Tunisie: Lettre à l’Assemblée nationale constituante tunisienne sur le projet de constitution

Mesdames et Messieurs les membres de l’Assemblée nationale constituante tunisienne,

Human Rights Watch, organisation non gouvernementale, vous écrit pour vous exhorter à modifier certains articles, dans la seconde ébauche de constitution, qui risquent de porter atteinte aux droits humains, notamment à travers une formulation trop vague des restrictions applicables aux droits et aux libertés, de trop faibles garanties pour l’indépendance de la justice, une immunité pour le chef de l’État ou encore une discrimination basée sur la religion. L’Assemblée nationale constituante (ANC) a rendu public ce texte le 14 décembre 2012.

Le projet de constitution défend de nombreux droits fondamentaux, qu’ils soient civils, politiques, sociaux, économiques ou culturels. Il s’agit entre autres des articles sur le droit à ne pas être détenu arbitrairement, le droit à l’intégrité physique, l’interdiction de la torture et l’illégalité de la prescription de ce crime; la liberté de créer des partis politiques; la liberté de mouvement; la liberté de s’assembler et de s’associer ; le droit à la citoyenneté; les droits des personnes accusées d’avoir violé la loi, arrêtées ou détenues; et le droit au travail, à la santé et à l’éducation.

Cette ébauche de constitution prévoit également la création d’une Cour constitutionnelle qui sera chargée de s’opposer aux lois qui se révèleraient anticonstitutionnelles. Un aspect positif de cette disposition est qu’elle permettra à des individus de mettre en cause la constitutionnalité des lois en portant le débat devant les tribunaux, dans des conditions que la loi devra fixer, et de contester des jugements définitifs au motif qu’ils sont contraires aux droits et libertés garantis par la constitution.

En outre, la seconde proposition de constitution contient plusieurs améliorations par rapport à la première. Les membres de l’ANC ont ainsi abandonné la criminalisation de toutes les atteintes au « sacré » ainsi que de toute forme de « normalisation » des relations avec « le sionisme et l’État sioniste », autant de dispositions qui menaçaient la liberté d’expression.

Par ailleurs le nouveau projet constitutionnel utilise des termes qui protègent mieux l’égalité de droits pour les femmes. L’ANC a en effet abandonné la proposition d’article 28, qui invoquait la notion de rôles « complémentaires » des genres, risquant d’édulcorer le principe d’égalité entre hommes et femmes. L’article 5 de la nouvelle ébauche prévoit que « tous les citoyens et citoyennes ont les mêmes droits et devoirs, et sont égaux devant la loi, sans discrimination d’aucune sorte ». Il énonce aussi que « l’État garantit la protection des droits des femmes et soutient ceux qu’elles ont acquis ».

Pourtant, en même temps, le projet constitutionnel révisé fragilise la protection des droits de plusieurs façons, notamment via :

L’absence de mention explicite des conventions internationales relatives aux droits humains

La seconde ébauche de constitution fait référence à plusieurs reprises aux droits humains. Par exemple, le préambule pose que la constitution dérive « des principes fondamentaux de l’islam et de ses objectifs d’ouverture et de modération, des valeurs humaines suprêmes et des principes des droits humains ». Plus loin, le préambule énonce que la République tunisienne sera « gouvernée par le respect des droits humains et des libertés, la primauté de la loi, l’indépendance de la justice ainsi que l’égalité en droits et en devoirs entre tous les citoyens et citoyennes, entre tous les groupes et toutes les régions ».

Cependant, on n’y trouve aucune mention explicite du cadre international des droits humains ni de l’« universalité des droits humains », contrairement à l’ancienne constitution, dont l’article 5 énonçait : « La République tunisienne garantit les libertés fondamentales et les droits de l'homme dans leur acception universelle, globale, complémentaire et interdépendante ». L’absence de référence claire à la jurisprudence relative aux droits humains reconnue à l’échelle internationale empêche de replacer les droits et libertés exposés par l’ébauche de constitution dans leur acception universelle et risque donc d’ouvrir la porte à des interprétations divergentes, incompatibles avec les droits humains universellement reconnus.

