Resumen
Tras casi 10 años de conversaciones sin resultados tangibles, los países deberían encontrar un foro eficaz para negociar un tratado sobre sistemas de armas autónomas. La gran mayoría de los Estados parte de la Convención sobre Armas Convencionales (CCW, por sus siglas en inglés) coinciden en que se necesita urgentemente un nuevo instrumento jurídicamente vinculante para hacer frente a las graves amenazas que plantea esta tecnología emergente. Sin embargo, no han dado pasos concretos para hacer realidad este objetivo.
Las reuniones de la CCW, que comenzaron a abordar los sistemas de armas autónomas en 2014, no han logrado producir ni siquiera compromisos voluntarios sobre estos sistemas de armas novedosos y peligrosos, y mucho menos un instrumento vinculante. Es hora de que los Estados actúen en otros ámbitos. Este informe insta a los Estados a iniciar un proceso de elaboración de un tratado basado en modelos de desarme humanitario del pasado y explica por qué un proceso de este tipo sería una respuesta más eficiente y eficaz a la infinidad de preocupaciones que plantean estos sistemas de armas autónomas.
Como Human Rights Watch y otras organizaciones han señalado en repetidas ocasiones, los sistemas de armas autónomas plantean una serie de problemas éticos, morales, jurídicos, de responsabilidad y de seguridad.[1] Por ejemplo, delegar decisiones de vida o muerte en máquinas deshumanizaría la violencia armada y supondría una amenaza para la dignidad humana. Los sistemas de armas autónomas que operan sin un control humano significativo tendrían dificultades para cumplir con el derecho internacional humanitario y de derechos humanos debido a su falta de cualidades humanas, como el juicio y la compasión. También crearían una brecha en la responsabilidad penal y civil, y el desarrollo de una nueva tecnología de este tipo podría conducir a una carrera armamentística y a la proliferación en manos de actores poco respetuosos con el derecho internacional.
Debido a estas preocupaciones, así como al ritmo cada vez más rápido de desarrollo de los sistemas, más de 70 Estados, organizaciones de la sociedad civil y el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) consideran necesario, urgente y factible un nuevo tratado con prohibiciones y restricciones.[2] Dicho tratado debería incluir (1) prohibiciones sobre los sistemas de armas autónomas que intrínsecamente carecen de un control humano significativo, (2) prohibiciones sobre los sistemas de armas autónomas dirigidos contra personas, y (3) regulaciones, u obligaciones positivas, sobre todos los demás sistemas de armas autónomas para garantizar un control humano significativo.[3]
Como se destaca en la Parte I de este informe, es poco probable que se produzcan avances en la elaboración de un instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas bajo los auspicios de la CCW. El foro se ve obstaculizado por la falta de un propósito común entre los Estados parte, la dependencia del consenso para la toma de decisiones, la ausencia de plazos y las amenazas a la inclusividad. Estos cuatro factores han interferido en los objetivos de la mayoría de los Estados parte, y la Sexta Conferencia de Examen de 2021 y las reuniones del Grupo de Expertos Gubernamentales (GEG) de diciembre de 2021, marzo de 2022 y julio de 2022 no lograron grandes avances. Las propuestas de los Estados parte que abogaban por un instrumento vinculante, a pesar de representar la opinión mayoritaria, fueron bloqueadas en repetidas ocasiones por las principales potencias militares, que se aprovecharon del proceso de consenso. Dada la historia reciente, es poco probable que las reuniones de la CSW de noviembre de 2022 y posteriores tomen un rumbo diferente.
En lugar de aceptar el continuo estancamiento en el marco de la CCW, los partidarios de un instrumento jurídicamente vinculante deberían buscar un foro alternativo para negociar un nuevo tratado. La Parte II de este informe examina los procesos que condujeron con éxito el Tratado de Prohibición de Minas, la Convención sobre Municiones en Racimo y el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares. Los dos primeros tratados se negociaron en procesos independientes emprendidos fuera de los auspicios de las Naciones Unidas, pero con el apoyo de organismos y funcionarios de la ONU. El tercero fue iniciado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU). Los tres procesos surgieron de la frustración de los Estados ante un foro basado en el consenso y acabaron produciendo un tratado sólido en el momento oportuno.
La Parte III identifica cuatro características que permitieron el éxito de estos procesos alternativos. Los Estados estaban unidos por un propósito común, lo que impidió que las diferencias fundamentales secuestraran las conversaciones y permitió a los participantes centrarse en los detalles desde el principio. Las decisiones se tomaron por votación, en lugar de por consenso, lo que generó resultados más sólidos y equitativos e impidió que los Estados poderosos bloquearan los resultados. Los Estados fijaron plazos claros y ambiciosos que garantizaron que el proceso avanzara y concluyera con eficacia. El compromiso con la inclusión, especialmente en los procesos independientes, mejoró las negociaciones al contar con las opiniones de un amplio abanico de Estados, organizaciones de la sociedad civil e internacionales, supervivientes y otros expertos. Los partidarios de un instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas deberían reconocer las ventajas de estos procesos alternativos y utilizarlos como modelos para su propio proceso de tratado.
Por último, en la Parte IV de este informe se reconocen y se responde a las preocupaciones que los Estados pueden tener acerca de la tramitación de un tratado a través de un proceso alternativo. Incluso los partidarios de un instrumento jurídicamente vinculante pueden plantear dudas sobre la conveniencia de abandonar la vía de la CCW y sobre la legitimidad, los participantes y el alcance de un proceso independiente o iniciado por la AGNU. El éxito de anteriores procesos de tratados alternativos, combinado con la improbabilidad de que se produzcan avances en el marco de la CCW, demuestra que seguir el ejemplo de los precedentes en materia de desarme es la mejor forma de avanzar en las negociaciones sobre los sistemas de armas autónomas.
A punto de concluir el noveno año de reuniones de la CCW sobre el tema, los debates no han logrado producir las prohibiciones y regulaciones tan necesarias sobre los sistemas de armas autónomas que desea la mayoría de los Estados. Con las grandes potencias militares cada vez más cerca de desarrollar estos peligrosos sistemas, es necesario buscar alternativas. Es hora de que los Estados inicien un proceso en otros lugares para negociar un nuevo tratado sobre los sistemas de armas autónomas.
Recomendaciones
Las actuales conversaciones diplomáticas sobre los sistemas de armas autónomas están estancadas y demuestran que el foro de la CCW es incapaz de producir un resultado creíble sobre esta cuestión. Por ello, Human Rights Watch y la Clínica Internacional de Derechos Humanos (IHRC, por sus siglas en inglés) de la Facultad de Derecho de Harvard instan a los Estados a buscar un proceso alternativo para negociar lo antes posible un instrumento jurídicamente vinculante que aborde las crecientes preocupaciones sobre las armas autónomas. Dicho proceso debería tener las siguientes características:
1. Un propósito común de crear una nueva ley que garantice que todas las partes negociadoras se comprometen a trabajar de buena fe para lograr su objetivo compartido.
2. Un modelo de toma de decisiones por mayoría de votos, frente al consenso, para todas las decisiones de procedimiento y contenido.
3. Un plazo claro y ambicioso para la negociación y adopción del tratado, de modo que el instrumento pueda responder urgentemente a los avances tecnológicos y, al mismo tiempo, prever tiempo y recursos suficientes para tener en cuenta las preocupaciones humanitarias y de seguridad.
4. Un enfoque inclusivo que garantice una amplia participación de diversos Estados, organismos de las Naciones Unidas, instituciones internacionales y organizaciones no gubernamentales.
I. Por qué la CCW ha agotado su curso
En el último año, los Estados parte de la CCW se han reunido en múltiples ocasiones para debatir qué hacer con respecto a las preocupaciones sobre los “sistemas de armas autónomas letales”, incluso en la Sexta Conferencia de Examen de la Convención en diciembre de 2021 y en las reuniones del Grupo de Expertos Gubernamentales celebradas en diciembre de 2021, marzo de 2022 y julio de 2022. Sin embargo, en lugar de avanzar en acciones concretas, estas reuniones han demostrado repetidamente que el foro de la CCW es incapaz de lograr avances significativos en esta cuestión. Se ha visto obstaculizado por la incapacidad de lograr un propósito común entre todos los Estados parte, un enfoque basado en el consenso para la toma de decisiones, la ausencia de plazos a pesar de la urgencia del problema y las amenazas a la inclusividad. Estos factores siguen afectando al proceso de la CCW y han desempeñado un papel importante en la incapacidad del organismo para avanzar en la regulación de los sistemas de armas autónomas.
