Curando el síndrome de la selectividad

La revisión de 2011 del Consejo de Derechos Humanos

 

Introducción

En abril de 2006, la Asamblea General de las Naciones Unidas creó el Consejo de Derechos Humanos para promover la protección de los derechos humanos en todo el mundo. El Consejo sustituyó a la desacreditada Comisión de Derechos Humanos de la ONU que, según el secretario general de entonces, Kofi Annan, se había convertido en un lugar donde los Estados buscaban la membresía “no para fortalecer los derechos humanos sino para protegerse contra las críticas o para criticar a otros”.[1]

La Resolución 60/251 de la Asamblea General estableció el Consejo para que:

  • se ocupara de las situaciones en que se violen los derechos humanos, incluidas las violaciones graves y sistemáticas;
  • contribuyera a prevenir las violaciones de los derechos humanos; y
  • respondiera con prontitud a las situaciones de emergencia en materia de derechos humanos.

Cuatro años después y pese a este mandato explícito, el Consejo ha fallado a la hora de responder a una gran mayoría de las crisis que ha afrontado en materia de derechos humanos y situaciones graves de violaciones que necesitan su atención, lo que pone gravemente en duda su credibilidad. Aunque el Consejo fue establecido para que actuara como el principal organismo multilateral de la ONU concentrado en temas de derechos humanos, no ha sido capaz de tener un impacto significativo en lugares como Afganistán, Guantánamo, Irán, Sri Lanka, Uzbekistán y Zimbabue. La mayoría de las situaciones en las que ha intervenido el Consejo son aquellas heredadas de la Comisión, e incluso en esos casos la respuesta del Consejo ha sido a menudo más débil que la de su organismo predecesor.

Con el fin de cumplir con su mandato y conservar su credibilidad, el Consejo de Derechos Humanos necesita encontrar una manera de tener un impacto real en las vidas de las personas cuyos derechos humanos sean violados y debe hacerlo ya mismo.

 

La revisión de 2011

Cuando la Asamblea General estableció el Consejo de Derechos Humanos (CDH) en 2006, decidió que el Consejo debería revisar su trabajo y funcionamiento cinco años después de su creación y presentar un informe ante la Asamblea General. La revisión de 2011 presenta una oportunidad necesaria para reflexionar sobre los logros y fracasos del CDH, qué es lo que ha hecho bien y en qué puede mejorar. Se trata de un momento importante para que el CDH se someta a un autoexamen y a una honesta evaluación pública de su desempeño.

La revisión debería concentrarse en evaluar cómo el Consejo ha implementado el mandato dado por la Asamblea General en la Resolución 60/251. La Asamblea General encomendó al Consejo que cumpliera con un amplio mandato que incluye las siguientes áreas de trabajo:

  1. Ocuparse de situaciones en que se violen los derechos humanos (párrafo operativo 3);
  2. Promover la coordinación eficaz y la incorporación de los derechos humanos en la actividad general del sistema de las Naciones Unidas (PO. 3);
  3. Promover la educación y el aprendizaje sobre los derechos humanos, así como la prestación de asesoramiento y asistencia técnica y el fomento de la capacidad (PO. 5a);
  4. Servir de foro para el diálogo sobre cuestiones temáticas relativas a todos los derechos humanos (PO. 5b);
  5. Formular recomendaciones para seguir desarrollando el derecho internacional en la esfera de los derechos humanos (PO. 5c);
  6. Promover el pleno cumplimiento de las obligaciones y el seguimiento de los compromisos en materia de derechos humanos (PO. 5d);
  7. Realizar un examen periódico universal sobre el cumplimiento por cada Estado de sus obligaciones y compromisos en materia de derechos humanos (PO. 5e);
  8. Prevenir las violaciones de los derechos humanos y responder con prontitud a las situaciones de emergencia (PO. 5f);
  9. Asumir la función y las atribuciones de la Comisión de Derechos Humanos en relación con la labor de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones para los Derechos Humanos (PO 5g);
  10. Cooperar estrechamente en la esfera de los derechos humanos con los gobiernos, las organizaciones regionales, las instituciones nacionales de derechos humanos y la sociedad civil (PO 5h); y
  11. Formular recomendaciones respecto de la promoción y protección de los derechos humanos (OP. 5i).

Desde luego, el Consejo se ha desempeñado mejor en algunas de estas funciones que en otras. La revisión de 2011 debería centrarse en mejorar sustancialmente la respuesta del Consejo de Derechos Humanos en los casos en donde tuvo un rendimiento inferior. El proceso de revisión debería enfocarse en la identificación de las buenas prácticas y los retos con el objetivo de plantear propuestas concretas para mejorar el trabajo del Consejo y su funcionamiento. La revisión también puede jugar un papel importante a la hora de mejorar la cultura de trabajo en el Consejo.

Existe un consenso cada vez mayor entre los Estados miembros de la ONU de que el proceso de revisión no debería tratar de renegociar el paquete de construcción institucional del Consejo (Resoluciones 5/1 y 5/2 del CDH). El paquete de construcción institucional contiene los detalles de los métodos de trabajo, normas y herramientas del Consejo de Derechos Humanos y fue arduamente negociado durante el primer año del Consejo. En su lugar, la revisión debería trabajar dentro del marco establecido en el paquete de construcción institucional y concentrarse en las áreas de trabajo clave en las que el Consejo no ha tenido un buen desempeño. Human Rights Watch se unió a un grupo de organizaciones no gubernamentales (ONG) que propuso estructurar la revisión de 2011 siguiendo las áreas clave de trabajo del Consejo de Derechos Humanos establecidas por la Asamblea General.[2]

Mejorar haciendo

Pese a que la revisión de 2011 presenta una oportunidad importante para evaluar el trabajo del Consejo e introducir mejoras necesarias, los Estados no necesitan esperar hasta 2011 para mejorar su desempeño, especialmente en lo relacionado a su respuesta a situaciones que involucren derechos humanos y requieran la atención del Consejo. El Consejo ya cuenta con el mandato que necesita para involucrarse en un mayor número de situaciones de una manera más significativa. En los próximos meses, los gobiernos deberían explorar nuevos enfoques para mejorar el trabajo del Consejo en este momento, y esos pasos podrían contribuir a la revisión del trabajo del Consejo. Al “mejorar haciendo”, el Consejo puede ilustrar una manera de progresar a través de la cual será capaz de cumplir mejor con todo su mandato.

Por ejemplo, el Consejo de Derechos Humanos ya podría tomar las siguientes medidas, las cuales tendrían un impacto importante sobre aquellos cuyos derechos humanos sufren abusos:

  • Convocar una sesión informativa sobre la situación de los derechos humanos en Somalia que involucre a agencias de la ONU que trabajan en Somalia, el representante especial de la oficina del secretario general de la ONU, el gobierno federal de transición de Somalia, ONG y otros actores relevantes que trabajan sobre el terreno con el objetivo de mejorar y fortalecer la respuesta internacional a la situación de los derechos humanos en Somalia en términos de protección, prevención y responsabilidad;
  • Crear un mandato para un relator especial sobre Afganistán para que supervise de forma independiente el deterioro de la situación de los derechos humanos en el país, y para recomendarle al Consejo de Derechos Humanos formas y medios para responder mejor a los retos en cuestiones de derechos humanos en Afganistán;
  • Pedirle a Tailandia que informe al CDH sobre la situación actual de los derechos humanos en el país y el estado de las investigaciones sobre los abusos que fueron cometidos por todas las partes implicadas durante el brote de violencia en Bangkok entre abril y mayo de 2010;
  • Pedirle al secretario general de la ONU que lleve a cabo una investigación internacional independiente sobre las violaciones del derecho internacional humanitario y los derechos humanos por parte de todos los implicados durante los últimos meses de la guerra en Sri Lanka;
  • Hacer un seguimiento a la promesa hecha por el gobierno de Kirguistán de garantizar una investigación rápida e independiente sobre las víctimas que murieron durante el levantamiento de abril de 2010 y nombrar una comisión de investigación para apoyar estos esfuerzos;
  • Pedirle a Estados Unidos que informe al CDH sobre sus planes para cerrar el centro de detención en la Bahía de Guantánamo y las posibles formas para acelerar su clausura;
  • Solicitar que los procedimientos especiales temáticos informen de manera conjunta al Consejo sobre los abusos que se cometieron en el contexto de la violencia post-electoral en Irán; y
  • Pedirle al alto comisionado para los derechos humanos que informe al Consejo sobre la situación actual de los derechos humanos en Guinea.

Dobles estándares y selectividad

El mayor obstáculo para que el Consejo pueda desempeñar su mandato con mayor eficacia es el desacuerdo entre los Estados sobre qué situaciones deberían ser tratadas por el Consejo.