Le statut des conventions internationales ratifiées par la Tunisie

Le projet de constitution ne dit pas clairement si les traités internationaux qui ont été dûment ratifiés par la Tunisie, notamment les traités et protocoles des Nations Unies et africains, ont directement force de loi en Tunisie, ou priment sur le droit national. Alors que l’article 62 stipule que « les conventions internationales promulguées par le président de la République et ratifiées par le Parlement priment sur la loi nationale », l’article 15 semble contredire ce principe puisqu’il énonce que « le respect des conventions internationales est obligatoire si elles ne vont pas à l’encontre de cette constitution » [c’est nous qui soulignons]. Cette disposition est contraire à la Convention de Vienne sur les droits des traités, ratifiée par la Tunisie, qui énonce dans son article 27 qu’« une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non-exécution d’un traité », ce qui signifie que la Tunisie a le devoir de s’assurer que sa constitution et ses lois respectent ses engagements internationaux. La formulation ambigüe de l’article 15 pourrait conduire les juges et les législateurs à ignorer les obligations internationales de la Tunisie au motif qu’elles contredisent la constitution.

La marge de manœuvre excessive laissée aux lois pour définir les restrictions applicables aux droits humains

Plusieurs articles de la seconde ébauche de constitution s’en remettent aux lois pour définir la portée des droits et des libertés. Par exemple, le droit d’avoir une vie privée et de se déplacer librement est garanti et ne doit être pas être restreint, « sauf dans des circonstances extrêmes prévues par la loi et avec l’aval d’une ordonnance judiciaire ». L’État doit garantir la liberté de fonder des partis, des syndicats et des associations, qui à leur tour devront s’engager à respecter des procédures légales qui ne seront pas « de nature à compromettre l’essence de cette liberté ».

De même pour l’article 25 sur le droit à se rassembler pacifiquement et à manifester, qui doit être garanti et « mis en pratique selon les procédures prévues par la loi, sans porter préjudice à l’essence de ce droit ». Quant au droit de mettre en place des syndicats, de même que celui d’organiser des grèves, il doit être garanti pourvu qu’il ne mette pas en péril la vie, la santé et la sécurité des individus. Sur la liberté d’expression, le texte prévoit que « les libertés d’opinion, d’expression, des médias et de création doivent être garanties. De telles libertés ne peuvent en aucun cas être soumises à une censure préalable ». Cependant, le texte déclare plus loin : « la liberté des médias et la liberté de publication ne peuvent pas être restreintes, sauf en vertu des lois protégeant les droits, la réputation, la sécurité et la santé d’autrui ».

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) autorise à prévoir certaines restrictions des droits fondamentaux et des libertés, à condition que ces restrictions soient précisées par la loi, qu’elles aient un but légitime (respect des droits et de la réputation d’autrui, protection de la sécurité nationale, de l’ordre public, ou encore de la moralité ou de la santé publique) et qu’elles soient nécessaires dans une société démocratique. Les « Principes de Syracuse concernant les dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) qui autorisent des restrictions ou des dérogations », adoptés par le Conseil économique et social de l’ONU en 1985, exigent que la portée d’une restriction mentionnée dans le Pacte ne soit pas interprétée de manière à mettre en danger l’essence du droit en question.

L’ANC devrait introduire dans le projet de constitution une clause générale exigeant que toute limitation appliquée aux droits et libertés soit conforme aux dérogations prévues par le PIDCP, qui n’autorisent que des restrictions étroitement définies, imposées conformément à la loi et nécessaires, dans une société démocratique, pour la poursuite de buts légitimes.

L’état d’urgence

L’article 73 de la seconde ébauche autorise le président de la République à imposer un état d’urgence dans l’éventualité d’une menace imminente contre l’intégrité, la sécurité ou l’indépendance du pays. L’ANC devrait stipuler clairement dans le texte que les droits et libertés doivent être respectés à tout moment et que si elles devaient être restreintes, il faut que ce soit conformément aux conditions établies par le PIDCP pour les situations d’urgence, telles que précisées dans l’article 4 et le commentaire général n°29. Notamment, les restrictions de droits décrétées en cas d’urgence ne doivent être nécessaires que pour un laps de temps déterminé selon les besoins de la situation, et les droits intangibles au regard du droit international ne doivent jamais être limités en vertu de pouvoirs exceptionnels. Aussi bien la déclaration de l’état d’urgence que tous les pouvoirs qu’il confère doivent être soumis à un contrôle judiciaire.