Panorama general: diciembre de 2021 – julio de 2022
En diciembre de 2021, los Estados parte de la CCW celebraron su Sexta Conferencia de Examen en la sede de la ONU en Ginebra, para debatir, entre otros asuntos, los sistemas de armas autónomas letales y considerar propuestas de nuevos protocolos de la CCW.[4] La gran mayoría de los Estados parte pidieron un instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas. Por ejemplo, el Movimiento de Países No Alineados, que representa a más de 100 Estados, destacó la “necesidad urgente” de un instrumento jurídicamente vinculante.[5] Austria pidió “negociaciones urgentes sobre prohibiciones”.[6] La Santa Sede instó a la CCW a adoptar “un enfoque ambicioso de cara al futuro” mediante el inicio de negociaciones sobre un nuevo instrumento.[7] El ministro de Desarme de Nueva Zelanda hizo un llamamiento para que comiencen las negociaciones sobre prohibiciones y controles jurídicamente vinculantes.[8] Sudáfrica propuso que la CCW “pase a la fase de negociaciones concretas” sobre una nueva ley.[9]
A pesar del apoyo abrumador a un mandato fuerte para 2022, la Conferencia de Examen no consiguió sus objetivos. Las reuniones de la CCW funcionan por consenso y actores minoritarios como Israel, Rusia, Reino Unido y Estados Unidos se opusieron a un protocolo vinculante.[10] Como resultado, la Conferencia de Examen adoptó finalmente un mandato para que el GEG “considere propuestas y elabore, por consenso, posibles medidas” relativas a los sistemas de armas autónomas letales.[11] Un gran número de Estados parte expresaron su profunda decepción por este débil resultado.[12] A su conclusión, la conferencia de diciembre demostró que, en lugar de proporcionar un foro multilateral en el que los Estados puedan colaborar para abordar los retos que plantean los sistemas de armas autónomas, la CCW suele dar lugar a un estancamiento en este tema.
Las reuniones del Grupo de Expertos Gubernamentales de diciembre, marzo y julio también se caracterizaron por el estancamiento. En diciembre, los Estados parte no llegaron a un consenso sobre ninguna recomendación para la Conferencia de Examen.[13] En marzo, Rusia paralizó los dos primeros días de reuniones y detuvo por sí sola los debates formales.[14] A lo largo de las reuniones de julio, Rusia continuó con sus acciones obstruccionistas, incluso desafiando la participación de la sociedad civil en las discusiones formales.[15] Aunque las conversaciones sustantivas de julio volvieron a revelar una convergencia en torno a un instrumento jurídicamente vinculante con prohibiciones y regulaciones, el borrador final del informe del GEG carecía de información sobre los detalles de un posible acuerdo.[16] El GEG recomendó simplemente prorrogar su mandato a partir de diciembre de 2021 y dejó sin resolver la duración de la sesión del próximo año.[17] Los Estados parte de la CCW decidirán el mandato del próximo año cuando se reúnan en noviembre de 2022.
Ausencia de un objetivo común
Los avances en el marco de la CCW se han estancado en gran medida porque, aunque las posturas de la mayoría de los Estados parte se han unido en torno a la necesidad de un instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas, no existe un propósito común que una a todos los Estados parte.[18] Tras nueve años de debates, una minoría de países discrepa sobre el propósito de dicho instrumento y la mejor forma de avanzar. Mientras que la mayoría de los Estados coinciden en que es necesaria alguna combinación de prohibiciones y normativas jurídicamente vinculantes, un pequeño número de las principales potencias militares del mundo se opone a tales restricciones, abogando en su lugar por compromisos voluntarios, como manuales o códigos de buenas prácticas.[19] Rusia plantea nuevos retos a estos debates, ya que se opone a cualquier nueva norma o reglamento.[20] Aunque en un principio la inclusión de un amplio abanico de opiniones suscitó un debate interesante, la división entre el objetivo compartido por la mayoría de los Estados y los objetivos divergentes de unos pocos países poderosos ha hecho que las últimas conversaciones hayan resultado improductivas.
Las presentaciones por escrito y los debates de la reunión de julio de 2022 mostraron que la mayoría de los Estados parte de la CCW apoyan alguna versión de una solución jurídicamente vinculante con una combinación de prohibiciones y reglamentos (el llamado “enfoque de dos vías”).[21] Ocho Estados presentaron una propuesta para un nuevo protocolo de la CCW con prohibiciones sobre los sistemas de armas autónomas que violan el derecho internacional humanitario o que están diseñados para ser utilizados sin un control humano significativo, y con reglamentos para evitar la parcialidad de los datos y los daños medioambientales, al tiempo que se garantiza la rendición de cuentas y un control humano significativo.[22] Un documento de trabajo de siete Estados europeos abogaba por prohibir las armas que carezcan absolutamente de control humano, al tiempo que se regulan otras armas para garantizar el cumplimiento del derecho internacional humanitario, la rendición de cuentas y el control humano.[23] Perú, Noruega, Bélgica, Nueva Zelanda y Bulgaria, entre otros, han reconocido la popularidad del enfoque de dos vías.[24] Italia, Austria y el CICR también expresaron su apoyo al enfoque de doble vía, e Italia señaló que dicho enfoque mantenía un elemento de control humano, al tiempo que no inhibía el avance de la tecnología.[25]
La reunión de julio también demostró que las opiniones divergentes defendidas por unos pocos países plantean serios desafíos a la mayoría. A pesar del acuerdo generalizado mencionado anteriormente, los Estados que insisten en compromisos voluntarios o que están totalmente en contra de nuevas normas y reglamentos impiden cualquier avance en el foro de la CCW. Además, Rusia y otros Estados que están desarrollando sistemas de armas autónomas destacaron repetidamente los supuestos beneficios de estos sistemas, incluso cuando un número abrumador de Estados coincidía en la necesidad de regulaciones o prohibiciones absolutas.[26] El primer día de reuniones, Rusia pregonó las “ventajas” de los sistemas de armas autónomas como respuesta a los debates “emocionales” sobre los riesgos de estas armas.[27] A pesar de la condena generalizada, Rusia, junto con India y Estados Unidos, defendió el segundo día que las armas autónomas pueden reducir el número de víctimas civiles y garantizar el control humano. Rusia afirmó que tales armas no pueden “entrar en pánico” como los humanos.[28] Una vez más, estos comentarios fueron recibidos con una rápida condena, con Cuba señalando que la tendencia de los humanos a sentir “pánico” puede ser un atributo positivo, y Panamá haciendo hincapié en que el foro no está destinado a la promoción de las armas.[29]
Aunque la gran mayoría de los Estados de la CCW comparten el objetivo común de regular o prohibir los sistemas de armas autónomas, la presencia de Estados que defienden esas mismas armas impide avanzar hacia un nuevo derecho internacional. En última instancia, no es razonable depositar esperanzas en un foro de desarme que acoge a un conjunto de actores con perspectivas que fundamentalmente no pueden conciliarse con la perspectiva compartida por la mayoría. Como se expone más adelante, la dependencia de la CCW del consenso y la ausencia de plazos agravan este problema.
Toma de decisiones por consenso
Hasta ahora, la principal dificultad para avanzar en el marco de la CCW es que sus Estados parte emplean un enfoque consensuado para la toma de decisiones. Un dictamen jurídico de la ONU de 2005 define el consenso como “la ausencia de objeciones más que una mayoría determinada”.[30] En la práctica, el consenso significa que un solo Estado puede rechazar una propuesta, incluso si todos los demás están de acuerdo con ella, lo que conduce al mínimo común denominador entre todas las partes.[31] En el contexto de la CCW, el modelo de consenso ha permitido a Estados minoritarios como Rusia y Estados Unidos bloquear las propuestas de la mayoría para regular y prohibir los sistemas de armas autónomas. Las reuniones de la CCW del año pasado ejemplifican cómo el modelo de consenso ha obstaculizado la adopción de medidas populares y necesarias sobre los sistemas de armas autónomas.
