В прошлом году за многими основными событиями в области прав человека стоял страх. Страх быть убитым или подвергнуться пыткам в Сирии и других регионах, где война и репрессии заставили миллионы людей покинуть свои дома. Страх перед гипотетическими последствиями наплыва беженцев, который подталкивал к закрытию границ многие правительства в Европе и в других частях света. Страх перед эскалацией терактов, который наводил некоторых политиков на мысли о том, чтобы ограничить права и свободы или обвинить во всех бедах беженцев или мусульман. Наконец, страх оказаться призванными к ответу собственным народом, который толкал автократические режимы всех мастей на беспрецедентное подавление прав людей на объединение и выражение своей позиции.
В Европе и США конфронтационная риторика «свой – чужой» перестала быть уделом политических маргиналов и перешла в мейнстрим. Открытая исламофобия и беззастенчивое шельмование беженцев легли в основу стремительно набирающей силу политики нетерпимости.
Исходившие от этих тенденций угрозы для прав человека были двоякого свойства: и хорошо знакомыми и не столь очевидными на первый взгляд. Явную угрозу несло в себе прямое ограничение прав многими правительствами в условиях наплыва беженцев и с учетом решения самопровозглашенного «Исламского государства» распространить свою террористическую активность за пределами Ближнего Востока. Не столь очевидную опасность представляли попытки все большего числа авторитарных режимов загнать в политическое гетто гражданское общество, особенно те гражданские группы, которые мониторят и публично критикуют действия властей.
Среди западных государств, которые склоняются к свертыванию прав и свобод, присутствует немало традиционно активных союзников дела прав человека. При этом их голоса в сегодняшней ситуации как никогда нужны, чтобы противостоять формирующейся во всем мире тенденции на удушение гражданского общества, которая угрожает правам человека и тем, кто их отстаивает.
Попытки обвинить во всех бедах беженцев или мусульман на фоне провала антитеррористической политики
Где-то порядка миллиона человек, перебравшихся за прошлый год морем в Европу в поисках убежища, - это лишь часть от общего числа людей, покинувших свои дома из-за войн или репрессий. Общее же число на сегодняшний день превышает 60 миллионов – т.е. более, чем когда-либо со времен Второй мировой войны. Самым мощным фактором перемещения населения в последнее время выступает ожесточенный конфликт в Сирии, где к зверствам ИГ и других группировок добавляются гораздо более масштабные неизбирательные удары правительственных сил по контролируемым оппозицией населенным районам. Около 4 млн. сирийских беженцев поначалу оседали в приграничных странах: в Турции их оказалось более 2 миллионов, в Ливане – миллион человек, или почти четверть нынешнего населения.
Этот предполагаемый миллион беженцев за прошлый год составляет мизерную долю населения европейских стран, куда они направляются, - около 1,25% населения Германии, в которую после благородного приглашения канцлера Ангелы Меркель устремилась самая многочисленная группа искателей убежища, или 0,2% от общего населения Евросоюза, если исходить из реализации планов по их равномерному распределению.
Но неконтролируемый и временами беспорядочный наплыв беженцев вызывал глубокую тревогу в Европе еще до ноябрьских терактов в Париже с участием по меньшей мере двух человек, которые, возможно, попали в Европу с беженцами. Ноябрьские теракты обострили реакцию европейцев: стали возводиться новые пограничные заборы из ключей проволоки, как грибы нарастали ограничения режима пропуска через границы, пышным цветом расцвели панические настроения и исламофобия. Брюссель обещал Турции 3 млрд. долларов помощи при обоюдном понимании, что эти деньги должны пойти на уменьшение потока беженцев. Все эти шаги отражают давнюю привычку Евросоюза перекладывать ответственность за беженцев на чужие плечи, хотя все международные договоры о защите беженцев ратифицированы европейскими государствами и сами европейцы в прошлом пользовались такой защитой, когда искали убежища от нацистов и коммунистов.
В ситуации, когда все внимание европейцев сосредоточено на новых беженцах как на потенциальном источнике террористической угрозы, в значительной степени забывается «доморощенный» экстремизм, а ведь террористы в Париже были преимущественно бельгийскими или французскими гражданами. Радикализм в Европе имеет многоплановые истоки, но, как минимум, отчасти связан с социальной изоляцией иммигрантских общин – устойчивой дискриминацией, безнадежностью и отчаянием, которые царят на окраинах некоторых европейских городов, - и особенно с разрывом между ожиданиями и реальными перспективами у следующих поколений.
Некоторых – немногих отдельных – такие условия толкают на политическое насилие. Главными вопросами сегодняшней повестки дня должны быть поиски ответов на эти вызовы, не говоря уже о необходимости решать связанные с ними более общие проблемы неравенства и безработицы.
Вместо этого публичное пространство заполнено ненавистью и страхом по отношению к мусульманам. Таким настроениям нужно поставить заслон - прежде всего потому, что они ошибочны. В современном мире с его авиасообщением и активной миграцией мусульмане оказываются частью почти любого динамичного сообщества. Как и все другие, они не должны подвергаться дискриминации.
Демонизация целых общин из-за недопустимого поведения их отдельных представителей не является перспективной и с точки зрения интересов борьбы с терроризмом. Именно такого враждебного отторжения к мусульманам и добиваются террористы, поскольку это облегчает им задачу вербовки новых сторонников, одновременно блокируя сотрудничество той или иной общины с правоохранительными органами, без которого невозможно всерьез говорить о предупреждении терактов. В силу самого своего положения в религиозной или соседской общине мусульмане нередко имеют больше всего шансов первыми узнать о террористической угрозе, исходящей от радикальных исламистов, больше всего возможностей отговорить окружающих от насилия и больше всего каналов, чтобы сообщить о готовящемся теракте. Тотальное очернение всех мусульман может оттолкнуть их от помощи силам правопорядка.
