。同月,特朗普政府宣布有意退出联合国人权理事会,称其对以色列有偏见,并存在其他问题。

2016年7月,美国国会决定延长授权对委内瑞拉侵犯人权官员的制裁措施,包括冻结资产和禁发签证,直到2019年。这些官员曾虐待该国反政府示威者。2017年,特朗普政府继续加码制裁委内瑞拉官员,包括总统马杜罗,并做出经济制裁:禁止买卖委内瑞拉政府及其国有石油公司发行的新证券。特朗普总统8月扬言以武力对付委内瑞拉,招致美洲各国普遍批评。

8月,国务院以民主和人权问题为由,宣布取消部分对埃及援助,并冻结其他财政和军事援助。

然而,原本停办的联合军事演习却在次日恢复。经过数月研议,特朗普总统宣布其政府对阿富汗的新政策,呼吁增派美军部队、扩大空袭和放宽反塔利班作战的交战规则。该政策并呼吁巴基斯坦加强防范恐怖分子窝藏境内,呼吁印度扮演更具影响力的区域角色。

9月在联合国大会演讲中,特朗普重申其致力于“美国第一”议程,扬言“彻底摧毁朝鲜”,并称伊朗为“流氓国家”、伊朗核武协定“令人难堪”。

美国并未公开支持呼吁联合国人权理事会成立也门侵权实况调查委员会,但积极介入协商,并最终同意通过决议成立国际调查项目。

11月,特朗普访问亚洲各国,包括中国、日本、韩国和越南,并出席在菲律宾举行的东盟峰会。旅途中,特朗普经常夸耀他和专制威权领导人的良好关系,却未曾公开评论重大人权问题,包括罗兴亚危机。

随著在伊拉克和叙利亚对抗极端组织伊斯兰国(ISIS)的战事持续,美军空袭次数及其造成平民伤亡人数持续急剧增加,但五角大楼很少承认。空袭行动也在利比亚恢复进行,在索马里增加频率。特朗普据报已改变美国在传统战争区域以外使用无人权轰炸的政策,允许在更多国家、对较低层级的恐怖主义嫌疑人发动攻击,而且简化监督、加强保密。中情局(CIA)据报已获授权在阿富汗实施秘密无人机空袭。

特朗普政府考虑退出人权理事会,主要是因为担忧该机构成员及其关于巴勒斯坦占领区的坚定议程。尽管该理事会的成员包括某些严重权国家,但并未影响它成功处理许多不同领域的人权议题。