Human Rights Watch examinó la posición de miembros del CDH en media docena de decisiones clave relacionadas con situaciones crónicas o de emergencia desde marzo de 2009 a marzo de 2010, incluyendo:

  • Extender el mandato del relator especial de la ONU para la situación de los derechos humanos en la República Popular Democrática de Corea en 2009 y 2010;
  • Fortalecer una resolución sobre la República Democrática del Congo;
  • Continuar con el mandato del experto en Sudán;
  • Impedir que se evalúen enmiendas a la resolución en la sesión especial sobre Sri Lanka mediante una “moción de no acción”;
  • Remitir el informe de la misión de investigación de la ONU sobre la Operación Plomo Fundido en el conflicto de Gaza (el informe Goldstone) a la Asamblea General, el secretario general y otras entidades relevantes de la ONU; y
  • Respaldar la petición para que se convoque una sesión especial para tratar la situación de los derechos humanos en Haití tras el terremoto que azotó el país en enero de 2010.

Una tabla con los resultados detallados se encuentra en el Anexo 2 de este informe.

Un análisis de estos importantes votos muestra que Argentina y Chile fueron los países que más apoyaron el involucramiento del CDH en las situaciones analizadas y representaron el enfoque menos “selectivo”. Respaldaron acciones afirmativas del Consejo en una amplia variedad de situaciones en todos los países considerados. Después se encuentran países como Bosnia-Herzegovina, Japón, Francia y el Reino Unido, que apoyaron la acción en la mayoría de votaciones pero no respaldaron la propuesta de remitir el informe Goldstone a la Asamblea General. Una serie de países de América Latina y África también votó a favor en situaciones que merecen la atención del Consejo, incluyendo México, Uruguay, Mauricio, Zambia y Brasil, lo que sugiere que los Estados del hemisferio sur pueden mostrar el mismo grado de apoyo al completo mandato del Consejo como otros Estados “no sureños” incluidos en este grupo.

En el otro lado del espectro, Angola, Camerún, Indonesia y Gabón fueron los que se mostraron menos favorables a la intervención en la situación de los países examinados; sólo apoyaron la acción en una de las siete situaciones analizadas. Los países en esta categoría se destacan como algunos de los críticos más fervientes de la selectividad y los dobles estándares del CDH, incluyendo países como Pakistán, Cuba y Egipto. Estos países consistentemente apoyaron la acción del Consejo en cuestiones relacionadas a abusos cometidos por Israel en los Territorios Palestinos Ocupados, pero rara vez se mostraron proclives a apoyar intervenciones en otras situaciones, bajo el argumento de que el tratamiento de situaciones en distintos países en el CDH estaba inherentemente politizado y debería evitarse. Entre otras cosas, afirmaron que las resoluciones de países específicos se centraban desproporcionadamente en países en desarrollo o menos poderosos. Este enfoque ha llevado a un debilitamiento de la respuesta del Consejo a ciertas situaciones desde su creación y ha socavado su mandato.

Por otra parte, hay un número de Estados, especialmente occidentales, que apuntan a los esfuerzos del Consejo con Israel como el ejemplo más claro de su selectividad. Estos Estados señalan que la reticencia a intervenir en situaciones de países no se ha extendido a Israel, donde docenas de resoluciones relacionadas a abusos cometidos por israelíes han sido llevadas a un tema separado de la agenda del Consejo sobre territorios árabes ocupados.

Dado el mandato explícito del Consejo de ocuparse de las situaciones en que se violen los derechos humanos, incluidas las violaciones graves y persistentes, tratar de ignorar estas situaciones no sería una opción. Para los Estados preocupados por una posible parcialidad a la hora de encarar la situación de ciertos países, la pregunta no debería ser si el Consejo de Derechos Humanos debería intervenir, sino qué puede hacer para manejar esta clase de situaciones en una forma que evite la parcialidad y garantice que todas las cuestiones que necesitan su atención estén cubiertas. La revisión de 2011 es una oportunidad para hacer frente a las alegaciones de todos los Estados de que la respuesta a situaciones concretas no debería ser selectiva. Mientras tanto, miembros del CDH deberían esforzarse por mejorar su propio desempeño a la hora de votar o intervenir en cuestiones específicas que son llevadas ante el Consejo.

Construir a partir de experiencias exitosas y lecciones aprendidas

Pese a que hay razones que justifican las críticas contra la respuesta del CDH a ciertas situaciones, también ha habido varias experiencias y lecciones positivas que el Consejo aprendió y sobre las que deberían construir los Estados miembros:

  1. El Examen Periódico Universal (EPU) ha demostrado que un marco de cooperación puede ser utilizado para debatir situaciones de derechos humanos y que las resoluciones no son la única herramienta de la que dispone el Consejo para ocuparse de problemas relacionados a derechos humanos. Si bien el EPU es una herramienta insuficiente para responder a situaciones que exigen un compromiso sostenido y urgente por parte del Consejo, algunas de las modalidades utilizadas en el EPU podrían inspirar una respuesta más efectiva del Consejo a situaciones alarmantes.
  2. El EPU también ha demostrado que el problema de la selectividad y los dobles estándares puede solventarse mediante el desarrollo de un enfoque más universal en la evaluación de situaciones específicas, en lugar de abstenerse completamente de intervenir. En cuanto a las situaciones preocupantes, este modelo muestra que lo mejor para combatir la selectividad sería que el Consejo interviniera de una manera más amplia, en vez de hacerlo de manera limitada como hace actualmente.
  3. El uso de comisiones independientes de investigación, misiones de recopilación de datos y grupos de expertos por parte del Consejo ha sido especialmente efectivo y, en algunos casos, un enfoque innovador. Para el caso de Darfur, el grupo de expertos recibió el mandato de vigilar la implementación de recomendaciones que ya le habían hecho a Sudán otras agencias de la ONU, con énfasis en la implementación práctica en vez de sólo limitarse a la recopilación de datos o la supervisión. El informe Goldstone puso en evidencia la relevancia de las investigaciones internacionales incluso en circunstancias donde la recopilación de datos en el terreno estaba restringida, y demostró la importancia de la imparcialidad y de contar con un enfoque integral hacia esta clase de investigaciones.
  4. El creciente uso de los procedimientos especiales temáticos por parte del Consejo para empezar a trabajar en las situaciones particulares de ciertos países también ha sido notable. Esta práctica demuestra que el Consejo reconoce que es necesario un compromiso más profundo con esas situaciones, pero que a la vez supone una carga considerable sobre los recursos ya limitados disponibles para los procedimientos temáticos.
  5. Las audiencias públicas organizadas durante la investigación Goldstone son un buen ejemplo de cómo víctimas y testigos pueden participar directamente en el trabajo del Consejo de Derechos Humanos. El Consejo debería concentrarse en darles más visibilidad a las situaciones apremiantes y voces de las víctimas, y esta es una de las herramientas que podría utilizar más a menudo en el futuro.

 

Mejorar la respuesta del Consejo a las situaciones de violaciones de derechos humanos

Para poder alejarse de un modelo de compromiso con situaciones particulares que algunos Estados perciben como antagónico, selectivo e ineficiente, el Consejo de Derechos Humanos debería evaluar tres potenciales enfoques para mejorar su respuesta a las situaciones en que se violan los derechos humanos: 1) mediante la creación de detonantes independientes para que el Consejo evalúe las situaciones; 2) garantizando una cobertura más amplia para reducir la selectividad en el compromiso del Consejo; y 3) diversificando las herramientas al alcance del Consejo. Este enfoque parte de las experiencias positivas del Consejo y responde a las críticas de selectividad y dobles estándares.

Utilizar mecanismos independientes para la consideración de situaciones de violaciones por el Consejo

El Consejo de Derechos Humanos debería poder garantizar que las situaciones en cualquier región que necesiten una respuesta por parte del Consejo la tengan. Una forma de lograrlo es otorgando a las instituciones, funcionarios y expertos independientes adecuados el poder para poner en marcha la evaluación de una situación por parte del Consejo. Crear detonantes independientes para la evaluación de situaciones por parte del Consejo incrementará su papel preventivo y su capacidad para reaccionar a situaciones de emergencia.

La autoridad para presentar temas a debate podría extenderse al presidente del Consejo de Derechos Humanos, al secretario general, al alto comisionado para los derechos humanos, a la Asamblea General, al Consejo de Seguridad y al asesor especial del secretario general especializado en la prevención del genocidio. Un grupo de cinco procedimientos especiales también podría poner sobre la mesa de discusión una situación mediante la presentación de una solicitud conjunta, un enfoque que fortalecería la capacidad de alerta inicial de los procedimientos especiales del Consejo.

Peticiones por parte de cualquiera de estos expertos, funcionarios e instituciones desencadenarían automáticamente un debate formal sobre la situación. Conceder la autoridad a una amplia gama de actores relevantes para presentar temas a discutir ayudaría a garantizar que ninguna situación se quede sin ser evaluada por el Consejo. Además, aumentaría las probabilidades de que el amplio espectro de situaciones dentro del mandato del Consejo sea materia de discusión.