Нам нужно извлечь уроки из беззакония и саморазрушения, которыми Америка ответила на теракты 11 сентября 2001 г. Речь идет не только о пытках, насильственных исчезновениях в тайных тюрьмах ЦРУ и длительном содержании в Гуантанамо под стражей без суда, но и об использовании новых правил, касающихся иммиграции и «важных свидетелей», для задержания неграждан по религиозному или этническому признаку в обход гарантий, предусмотренных уголовной юстицией.
Отказ в правах или назначение их «козлами отпущения» по критерию религиозной или социальной принадлежности сильно бьет по людям и сужает круг потенциальных союзников властей в борьбе с терроризмом. Необходимо прямо противоположное. Как показывает наработанный дорогой ценой опыт, лучшая антитеррористическая политика – это та, которая основана на уважении прав и свобод.
Защита беженцев и защита принимающих стран
Отчаянное положение беженцев и лиц, ищущих убежища от непрекращающегося насилия и произвола в таких странах, как Сирия, Ирак, Афганистан и Эритрея, и не имеющих серьезных шансов получить нормальную работу, жилье и легальный статус и устроить детей в школу в соседних странах, будет толкать многих на попытки так или иначе добраться до Европы. Вопрос только в том, будет ли этот процесс организованным – с соответствующим контролем безопасности, или стихийным – по каналам нелегальной переправки.
Пока европейская политика почти не оставляет беженцам иного выбора, кроме как с риском для жизни добираться морем в надежде получить убежище. В условиях беспорядочного прибытия на многочисленные греческие острова самых разных судов и суденышек систематический антитеррористический скрининг едва ли возможен.
Более безопасной и гуманной альтернативой для Евросоюза могло бы стать расширение масштабов выдачи беженских и гуманитарных виз в государствах первого убежища, таких как Ливан или Пакистан.
При должной поддержке Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев было бы способно пропускать через себя больший объем беженцев и направлять их в третьи страны. Европа, расширив квоты на прием, могла бы обозначить, что не намерена внезапно закрывать границы и что, поэтому, беженцам нет нужды на утлых суденышках пускаться в опасный путь через Средиземное море, где в 2015 г. утонуло около 3 770 человек, треть из которых – дети. Более тщательный скрининг также лучше обеспечит безопасность европейцев.
Расширение возможностей по работе с беженцами в странах первого убежища также способствовало бы их переправке в другие – не только европейские – государства, которые должны активнее участвовать в этом процессе. Речь идет как о традиционных странах приема беженцев (США, Канада и Австралия), так и о других (государства Персидского залива и Россия).
Не все люди, ищущие убежища, выберут этот более упорядоченный путь, и его не следует навязывать в обязательном порядке. Успешная работа такой системы будет во многом зависеть от уровня ее комфортности: чем в большей степени беженцы будут уверены в том, что она обеспечивает реальные шансы на обустройство в третьей стране без того, чтобы годами прозябать в лагере, и чем более комфортным будет период ожидания, тем меньшей будет вероятность того, что люди будут прибегать к рискованным альтернативам. Реально работающая программа обустройства в третьих странах могла бы помочь сократить масштабы наплыва «нелегалов», который сегодня захлестывает систему скрининга на южных рубежах ЕС.
Те беженцы, которым удается попасть в Европу через Грецию или Италию, сталкиваются с таким же хаосом, если, как большинство из них, продолжают свой путь на север. Неэффективное исполнение европейского плана организованного расселения в сочетании с увлечением строительством заборов таких стран, как Венгрия, Словения и Македония, только способствуют ситуации массового бесконтрольного наплыва людей. И эта ситуация становится настоящим подарком тех, кто хочет ускользнуть от внимания правоохранительных органов.
Упорядоченный процесс, когда все европейские страны будут выполнять взятые на себя обязательства по размещению беженцев, и здесь может обеспечить возможности более эффективного скрининга и одновременно стимулировать людей к тому, чтобы воспользоваться безопасными легальными каналами. Это стало бы и первым шагом к солидарной ответственности всех членов ЕС, без которой европейская система предоставления убежища не может эффективно работать, а отдельные страны захлебываются от наплыва беженцев. Такой процесс, к тому же, мог бы задать вектор замены действующих Дублинских правил, возлагающих ответственность за беженцев на страны первого въезда в ЕС, ряд которых откровенно не в состоянии решать такие задачи.
В своем контрпродуктивном подходе к проблеме беженцев, особенно сирийских, Евросоюз не одинок. В США некоторые чиновники и политики называют сирийских беженцев источником угрозы, хотя те немногие, которых пустили в страну, прошли интенсивный двухлетний скрининг, включавший многочисленные интервью, проверку прошлого многими американскими агентствами и биометрический контроль. Едва ли это можно назвать привлекательным каналом проникновения в страну для потенциальных террористов, которым удобнее въезжать в качестве студентов или туристов с намного меньшим контролем. Из всех, кто въезжает в США, именно беженцы проходят через самую жесткую процедуру проверки.
Несмотря на это, губернаторы 30 американских штатов пытались воспрепятствовать обустройству у себя беженцев из Сирии. Выдвигалась также идея – широко, впрочем, отвергнутая – вообще запретить въезд в страну негражданам-мусульманам. Совсем иной подход предложила Канада при новом премьере Жюстене Трюдо: ускоренный прием 25 тыс. сирийских беженцев и их равномерное распределение в преимущественно доброжелательно настроенной среде по всем 10 провинциям. Задавая тон уважения и доверия – в отличие от страха и подозрительности – премьер-министр лично встречал в аэропорту первый рейс с беженцами.
Контртерроризм: тотальная слежка или адресная оперативная работа
Выставляя беженцев источником всех бед, американские и европейские политики также используют террористическую угрозу как предлог для расширения и без того немалых полномочий правоохранительных органов, включая массовую слежку.