Por ejemplo, a pesar de dedicar mucho tiempo a la redacción de un informe, el GEG fue incapaz de llegar a un consenso sobre ninguna recomendación para la Sexta Conferencia de Examen de la CCW en diciembre de 2021.[32] Como ya se ha comentado, la Conferencia de Examen, que se reunió la semana siguiente, solo adoptó un débil mandato de debate. La gran mayoría de los Estados buscaban un lenguaje mucho más contundente que el de simplemente “considerar propuestas”[33], y muchos expresaron su descontento con el resultado. Un grupo de 13 Estados afines que abogan por un tratado sobre sistemas de armas autónomas expresó su frustración por el trabajo incompleto, y Palestina, uno de sus miembros, añadió a título nacional que retrasar la acción sobre los sistemas de armas autónomas anteponía los intereses nacionales a los de la humanidad.[34] Suiza y otros 15 Estados se mostraron igualmente consternados y emitieron una declaración conjunta el último día de la Conferencia de Examen de 2021 en la que afirmaban:
Limitarse a repetir los debates que ya hemos mantenido en anteriores GEG no hace justicia al trabajo ya realizado ni a la tarea que tenemos entre manos. Tampoco debe abusarse de la práctica del consenso de este foro. Quienes la invoquen para proteger sus posiciones deben hacerlo con responsabilidad y en contadas ocasiones, y solo cuando se hayan agotado todas las demás vías. [35]
La reunión del GEG de marzo de 2022 reforzó la incapacidad de la CCW para avanzar en un debate significativo bajo el modelo del consenso. Los dos primeros días se vieron paralizados por Rusia, que se negó a aprobar el orden del día o a permitir debates sustantivos porque sus representantes no podían viajar a Ginebra, aparentemente debido a las sanciones impuestas tras la invasión a gran escala de Ucrania por parte del país en febrero. Dado que la CCW funciona por consenso, la negativa rusa a tratar los puntos del orden del día puso fin por sí sola a los debates formales, obligando a las reuniones a pasar al modo informal durante los tres días restantes.[36] El retraso unilateral de Rusia salió caro: dos de los cinco días asignados se dedicaron a debatir cuestiones de procedimiento, y los tres restantes se pasaron a puerta cerrada en sesiones informales carentes de importancia procesal.
Las reuniones de julio de 2022 también estuvieron marcadas por el obstruccionismo ruso y la falta general de avances debido al enfoque de consenso. En el cuarto día de reuniones, Rusia intentó incluir en el borrador del informe que no había objeciones a que la reunión de marzo se celebrara en modo informal, a pesar de que, gracias a su abuso del consenso, el grupo había pasado dos días enteros discutiendo esta cuestión de procedimiento.[37] Rusia también pidió que el informe especificara que el grupo solo debatió cuestiones de fondo los días 25 y 26 de julio, a pesar de que el GEG había mantenido debates de fondo en marzo y a lo largo de las reuniones de julio.[38] Después de que los Estados parte debatieran largamente la cuestión, el presidente decidió celebrar consultas informales esa misma noche para resolver el desacuerdo.[39] Una vez más, el modelo de consenso hizo perder un tiempo valioso y frenó un debate significativo sobre los sistemas de armas autónomas.
Las tácticas de Rusia han suscitado dudas sobre la legitimidad de la CCW como foro diplomático. La confianza de la CCW en el consenso también ha permitido que unos pocos países persistentes ralenticen el progreso y socaven la convergencia de puntos de vista que apoyan un enfoque de doble vía. En el mejor de los casos, el organismo producirá un compromiso voluntario que no abordará adecuadamente los peligros que plantean los sistemas de armas autónomas. En el peor de los casos, la CCW no adoptará ni siquiera directrices voluntarias sobre estas novedosas y peligrosas armas.
Ausencia de plazos
Dado que los Estados parte de la CCW no han fijado plazos para su trabajo, es probable que los avances sigan siendo lentos. Esta falta general de urgencia y rendición de cuentas ha resultado muy perjudicial. Por ejemplo, el GEG de 2022 no pudo ponerse de acuerdo para recomendar un mandato que fuera notablemente diferente del que el grupo tenía este año.[40] Aunque la mayoría de los Estados querían que el mandato reflejara la convergencia del grupo en torno a un enfoque de dos vías para un instrumento jurídicamente vinculante, un pequeño subconjunto de Estados pudo bloquear la propuesta de la mayoría sin consecuencias.[41]
Al término de las reuniones de julio, los Estados parte tampoco lograron ponerse de acuerdo sobre cuántos días se reunirá el GEG el año próximo.[42] Aunque la mayoría de los Estados apoyaron la propuesta de Alemania de que el GEG se reuniera 20 días en 2023, Rusia y algunos otros Estados discreparon.[43] Como resultado, la cuestión de si reunirse durante 20 o 10 días sigue sin resolverse, y deberá debatirse de nuevo en la reunión anual de la CCW prevista para noviembre de 2022.[44] La propuesta de reducir el número de días de 20 a 10 sugiere que este foro podría generar incluso menos trabajo. A falta de plazos significativos, no se vislumbra el final del estancamiento cíclico que ha definido los últimos nueve años de debates.
Amenazas a la inclusividad
Las recientes reuniones de la CCW también han planteado amenazas a la inclusividad del desarme. Como ya se ha comentado, el proceso de consenso ha favorecido a las grandes potencias militares, que tienen más probabilidades, tanto por razones políticas como estratégicas, de bloquear individualmente el consenso. En consecuencia, a los Estados pequeños y medianos les ha resultado difícil introducir cambios en el marco de la CCW, a pesar de representar la opinión mayoritaria.
Además, existen amenazas a la inclusión de la sociedad civil y las organizaciones internacionales. A pesar de los precedentes que existen desde hace tiempo sobre la integración de estos grupos en las reuniones de la CCW, en la reunión de julio, Rusia e India intentaron impedir que las organizaciones no gubernamentales (ONG) participaran en los debates sobre el proyecto de informe.[45] Estos países interrumpieron a una ONG mientras hablaba, argumentando que no se permitía a la sociedad civil hacer comentarios sobre el texto que debatían los Estados parte.[46] Muchos otros Estados, entre ellos Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Estados Unidos, Francia, Irlanda, México, Montenegro y Nueva Zelanda, salieron rápidamente en defensa de la ONG.[47] El presidente decidió que la ONG podía seguir hablando.
El último día de los debates de julio, Rusia intentó por segunda vez excluir a la sociedad civil.[48] Una vez más, muchos Estados acudieron en apoyo de las organizaciones internacionales y la sociedad civil, y el presidente mantuvo la decisión del día anterior.[49] La oposición de Rusia a las contribuciones de la sociedad civil no solo fue un intento de excluir a un valioso segmento de participantes, sino también una forma de ralentizar el progreso de la reunión y cuestionar la legitimidad del foro.
La respuesta al bloqueo
Dado el estancamiento que se ha producido en el transcurso de estas reuniones, resulta difícil imaginar cómo podrían los Estados parte de la CCW adoptar un protocolo que imponga obligaciones significativas a la comunidad internacional. A pesar del apoyo generalizado a un instrumento jurídicamente vinculante con prohibiciones y regulaciones, el organismo carece de un propósito común para hacer realidad ese resultado final. Una minoría de Estados ha podido abusar repetidamente del modelo de consenso tratándolo como una concesión de poder de veto. La falta de plazos claros y ambiciosos ha permitido continuos retrasos a la hora de abordar una cuestión urgente. Las amenazas a la inclusividad ponen en entredicho la transparencia y la calidad sustantiva de los debates. Estas cuestiones plantean dudas sobre la viabilidad, eficacia y legitimidad de cualquier resultado en la CCW, que en el mejor de los casos se traducirá en un compromiso voluntario diluido.