L’immunité du chef de l’État

Le second projet de constitution prévoit que « le président de la République, tant qu’il exerce les fonctions de son mandat, jouit de l’immunité judiciaire. Après la fin de son mandat, il jouit également d’une immunité judiciaire pour tous les actes exécutés dans le cadre de ses fonctions présidentielles ».

Les lois d’immunité sont courantes, pour les dirigeants élus, pendant toute la durée de leur mandat, mais elles devraient être rédigées de façon à exclure l’immunité perpétuelle vis-à-vis des poursuites pour les graves violations des droits humains et les crimes internationaux. L’immunité pour les actes « exécutés dans le cadre des fonctions présidentielles » devrait donc être supprimée ou restreinte afin d’empêcher toute impunité pour implication dans de graves abus ou des crimes internationaux, et ainsi se conformer aux engagements internationaux de la Tunisie.

Les dispositions discriminatoires

L’article 5 de l’ébauche de constitution énonce que « tous les citoyens et les citoyennes sont égaux en droits et en devoirs devant la loi, sans discrimination d’aucune sorte ». Cette disposition est pourtant contredite par l’article du même projet constitutionnel qui énonce que seule une personne musulmane peut devenir président(e) de la République.

En outre, le projet de constitution contient des formulations insuffisantes au regard de la non-discrimination et de l’égalité devant la loi. L’article 5 n’est pas conforme à l’article 2 du PIDCP, qui exige d’un État qu’il respecte et garantisse les droits reconnus par ce pacte pour toutes les personnes présentes sur son territoire et soumises à sa juridiction, et non pas seulement pour ses citoyens. De plus, la constitution devrait préciser que les motifs de la distinction à prohiber incluent non seulement le sexe, mais aussi l’origine ethnique, la couleur de peau, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l’origine nationale ou sociale, le statut de propriété, de naissance ou tout autre statut.

Les faibles garanties d’indépendance de la justice

Le chapitre sur le pouvoir judiciaire contient plusieurs articles positifs incluant des principes généraux d’indépendance de la justice. Par exemple, l’article 100 du projet de constitution stipule que « le système judiciaire est une autorité indépendante qui garantit la prédominance de la justice, la suprématie de la Constitution, la primauté de la loi et la protection des droits et libertés. Les juges sont indépendants. Aucun pouvoir ne peut être exercé pour contrer leurs jugements, à part celui de la constitution et de la loi ». Ces dispositions sont en accord avec les critères internationaux, qui exigent que les principes fondamentaux traitant de l’indépendance de la justice soient exposés dans la constitution ou dans des textes équivalents.

Cependant, l’ébauche de constitution ne garantit que faiblement le maintien des juges dans leurs fonctions, ce qui est contraire aux critères internationaux d’indépendance de la justice. Tout en interdisant de muter des juges sans leur consentement ou de les révoquer, le texte envisage des exceptions « conformément aux garanties prévues par la loi », une formulation qui donne une marge de manœuvre excessive au pouvoir législatif et risque de mettre en péril l’essence de cette protection. Par exemple, le texte omet de préciser que seule une grave faute professionnelle devrait permettre de révoquer un juge de ses fonctions, comme l’exigent les Directives et principes sur le droit à un procès équitable en Afrique, qui stipulent que « les magistrats ne peuvent être suspendus ou destitués de leurs fonctions que pour faute grave incompatible avec la fonction judiciaire ou pour incapacité physique ou mentale qui les empêche de remplir leurs responsabilités judiciaires ».

De plus, le projet de constitution envisage la création d’un Conseil supérieur de la justice, chargé de « garantir la prédominance de la justice et le respect de l’indépendance du système judiciaire, de proposer des réformes et de faire des recommandations sur les projets de lois relatives à la justice, ainsi que de prendre des décisions concernant la conduite professionnelle des juges et des mesures disciplinaires contre eux ».

La création d’un Conseil supérieur de la justice est fortement encouragée par les critères internationaux d’indépendance de la justice. Cependant, le conseil tel qu’envisagé par le projet révisé de constitution ne jouit pas de garanties d’indépendance suffisantes. Certes, l’article 110 énonce que la moitié du conseil « doit être composée de juges élus et de juges nommés, tandis que l’autre moitié doit être composée d’autres personnes ». Mais le texte n’indique pas comment les membres seront choisis.