В США директор ЦРУ Джон Бреннан в связи с парижскими терактами осудил недавние технические и юридические ограничения возможностей разведывательного сообщества по массовому сбору метаданных телефонных переговоров, хотя эти ограничения представляются весьма скромными с учетом масштабов слежки, которые были преданы гласности в 2013 г. бывшим контрактником Агентства национальной безопасности США Эдвардом Сноуденом. Более того, два независимых надзорных органа, имеющие доступ к закрытой информации, пришли к заключению, что метаданные до сих пор ни разу не были решающим фактором раскрытия хотя бы одного террористического заговора – несмотря на массированное вторжение в частную жизнь, которым сопровождается сбор таких нередко сугубо личных подробностей.
Парижские теракты также послужили директору ФБР Джеймсу Коми предлогом для возобновления попыток обязать интернет-компании оставлять «окна» в самых защищенных системах шифрования трафика.
После разоблачений Сноудена и вызванного ими общественного резонанса интернет-компании работают над совершенствованием безопасности трафика. Нет никаких гарантий того, что такие «окна» не будут использоваться неправомерно. Рано или поздно к ним получат доступ злонамеренные лица, что поставит под угрозу жизненно важную инфраструктуру и конфиденциальную переписку рядовых пользователей. При этом террористы наверняка обеспечат себе собственные технологии шифрования, и для этого им не обязательно брать общедоступные программы на открытом рынке.
Искушение нарастить масштабы массовой слежки испытывают, похоже, и некоторые европейские политики. Принятый во Франции закон о сборе оперативной информации расширил полномочия соответствующих структур в этой области. В аналогичном направлении движется Великобритания. При этом среди участников ряда терактов в Европе были известные полиции люди, наблюдение за которыми велось недостаточно плотно из-за нехватки сил и средств.
Как представляется, президент Франции Франсуа Олланд осознает эту проблему и обещал добавить в штат соответствующих структур еще 8,5 тыс. оперативников для отработки сигналов, вместо того чтобы бездумно собирать еще больше данных, не имея способов переработать и реализовать эту информацию. Нo после парижских терактов Франция также качнулась в сторону потенциально неизбирательного полицейского реагирования, когда президент ввел чрезвычайное положение, разрешающее обыски и аресты без ордера.
Отсутствие судебного надзора делает более вероятными преследования по определенному признаку, в данном случае – молодых мужчин-мусульман. Избирательные полицейские проверки такого рода уже давно остаются серьезным раздражителем для тех самых общин, сотрудничество с которыми нужно налаживать, если власти всерьез рассчитывают справиться с насилием.
Социальные сети: новое качество гражданского общества
В то время как в Европе и США озабочены предполагаемой связью беженцев с терроризмом, авторитарные государства под давлением политических и социальных проблем испытывают дискомфорт от консолидации гражданского общества и социальных сетей.
Активное гражданское общество помогает ставить власти на службу народу. Отдельным же людям не всегда удается сделать так, чтобы их голос был услышан. Объединение граждан в группы придает вес их позиции и увеличивает возможности влиять на власть. Гражданское общество, то есть неправительственные организации и группы, позволяющие людям объединяться по вопросам, представляющим общий интерес, является неотъемлемой частью любой подлинной демократии. Независимые и активные гражданские группы помогают добиваться того, чтобы власти строили школы, обеспечивали доступность здравоохранения, заботились об экологии и делали множество других вещей в интересах общего блага.
Однако многие чиновники воспринимают общественные инициативы не как полезную обратную связь, а как источник угрозы. В ситуации, когда чиновники заняты преимущественно собственной карьерой и обеспечением интересов своей семьи и приближенных, им меньше всего нужны активные граждане, способные к самоорганизации и объединению ресурсов для того, чтобы расследовать, предавать гласности и противостоять коррупции, злоупотреблениям или некомпетентности власти.
В другие времена автократия могла бы просто отбросить любую демократическую маску, но сегодня по меньшей мере некая видимость приличий в этой области нередко является необходимым условием легитимности власти. В такой ситуации авторитарные режимы сначала научились манипулировать выборами, чтобы обеспечить себе политическое будущее, а теперь осваивают методы работы в периоды между выборами для лишения набравшего силу гражданского общества возможности воспрепятствовать реализации авторитарных целей. Ликвидируя политическое пространство в котором действуют гражданские группы, власти пытаются перекрыть кислород организованным попыткам бросить вызов их эгоистичному правлению или хотя бы критиковать его.
В последние годы это своеобразное противостояние между государством и обществом приобрело новую динамику и амплитуду благодаря социальным сетям. До недавнего времени гражданское общество могло широко озвучить свою позицию только через традиционные СМИ, ограниченное число которых облегчало цензуру.
Сегодня, с ростом социальных сетей и широким выходом их в сегмент мобильных устройств, люди уже не так зависят от традиционных СМИ и могут общаться с практически неограниченной аудиторией без посредников в лице журналистов. В результате происходит кардинальное увеличение возможностей общества быть услышанным и требовать перемен. Воздействие социальных сетей не всегда носит позитивный характер: среди пользователей есть и проводники ненависти, и «тролли», финансируемые или инспирируемые властями для усиления воздействия официальной пропаганды. Несмотря на все эти издержки, способность общества озвучивать свою озабоченность через социальные сети является важным дополнением роли традиционных СМИ, когда возникает необходимость выдвинуть альтернативу официальной линии.
Самым ярким примером в этом отношении стали события «арабской весны», начавшейся в конце 2010 г., украинского «Евромайдана» и гонконгского движения Occupy Central. В каждом случае налицо был эффект синергии общественных настроений и опыта использования социальных сетей гражданскими активистами, который и вывел на улицы массы людей.
Соединение гражданского общества с социальными сетями вынуждает привыкшие к тому, что выше их только звезды, правительства – от Китая до Венсуэлы и Малайзии – слышать требования подотчетности от собственных граждан. Общество, которое всегда на связи и хорошо организовано, - это самая большая опасность для репрессивной, коррумпированной или банально безразличной власти.