Implementar esta sugerencia conllevaría expandir la autoridad que ya existe bajo el tema 1 de la agenda, por el que un Estado o grupo de Estados podría, en teoría, solicitar que se discuta una situación específica de preocupación bajo uno de los temas de la agenda del programa de trabajo del Consejo. Hasta la fecha, ningún Estado ha tratado de presentar semejante solicitud.

Evitar la selectividad mediante la creación de segmentos regionales para la discusión de situaciones

El Consejo también podría decidirse a organizar sus discusiones bajo el tema 4–el punto de la agenda dedicado a las situaciones que requieren la atención del Consejo–de una forma distinta. En especial, el debate bajo el tema 4 podría dividirse expresamente en segmentos regionales para garantizar que sean discutidas las situaciones en todas las regiones. Esta idea está inspirada en la experiencia positiva del EPU, que ha asegurado un compromiso amplio e igualitario en todas las situaciones.

El debate general bajo el tema 4 de la agenda podría dividirse en cinco segmentos de medio día cada uno y que cubrirían las cinco regiones geográficas de la ONU (África, Asia, Europa occidental y otros Estados, América Latina y el Caribe, y Europa oriental). Las delegaciones tendrían la oportunidad de expresar sus preocupaciones relacionadas a situaciones específicas en cada una de las regiones agrupadas bajo las cinco regiones principales, en vez de tener que tratar de cubrir todos los asuntos bajo un tema de la agenda genérico, tal como se hace ahora.

Las discusiones sobre situaciones específicas (incluidas las que se ponen en marcha automáticamente a través de la solicitud por parte de instituciones o individuos mencionados en la sección precedente de este informe) serían programadas, además de en los segmentos regionales, bajo un segmento diferente dentro del tema 4.

Crear procedimientos especiales regionales

Llevando la idea de los segmentos regionales bajo el tema 4 un paso más lejos, el Consejo también podría decidir crear grupos de trabajo de expertos independientes para cada una de las cinco regiones. Siguiendo el modelo del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria y el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias, el Consejo podría nombrar a cinco expertos independientes (uno de cada región) para cada grupo de trabajo regional. Al igual que con otros procedimientos especiales, el mandato de estos grupos de trabajo regionales consistiría en examinar las situaciones en sus regiones específicas, informar al Consejo sobre sus hallazgos, enviar comunicaciones y llamados urgentes a los gobiernos en relación a denuncias sobre violaciones, llevar a cabo visitas a países e informar sobre sus conclusiones, emitir comunicados de prensa, informar sobre tendencias y prácticas positivas, y proporcionar asesoramiento y hacer recomendaciones sobre cómo mejorar la situación de los derechos humanos bajo su consideración.

Cada uno de los grupos de trabajo informaría al Consejo sobre su región respectiva bajo los segmentos designados dentro del tema 4 de la agenda. La creación de los grupos de trabajo debería considerarse como complemento al trabajo de los mandatos específicos por país. Los mandatos por país serían necesarios en los casos en los que el Consejo estuviera de acuerdo en que los reportes específicos, el asesoramiento o vigilancia por parte de un relator especial o un experto independiente son necesarios. El grupo de trabajo regional también podría hacer recomendaciones sobre las situaciones en las que el mandato de un país podría resultar de ayuda. Si existiera un mandato sobre un país, el grupo de trabajo regional no necesitaría lidiar con la situación como parte de su responsabilidad, aunque podría ofrecer su asistencia y apoyo al mandato del país.

Expandir y diversificar la caja de herramientas

El CDH debería adoptar un nuevo enfoque para tratar con las situaciones en que se violan  los derechos humanos que permita distintos niveles de interacción, dependiendo de la urgencia y la gravedad del problema, los resultados de discusiones previas en el Consejo y la predisposición del Estado involucrado a cooperar con éste. El objetivo principal sería el de garantizar la discusión de un amplio elenco de situaciones donde los derechos humanos sufren abusos y en los que la intervención del Consejo podría ser útil.

Al discutir las situaciones bajo su consideración, el Consejo debería utilizar una gama más amplia de respuestas. Una caja de herramientas más diversa sumaría un elenco de enfoques adicionales que el Consejo podría aplicar para responder a las distintas situaciones que afronta. Las opciones disponibles al Consejo podrían incluir herramientas clásicas como las resoluciones y la creación de mandatos específicos para países, pero también conllevaría una amplia variedad de medidas que le permitirían al Consejo adaptar su respuesta mejor a la emergencia en cuestión e incrementar su probabilidad de tener un impacto real sobre el terreno.

Las respuestas del Consejo podrían incluir cualquiera de las siguientes opciones, algunas de las cuales ya han sido utilizadas con anterioridad:

  1. Celebrar una “reunión informativa” (convocada como una sesión especial, pero con el objetivo específico de informar en vez de enfocarse a un resultado específico o resolución);
  2. Alcanzar un acuerdo sobre la asistencia técnica necesaria para abordar la situación;
  3. Enviar al Estado implicado una “carta para solicitar información” por parte del CDH o el presidente del Consejo;
  4. Solicitar y recibir promesas del Estado implicado sobre las medidas que está dispuesto a tomar para abordar el tema en consideración;
  5. Emitir un comunicado presidencial sobre la situación;
  6. Llevar a cabo una discusión específica sobre la situación bajo el tema 4 de la agenda;
  7. Organizar una audiencia con víctimas de una situación particular;
  8. Solicitar que el alto comisionado para los derechos humanos informe al CDH sobre la situación;
  9. Agrupar los informes de procedimientos especiales relacionados a una situación específica y evaluarlos en una discusión a fondo; o
  10. Nombrar a un experto o grupo de expertos para que colabore con un gobierno implicado en la implementación de recomendaciones ya presentadas por otras agencias de la ONU, incluido el CDH.

La clave de este enfoque es que el Consejo no debería verse obligado a responder de forma rígida, ya sea adoptando una resolución o no. Mientras que los debates del Consejo–al igual que ocurría en la predecesora Comisión de Derechos Humanos–han tendido a centrarse en las resoluciones, no hay nada en la Resolución 60/251 de la Asamblea General ni en el paquete de construcción institucional que limite los modelos de intervención del Consejo. Las posibles respuestas del Consejo a varias situaciones relacionadas a derechos humanos pueden ser tan variadas como los distintos tipos de situaciones que confronta el Consejo.

También podría tenerse en cuenta una combinación de herramientas. El principio debería ser que las decisiones del Consejo podrían incluir medidas positivas diseñadas para fortalecer y alentar las buenas prácticas, además de críticas a las prácticas y medidas actuales que tienen por objetivo disuadir nuevos abusos. Si se emitiera una resolución, podría someterse a discusión adicional en una reunión futura del Consejo de Derechos Humanos, siempre y cuando el gobierno implicado se mostrara cooperativo y se comprometiera con los pasos a tomar para solucionar la situación. Si los problemas sobre el terreno continúan empeorando y el gobierno implicado no coopera de buena fe, el Consejo podría tomar nuevas medidas adicionales, incluyendo, por ejemplo, la celebración de una sesión especial sobre la situación. La clave de este enfoque estaría en utilizar la gama completa de opciones al alcance del Consejo con una mentalidad creativa y flexible, recompensando la participación positiva por parte de países que no nieguen la existencia de un problema y que se muestren dispuestos a hacer algo al respecto. Semejante enfoque también debería permitir una acción más enérgica en los casos en que los Estados nieguen las violaciones o no quieran cooperar con el Consejo.

 

Mejorar el Examen Periódico Universal

En general, el Examen Periódico Universal (EPU) ha demostrado ser un mecanismo útil para fomentar la promoción y protección de los derechos humanos. A través del EPU, el Consejo de Derechos Humanos ha examinado las situaciones de países que rara vez se convierten en el centro de la atención pública durante la celebración de foros internacionales y ha expuesto preocupaciones respecto a cuestiones relacionadas a los derechos humanos en Estados cuyo desempeño en estos temas es generalmente bueno y donde semejantes cuestiones serían normalmente pasadas por alto. El examen ha incitado a que los gobiernos hagan reformas necesarias en cuestiones de derechos humanos y ha conducido a cambios significativos en el terreno. Lo más importante es que el EPU es la encarnación del principio de que hay cuestiones de derechos humanos que merecen ser discutidas en todos los Estados, sin importar cuál sea su nivel de desarrollo, sistema político o región geográfica.