Dado que los Estados parte no han dado indicios de que vayan a negociar o adoptar un instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas en el seno de la CCW, los Estados deberían buscar un proceso alternativo, buscando modelos a los que se utilizaron para otros tratados de desarme humanitario. Este informe examina dichas alternativas, identifica sus ventajas y muestra por qué son apropiadas en el contexto de los sistemas de armas autónomas.
II. Vías hacia un nuevo tratado
En los últimos 25 años, el desarme ha logrado grandes éxitos a través de procesos ajenos a la CCW, la Conferencia de Desarme y otros organismos de desarme de la ONU. Las dos principales alternativas para la negociación de tratados de armas son los procesos independientes dirigidos por los Estados y los procesos iniciados por la Asamblea General de la ONU. Los procesos independientes de Ottawa y Oslo se utilizaron para negociar el Tratado de Prohibición de Minas de 1997 y la Convención sobre municiones en racimo de 2008, respectivamente, mientras que un proceso iniciado por la AGNU resultó en el Tratado sobre la prohibición de las armas nucleares de 2017.
En cada caso, los procesos se crearon en respuesta a foros basados en el consenso que habían fallado y demostraron ser más eficientes, inclusivos y exitosos. Los procesos ejemplifican el enfoque de desarme humanitario para gobernar las armas, que busca abordar el sufrimiento humano causado por las armas mediante el establecimiento y la aplicación de normas.[50] Dados sus orígenes y propósitos similares, los procesos independientes y los iniciados por la AGNU deberían influir en las futuras negociaciones de un tratado sobre sistemas de armas autónomas.
Convención sobre la prohibición de minas antipersonales
El Proceso de Ottawa creó un enfoque innovador que ha servido de modelo para futuras negociaciones de tratados.[51] El proceso se inició a raíz de la fallida Primera Conferencia de Examen de la CCW, celebrada en Viena en 1994 y posteriormente en Ginebra en 1995. Los Estados participaron en la Conferencia de Examen en un momento en que aumentaba la concienciación sobre las consecuencias humanitarias del uso generalizado de minas antipersonales, especialmente en los conflictos de Afganistán, Angola y Camboya.[52] Cuando se celebró la Primera Conferencia de Examen de la CCW, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Secretario General de las Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali, y el CICR, entre otros, abogaban por la prohibición total del uso de estas armas, alentados por la Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas Terrestres (ICBL, por sus siglas en inglés).
Sin embargo, la Primera Conferencia de Examen de la CCW solo adoptó un protocolo enmendado sobre minas terrestres (Protocolo II Enmendado), que distaba mucho de ser una prohibición y era, en cambio, “excesivamente complejo e insuficientemente estricto para hacer frente a la magnitud de la crisis humanitaria” que plantean las minas terrestres.[53] Una autora atribuyó el fracaso a problemas estructurales inherentes a la CCW, en particular al sistema de toma de decisiones basado en el consenso.[54]
Frustrados por la falta de resultados creíbles de la Conferencia de Examen, 75 Estados favorables a la prohibición se reunieron en Ottawa, Canadá, del 3 al 5 de octubre de 1996, con el objetivo de desarrollar una estrategia para lograr la prohibición mundial de las minas terrestres antipersonales. Al término de la conferencia, Lloyd Axworthy, Ministro de Asuntos Exteriores canadiense, retó a los presentes a volver a Ottawa a finales de 1997 para firmar un tratado de prohibición de las minas terrestres.[55] El anuncio de Axworthy puso en marcha el intenso Proceso de Ottawa, que culminó con éxito en la adopción del Tratado de Prohibición de Minas en Oslo, Noruega, el 18 de septiembre de 1997.
El Proceso de Ottawa siguió un ambicioso calendario de 14 meses que brindó a los Estados múltiples oportunidades de influir en la evolución del texto del tratado. Las conferencias se celebraron en la primera mitad de 1997 en Viena en febrero, Bonn en abril, Johannesburgo en mayo y Bruselas en junio, antes de que tuvieran lugar las negociaciones diplomáticas en Oslo del 1 al 18 de septiembre. Un total de 121 Estados ratificaron el tratado cuando se abrió a la firma en una conferencia de alto nivel celebrada en Ottawa los días 3 y 4 de diciembre.
La estructura del Proceso de Ottawa facilitó la conclusión de un tratado sólido de forma eficaz e integradora. Un núcleo de Estados estableció mecanismos de compromiso en dos fases para garantizar que los Estados participaran de buena fe y con un objetivo común.[56] La participación en la conferencia inicial de octubre de 1996 en Ottawa se limitó a los Estados que habían respaldado un proyecto de declaración en el que se pedía la negociación urgente de un tratado para prohibir las minas antipersona. Además, para participar plenamente en las negociaciones del texto final, los Estados debían firmar la Declaración de Bruselas, por la que se comprometían a negociar un tratado antes de finales de 1997. Los Estados que no firmaron la Declaración de Bruselas podían asistir a las negociaciones de Oslo en calidad de observadores, al igual que las agencias de la ONU, el CICR y la Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas Terrestres. A diferencia de la CCW, las negociaciones de Oslo se rigieron por una norma de votación por mayoría de dos tercios para introducir cambios sustanciales en el texto del proyecto de tratado. Esta norma, que nunca se puso a prueba, se inspiró en el reglamento de los Protocolos Adicionales de la Convención de Ginebra de 1977.[57]
El Proceso de Ottawa se benefició del liderazgo y la participación de una serie de países geográficamente diversos. Estuvo dirigido principalmente por Canadá y un grupo de Estados, entre los que se encontraban Alemania, Austria, Bélgica, Filipinas, Irlanda, México, Noruega, los Países Bajos, Sudáfrica y Suiza.[58] Con la participación de 120 Estados en las negociaciones finales de Oslo, el Proceso de Ottawa implicó tanto a productores de minas como a Estados afectados.
Las ONG desempeñaron un papel decisivo en el Proceso de Ottawa, como demuestra la concesión del Premio Nobel de la Paz de 1997 a la Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas Terrestres y a su entonces coordinadora, Jody Williams, por poner en marcha una iniciativa “que en el espacio de unos pocos años hizo que la prohibición de las minas antipersonales pasara de ser una visión a una realidad factible”.[59] La ICBL fue la primera en enmarcar la cuestión de las minas terrestres en términos humanitarios y pedir una prohibición internacional del arma. Impulsó a los Estados a negociar y sigue promoviendo y supervisando la universalización y aplicación del Tratado de Prohibición de Minas hasta el día de hoy. Los activistas, entre ellos supervivientes de minas terrestres y veteranos militares, fueron firmes defensores de un tratado sólido y exhaustivo, y estuvieron presentes a lo largo de las negociaciones, tanto dentro como fuera de la sala de conferencias.[60] Al parecer, un negociador estadounidense describió con desdén las negociaciones como “una nueva diplomacia en la que las ONG tenían prácticamente el mismo estatus dentro de las delegaciones y había delegaciones de ONG sentadas alrededor de la mesa. Era un todos contra todos”. [61] En la Conferencia de Oslo, la Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas Terrestres y sus miembros presionaron con éxito para que se incluyeran disposiciones sobre la asistencia a las víctimas en el texto final y se contrarrestaran las propuestas estadounidenses de insertar una excepción geográfica, lagunas en la definición y reservas destinadas a impedir una rápida entrada en vigor.
El Tratado de Prohibición de Minas, que entró en vigor el 1 de marzo de 1999, demostró finalmente ser mucho más exitoso que su predecesor, el Protocolo II Enmendado de la CCW. El Tratado de Prohibición de Minas establece una prohibición absoluta del uso, almacenamiento, producción y transferencia de minas terrestres antipersonales, así como de la asistencia a esas actividades prohibidas. Obliga a los Estados a destruir sus arsenales en un plazo de cuatro años y a limpiar las zonas minadas en un plazo de 10 años.