Ответ автократии
Со стороны автократии, не готовой соглашаться на контроль со стороны общества, наблюдается ответная реакция, которая уже сложилась в мощный и самоподдерживающий тренд. По мере того как репрессивные режимы перенимают опыт друг друга, оттачивают методы и передают их дальше, они развернули самое широкое на памяти последнего поколения наступление на гражданское общество.
Самыми распространенными на сегодняшний день приемами являются попытки лишать гражданские группы права доступа к зарубежному финансированию в отсутствие источников в собственной стране и душить гражданское общество неконкретным и двусмысленным регулированием. Под угрозой оказывается перспектива более представительной власти, которую социальные сети обещали активным гражданам.
Появление такой тревожной тенденции отнюдь не означает конец гражданского общества. Точно так же, как возросший потенциал граждан заставил напуганных автократических правителей обратиться к попыткам вернуть общество в более атомизированное и податливое состояние, тот же самый потенциал позволяет гражданскому обществу дать отпор власти. Пока еще далеко не ясно, во что выльется это противоречие между стремлением людей к подотчетности власти и желанием автократии сохранить свою неограниченную власть в неизменном виде.
Ключевую роль в этом процессе может сыграть третья сторона – многочисленные правительства, которые проповедуют веру в принципы прав человека, лежащие в основе демократии. Их готовность следовать принципам вопреки ситуативному искушению договориться с богатыми или влиятельными автократическими режимами может оказаться как раз тем фактором, который склонит чашу весов в пользу торжества уважающего права и свободы представительного правительства. Однако нарушения прав человека, допускаемые западными державами при реагировании на проблему беженцев или при борьбе с терроризмом, подрывают их способность отстаивать права и свободы в более широком контексте.
«Дыма без огня не бывает»
Если присмотреться повнимательней, то главными гонителями гражданского общества часто оказываются правительства, которым есть что скрывать. Это могут быть недостатки государственной машины, которые чиновники не хотели бы видеть предметом обсуждения, злоупотребления, которые нежелательно выносить на публику, и т.п. Ограничения на деятельность гражданского общества всегда связаны с попытками власти избежать подотчетности. Соответственно, вопросы, которые правительство хочет вывести из публичного оборота, служат надежным индикатором того, чего оно больше всего боится в данный момент.
Наглядными примерами служат Китай и Россия – пожалуй, самые влиятельные в этом проблемном лагере. В обеих странах власть заключила с обществом негласный договор, обещая в обмен на жесткое ограничение участия в делах государства быстрый экономический рост и широкие возможности личного успеха. Теперь оба правительства испытывают трудности с выполнением своей части сделки.
Отчасти это связано с тем, что отсутствие общественного контроля обернулось провалом экономической политики. Российская элита купалась в нефтегазовых доходах, откладывая диверсификацию экономики, к которой ее мог бы подтолкнуть запрос со стороны общества. В условиях резкого падения цен на сырье и санкций в связи с Украиной в стране произошло ухудшение экономической ситуации.
В Китае экономический рост тормозится системными проблемами характерными для этой политической модели: стремлением избежать информационного негатива (как в случае с августовским обвалом на фондовом рынке), послушной партийным директивам судебной системой, которая не слишком годится для беспристрастного коммерческого арбитража, антикоррупционной кампанией, сильно смахивающей на политические чистки.
Политика вертикали власти, не сбалансированная независимым общественным обсуждением, приводит к замедлению экономического роста, а в худшем сценарии – к рецессии. Поскольку в условиях резкого сужения перспектив неизбежно возникают вопросы относительно эффективности руководства, Россия и Китай прибегли к беспрецедентному за последние десятилетия «закручиванию гаек».
Кремль после антипутинских протестов 2011 – 2012 гг. и затем в рамках курса на формирование на волне патриотизма и национализма новой российской идентичности громит российское гражданское общество, развитие которого стало одним из главных итогов ухода СССР в историю. Созданная властями атмосфера патриотического угара помогла правительству отвлечь внимание граждан от усугубляющихся проблем в экономике.
В Китае власть, признавая до некоторой степени необходимость соответствовать ожиданиям граждан, говорит о верховенстве закона и избирательно преследует коррумпированных чиновников, но одновременно бросает за решетку адвокатов и активистов, которые осмеливаются отстаивать те же идеи, но вне государственного контроля. Не стоит объяснять, что послушная правительству правовая система и правовое государство – это не одно и то же, а избирательная борьба с коррупцией подрывает формирование работающей независимой правовой системы, необходимость в которой ощущается столь остро.
Аналогичные тенденции наблюдаются и в других странах.
Например, за попытками прижать гражданское общество нередко стоит стремление чиновников уйти от уголовного преследования или избежать других последствий своих незаконных действий.
· В Турции Реджеп Тайип Эрдоган, бывший на тот момент премьером, развернул самое мощное за десятилетие наступление на гражданское общество после массовых уличных протестов против нарастания авторитаризма. Гонения усилились после появления аудиозаписей, указывавших на прямую причастность его самого и его семьи к коррупции. Когда его партия, пробыв у власти три срока, показала слабые результаты на июньских выборах, Эрдоган – теперь уже в качестве президента – ужесточил репрессии против СМИ и политических противников и на новых выборах в ноябре обеспечил своей партии уверенную победу.
· В Кении гражданские организации подвергались нападкам со стороны некоторых высокопоставленных чиновников за поддержку передаче Международному уголовному суду лиц, которые предположительно инспирировали послевыборное насилие 2007 – 2008 гг., включая вице-президента Уильяма Руто. В стране также преследуются гражданские группы, которые документируют нарушения сил безопасности в ходе антитеррористических операций в связи с эскалацией терактов и нападений в различных частях страны.
· Судан после выдачи Международным уголовным судом в марте 2009 г. ордера на арест президента Омара аль-Башира перекрыл доступ в Дарфур для гуманитарных организаций и ликвидировали те группы, которые публично выступали за правосудие и права человека.