El EPU representa un sinnúmero de oportunidades sin precedentes tanto a nivel nacional como internacional para los defensores de los derechos humanos en busca de exponer problemas y fomentar el cambio. Al permitir que incluso organizaciones no gubernamentales no acreditadas puedan presentar información, la revisión ha expandido significativamente la participación de las ONG locales en el Consejo. Los tres informes que forman la base del EPU agrupan las distintas perspectivas del gobierno examinado, el sistema de la ONU y otros actores interesados, incluyendo las instituciones nacionales de derechos humanos y de la sociedad civil, dejando registradas sus perspectivas sobre la situación de los derechos humanos. El EPU tiene la posibilidad de crear un espacio para el diálogo nacional sobre desafíos clave en cuestiones de derechos humanos, especialmente en sociedades con una participación robusta por parte de la sociedad civil, el poder legislativo y los medios de comunicación. Cada EPU es diferente en términos de las oportunidades y los retos que crea. El enfoque que un Estado adopta hacia el EPU, incluyendo el nivel de consulta con la sociedad civil, la transparencia y su respuesta a las recomendaciones, dice mucho sobre su compromiso con los derechos humanos.

Puntos fuertes y débiles del Examen Periódico Universal

El hecho de que el EPU sea una experiencia compartida para todos los gobiernos en la que todos los Estados proponen y reciben recomendaciones de sus pares ha sido una de sus principales fuentes de éxito. Esta experiencia compartida ayuda a explicar por qué el EPU ha logrado la completa participación de todos los Estados que han pasado por su revisión, lo que no ha sido el caso de los informes de los órganos creados en virtud de tratados. El proceso del EPU ha ayudado, en muchos casos, a movilizar a distintos departamentos o ministerios dentro de los gobiernos para participar en la agenda de derechos humanos. Como se mencionó, el EPU ha demostrado que es posible que los gobiernos pueden debatir sobre toda clase de situaciones de derechos humanos en un entorno cooperativo y de colaboración. Otros aspectos positivos del EPU han sido su accesibilidad a través de su emisión pública en línea y el hecho de que está grabada, por lo que puede verse en cualquier momento. Eso hace que el proceso sea más transparente y abierto a una mayor participación.

Sin embargo, el EPU no es una rigurosa revisión técnica de la situación de los derechos humano en un país. A diferencia de los órganos creados en virtud de tratados, que estudian la aplicación detallada de obligaciones específicas relacionadas a cuestiones de derechos humanos por parte de un Estado, el EPU sólo provee una instantánea general de cuál es la situación de los derechos humanos en un país determinado. La revisión de sus pares no puede sustituir la experiencia y conocimiento que aportan los órganos creados en virtud de tratados y los procedimientos especiales en la evaluación de la situación de los derechos humanos en cada caso específico. Adicionalmente los Estados deberían tener siempre presente que el EPU debe ser una herramienta que ayude a fomentar el cumplimiento de recomendaciones existentes provenientes de los procedimientos especiales u órganos creados en virtud de tratados, en vez de competir con ellas.

La eficacia del EPU también depende de la disposición de los Estados a responder a las recomendaciones de sus pares y llevar a cabo una reforma de derechos humanos. Mientras que los resultados del proceso del EPU no son ni mucho menos uniformes, merece la pena recalcar que incluso algunos Estados que carecen de una sociedad civil vibrante o de un sistema mediático independiente han asumido significativos compromisos como parte del EPU. Por ejemplo, Arabia Saudita accedió a eliminar el sistema de tutoría legal para las mujeres y Vietnam prometió que limitaría los delitos que se castigan con la pena de muerte. Si bien estos compromisos son muy importantes, todavía está por verse si serán implementados y, actualmente, no existe ningún mecanismo específico dentro del EPU que supervise esta cuestión.

En otros casos, el EPU ha despertado la atención internacional sobre cuestiones de derechos humanos y ha respaldado sus reclamos de cambio a niveles nacionales. En el caso de México, por ejemplo, pese a que el gobierno no accedió a acabar con la jurisdicción militar sobre los abusos a los derechos humanos cometidos por personal del ejército, los llamamientos de la sociedad civil mexicana a favor de la jurisdicción civil para esta clase de violaciones fueron respaldados por muchos Estados durante su presentación de recomendaciones en el EPU. Esto aumentó la presión sobre el gobierno mexicano para que estudie dicha reforma.

Asegurar una evaluación crítica durante el EPU

La calidad del EPU depende de las evaluaciones críticas pero justas de los Estados. En algunos casos, ha habido gobiernos que han sido capaces de evitar estos exámenes críticos al rodearse del apoyo de otros Estados simpatizantes deseosos de elogiar su trayectoria en cuestiones de derechos humanos sin prestarles ninguna atención a las deficiencias que existen en cuestiones de derechos humanos en cualquier Estado. Las tácticas obstruccionistas consistentes en dedicar un tiempo precioso a semejantes elogios en vez de concentrarse en las cuestiones pendientes de los derechos humanos socava el propósito principal del EPU, que es mejorar la situación de los derechos humanos sobre el terreno.

La naturaleza universal del proceso del EPU exige que todos los Estados tengan las mismas oportunidades de intervenir en la revisión de un país y de escuchar todas las intervenciones de todos los Estados interesados en participar en su propio examen. El tiempo debería ser gestionado de forma flexible para permitir que los Estados que deseen intervenir puedan hacerlo. El debate del EPU debería prolongarse el tiempo necesario para garantizar la participación igualitaria de todas las delegaciones. Human Rights Watch respalda las propuestas para extender la cantidad de tiempo dedicado a la discusión de la situación en cada país, incluso si eso requiere alargar el ciclo de revisión de cuatro a cinco años. Al conceder más tiempo a la fase de debate, el CDH se aseguraría de que exista un diálogo interactivo adecuado con el Estado bajo revisión, antes de proceder a hacer las recomendaciones.

Compromisos asumidos por los gobiernos durante el EPU

Una debilidad adicional del proceso del EPU hasta la fecha ha sido la ausencia de respuestas claras por parte de algunos Estados examinados a las recomendaciones hechas por sus pares. Sin estas respuestas, el EPU no puede cumplir su objetivo de fomentar mejoras tangibles en la protección de los derechos humanos. El hecho de que los Estados no asuman claros compromisos limita la capacidad del CDH de medir o seguir el progreso sobre el terreno. Los Estados que evitan responder a las recomendaciones quebrantan el requisito del artículo 32 de la Resolución 5/1 del CDH que dice que las recomendaciones que cuenten con el apoyo del Estado examinado se señalarán como tales y que otras recomendaciones se recogerán junto con las observaciones correspondientes del Estado examinado.

La revisión de 2011 debería abordar estos problemas y exigir a todos los Estados que cumplan con las normas que escribieron para el EPU. Los gobiernos deberían estar obligados a exponer claramente sus posiciones respecto a todas las recomendaciones.

Los gobiernos también deberían presentar sus respuestas a las recomendaciones al menos dos semanas antes de la adopción del informe final del EPU. Eso les brindaría a las ONG y delegaciones la oportunidad de emitir comentarios adecuadamente informados sobre el proceso del EPU del Estado examinado durante la redacción del informe final.

Promover un enfoque más técnico en el EPU

Mientras que el EPU ha dependido normalmente de los estándares internacionales de derechos humanos y los ha incorporado a su proceso, existen preocupaciones sustanciales de que algunas de las recomendaciones formuladas por los gobiernos durante las revisiones han sido inconsistentes o contrarias a las normas internacionales de los derechos humanos. Además, la información compilada en el informe de la ONU y las partes interesadas, que contiene un amplio análisis de la situación y las recomendaciones relacionadas al Estado examinado, no tiene la prominencia suficiente en el proceso de revisión. Los informes de la ONU y las partes interesadas no son presentados formalmente al grupo de trabajo ni al Consejo de Derechos Humanos en ningún momento de todo el proceso de examen. La abundancia de recomendaciones y conclusiones expuestas por los mecanismos independientes con experiencia de la ONU se pierde por lo tanto en este proceso, al igual que la evaluación de actores independientes de la sociedad civil que promueven mejores condiciones para los derechos humanos en sus países.

Para hacer frente a estos problemas, el Consejo de Derechos Humanos podría crear una lista de expertos independientes o solicitar que la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (OACDH) ofrezca su asesoría durante el proceso. La misión de los expertos o la OACDH sería supervisar el proceso de revisión en su conjunto y llevar a cabo una presentación durante la adopción del informe final del EPU del Estado examinado.

Como relator del proceso, el experto tendría que explicar los diferentes niveles del examen, presentando una instantánea general de los temas principales tratados y los compromisos que se asumieron. El relator presentaría los elementos más importantes de los informes de la ONU y partes interesadas y asesoraría al CDH en relación a las recomendaciones que no fueron consistentes con los estándares de derechos humanos. Los comentarios del relator no alterarían el informe final del EPU, pero sí podrían servir para reunir distintos aspectos del proceso e incrementar la pericia, aspectos útiles tanto para el Estado examinado como para el propio CDH.