Si le droit international ne prévoit pas de modèle unique pour garantir l’indépendance de la justice, il encourage effectivement à créer une autorité pour superviser le système judiciaire qui ne soit pas dominée par le gouvernement ou l’administration. Plusieurs instruments internationaux recommandent que cet organe ait une composition mixte, avec des juges et des non-juges, et qu’une proportion importante, voire une majorité, de membres du conseil de la justice soient choisis par le système judiciaire lui-même. Par exemple, d’après la Commission européenne pour la démocratie par le droit (plus connue sous le nom de Commission de Venise), l’organe consultatif du Conseil européen pour les sujets constitutionnels, une bonne méthode pour garantir l’indépendance de la justice est d’« établir un conseil de la justice qui soit doté de garanties constitutionnelles pour ce qui est de sa composition, de ses pouvoirs et de son autonomie, notamment dans les démocraties nouvelles ou émergentes ». Elle stipule également qu’une part importante ou une majorité des membres de ce conseil de la justice soient choisis par le système judiciaire lui-même. Par ailleurs, la Charte européenne sur le statut des juges (1998) « prévoit l'intervention d'une instance indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif au sein de laquelle siègent au moins pour moitié des juges élus par leurs pairs suivant des modalités garantissant la représentation la plus large de ceux-ci ».

Recommandations:

Afin de protéger les droits humains dans la constitution et d’éliminer les menaces pesant sur ces droits du projet de texte actuel, Human Rights Watch exhorte l’ANC à réviser ce texte pour :

Inclure une clause générale introduisant directement dans la loi tunisienne les droits humains tels que définis par les traités internationaux ratifiés par la Tunisie, notamment par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples; et par le droit international coutumier. Ces traités, de même que le droit coutumier, devraient primer explicitement sur la loi nationale. L’ANC devrait aussi introduire une clause énonçant que les droits et libertés exposés dans la constitution engagent la législature, l’exécutif, la justice et tous les organes d’État. Elle devrait également introduire une clause établissant que les juges devraient interpréter la loi, y compris la constitution, en concordance avec le droit international relatif aux droits humains.
Inclure une clause générale énonçant que les droits et libertés proclamés par cette constitution ne peuvent être restreints que selon les modalités suivantes :

par un texte de loi clair,
que la restriction soit nécessaire dans une société démocratique pour la poursuite d’un but légitime,
et à condition que la restriction ne touche pas à l’essence même de ce droit.

De plus, la constitution devrait clairement proclamer que certains droits ne peuvent jamais être restreints, même dans les situations d’urgence : comme par exemple l’interdiction de la torture ou de la discrimination, ou le droit de toute personne détenue à comparaître devant un juge.

Garantir que toute disposition d’immunité dans la constitution prévoie qu’une telle immunité ne peut pas s’appliquer aux crimes internationaux, y compris ceux couverts par le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI), que la Tunisie a ratifié en juin 2011, de même qu’aux actes de torture et de disparition forcée, entre autres.
Supprimer le projet de disposition qui crée une discrimination entre citoyens en exigeant que le président de la République soit musulman.
Affirmer que tous les citoyens et personnes présentes sur le territoire tunisien jouissent d’une égale protection de la loi.
Introduire les critères internationaux d’indépendance de la justice, notamment affirmer sans ambiguïté la sécurité des postes occupés par les juges, avec une révocation possible seulement en cas de faute grave, après la garantie d’un procès équitable et la décision d’un Conseil supérieur de la justice.
Repenser la composition du Conseil supérieur de la justice pour y inclure un pourcentage significatif de juges choisis par leurs pairs.

Vous avez introduit de nombreuses dispositions positives dans la constitution, proclamant des droits longtemps refusés aux Tunisiens. C’est pourquoi nous vous exhortons à éliminer les lacunes majeures du projet actuel qui pourraient permettre aux autorités de confisquer ces droits à l’avenir.

Nous vous remercions pour votre temps et votre considération.

Sarah Leah Whitson

Directrice pour le Moyen Orient et l'Afrique du Nord