· В Южной Африке правительство президента Джейкоба Зумы стало мстить группе, оспорившей в суде его поддержку Омара аль-Башира, ордер на арест которого власти ЮАР открыто игнорировали.
· Израиль на фоне нарастания международного осуждения политики расширения незаконных поселений принял закон, который может быть использован для преследования гражданских групп и отдельных лиц, призывающих к прекращению экономических или других контактов с поселениями или с Израилем в целом. В 2015 г. большинство его положений были подтверждены Верховным судом.
Другие правительства «активизируются», когда выборы или конституционные ограничения сроков полномочий начинают угрожать их дальнейшему пребыванию у власти.
· В Бурунди власти развернули массированное и включающее силовую компоненту наступление на гражданское общество после массовых протестов против решения президента Пьера Нкурунзизы идти на сомнительный с точки зрения конституции третий срок. На пике этой кампании в результате покушения был тяжело ранен самый известный правозащитник страны Пьер Клавер Мбонимпа. Также в результате покушений были убиты двое его близких родственников.
· В Венесуэле в преддверии парламентских выборов критики власти и гражданские группы подвергались притеснениям, арестам и шельмованию со стороны правительства президента Николаса Мадуро, который в итоге выборы проиграл – как считают большинство наблюдателей, из-за провальной экономической политики.
· В Эквадоре полиция с применением избыточной силы разогнала демонстрантов, протестовавших против предложения о поправке в конституцию, позволяющей президенту переизбираться неограниченное число раз. Президент Рафаэль Корреа, вместо того чтобы провести расследование в отношении полицейских, объявил им благодарность за «профессионализм».
Некоторые правительства хотят пользоваться дивидендами от сырьевых ресурсов без оглядки на мнение или контроль со стороны общества.
· В Азербайджане лидеров гражданского общества отправляют за решетку с целью «профилактики» массовых выступлений против вопиющей коррупции и некомпетентности власти. При этом Европа не выказывает серьезного возмущения происходящим, будучи слишком поглощенной нефтегазовыми проектами и попытками вывести Баку из-под влияния Москвы.
· В Узбекистане, где личное благосостояние чиновников напрямую связано с хлопководством, власти преследуют людей, которые пытаются документировать и предавать гласности принудительный труд на хлопковых полях. Всемирный банк активно наращивает свои инвестиции в хлопковую отрасль, но в части прав человека ограничивается выражением озабоченности в непубличных контактах – с соответствующей сомнительной эффективностью.
За всеми этими разнообразными мотивами подавления гражданского общества стоит убежденность автократии в том, что организованное выражение обществом своей позиции равнозначно угрозе политической власти. По логике автократических режимов, похоже, лучше не допустить объединения граждан или помешать ему, чем идти на риск того, что недовольство будет услышано и подхвачено всем обществом.
Этот страх перед свободной общественной дискуссией и порождает целый арсенал средств, которые используются для ограничения или удушения гражданского общества: угрозы, насилие, произвольные аресты, надуманные уголовные дела и еще два способа, которые получают все большее распространение, а именно ограничение права доступа к зарубежному финансированию и введение произвольного и обременительного регулирования гражданской активности.
Ограничение права доступа к зарубежному финансированию
Многие страны слишком бедны, и в них нет достаточного числа доноров, способных оказать гражданским группам серьезную финансовую поддержку. Но даже если находятся состоятельные люди, автократические режимы могут изыскивать веские доводы, чтобы убедить их отказаться от поддержки третьего сектора. Чтобы перекрыть финансирование критически настроенных групп, обычно бывает достаточно пригрозить бизнесу налоговой проверкой, придержать выдачу лицензий или ограничить доступ к государственным заказам.
В условиях, когда потенциальные национальные доноры слишком запуганы или не имеют возможности оказать значительную поддержку, гражданские группы обычно обращаются к зарубежным источникам финансирования. Именно этот аспект и стал излюбленной точкой давления для репрессивных режимов. В первую очередь от иностранного финансирования отсекаются группы, которые выступают за права человека или подотчетность власти.
Индия, при всех ее демократических традициях, уже давно это практикует с помощью закона о регулировании зарубежных пожертвований, который требует предварительного одобрения правительством получения любой гражданской группой средств из-за границы. При этом вероятность одобрения, по общему правилу, обратно пропорциональна «чувствительности» вопросов, которыми занимается соответствующая группа. Те, кто оказывает разного рода услуги, могут чувствовать себя относительно спокойно, а вот правозащитникам часто приходится сталкиваться с проблемами. При премьер-министре Нарендре Моди главными пострадавшими оказываются экологи, поскольку правительство видит в них помеху своим планам экономического развития. Можно также отметить ситуацию активистки, известной своей работой по антимусульманским погромам 2002 г. в Гуджарате, к которым, как утверждают, имел отношение нынешний премьер, бывший тогда главным министром этого штата.
С настойчивостью, достойной лучшего применения, борется с иностранным финансированием Россия: сначала местные группы, пользующиеся средствами из зарубежных источников, были объявлены «иностранными агентами», что в российском контексте фактически равнозначно шпионам и предателям, затем власти остановили деятельность в России ряда доноров, запретив их как «нежелательные» иностранные организации» -- с введением ответственности вплоть до уголовной фактически за любые контакты с ними российских граждан.
Другие государства бывшего СССР теперь с готовностью перенимают и творчески развивают российские наработки. В Кыргызстане парламент рассматривает проект собственного закона об «иностранных агентах», который во многом списан с российского. В Казахстане принято законодательство, предусматривающее распределение финансирования гражданских групп через единого утвержденного правительством «оператора», который может выделять средства по собственному усмотрению. Беларусь требует регистрации всех иностранных грантов государственным ведомством, которое может заблокировать получение средств, если сочтет цели их использования несоответствующими утвержденному узкому перечню. Азербайджан возбудил уголовное дело в отношении ряда основных иностранных доноров, заморозил банковские счета десятков получателей их грантов, отправил за решетку ключевых акторов правозащитного движения и требует государственного лицензирования всех иностранных доноров и официального согласования каждого грантового проекта.