Seguimiento y el Examen Periódico Universal

Otra deficiencia del EPU tal como se implementa actualmente sucede en esas situaciones donde existe una necesidad obvia de que el Consejo pase de las recomendaciones hechas por gobiernos individuales a una respuesta del Consejo como un todo. Hasta la fecha, el EPU no ha provocado ninguna intervención por parte del Consejo como un todo, pese a que no faltan las situaciones debatidas en el examen que merecen una intervención sostenida o un examen directo por parte del Consejo. El EPU de Afganistán, Kirguistán y Sri Lanka son claros ejemplos de esta brecha.

El tema 6 de la agenda, que se ocupa del EPU, debería incluir una sección dedicada a una evaluación más profunda de iniciativas que surjan del EPU. Eso abriría paso a la discusión de situaciones relacionadas a violaciones de derechos humanos que el Consejo considera merecedoras de un compromiso más enérgico después del EPU. Esta sección podría incluir debates sobre propuestas para la cooperación técnica que surjan de la revisión, discusiones sobre la necesidad de un seguimiento y vigilancia por el Consejo y otras propuestas derivadas del EPU, como por ejemplo, el seguimiento de compromisos para permitir que los procedimientos especiales visiten el país.

Aunque muchos gobiernos han informado de forma voluntaria acerca del estado de la implementación de los compromisos que asumieron bajo el EPU, los gobiernos deberían estar obligados a informar sobre el nivel de la implementación de los compromisos del EPU dos años después de su examen. Esto crearía una base formal para el seguimiento del EPU que estaría al alcance de todos los países. Crear un mecanismo formal para llevar a cabo ese seguimiento ayudará a garantizar que el énfasis del EPU sea tanto implementar y mejorar los derechos humanos sobre el terreno como supervisar y proponer recomendaciones y compromisos.

 

Reforzar los procedimientos especiales

En un principio, los procedimientos especiales fueron creados para proveer a la Comisión de los Derechos Humanos y luego a su sucesor, el Consejo de los Derechos Humanos, evaluaciones independientes e imparciales de expertos sobre cuestiones de temática específica o situaciones particulares de derechos humanos.

A través de sus recomendaciones, los procedimientos especiales le aportan al Consejo asesoría profesional sobre la aplicación y la interpretación de los estándares de derechos humanos, cómo proteger mejor estos derechos y cómo prevenir las violaciones. Los procedimientos especiales detectan amplias tendencias o amenazas a los derechos humanos y ofrecen una primera señal de alarma al Consejo sobre el surgimiento o el empeoramiento de estas situaciones. Sólo en 2009, los titulares de mandatos de procedimientos especiales llevaron a cabo 73 investigaciones de recopilación de datos en 51 países y emitieron 223 comunicados de prensa y declaraciones públicas.[3]

Cooperación de los Estados con los procedimientos especiales

El sistema de los procedimientos especiales parte del importante papel que juegan las voces de expertos independientes en la promoción y defensa de los derechos humanos. La credibilidad de los procedimientos especiales nace de su habilidad para investigar y denunciar situaciones en que se violan los derechos humanos de una manera imparcial y que se basa en experiencias y hechos, en vez de puntos de vista políticos y opiniones. Aun así, varios gobiernos han criticado cada vez más la independencia de los procedimientos especiales y han tratado de imponer controles sobre la forma en que los procedimientos especiales interpretan e implementan sus mandatos. Este enfoque podría socavar tanto el trabajo de los procedimientos especiales como la credibilidad del propio Consejo. Mientras que cierto grado de supervisión de los procedimientos especiales podría estar justificado, es esencial que estos controles de supervisión sean objetivos y no estén sujetos a la influencia de ningún gobierno. Cualquier enfoque que coloque a los gobiernos en una posición supervisora sobre los procedimientos especiales politizaría y dañaría la efectividad del sistema de procedimientos especiales.

A Human Rights Watch también le preocupa el hecho de que la cooperación de los Estados con los procedimientos especiales haya disminuido en algunos casos y que algunos gobiernos utilicen sus reclamaciones para una mayor supervisión de los procedimientos especiales como una justificación para no cooperar. Para un desglose completo de la situación de las respuestas a comunicaciones enviadas por procedimientos especiales en 2009, además de estadísticas sobre las respuestas de los Estados a las solicitudes de los procedimientos especiales para llevar a cabo visitas a los países, véanse los Anexos 3 y 4 de este informe.

A los gobiernos que no cooperan con los procedimientos especiales, el Consejo de Derechos Humanos no les exige ninguna responsabilidad por su falta. El Consejo ni siquiera ha tomado medida alguna cuando sus propios miembros no cooperan con los procedimientos especiales, pese a que la Resolución 60/251 de la Asamblea General establece explícitamente que los miembros deberán “cooperar plenamente con el Consejo”. La falta de cooperación por parte de algunos gobiernos comparada con los esfuerzos sustanciales de otros para ser transparentes y respaldar el trabajo de los procedimientos especiales deja a los países bajo una presión desequilibrada. Con el fin de garantizar la igualdad, los gobiernos que no cooperen deberían ser obligados a rendir cuentas.

Una vez al año, bajo el tema 5 de la agenda sobre órganos y mecanismos de derechos humanos, el Consejo de Derechos Humanos debería tratar el asunto de cuál es el nivel de la cooperación con los procedimientos especiales. El Consejo debería invitar a la Secretaría de la ONU para que lo informe sobre la cantidad de comunicaciones enviadas por los procedimientos especiales y las respuestas recibidas por país y región. La Secretaría también debería poner al corriente al Consejo sobre la situación de las solicitudes de visita por los procedimientos especiales y proveer información sobre los notes verbales enviados a delegaciones en relación a estudios específicos o informes por los procedimientos especiales y las respuestas recibidas. El Consejo de Derechos Humanos adoptaría un documento final con un sumario sobre la situación que especifique el grado de cooperación de los Estados, incluidos sus comentarios.

Implementación efectiva de las invitaciones permanentes

El Consejo debería adoptar un sistema para garantizar que las invitaciones permanentes a los procedimientos especiales sean cursadas adecuadamente.

Actualmente la práctica habitual de los gobiernos con invitaciones permanentes varía ampliamente. Algunos gobiernos cursan sus invitaciones permanentes de forma efectiva, mientras que en otros casos estas invitaciones carecen virtualmente de significado, dado que las solicitudes para visitar el país no han recibido respuesta en años. Esta divergencia devalúa las invitaciones permanentes y constituye un perjuicio para los gobiernos que implementan diligentemente dichas invitaciones.

En lugar de agrupar a todos los Estados que han cursado formalmente invitaciones permanentes, el Consejo debería distinguir entre los Estados con invitaciones permanentes efectivas y aquellos que no las tienen. Para que una invitación permanente pueda considerarse efectiva, el gobierno que cursa la invitación debe responder a las solicitudes para que los procedimientos especiales visiten el país en un plazo de seis meses y la visita propiamente dicha debería programarse dentro de los dos años siguientes. Los gobiernos que no alcanzan estos estándares deberían ser eliminados de la lista de Estados que han cursado invitaciones permanentes. En circunstancias excepcionales, los procedimientos especiales podrían pedir un aplazamiento para que un Estado programe su visita o responda a una solicitud de visita.

Dado que los miembros del Consejo deberían “cooperar plenamente” con este órgano bajo la Resolución 60/251 de la Asamblea General, todos los miembros del Consejo deberían tener una invitación permanente efectiva. El Consejo debería revisar la lista de países que han cursado invitaciones permanentes durante su discusión sobre la cooperación con los procedimientos especiales en el punto 5 de la agenda.

El importante trabajo de los procedimientos especiales está restringido por sus limitados recursos. En promedio, un titular de procedimientos especiales sólo puede llevar a cabo dos visitas de países al año. La mayoría de procedimientos especiales sólo cuenta con un empleado a tiempo completo y otro a tiempo parcial dentro de la OACDH para que los asistan con sus respectivos mandatos. Este nivel de personal y recursos–especialmente en el caso de los procedimientos temáticos, que se supone que deben de abordar su tema a nivel mundial–es claramente insuficiente.

Esta escasez de recursos es exacerbada cuando los procedimientos especiales tienen demasiadas responsabilidades. Desde la creación del Consejo de Derechos Humanos, grupos de procedimientos especiales temáticos se han visto obligados a intervenir en situaciones de especial interés del Consejo, como por ejemplo en la República Democrática del Congo, Darfur y Gaza, además de su propio plan de trabajo.

Este enfoque inevitablemente reduce la capacidad de los procedimientos temáticos de ocuparse de sus mandatos esenciales, dado que pocas veces se les dedican recursos adicionales a estas tareas agregadas. Además, la disponibilidad de titulares de mandato de procedimientos especiales para que puedan asumir misiones adicionales no es ilimitada, dado que se desempeñan como expertos que no reciben pago alguno por sus servicios  y que generalmente llevan a cabo sus mandatos además de su empleo regular. Aun así, tal como han demostrado las situaciones de derechos humanos en Darfur, Gaza y la República Democrática del Congo, el Consejo a menudo necesita a asesores expertos para implementar medidas específicas con carácter urgente. En vez de sobrecargar a los procedimientos especiales temáticos existentes en semejantes circunstancias, el Consejo debería crear un grupo de trabajo de expertos independientes que esté preparado para asumir tareas específicas con poca antelación encomendadas a la discreción de Consejo.