El tratado ha desencadenado directamente la limpieza de cientos de kilómetros cuadrados de tierras afectadas por las minas, la destrucción de más de 55 millones de minas antipersonales y una disminución significativa del número de nuevas víctimas de minas cada año.[62] Aunque 33 Estados, entre ellos China, Rusia y Estados Unidos, no se han adherido al Tratado de Prohibición de Minas, éste se ha convertido en una herramienta indispensable para estigmatizar las minas antipersonales y proporciona el único marco internacional global para su completa erradicación.[63]
Convención sobre Municiones de Racimo
El Proceso de Oslo, que desembocó en la adopción de la Convención sobre Municiones en Racimo, siguió de cerca el modelo del Proceso de Ottawa.[64] Siguió a años de fracaso de la CCW a la hora de atender los llamamientos para abordar las repercusiones humanitarias de las municiones en racimo.
En 2003, la CCW adoptó el Protocolo V sobre Restos Explosivos de Guerra (REG), con el objetivo de proporcionar medidas postconflicto aplicables a todas las armas y destacar la importancia de la limpieza de los REG.[65] Sin embargo, el protocolo ignoró la creciente preocupación por las municiones en racimo, incluida la forma de prevenir sus efectos en una amplia zona en el momento del ataque y los mortíferos restos explosivos que quedan después.[66]
Noruega defendió la cuestión, iniciando el Proceso de Oslo después de que la Tercera Conferencia de Examen de la CCW, celebrada en 2006, no se comprometiera a negociar un instrumento jurídicamente vinculante para hacer frente al daño inaceptable que suponen las municiones en racimo. La Tercera Conferencia de Examen se celebró solo unos meses después del uso generalizado y devastador de municiones en racimo por parte de Israel en Líbano, que puso de relieve el costo humano de estas armas.[67] Antes incluso de que comenzara la conferencia, los Estados parte interesados presentaron una propuesta que instaba a negociar un protocolo específico sobre municiones en racimo, pero varios Estados se opusieron a la propuesta.[68] Dado que la CCW adopta sus decisiones por consenso, el rechazo de estos Estados significó que la Conferencia de Examen no abordaría el tema de las municiones en racimo. Noruega anunció el último día de la conferencia que pondría en marcha el Proceso de Oslo.[69]
Noruega buscó la ayuda de un núcleo de Estados que pidieron activamente la negociación de un tratado durante el proceso de la CCW y que más tarde lideraron el propio Proceso de Oslo: Austria, la Santa Sede, Irlanda, México, Nueva Zelanda y Perú. Las actividades del grupo incluyeron la organización de conferencias y la redacción de textos de debate y de tratados.
El Proceso de Oslo se desarrolló en cinco conferencias repartidas a lo largo de 15 meses. En la Conferencia inicial de Oslo, celebrada en febrero de 2007, 46 Estados respaldaron la Declaración de Oslo sobre Municiones en Racimo, que fijaba el objetivo de adoptar un instrumento jurídicamente vinculante para prohibir las municiones en racimo y establecer obligaciones de destrucción de arsenales, limpieza y asistencia a las víctimas para finales de 2008.[70] Las conferencias celebradas en Lima en mayo de 2007, Viena en diciembre de 2007 y Wellington en febrero de 2008 reunieron a más de 100 Estados para estudiar los elementos clave necesarios en el proyecto de tratado. Los Estados que respaldaron la Declaración de Wellington, que reiteraba los objetivos de la Declaración de Oslo y les comprometía a negociar un nuevo tratado basado en un proyecto de texto, pudieron participar en las negociaciones finales de Dublín en mayo de 2008. Los 107 Estados presentes en la conferencia de Dublín adoptaron por aclamación la Convención sobre Municiones en Racimo el 30 de mayo.
El éxito del Proceso de Oslo se debió en gran parte a su liderazgo y su forma de trabajar. El grupo central redactó los textos de debate y del tratado e incorporó sugerencias y recomendaciones después de cada conferencia. El proceso evitó utilizar los “textos entre corchetes” del sistema de la ONU, que presentan todas las opciones, incluidas las más débiles, entre corchetes o en cursiva. Esta práctica evitó debates prolongados y retrasos innecesarios.[71] Los Estados participantes en las negociaciones de Dublín también acordaron unas normas de procedimiento que empleaban la regla de votación por mayoría de dos tercios para las cuestiones de fondo, como las revisiones o la adopción del texto.[72] Esta regla garantizaba el buen desarrollo de las negociaciones y que una minoría de Estados no pudiera debilitar el tratado o detener los avances unilateralmente. El presidente de la Conferencia Diplomática final de Dublín estaba facultado para someter todo el tratado a votación si no se alcanzaba un acuerdo, pero el convenio se adoptó sin necesidad de convocarla.
El Proceso de Oslo también se caracterizó por su naturaleza integradora. El grupo central era geográficamente diverso, y entre los Estados participantes había almacenadores y productores de municiones en racimo, así como países contaminados por sus restos, como Laos y Líbano.[73] Las organizaciones internacionales también desempeñaron un papel decisivo a la hora de recabar apoyos y reforzar la legitimidad del proceso. El Servicio de las Naciones Unidas de Actividades Relativas a las Minas, junto con otras organizaciones de desminado, aportaron su experiencia técnica. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ayudó a administrar el programa de patrocinio de Noruega para Estados con recursos limitados.[74] El CICR distribuyó análisis jurídicos del texto del tratado, intervino con frecuencia para criticar el texto desde un punto de vista humanitario y formuló recomendaciones de enmienda.[75]
La implicación central de las ONG agrupadas bajo el lema de la Coalición contra las Municiones en Racimo y la participación de decenas de supervivientes de minas terrestres y municiones en racimo, conocidos como “defensores de la prohibición”, resultaron decisivas para mantener el imperativo humanitario del tratado en el centro del proceso.[76] La sociedad civil participó a lo largo de las negociaciones en un estatus prácticamente igual al de los Estados, salvo que durante las negociaciones propiamente dichas no podía presentar propuestas formales de redacción ni aprobar el tratado final.[77] Los activistas llevaron a cabo diversas actividades, como poner de relieve el impacto humanitario de las municiones en racimo, proporcionar análisis jurídicos del texto propuesto, hacer declaraciones en las sesiones plenarias y en los grupos de trabajo, y hacer incidencia entre bastidores. A pesar de que algunas de las principales potencias militares, como China, Rusia y Estados Unidos, no participaron, el Proceso de Oslo fue ampliamente elogiado como un esfuerzo integrador en el que pudieron participar de forma significativa diferentes partes interesadas de diversas ubicaciones geográficas, supervivientes y actores humanitarios de la sociedad civil.[78]
El Proceso de Oslo dio lugar a una convención que prohíbe de forma exhaustiva el uso, la producción, el almacenamiento y la transferencia de municiones en racimo, así como la asistencia a estas actividades prohibidas. El tratado también obliga a los Estados parte a destruir sus arsenales en un plazo de ocho años y a limpiar las zonas contaminadas por restos de municiones en racimo en un plazo de diez años. Los Estados deben proporcionar atención médica, rehabilitación y apoyo psicológico a las víctimas, así como facilitar su inclusión social y económica.
Los 110 Estados parte y los 13 signatarios de la Convención han realizado progresos significativos en el cumplimiento de estas obligaciones. Desde la adopción de la Convención, ningún Estado parte ha informado del uso de municiones en racimo.[79] Hasta la fecha, los Estados parte han destruido el 99 % del total de las reservas declaradas, destruyendo casi 1,5 millones de municiones en racimo y 178 millones de submuniciones.[80] La Convención sobre Municiones en Racimo también ha reforzado las normas que estigmatizan estas armas, y las municiones en racimo están siendo retiradas del servicio en muchos de los 47 países con reservas que no se han adherido a la Convención.
Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares
El Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares de 2017 se adoptó a través de un proceso iniciado por la Asamblea General de la ONU, en lugar de uno independiente, pero surgió del fracaso similar de un régimen de tratados existente que se basaba en la toma de decisiones por consenso. Más concretamente, el Tratado de No Proliferación Nuclear, que pretendía evitar la propagación de la tecnología de las armas nucleares y lograr el desarme nuclear, se asoció a dos problemas abrumadores: (1) el incumplimiento por parte de los Estados de sus obligaciones de perseguir un tratado de “desarme general y completo bajo estricto y eficaz control internacional”, y (2) la expansión y modernización simultáneas de los arsenales nucleares existentes.[81]
Motivados por el éxito del marco de desarme humanitario de la Convención sobre Municiones en Racimo, los Estados no poseedores de armas nucleares expresaron una preocupación comparable por las “catastróficas consecuencias humanitarias de cualquier empleo de las armas nucleares” en la Conferencia de Examen del Tratado de No Proliferación Nuclear de 2010.[82] Este sentimiento dio lugar a la “Iniciativa Humanitaria”, una serie de conferencias centradas en lograr el desarme nuclear total y mitigar los daños derivados del uso y los ensayos de armas nucleares. La Iniciativa Humanitaria fue dirigida por los anfitriones de la conferencia, Noruega, México y Austria, con la estrecha participación de la sociedad civil y las organizaciones internacionales.
En marcado contraste con el camino gradual “paso a paso” hacia el desarme defendido por los Estados poseedores de armas nucleares que favorecen el statu quo del Tratado de No Proliferación Nuclear,[83] las conferencias de la Iniciativa Humanitaria, celebradas entre 2013 y 2014, hicieron hincapié en las consecuencias catastróficas del uso y los ensayos de armas nucleares e instaron a los Estados poseedores de armas nucleares a intensificar sus esfuerzos de desarme. La Iniciativa Humanitaria centró su atención en el impacto de las armas nucleares sobre las personas y el medio ambiente, basándose en el testimonio de víctimas y otros expertos. En la tercera y última conferencia internacional, celebrada en Viena, 127 Estados firmaron el “Compromiso Humanitario”, que instaba a los Estados parte en el Tratado de No Proliferación Nuclear a renovar su compromiso de adoptar un instrumento jurídicamente vinculante, tomar medidas para reducir el riesgo de daños derivados de las detonaciones nucleares y colaborar con todas las partes interesadas, incluidas las organizaciones internacionales y la sociedad civil, todo ello con el objetivo de prohibir y eliminar las armas nucleares.[84]
Tras el renovado entusiasmo a favor del desarme nuclear y el fracaso a la hora de lograr un consenso sobre una declaración final en la Conferencia de Examen del Tratado de No Proliferación de 2015, 138 miembros de la AGNU votaron a favor de establecer un grupo de trabajo de composición abierta encargado de elaborar leyes y normas para lograr y mantener un mundo libre de armas nucleares.[85] Siguiendo la recomendación del grupo de trabajo de redactar un instrumento jurídicamente vinculante, 123 Estados votaron en 2016 a favor de una resolución de la AGNU que convocaba una “conferencia de las Naciones Unidas por concertar cuanto antes un instrumento jurídicamente vinculante que prohíba las armas nucleares y conduzca a su total eliminación”. [86]
Tras la aprobación de la resolución, la primera sesión de una semana en la sede de la ONU en Nueva York, en marzo de 2017, incluyó presentaciones de expertos y debates interactivos. Delegaciones de 132 Estados, así como de la sociedad civil y organizaciones internacionales, elaboraron, desarrollaron o modificaron sus posiciones formales.[87]
La segunda sesión, celebrada entre junio y julio de 2017 en Nueva York, incluyó varias sesiones plenarias abiertas a las que se invitó a organizaciones de la sociedad civil, así como negociaciones a puerta cerrada sobre el texto del tratado a las que no tuvo acceso la sociedad civil. Un grupo central compuesto por Austria, Brasil, Irlanda, México, Nigeria y Sudáfrica desempeñó un papel fundamental en la dirección de los debates regionales, impulsando en última instancia el consenso entre los países vecinos.[88] Aunque la sesión de negociación de junio-julio duró solo tres semanas, la presión del tiempo se vio aliviada por el hecho de que las delegaciones asistentes se mostraron mayoritariamente de acuerdo con el objetivo general y el alcance del tratado, mientras que los opositores, sobre todo los Estados con armamento nuclear, se negaron a participar en las negociaciones.[89]
Desde la primera sesión plenaria, la conferencia se caracterizó por una participación relativamente activa de la sociedad civil y las organizaciones internacionales, aunque el proceso de la ONU impuso más restricciones a su participación que los procesos independientes. Entre estas organizaciones destacaron la Campaña Internacional para la Abolición de las Armas Nucleares (ICAN) y el CICR. La sociedad civil y las organizaciones internacionales desempeñaron un papel clave a la hora de hacer hincapié en los objetivos humanitarios en las primeras fases del proceso mediante su participación en las conferencias internacionales de 2013-2014 y, durante la fase de negociación, en las sesiones plenarias y los actos paralelos. Además, las víctimas y los afectados contribuyeron a compartir sus experiencias y a orientar el texto hacia determinados marcos. Sin embargo, ni a las organizaciones de la sociedad civil ni al CICR se les permitió participar en las reuniones a puerta cerrada en las que se negoció el texto final del tratado.[90]
Al igual que en los Procesos de Ottawa y Oslo, en las negociaciones del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares se utilizó una regla de votación por mayoría de dos tercios para las cuestiones de fondo.[91] Al final de las negociaciones, la regla de votación garantizó la adopción del tratado a pesar de una abstención y un voto en contra.[92] Aunque el tratado fue aceptado casi universalmente por las partes, con un enfoque de consenso su adopción se habría visto bloqueada por un solo Estado opositor.
El Tratado sobre la prohibición de las armas nucleares contrasta con el Tratado de No Proliferación Nuclear al prohibir explícitamente el desarrollo, ensayo, producción, almacenamiento, transferencia, uso y amenaza de uso de armas nucleares. En lugar de crear obligaciones diferentes para los Estados con armamento nuclear y los que no lo tienen, de manera que se mantenga el statu quo, el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares prohíbe absolutamente las armas nucleares para todos los Estados parte.[93] Y lo hace con las consecuencias humanitarias de las armas nucleares como fuerza motivadora explícita.[94]
Al igual que la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersonales y la Convención sobre Municiones en Racimo, el tratado también hace hincapié en las realidades vividas por las víctimas del uso y los ensayos de armas nucleares.[95] De forma similar al artículo 5 de esta última, el artículo 6 del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares obliga a los Estados a “proporcionar adecuadamente asistencia que tenga en cuenta la edad y el género, sin discriminación, incluida atención médica, rehabilitación y apoyo psicológico, además de proveer los medios para su inclusión social y económica”.[96] El tratado impone a los Estados la obligación afirmativa de emprender la rehabilitación medioambiental de las zonas contaminadas como consecuencia del uso o los ensayos de armas nucleares. [97] Al igual que otros tratados de desarme humanitario, el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares obliga a los Estados a cooperar y ayudarse mutuamente en su aplicación.[98] En octubre de 2022, el tratado contaba con 68 Estados parte y 26 signatarios adicionales.[99] Ha reforzado las normas políticas y jurídicas contra el desarrollo, el almacenamiento y el uso de armas nucleares y ha empezado a establecer nuevas normas para la asistencia a las víctimas y la reparación del medio ambiente.
III. Argumentos a favor de un proceso alternativo
Los estudios de caso expuestos anteriormente ponen de manifiesto cuatro elementos de los procesos de los tratados que son especialmente propicios para lograr instrumentos sólidos de desarme humanitario en un tiempo razonable: un propósito común, la toma de decisiones basada en votaciones, plazos claros y ambiciosos, y un compromiso con la inclusividad. Estas características, ya sea en un proceso independiente o iniciado por la AGNU, también resolverían muchas de las deficiencias de la CCW. Teniendo en cuenta las lecciones de procesos anteriores, los partidarios de un instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas podrían librarse del estancamiento de la CCW y adoptar un enfoque más eficaz y eficiente para un nuevo tratado.