В Китае некоторые из ведущих гражданских организаций, особенно правозащитной направленности, в значительной степени зависят от внешнего финансирования, и власти, как ожидается, вскоре должны принять закон о регулировании деятельности иностранных НПО, который с высокой долей вероятности позволит ужесточить контроль за иностранным финансированием. Первыми жертвами этого закона, скорее всего, станут эдвокаси-группы, а не те, кто занимается оказанием услуг.
Наряду с Индией, одним из пионеров в деле контроля иностранного финансирования является Эфиопия, которая еще в 2009 г. ввела 10-процентный лимит на иностранные средства в бюджете любой группы, занимающейся вопросами прав человека или государственного управления. В результате были фактически ликвидированы большинство местных мониторинговых организаций. Аналогичный, 15-процентный, лимит собирается вводить Кения, власти которой выставляют сторонников Международного уголовного суда проводниками «иностранных интересов».
В Анголе запрещено получение средств от иностранных юридических лиц, которые не одобрены уполномоченным государственным органом. В Венесуэле Верховный суд в 2010 г. установил, что любая группа, получающая иностранное финансирование, может быть привлечена к уголовной ответственности за «государственную измену», а проправительственное большинство в парламенте, даже не пытаясь скрыть собственный страх, запретило международную помощь любой группе, которая может заниматься «защитой политических прав» или «мониторингом деятельности государственных органов».
В Марокко пятерых гражданских активистов судят за «подрыв внутренней безопасности». Им вменяется в вину получение иностранного финансирования на организацию семинара по обучению гражданской журналистике с помощью современных технологий.
Мотивировка ограничений
Автократические режимы так легко ограничивают гражданским группам доступ к зарубежных грантам, поскольку это можно в угоду националистическим настроениям подать как недопущение «вмешательства всяких иностранцев» во внутренние дела. При этом те же самые режимы активно зазывают иностранных инвесторов и с удовольствием торгуют с «заграницей».
Многие также активно ищут источники иностранной помощи собственному режиму и вполне благосклонно относятся к грантам тем группам, которые занимаются оказанием услуг. А некоторые активно пытаются воздействовать на общественное мнение за рубежом теми самыми способами, с которыми внутри страны ведется борьба.
Рассуждения о том, гражданское общество как-то неправильно вторгается в государственные дела, со всей очевидностью несостоятельны. Для бизнеса лоббирование нужных ему законов и нормативных положений и участие в обсуждении публичной политики является обыденным делом. Иностранная помощь нередко предоставляется на ключевые аспекты государственного управления, да еще и, как правило, на определенных условиях. Более того, объем средств, получаемых гражданскими группами, окажется ничтожно малым в сравнении с теми деньгами, которые приходят в виде инвестиций, торговли или межгосударственной помощи.
Так почему же объектом прессинга становится именно гражданское общество? Все дело в его способности мобилизовать граждан, чтобы заявить протест против злоупотреблений власти, - особенно если этот протест усиливается социальными сетями. А там, где СМИ принуждены к молчанию, как это часто случается при авторитарных режимах, гражданское общество остается единственным актором, способным требовать от чиновников, чтобы они служили народу, а не себе лично. Ущемление права доступа организаций к зарубежному финансированию на деле оказывается подрывом организованных усилий по обеспечению подотчетности власти.
Разные правительства придумывают разные доводы в пользу лишения гражданских групп права доступа к зарубежному финансированию и нередко приводят ссылки на ограничения, существующие в зрелых демократиях. Например, в некоторых странах кандидатам на политические посты запрещено принимать иностранные пожертвования.
Однако ограничения на источники финансирования гражданских групп выходят далеко за рамки электорального контекста. Они подрывают способность гражданского общества к самоорганизации и выступлению по широкому кругу вопросов, не имеющих к выборам никакого отношения.
Такая практика противоречит международным нормам о правах человека и любому разумному пониманию демократии, и на это в одном из недавних докладов указал спецдокладчик ООН Майна Киаи. Свободное участие в делах государства крайне важно для граждан, поскольку дополняет периодическое участие в выборах и позволяет им высказываться и быть услышанными по множеству проблем, которые выбранные ими чиновники решают между выборами.
Некоторые автократии также ссылаются на существующие в демократических странах законы, которые обязывают регистрироваться в качестве агента иностранного правительства тех, кто действует от его имени и в его интересах, в частности американский Закон ФАРА («акт о регистрации иностранных агентов»). Однако упомянутый закон распространяется только на физических и юридических лиц, которые выступают в качестве непосредственного «агента» иностранного принципала или действуют «по его указанию или под его контролем». Едва ли среди получающих иностранные гранты гражданских групп найдется много отвечающих этим критериям. Когда они работают с привлечением иностранного финансирования, агентских отношений, которые требовали бы специального декларирования, тем более запрета, не возникает, донор не отдает им указаний и распоряжений. К тому же во многих случаях иностранным донором выступает вообще не правительство, а частное лицо или фонд.
Некоторые государства, в том числе Камбоджа, Египет, Таджикистан и Индия, оправдывают ограничения иностранного финансирования гражданских групп интересами борьбы с терроризмом. К террористической угрозе при разработке аналогичных проектов нормативных положений апеллируют также Китай, Пакистан и Бангладеш. Но террористические группировки могут с той же легкостью создавать в качестве легального прикрытия не общественные объединения, а коммерческие структуры, поэтому избирательное отношение к первым вновь выдает наличие иных мотивов, чем те, которые декларируются.