A este grupo de expertos en reserva se le podría encargar que emprenda misiones de investigación, que examine situaciones específicas que generan preocupación o que trate con los gobiernos temas pendientes de ser evaluados por el Consejo. Los miembros del grupo podrían recibir instrucciones para llevar a cabo la misión individualmente o como un grupo. Sus misiones podrían centrarse en una perspectiva temática particular en una situación determinada, o es posible que tuvieran que asesorar sobre temas clave. Constituir un grupo de reserva de expertos mejoraría significativamente la flexibilidad del Consejo y su habilidad para responder con rapidez a temas que generan preocupación. El Consejo podría evaluar, una vez completada la misión, si sería necesario un compromiso más continuo y profundo o alguna clase de seguimiento de la situación.

Utilizar las recomendaciones de los procedimientos especiales

Pese a las detalladas investigaciones y análisis que proveen los procedimientos especiales al Consejo, el CDH recibe usualmente sus informes, pero no responde ni toma ninguna medida sobre los hallazgos o recomendaciones de los procedimientos especiales, ni siquiera sobre aquellos que se dirigen directamente al organismo.[4] Esta brecha significa que el trabajo comisionado por el Consejo no es tan efectivo como debería de ser y que el impacto del CDH ha disminuido. El Consejo de Derechos Humanos debería hacer más para examinar las conclusiones y recomendaciones de los procedimientos especiales e incorporarlas a su trabajo.

Los diálogos interactivos con los procedimientos especiales brindan una oportunidad para examinar los hallazgos y recomendaciones contenidas en los informes de los procedimientos especiales, aunque estas discusiones son apenas el primer paso. Después de los diálogos interactivos, el Consejo debería incluir un segmento bajo ese mismo tema en la agenda durante el cual podrían discutirse las recomendaciones específicas propuestas por los procedimientos especiales y donde podrían presentarse las propuestas para las acciones de seguimiento. Además los patrocinadores de resoluciones sobre temas que han sido tratados por los procedimientos especiales deberían esforzarse más por construir sobre los fundamentos del trabajo de los procedimientos especiales.

 

Mejorar el entorno de trabajo del Consejo

Uno de los mayores desafíos para la revisión de 2011 será estudiar cómo mejorar el entorno de trabajo del Consejo de Derechos Humanos dada la naturaleza casi permanente del organismo.

La operación del Consejo a lo largo de todo el año es un activo valioso. En teoría, permite que el organismo se involucre con mayor diligencia en nuevas crisis o en situaciones que evolucionan rápidamente. También constituye una plataforma para un enfoque gradual sobre ciertas situaciones de derechos humanos donde las preocupaciones pueden ser presentadas en una sesión y tratadas en sesiones sucesivas, siguiendo un cronograma consistente con la respuesta del gobierno implicado. Al mismo tiempo, el programa del CDH ha colocado un gran peso sobre las misiones diplomáticas de Ginebra, lo cual es especialmente problemático para las misiones más pequeñas. Las organizaciones no gubernamentales también consideran que la operación durante todo el año del Consejo es un arma de doble filo, ya que disponen de muchas más oportunidades para ejercer sus labores de defensa de los derechos humanos, pero pocas cuentan con los recursos suficientes para poder participar en Ginebra a lo largo de todo el año.

La revisión de 2011 debería tomar en cuenta medidas para hacer que el trabajo del Consejo de Derechos Humanos sea más predecible, transparente e inclusivo. En especial, una propuesta consiste en desarrollar un calendario claro y accesible para el Consejo, que incluya las listas de las resoluciones y cuándo serán negociadas. Además, el Consejo debería adoptar una norma que exija a los gobiernos, siempre que sea posible, que circulen borradores de las resoluciones al menos cuatro semanas antes de las sesiones en el Consejo, con el objetivo de lograr que el proceso de negociaciones sea más transparente e inclusivo para las delegaciones y organizaciones no gubernamentales. Las resoluciones relacionadas a situaciones urgentes o con una evolución muy rápida no se incluirían bajo la norma de las cuatro semanas.

Human Rights Watch apoya las propuestas destinadas a mejorar la gestión de la carga de trabajo de las sesiones del CDH mediante un reparto del tiempo de las reuniones más creativo. Algunas propuestas consisten en separar la adopción de informes del EPU de las sesiones generales del Consejo en una sesión integral a celebrarse durante el otoño. Otra propuesta consiste en programar la presentación de los informes de los procedimientos especiales y los diálogos interactivos con los procedimientos especiales de una forma predecible a lo largo del año. Por último, a Human Rights Watch también le interesan las propuestas dirigidas a reducir la duplicación en el CDH. Una de estas propuestas sugiere fundir los debates generales del tema 3 de la agenda (que trata sobre la promoción y protección de todos los derechos humanos), el tema 8 (que versa sobre el seguimiento y aplicación de la Declaración de Viena sobre los derechos humanos) y el tema 9 (dedicado a temas de racismo y discriminación) en un solo debate general dedicado a cuestiones temáticas; y fundir los debates generales del tema 4 (que trata sobre las situaciones que requieren la atención del Consejo), el tema 7 (sobre los derechos humanos en Palestina y otros territorios árabes ocupados) y el tema 10 (dedicado a la asistencia técnica y fomento de la capacidad) en una discusión general sobre cuestiones que afectan al fomento de la capacidad. Estos debates generales podrían a su vez dividirse en segmentos regionales independientes, tal como se sugiere en este informe, con el fin de garantizar una cobertura equilibrada y más amplia de las cuestiones.

Apoyo para pequeñas delegaciones

Es necesaria la creación de un fondo para ayudar a que los países pequeños y en desarrollo puedan participar más en el Consejo de Derechos Humanos. Este fondo podría ser utilizado para reclutar a funcionarios profesionales subalternos para que expandan las delegaciones más pequeñas y hacer así posible que esas misiones puedan adaptarse y funcionar dentro del cronograma de todo el año del Consejo.

Flexibilidad para sesiones especiales

El Consejo de Derechos Humanos debería evaluar el conceder autorización a los Estados para que puedan solicitar una sesión especial para sugerir una prórroga para el plazo de convocar la sesión. Esta modificación sería consistente con el paquete de construcción institucional, que establece que “en principio” las sesiones deberían celebrarse dentro de los cinco días siguientes. Si los Estados que solicitan la sesión acuerdan que los intereses de la misma serían mejor servidos con una fecha más tardía, el presidente del CDH debería disponer de la flexibilidad para respetar su petición. Semejante flexibilidad sería de gran ayuda, pues tal como lo ha evidenciado la experiencia del Consejo, el convocar a una sesión especial con poco tiempo de antelación a veces puede socavar su efectividad. En particular, los participantes clave no siempre están disponibles para comparecer en las sesiones que se convocan con poca antelación. Por ejemplo, varias organizaciones no gubernamentales de desarrollo no pudieron acudir a Ginebra para asistir a una sesión especial sobre la crisis alimentaria mundial y las sesiones especiales centradas en las situaciones por países se han desarrollado sin la presencia de activistas de los países implicados, dados los obstáculos que enfrentan a la hora de organizar los viajes y conseguir los visados necesarios.

Elecciones y membresía

La mejor manera de promocionar una membresía fuerte y efectiva en el Consejo de Derechos Humanos es garantizar que las elecciones al organismo sean abiertas y competitivas. Si bien los grupos regionales juegan un papel importante en el proceso electoral, no deberían poder presentar una lista predeterminada de candidatos a la membresía del CDH porque eso haría que el proceso electoral y los estándares acordados por la Asamblea General en la Resolución 60/251 pierdan significado y legitimidad. Como parte de la revisión de 2011, sería necesario adoptar medidas que garanticen listas de candidatos competitivas para todas las regiones.

Además, el CDH debería crear un mecanismo para revisar y evaluar el nivel de cooperación de los candidatos y los miembros del Consejo con el propio organismo y sus procedimientos especiales. El grupo presentaría su conclusión antes de las elecciones anuales al CDH, como parte del debate bajo el tema 5 de la agenda.