Propósito común
En los tres casos estudiados, los participantes estatales tenían un objetivo común desde el principio del proceso de elaboración del tratado. El hecho de que se fijaran un propósito claro permitió la acción colectiva y la atención a cuestiones concretas sin desacuerdos sobre el panorama general. Un objetivo común también facilitó el acuerdo sobre el proceso, lo que a su vez benefició el desarrollo de debates sustantivos sobre disposiciones más sólidas y exhaustivas. En otras palabras, la adopción de una visión compartida desde el principio permitió un proceso de negociación más eficaz porque agudizó las deliberaciones de las partes y facilitó la eliminación de los tradicionales obstáculos de procedimiento. Un proceso alternativo centrado en los sistemas de armas autónomas se beneficiaría de forma similar del compromiso temprano con un propósito común, ya que permitiría a los Estados que desean normas más estrictas marcar la pauta, facilitaría las opciones prácticas que agilizan el proceso y comunicaría claramente que todos los socios negociadores actúan de buena fe hacia el mismo objetivo.
Los tres estudios de caso demuestran el método y el valor de establecer un propósito común desde el principio. Tanto el Proceso de Ottawa como el de Oslo exigieron a los Estados que aprobaran una declaración en su primera reunión en la que se comprometían a conseguir un tratado de prohibición. Posteriormente, los Estados tuvieron que reiterar su compromiso con dicho instrumento para participar en las conferencias formales de negociación. El propósito común de las negociaciones del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares se expresó en la resolución de la AGNU que puso en marcha el proceso. Según un embajador austriaco que participó activamente en ese proceso, la “gran unidad de propósito entre los Estados negociadores” fue “una de las razones clave” por las que las negociaciones alcanzaron su objetivo tan rápidamente.[100]
Un proceso alternativo permitiría a los Estados con el propósito común de prohibir y regular los sistemas de armas autónomas trabajar juntos para negociar un nuevo instrumento jurídicamente vinculante. Tras casi una década de debates en la CCW, las posiciones de la mayoría de los países “se han unido en torno a la necesidad de un nuevo instrumento legal que incluya prohibiciones y regulaciones”.[101] Los Estados comprometidos deben aprovechar este impulso para pasar a un foro independiente o iniciado por la AGNU que les ayude a alcanzar ese objetivo. Los Estados que no estén plenamente dedicados a este fin pueden desvincularse y, si lo desean, incorporarse más adelante. Un proceso alternativo con un propósito común que promueva la apropiación y la buena fe entre los Estados participantes permitiría que las negociaciones avanzaran sin grandes desacuerdos, interrupciones o retrasos innecesarios.
Toma de decisiones mediante votación
Las normas de toma de decisiones de los procesos alternativos analizados en este informe permiten obtener resultados más sólidos y equitativos. Los tres estudios de caso demuestran cómo el uso y el abuso de la regla del consenso en el marco de la CCW y el Tratado de No Proliferación Nuclear han impedido avances sustantivos, por no hablar del inicio de negociaciones sobre nuevos instrumentos jurídicamente vinculantes. Bajo un modelo de consenso, la capacidad de un solo Estado para interferir en la voluntad de la mayoría conduce a compromisos que representan el mínimo común denominador. Además, los Estados más poderosos suelen poder vetar sin vacilar las propuestas a las que se oponen, mientras que los Estados menos influyentes pueden ser ignorados cuando se pronuncian en el mismo sentido o sentirse limitados en su capacidad de bloquear el consenso porque hacerlo alejaría a importantes aliados. Por esta razón, un enfoque de consenso suele privilegiar las posiciones y los intereses de los Estados más poderosos, aunque estén en minoría en una cuestión concreta. En 2010, el ex ministro de Asuntos Exteriores canadiense Lloyd Axworthy señaló, en el contexto del Protocolo II Enmendado, que las negociaciones de desarme de la CCW eran “rehenes de la posición de los miembros más recalcitrantes” debido al modelo de consenso.[102] En su esfuerzo por regular las armas autónomas, los Estados deberían aprender de estas experiencias pasadas y avanzar con un modelo más propicio para una regulación eficaz.
Una norma de toma de decisiones que permita la votación conduce a resultados más sólidos. Los tres casos de estudio analizados en este informe surgieron de procesos de consenso fallidos, es decir, en el marco de la CCW o del Tratado de No Proliferación Nuclear. Al recurrir a procesos alternativos, los Estados rechazaron el enfoque del consenso y optaron por adoptar una norma de votación por mayoría de dos tercios para las cuestiones de fondo y por mayoría simple para las cuestiones de procedimiento, que han sido durante mucho tiempo normas de procedimiento habituales en las negociaciones de tratados multilaterales.[103] Aunque los Estados pueden esforzarse por alcanzar el consenso durante los debates, la posibilidad de una votación incentiva a los Estados a mantenerse flexibles y abiertos al compromiso. Los procesos independientes del Tratado de Prohibición de Minas y la Convención sobre Municiones en Racimo nunca llegaron a una votación, pero la perspectiva de una animó a los Estados a trabajar juntos para desarrollar un resultado satisfactorio con el apoyo de la mayoría, en lugar de verse obligados a aceptar la opción más débil. Como ya se ha comentado, la existencia del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares dependía de que pudiera adoptarse por mayoría de dos tercios en lugar de requerir consenso cuando los Países Bajos cuestionaron el texto final propuesto.
Los procesos alternativos han producido resultados que probablemente habrían sido imposibles de alcanzar con una norma de consenso. En los casos en los que la CCW no consiguió prohibir las minas antipersonales a pesar de la clara necesidad humanitaria y la voluntad demostrada por la mayoría de los Estados, y en los casos en los que no consiguió ningún tipo de regulación sobre las municiones en racimo, los procesos independientes produjeron prohibiciones firmes y efectivas para los Estados parte y, en última instancia, dieron forma a normas internacionales incluso para los Estados no parte. Además, mientras que el Tratado de No Proliferación Nuclear creó una división entre “los que tienen” y “los que no tienen” armas nucleares y no logró avanzar significativamente en el desarme nuclear, el Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares produjo prohibiciones absolutas y estableció que las armas nucleares son ilegales para todos los Estados parte.
A medida que la tecnología de las armas autónomas sigue emergiendo, el desarrollo de un derecho convencional al margen de la CCW sería una oportunidad para establecer obligaciones y normas sólidas cuya fuerza residiría, en parte, en su aceptación casi universal. Mientras los Estados permanezcan en la CCW, que se rige por el consenso, es poco probable que exista una vía factible hacia un instrumento jurídicamente vinculante, a pesar de la significativa convergencia de las posiciones de la mayoría de los Estados. Solo si se pasa a un procedimiento basado en votaciones podrá esta mayoría de Estados liberarse de la oposición voluntaria de la minoría y actuar conforme a su deseo de elaborar un tratado que prohíba y regule los sistemas de armas autónomas.
Plazos claros y ambiciosos
Los procesos alternativos también se caracterizan por unos plazos claros y ambiciosos. Estos plazos aumentaron la rapidez y eficacia de las negociaciones de los tres instrumentos mencionados y favorecieron el rápido desarrollo de un derecho convencional sólido.
En cada uno de los casos estudiados, los plazos fijados al principio del proceso del tratado garantizaron que las negociaciones siguieran avanzando y concluyeran a tiempo. Se anunciaron en las declaraciones adoptadas al inicio de los Procesos de Ottawa y Oslo y en la resolución de la AGNU que instaba a negociar un tratado de prohibición de las armas nucleares. Los plazos dieron lugar a procesos que oscilaron entre siete y quince meses desde el inicio hasta la adopción del tratado, un ritmo eficiente en derecho internacional. En última instancia, la calidad de los resultados demostró que los Estados no tenían por qué sacrificar unas disposiciones sólidas y exhaustivas en aras de unos resultados rápidos.
Dada la rapidez con la que se está desarrollando la tecnología de las armas autónomas, es crucial que la comunidad internacional desarrolle un derecho de tratados para regular estas armas lo antes posible. Aunque en las reuniones de la CCW se llevan celebrando debates sobre las armas autónomas desde 2014, aún no han comenzado las negociaciones sobre un nuevo protocolo. Un foro alternativo, ya sea independiente o iniciado por la AGNU, facultaría a la comunidad internacional para establecer plazos ambiciosos y actuar con rapidez para garantizar que se aborda toda la gama de preocupaciones asociadas a estas tecnologías antes de su desarrollo y proliferación generalizados.