Наконец, многие из тех правительств, которые отказывают своему гражданскому обществу в праве доступа к зарубежному финансированию, сами щедро тратятся на лоббистов и пиарщиков для создания себе положительного имиджа в мире. Россия, Китай, Египет, Азербайджан и другие в одном только в Вашингтоне тратят миллионы долларов, чтобы придать своей политике внешний лоск, в то же самое время сажая на голодный паек гражданское общество, которое пытается внутри страны бороться с ее репрессия ми и коррупцией. Трансграничное финансирование с целью формирования общественного мнения беспокоит правительство только тогда, когда это связано с усилением контроля за его деятельностью.
Подытоживая сказанное, мы приходим к выводу, что попытки ограничить гражданскому обществу доступ к зарубежным источникам финансирования не имеют реального отношения ни к прозрачности, ни к повышению качества госуправления. Речь идет об уклонении государства от организованного контроля со стороны собственных граждан и о перекрытии нередко единственного канала финансирования такого надзора, когда внутри страны своих доноров нет или они слишком запуганы.
Правительствам, которые всерьез хотят оградить свою страну от иностранных денег, стоило бы обратиться к опыту Северной Кореи. Но все дело в том, что обычно власти хотят пользоваться коммерческим финансированием и помощью для себя и не хотят допускать в страну деньги, с помощью которых граждане могли бы призвать их к ответу. Любое такое разделение государством фондов на коммерческие и благотворительные или помощи на «правильную» и «неправильную» не должно вводить в заблуждение: на самом деле речь идет о попытках блокировать реализацию гражданами прав на свободу выражения мнений и свободу ассоциации и не допустить подотчетности власти, которую эти свободы формируют.
Убийственное регулирование
Другая характерная тенденция последнего времени – это нарастающее введение автократическими режимами законов и нормативных положений с целью удушения гражданского общества. Такой способ удобен тем, что требования зачастую выглядят вполне заурядными, рутинными и политически нейтральными. Действительно, против многих трудно спорить: это прозрачность бюджета, соблюдение трудового законодательства или вроде бы сугубо административная процедура регистрации. Однако на практике оказывается, что автократии превращают бюрократические формальности в мощное средство подрыва независимости гражданских групп.
Как правило, все начинается с того, что власти заявляют об исходящей от гражданского общества угрозе некоему абстрактному всеобщему благу – в том виде, как они его понимают. Неудивительно, что под этим общим благом обычно подразумевается сохранение действующей власти или продолжение политики, которую поддерживает влиятельное большинство.
· Россия ввела уголовную ответственность за разглашение сведений о военных потерях в ходе «специальных операций» в мирное время. Кажется неслучайным, что это было сделано на фоне утверждений о негласной поддержке Москвой ополченцев на востоке Украины. Власти также подвергли преследованию ряд критиков присоединения Крыма к России, задействую для этого разные статьи уголовного кодека.
· Китай ввел ряд законов о государственной и кибербезопасности и борьбе с терроризмом, в которых мирная критика фактически приравнивается к угрозе национальной безопасности. Предлагаемый закон о регулировании иностранных НПО направлен на то, чтобы надежно защитить «национальные интересы Китая», «интересы общества» и «общественный порядок и традиции» от «посягательств» со стороны гражданских групп.
· В Казахстане против критиков власти уже не раз использовался уголовный состав «возбуждение социальной, национальной, родовой, расовой, сословной или религиозной розни».
· Венгрия использовала обвинения в «мошенничестве» для того, чтобы блокировать финансирование групп, которые занимались вопросами коррупции и прав человека.
· Турецкие власти отправляли журналистов за решетку и закрывали медиагруппы, которые демонстрировали намерение контролировать политику правительства и ситуацию с коррупцией или сообщать о фактах передачи оружия оппозиционным группировкам в Сирии.
· В Уганде парламент принял постановление, которое, если вступит в законную силу, позволит на срок до трех лет отправлять за решетку руководителей независимых групп, уклоняющихся от исполнения неких неведомых «специальных обязательств», включая запрет на совершение действий, «наносящих ущерб интересам Уганды или достоинству народа Уганды».
· Суданских журналистов и гражданских активистов, которые выражают свое несогласие с официальной политикой, преследуют по статье «преступления против государства», предусматривающей наказание вплоть до смертной казни.
· Камбоджа ликвидирует группы, «угрожающие миру, стабильности и общественному порядку или наносящие ущерб национальной безопасности, единству нации, культуре и традициям камбоджийского общества».
· В Марокко суд закрыл гражданскую ассоциацию, выступавшую за права жителей региона Ифни. Суд посчитал, что ее деятельность наносит ущерб «территориальной целостности».
· Президент Эквадора Рафаэл Корреа предоставил правительству право распускать организации, которые «угрожают общественному миру». Эти полномочия уже были задействованы, чтобы закрыть экологическую группу, выступавшую против нефтедобычи в Амазонии.
· Боливийский президент Эво Моралес подписал закон, а в 2013 г. издал указ о предоставлении правительству права распускать любую гражданскую организацию, если лицо, юридически ее представляющее, привлечено к уголовной ответственности за деятельность, «подрывающую безопасность или общественный порядок».
В условиях усиления западными государствами борьбы с терроризмом другие правительства стали с удовольствием пользоваться антитеррористической риторикой, чтобы парировать критику в связи с гонениями на гражданское общество.
· В Египте президент Абдель Фаттах ас-Сиси утверждал, что разгром «Братьев-мусульман» и угроза, которая в какой-то момент исходила от них на выборах, - из области борьбы с терроризмом. За этой версией стоят миллиарды долларов от монархий Персидского залива, напуганных движением, соединяющим политический ислам, оплотом которого они себя позиционируют, с готовностью идти на выборы, сама мысль о которых является для них крамольной.
· Кения включила две правозащитные группы, которые документировали нарушения со стороны сил безопасности в ходе контртеррористических операций, в список подозреваемых пособников терроризма. Этим организациям пришлось в суде защищать свое доброе имя и добиваться размораживания банковских счетов.