 

Sumario de recomendaciones

General

  • La revisión de 2011 del Consejo de Derechos Humanos debería concentrarse en mejorar sustancialmente la respuesta del Consejo a situaciones que no han recibido su atención. También debería llevar a mejoras en la calidad de sus deliberaciones y decisiones sobre situaciones concretas. La revisión de 2011 debería hacer que los gobiernos dejen de ser selectivos y adopten un enfoque objetivo sobre las situaciones que requieren la atención del Consejo.
  • La revisión no necesita reevaluar la Resolución 5/1 del CDH (el paquete de construcción institucional) sino que debería construir a partir de los fundamentos del paquete de construcción institucional para fortalecer el funcionamiento del CDH.
  • La revisión de 2011 debería estructurarse en torno a las áreas de trabajo y funciones establecidas para el CDH en la Resolución 60/251 de la Asamblea General. El objetivo de la revisión debería ser tratar de identificar las buenas prácticas y desafíos en cada una de estas áreas de trabajo y ofrecer propuestas para la mejora a partir de esta evaluación.
  • Mejorar haciendo: el Consejo ya tiene el mandato y muchas de las herramientas que necesita para lidiar de una manera más significativa con situaciones de violaciones persistentes de los derechos humanos. Los gobiernos deberían ser alentados a mejorar el funcionamiento del Consejo trabajando mejor durante cada una de las sesiones y sin limitar sus esfuerzos al proceso de la revisión de 2011.

Mejorar la respuesta del Consejo a las situaciones de violaciones

  • Un nuevo enfoque hacia la manera de enfrentar las situaciones en que se violan los derechos humanos debería contribuir a reducir la selectividad, a ampliar el compromiso y a generar una respuesta más diversificada.
  • El Consejo debería crear detonantes independientes para la evaluación de situaciones en que se producen abusos a los derechos humanos.
  • El debate general sobre situaciones de derechos humanos que requieren la atención del Consejo (tema 4) debería dividirse en cinco segmentos regionales.
  • El Consejo debería crear cinco grupos de trabajo de expertos independientes para situaciones de derechos humanos, uno para cada región representada en el Consejo.
  • El Consejo debería diversificar las herramientas que utiliza para responder a situaciones alarmantes.

Examen Periódico Universal

  • Todos los gobiernos deben participar en igualdad de condiciones en el Examen Periódico Universal (EPU) y deben estar autorizados a hablar durante una revisión si lo desean. La organización del tiempo debería ser flexible para adaptarse a las necesidades de todos los gobiernos que necesitan participar en la revisión de un país determinado.
  • El Estado bajo revisión debería estar obligado a exponer cuál es su posición con respecto a cada recomendación del EPU.
  • Los gobiernos deberían estar obligados a responder a todas las recomendaciones del EPU al menos dos semanas antes de la adopción del informe final del EPU, a fin de que todas las delegaciones y las organizaciones no gubernamentales puedan contribuir con comentarios informados durante la adopción del informe final.
  • En el proceso del EPU debería incluirse el asesoramiento de expertos independientes (ya sean nombrados por el CDH o por la propia OACDH) para que vigilen el proceso de revisión y presenten un sumario y análisis del EPU durante la adopción del informe final.
  • El tema 6 de la agenda del CDH dedicado al EPU debería incluir una sección reservada para una discusión en mayor profundidad sobre situaciones que merecen un compromiso sostenido después del EPU, incluyendo la evaluación de iniciativas que surjan de las revisiones.
  • El Consejo debería crear un segmento bajo el tema 6 de la agenda para hacer un seguimiento a cada EPU. Los gobiernos deberían estar obligados a presentar un informe sobre el estado de la implementación de las recomendaciones dos años después de completarse su revisión.

Procedimientos especiales

  • Una vez al año, bajo el tema 5 de la agenda de CDH, que versa sobre los órganos y mecanismos de derechos humanos, el Consejo de Derechos Humanos debería hablar de la cooperación de los Estados con los procedimientos especiales basándose en información factual provista por la Secretaría.
  • El documento resultante que resume el alcance de la cooperación de los Estados con los procedimientos especiales, incluyendo sus cometarios, debería ser adoptado por el Consejo una vez al año. Se debería prestar especial atención al nivel de cooperación de los Estados miembros del Consejo y los candidatos a las elecciones al organismo.
  • El Consejo debería adoptar un sistema de vigilancia para garantizar que las invitaciones permanentes sean cursadas de forma efectiva. Los Estados que no cumplan con sus invitaciones permanentes deberían ser eliminados de la lista de países que tienen invitaciones permanentes.
  • El Consejo debería formar un grupo de trabajo de expertos independientes en reserva para llevar a cabo tareas encomendadas por el Consejo en el contexto de su respuesta a situaciones preocupantes.
  • La función de alarma inicial de los procedimientos especiales debería fortalecerse al permitir que un grupo de al menos cinco procedimientos especiales puedan poner en marcha la consideración automática de una situación preocupante por el Consejo.
  • El Consejo debería evaluar propuestas específicas y recomendaciones presentadas en los informes de los procedimientos especiales que requieran seguimiento.
  • Patrocinadores de resoluciones específicas de país deberían considerar recomendaciones formuladas por los procedimientos especiales cuando se esbocen resoluciones centradas en asuntos y situaciones particulares tratadas por los procedimientos especiales.

Mejorar el entorno de trabajo en el Consejo

  • Es necesaria la creación de un fondo para apoyar a pequeñas delegaciones en países en desarrollo para permitir que estos Estados puedan participar de una forma más activa en el Consejo de Derechos Humanos.
  • Se debería diseñar un calendario anual de resoluciones que esté disponible para todas las delegaciones y organizaciones no gubernamentales para que las negociaciones sean más predecibles y la planificación sea fortalecida.
  • Siempre que sea posible, el Consejo debería imponer una norma para exigirles a los gobiernos que circulen borradores de las resoluciones al menos cuatro semanas antes de celebrarse las sesiones principales del Consejo. Las resoluciones que se refieran a situaciones urgentes o que evolucionan rápidamente no estarían sujetas a esta norma.
  • El Consejo debería permitir que el grupo de Estados que solicite una sesión especial pueda pedir, con carácter excepcional, una prórroga del plazo para convocar la sesión.

Elecciones y membresía

  • La revisión de 2011 debería consolidar y fortalecer la naturaleza competitiva del proceso de elecciones del CDH.
  • El Consejo debería crear un mecanismo para revisar y evaluar, con carácter anual, el nivel de la cooperación con el CDH y los procedimientos especiales de los candidatos y los Estados miembros del organismo.

 

Anexo 1: Propuesta de las ONG para la estructura de la revisión de 2011 del trabajo y funcionamiento del Consejo de Derechos Humanos

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Anexo 2: Acciones tomadas sobre resoluciones por países desde marzo de 2009 (CDH10) a marzo de 2010 (CDH13)

ACCIONES TOMADAS SOBRE RESOLUCIONES POR PAÍSES  DESDE MARZO DE 2009 (CDH10) A MARZO DE 2010 (CDH13)

 

RES/10/16

RES/10/33

RES/11/10

RES/S-11/1

RES/S-12/1

  SS-13

RES/13/14

 

RPDC

RDC enmend.

Sudán enmend.

Sri Lanka moción de no acción

Goldstone

Haití

RPDC

Países*

Voto

Voto

Voto

Voto

Voto

Llamado de apoyo

Voto

Argentina

Chile

Bosnia y Herzegovina

O

Francia

O

Japón

O

República de Corea

O

México

O

Eslovenia

O

Reino Unido

O

Uruguay

O

Italia

Eslovaquia

Mauricio

O

 

Países Bajos

 

Ucrania

O

Zambia

O

O

 

Brasil

O

O

O

Jordania

O

O

Ghana

O

O

 

Bahréin

Arabia Saudita

Nicaragua

O

O

O

Burkina Faso

O

O

O

Djibouti

O

Senegal

O

O

O

O

O

Bolivia

O

O

O

O

Nigeria

O

O

O

India

O

O

O

Madagascar

O

 

Pakistán

O

O

Filipinas

O

O

Qatar

O

O

Sudáfrica

O

O

Bangladesh

O

 

O

China

Cuba

Egipto

Federación Rusa

Gabón

O

O

O

O

Camerún

O

 

O

Angola

O

O

O

Indonesia

 

 

Países que ya no son miembros del Consejo

RES/10/16

RES/10/33

RES/11/10

RES/S-11/1

RES/S-12/1

SS-13

RES/13/14

RPDC

RDC enmend.

Sudán enmend.

Sri Lanka moción de no acción

Goldstone

Haití

RPDC

Voto

Voto

Voto

Voto

Voto/ posición

Llamado de apoyo

Voto

Suiza

 

 

Canadá

 

 

Alemania

 

 

 

Azerbaiyán

O

O

O

 

 

 

Malasia

O

 

 

 

*Excluyendo a los actuales Estados miembros del CDH que se unieron en junio de 2009 (Bélgica, Hungría, Kirguistán, Noruega y EE.UU.)