· В Китае один из рассматриваемых законопроектов включает в определение терроризма «мысли, высказывания или поведение», направленные на «оказание воздействия на процесс принятия политических решений». К этому добавляется всеохватывающий запрет «других террористических проявлений», под который, теоретически, можно подвести любую деятельность.
· В Бразилии рассматривается законопроект, содержащий расширительные и неконкретные формулировки о введении уголовной ответственности за «оправдание терроризма» без какого-либо уточнения формулировки. Другое положение может трактоваться как разрешающее уголовное преследование за терроризм протестующих, которые «захватывают» дороги и здания.
Попытки властей загнать гражданские группы в рамки официального понимания общего блага связаны с неадекватными представлениями о роли гражданского общества. Там, где уважаются права человека, люди должны иметь свободу объединяться для продвижения собственного видения общего блага, если только это не связано с прямым причинением вреда и ущемлением других. Многие из продвигаемых целей будут расходиться с теми, которых придерживается государство, но именно в этом как раз и смысл. Вероятность того, что правительство будет служить нуждам людей, будет наибольшей, когда люди смогут свободно обсуждать свои нужды и пути их удовлетворения. Объединение граждан, для отстаивания своей точки зрения, какой бы она ни была, это неотъемлемая часть данного процесса.
Когда правительство для сдерживания гражданского общества задействует туманные законодательные формулировки о всеобщем благе или национальных интересах, оно тем самым сужает пространство общественной дискуссии. Это может происходить вследствие как прямой цензуры со стороны властей, так и самоцензуры, к которой приходится прибегать гражданским группам и активистам, пытающимся нащупать рамки дозволенного. Такая ситуация не только ущемляет право людей на объединение для продвижения своей позиции, но и увеличивает вероятность того, что правительство будет концентрироваться на обслуживании частных интересов чиновников первого эшелона и наиболее влиятельных лиц из их окружения.
Удобная гомофобия
Все более популярным средством подавления гражданского общества становится преследование организаций лесбиянок, геев, бисексуалов и трансгендеров (ЛГБТ) или тех, кто отстаивает их права. Некоторые репрессивные режимы, во многом как и в случае с ограничением права доступа к иностранному финансированию, утверждают, что представители сообщества ЛГБТ чужды традиционной культуре и «привнесены» Западом.
Однако же ни одна из западных стран не занимается «экспортом гомосексуальности». Это в принципе невозможно. ЛГБТ существуют в любой стране, а в фокусе внимания оказываются в значительной степени в силу гонений. В данном случае доминирующие взгляды на вопросы гендера и сексуальности навязываются именно правительством.
Как и с другими нападками на гражданское общество, в случае с ЛГБТ правительство развивает тем большую активность, чем больше оно заинтересовано в том, чтобы отвлечь внимание от других проблем. Наиболее активные сторонники самого репрессивного ЛГБТ-законодательства в мире – это президент России Владимир Путин, президент Уганды Йовери Мусевени, бывший президент Нигерии Гудлак Джонатан, и президент Гамбии Яхья Джамме. Все они в той или иной степени стоят перед необходимостью отвечать на неудобные вопросы в связи с неэффективностью государственного управления. Позиционирование себя как охранителей «традиционных ценностей» позволяет такие вопросы комфортно обходить. Но поскольку на этом нельзя играть до бесконечности, нередко официальная гомофобия становится лишь прелюдией к общим гонениям на гражданское общество.
Закрытые общества
Самые жесткие автократические режимы не довольствуются одним лишь ограничением деятельности гражданского общества – они запрещают или ликвидируют его в принципе. В таких государствах, как КНДР, Узбекистан, Туркменистан, Эритрея или Руанда, независимое гражданское общество отсутствует, и организованного самими гражданами обсуждения действий правительства быть не может. Во многих других – Бахрейне, Беларуси, Египте, Саудовской Аравии, Судане, Объединенных Арабских Эмиратах, Вьетнаме – создание гражданской группы за ответственную власть это верный путь за решетку для активистов.
В современном мире многие даже самые репрессивные режимы хотят пользоваться выгодами, которые дает видимость демократической подотчетности, не допуская при этом реального контроля со стороны организованных групп граждан. Именно они первыми задействуют тактику уловок, ограничивая доступ к зарубежному финансированию или вводя изнуряющее регулирование. Те правительства, которые привержены подлинной демократии, основанной на правах человека и законности, не должны поддаваться на эти уловки и должны предельно четко увязывать перспективы нормальных отношений с отказом от таких недобросовестных практик.
Права человека как вектор развития
В условиях бурного развития человеческих и электронных коммуникаций в современном мире проблемы прав человека редко ограничиваются пределами той или иной страны.
Жесточайшие нарушения в Сирии или Афганистане оборачиваются беженским кризисом в Европе. С другой стороны, позиция Европы так или иначе сказывается на формировании в других регионах мира обществ, в которых уважаются права людей разной культуры, религии и сексуальной ориентации. Легкость и доступность современных средств связи – интернета и, особенно, социальных сетей – требуют от правительств по всему миру соглашаться на более активный и пристальный контроль со стороны граждан.
С учетом бурных событий, происходящих на сегодняшний день в мире, выбор в пользу такого согласия не будет простым. Перемены могут казаться пугающими для многих: для общества, ностальгирующего по временам монолитного единства, для нации, которой предстоит справляться с большей неопределенностью, и, разумеется, для диктатора, который цепляется за власть.
Но если мы хотим двигаться в направлении общества, уважающего всех своих членов, в направлении нации, выбирающей оптимальную стратегию обеспечения собственной безопасности, и в направлении правительства, которое добросовестно служит своему народу, то нам не обойтись без мудрости, которая аккумулирована в международных нормах о правах человека. Отказ же от этих норм или их ослабление чреваты для нас только бедой.
Автор – исполнительный директор Хьюман Райтс Вотч