 

Anexo 3: Comunicaciones y respuestas de los gobiernos por países

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Fuente: OACDH, “UN Special Procedures: Facts and Figures 2009” [“Procedimientos especiales de la ONU: Hechos y cifras 2009”], sin fecha, http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/docs/Facts_Figures2009.pdf (consultado el 14 de junio de 2010), pág. 9.

 

Anexo 4: Visitas a países por los procedimientos especiales

País (años como miembro del CDH)

Invitación permanente

Solicitudes de visitas pendientes

Visitas desde junio de 2006 en adelante

Visitas acordadas en principio

Afganistán

N

3

2

0

Albania

S

1

0

1

Alemania (2006-2009)

S

0

1

0

Angola (2007-2010)

N

1

2

3

Arabia Saudita (2006-2012)

N

6

1

0

Argelia (2006-2007)

N

5

1

1

Argentina (2006-2011)

S

6

1

1

Armenia

S

1

0

2

Australia

S

0

3

1

Azerbaiyán (2006-2009)

N

2

3

1

Bahréin (2006-2011)

N

1

1

0

Bangladesh (2006-2012)

N

8

1

2

Benín

N

0

1

0

Bielorrusia

N

4

1

0

Bolivia (2007-2010)

S

1

2

3

Bosnia y Herzegovina (2007-2010)

N

0

4

1

Botsuana

N

1

1

0

Brasil (2006-2011)

S

2

5

0

Bulgaria

S

2

0

2

Burkina Faso (2008-2011)

N

0

1

1

Burundi

N

4

3

0

Bután

N

2

0

0

Camboya

N

5

2

0

Camerún (2006-2012)

N

0

0

1

Canadá (2006-2009)

S

3

2

1

Chad

N

4

1

0

Chile (2008-2011)

S

2

2

2

China (2006-2012)

N

9

0

2

Colombia

S

5

8

0

Congo

N

0

0

1

Costa de Marfil

N

2

1

0

Costa Rica

S

0

1

0

Croacia

S

0

1

1

Cuba (2006-2012)

N

2

1

1

Dinamarca

S

1

1

0

Ecuador (2006-2007)

S

2

6

0

EE.UU. (2009-2012)

N

5

7

1

Egipto (2007-2010)

N

7

3

1

El Líbano

N

1

2

0

El Salvador

N

1

2

1

Emiratos Árabes Unidos

N

2

2

0

Eritrea

N

4

0

0

Eslovenia (2007-2010)

S

0

1

0

España

S

2

2

1

Estonia

S

0

2

0

Etiopía

N

8

1

0

Ex República Yugoslava de Macedonia

S

1

2

0

Federación Rusa (2006-2012)

N

7

4

2

Fiji

N

2

1

0

Filipinas (2006-2010)

N

9

1

2

Francia (2006-2011)

S

1

1

0

Gabón (2006-2011)

N

1

0

0

Gambia

N

3

0

0

Georgia

N

2

3

1

Ghana (2006-2011)

S

3

1

0

Grecia

S

0

2

0

Guatemala (2006-2008)

S

1

10

0

Guinea

N

0

0

1

Guinea Ecuatorial

N

1

2

1

Guinea-Bissau

N

2

0

0

Guyana

N

0

1

0

Haití

N

0

7

1

Honduras

N

0

3

1

Hungría (2009-2012)

S

0

1

0

India (2006-2010)

N

10

3

0

Indonesia (2006-2010)

N

9

3

1

Irak

N

4

0

2

Irán

S

4

0

3

Irlanda

S

1

0

0

Islas Marshall

N

1

0

0

Israel

N

5

3

2

Italia (2007-2010)

S

1

2

1

Jamahiriya Árabe Libia

N

1

0

2

Jamaica

N

1

1

0

Japón (2006-2011)

N

2

4

0

Jordania (2006-2012)

S

1

1

0

Kazajstán

S

0

2

1

Kenia

N

5

4

0

Kirguistán (2009-2012)

N

3

2

0

Kuwait

N

1

0

0

La Santa Sede

N

1

0

0

Letonia

S

0

2

0

Liberia

N

6

3

0

Lituania

S

0

1

0

Madagascar (2007-2010)

N

0

0

1

Malasia (2006-2009)

N

8

1

1

Malawi

N

2

0

0

Maldivas

S

1

4

1

Mali (2006-2008)

N

0

0

1

Malta

S

0

1

0

Marruecos (2006-2007)

N

1

2

1

Mauricio (2006-2012)

N

1

0

1

Mauritania

N

1

3

2

México (2006-2012)

S

1

2

6

Moldavia

N

0

1

0

Mongolia

S

0

3

0

Mozambique

N

3

0

0

Myanmar

N

5

4

0

Namibia

N

1

0

0

Nauru

N

1

0

0

Nepal

N

8

1

0

Nicaragua (2007-2010)

S

5

1

1

Nigeria (2006-2012)

N

4

1

4

Noruega (2009-2012)

S

0

2

0

Omán

N

0

1

1

Países Bajos (2006-2010)

S

0

2

0

Pakistán (2006-2011)

N

7

0

0

Palestina y  TPO

N

0

4

3

Panamá

N

1

0

0

Papúa Nueva Guinea

N

3

1

0

Paraguay

S

1

3

1

Perú (2006-2008)

S

5

2

1

Polonia (2006-2007)

S

0

2

0

Qatar (2007-2010)

N

0

1

0

Reino Unido (2006-2011)

S

0

3

0

República Árabe Siria

N

2

0

0

República Centroafricana

N

1

3

1

República de Corea  (2006-2011)

S

0

5

1

República Democrática del Congo

N

1

6

0

República Dominicana

N

1

1

0

República Popular Democrática de Corea

N

4

0

0

República Popular Democrática de Laos

N

2

1

0

Ruanda

N

1

0

0

Rumania (2006-2008)

S

3

1

0

Senegal (2006-2012)

N

1

3

3

Serbia

S

1

3

0

Serbia y Montenegro

S

1

0

0

Seychelles

N

1

0

0

Sierra Leona

S

4

0

1

Singapur

N

2

2

0

Somalia

N

1

3

0

Sri Lanka (2006-2008)

N

6

4

0

Suazilandia

N

1

0

0

Sudáfrica (2006-2010)

S

3

3

1

Sudán

N

5

6

2

Suecia

S

0

1

0

Tailandia

N

9

1

1

Tayikistán

N

0

2

1

Tanzania

N

2

1

1

Timor Leste

N

2

1

0

Togo

N

0

2

1

Trinidad y Tobago

N

1

0

0

Túnez (2006-2007)

N

4

1

0

Turkmenistán

N

9

1

0

Turquía

S

4

2

1

Ucrania (2006-2011)

S

0

4

0

Uganda

N

1

2

1

Uruguay (2006-2012)

S

0

2

1

Uzbekistán

N

8

0

0

Venezuela

N

3

0

0

Vietnam

N

5

2

1

Yemen

N

2

0

2

Zambia (2006-2011)

S

2

1

0

 

Reconocimientos

La investigación y redacción de este informe estuvieron a cargo de Juliette de Rivero, directora de incidencia política en Ginebra, y contó con las contribuciones de Philippe Dam, representante en el Consejo de Derechos Humanos. El texto fue editado por Peggy Hicks, directora de incidencia política global, y James Ross, director legal y de políticas.

Los colaboradores en prácticas de Human Rights Watch Jennifer Carl, Sherezade Kara, Madeleine Koalick, Estelle Nkounkou Ngongo y Ellen Walker, además de  la becaria de investigación Klatsky de Human Rights Watch Katharine Quaglieri, hicieron inestimables aportes a la investigación y edición de este informe. Judit Costa y Adrianne Lapar, colaboradoras de la división de Incidencia Política de Human Rights Watch, fungieron como asistentes editoriales y de producción. Grace Choi, directora de publicaciones, y Fitzroy Hepkins, gerente de correo, prepararon este documento para su publicación. Este informe fue traducido al castellano por Carlota Fluxá y revisado por Xabay Spinka.

[1]Secretario General de la ONU, “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, 21 de marzo de 2005, A/59/2005, http://documents.un.org (consultado el 14 de junio de 2010).

[2]African Centre for Democracy and Human Rights Studies, et al., “NGO Proposal on the Structure for the 2011 Review of the Human Rights Council’s Work and Functioning” [“Propuesta de las ONG para la estructura de la revisión de 2011 del trabajo y funcionamiento del Consejo de Derechos Humanos”], 6 de mayo de 2010. Ver Anexo 1 de este informe.

[3]OACDH, “UN Special Procedures: Facts and Figures 2009” [“Procedimientos especiales de la ONU: Hechos y cifras 2009”], sin fecha, http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/docs/Facts_Figures2009.pdf(consultado el 14 de junio de 2010), págs. 10 y 19.

[4]Ibíd. En 2009 los titulares de mandato de los procedimientos especiales presentaron 136 informes ante el Consejo de Derechos Humanos, incluyendo 47 informes anuales y 51 informes sobre visitas a países.

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