Compromiso con la inclusividad
La inclusión de un amplio abanico de estados y actores no estatales –sociedad civil y organizaciones internacionales— es otro factor común a los estudios de caso que reforzó la credibilidad y amplitud de los tres tratados analizados en este informe. Los procesos alternativos pueden amplificar las voces de un amplio abanico de participantes con diferentes intereses, preocupaciones y áreas de especialización, garantizando que se debatan y negocien adecuadamente muchos aspectos de las cuestiones relativas al sistema de armas en cuestión.
La legitimidad de los procesos alternativos en los tres estudios de caso dependió en gran medida de la diversidad geográfica y de otro tipo de los Estados involucrados.[104] Un enfoque integrador garantizó la participación de Estados de todas las regiones del mundo y proporcionó una plataforma para que los Estados pequeños y medianos abordaran las consecuencias humanitarias de determinados tipos de armas. También participaron los Estados afectados y, en el caso de un proceso independiente, los usuarios y productores. La ausencia de algunas grandes potencias militares, como China, Rusia y, salvo en el Proceso de Ottawa, Estados Unidos, desvió la atención de sus preocupaciones hacia las de la mayoría.[105]
Además de facilitar la participación de una amplia gama de Estados, los procesos alternativos también crean mayores oportunidades de participación y colaboración con agentes no estatales. Los conocimientos, la experiencia y las relaciones que aportan la sociedad civil y las organizaciones internacionales son muy valiosos para la elaboración de un lenguaje eficaz para los tratados y el proceso de impulso hacia una regulación sólida.
Como ya se ha mencionado antes, en los tres estudios de caso, la sociedad civil y las organizaciones internacionales ayudaron a los Estados a sentarse a la mesa de negociaciones investigando y dando a conocer las repercusiones humanitarias de las armas. Junto con los supervivientes, también desempeñaron un papel clave durante el proceso de elaboración de los tratados, aportando su experiencia y sus diversas perspectivas, que influyeron en la redacción final del tratado. Sin embargo, durante las negociaciones del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares, el nivel de inclusión de la sociedad civil y las organizaciones internacionales fue más desigual. Aunque estos grupos pudieron participar en las sesiones plenarias y en los actos públicos celebrados al margen de la conferencia de negociación,[106] fueron excluidos de las reuniones a puerta cerrada en las que se ultimó la redacción del tratado, una grave omisión y un preocupante aspecto negativo de cualquier proceso iniciado por la AGNU que siga ese modelo.
Pasar a un proceso alternativo para los sistemas de armas autónomas que garantice la inclusión durante la negociación de un tratado sobre sistemas de armas autónomas tendría muchas ventajas. Dado que los sistemas de armas autónomas se han descrito, con preocupación, como la próxima revolución en la guerra, su desarrollo, producción y uso afectaría a todos los Estados. Por lo tanto, es fundamental que se escuchen las voces de un amplio abanico de Estados durante el proceso de negociación. Además, como demuestran los tres estudios de caso, la sociedad civil y las organizaciones internacionales pueden aumentar el apoyo público a un nuevo tratado y ayudar a desarrollar obligaciones que reflejen las principales preocupaciones humanitarias. Su participación también sienta las bases para seguir trabajando para garantizar una aplicación y un cumplimiento sólidos de los tratados. La naturaleza compleja y en constante evolución de este campo tecnológico emergente significa que las negociaciones se beneficiarían de una amplia gama de conocimientos jurídicos, éticos, técnicos y de seguridad. La inclusión de expertos de la sociedad civil, como los miembros de la campaña Stop Killer Robots, en un proceso alternativo sobre sistemas de armas autónomas ampliaría el conjunto de recursos a disposición de los Estados a la hora de redactar los términos de las disposiciones de los tratados y garantizaría que los resultados reflejaran las opiniones de aquellos con conocimientos y experiencias especializados.[107] También ayudaría a promover los objetivos humanitarios del desarme.
IV. Respuestas a las preocupaciones previstas
A pesar de las numerosas ventajas de los procesos independientes e iniciados por la AGNU, algunos Estados han expresado una enérgica oposición a las vías alternativas.[108] Incluso algunos defensores de un instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas podrían tener dudas a la hora de negociar dicho instrumento fuera de los auspicios de la CCW, donde la cuestión se ha abordado durante tanto tiempo. Por ejemplo, algunos Estados pueden argumentar que están obligados a seguir participando en los debates de la CCW sobre propuestas para regular los sistemas de armas autónomas, creen que el marco de la CCW tiene mayor legitimidad porque forma parte de la ONU, quieren garantizar la participación de las principales potencias militares en las negociaciones o temen que las cuestiones de seguridad se pasen por alto en un proceso de tratado alternativo. Esta sección responde a cada una de estas preocupaciones y concluye que ninguna de ellas debería impedir la negociación de un nuevo tratado en un proceso independiente o iniciado por la AGNU.
Prioridad del objetivo sobre el foro
Algunos Estados parte de la CCW han expresado en privado su preocupación por que la búsqueda de un proceso de tratado alternativo en este momento se considere una interferencia en el progreso en el contexto de la CCW, en contra de lo que llevan tiempo defendiendo. La presentación en marzo de 2022 de tres propuestas para abordar los retos que plantean los sistemas de armas autónomas acentuó sus temores de parecer que actuaban de mala fe.
Sin embargo, los Estados que apoyan un instrumento global jurídicamente vinculante que prohíba y regule los sistemas de armas autónomas no deberían perder de vista su objetivo común. Dos de las propuestas presentadas en el GEG de marzo no llegan a ser un instrumento jurídicamente vinculante. Un grupo de seis Estados liderado por Estados Unidos propuso un conjunto de “principios y mejores prácticas” para reforzar el cumplimiento del derecho internacional humanitario, mientras que el Reino Unido pidió que se elaborara un manual en el que se explicara cómo se aplica el derecho internacional humanitario a los sistemas de armas autónomas letales.[109] Aunque estos documentos no vinculantes podrían ayudar a conformar y normalizar la práctica militar y estatal, legitimarían el uso y el desarrollo futuro de los sistemas de armas autónomas, siempre y cuando dichas actividades respetaran las directrices acordadas. La tercera propuesta era la de un protocolo de la CCW con prohibiciones y regulaciones, pero en el entorno actual, la adopción de un instrumento de este tipo es poco realista.[110]
Los partidarios de un nuevo instrumento jurídicamente vinculante sobre los sistemas de armas autónomas deberían reconocer que su objetivo final es más importante que el foro en el que se alcance. La búsqueda de un nuevo tratado al margen de la CCW no impide los trabajos en curso en el marco de la CCW. Además, los Estados parte de la CCW acordaron en los Principios Rectores de 2019 que “la Convención ofrece un marco apropiado para abordar la cuestión”, lo que indica que no es el único marco de este tipo.[111] Por lo tanto, los defensores del tratado deberían centrar sus esfuerzos en el proceso que promete los mejores resultados y no verse limitados por uno defectuoso.
Legitimidad de un proceso independiente
A algunos Estados puede preocuparles que un tratado sobre sistemas de armas autónomas negociado al margen de la ONU se enfrente a problemas de legitimidad. Al no haber surgido del marco de la ONU, un tratado de este tipo podría tener menos autoridad simbólica y real que un protocolo de la CCW o un tratado iniciado por la Asamblea General de la ONU.[112]
Los precedentes del Tratado de Prohibición de Minas y de la Convención sobre Municiones en Racimo demuestran que estas preocupaciones son infundadas. Aunque los Procesos independientes de Ottawa y Oslo tuvieron lugar fuera de la ONU, las agencias de la ONU desempeñaron un papel activo durante las negociaciones. Por ejemplo, los desminadores aportaron experiencia de campo que pudieron en evidencia las consecuencias humanitarias inmediatas y a largo plazo de las armas.
Además, la ONU sigue estando profundamente implicada en la administración y supervisión de ambos tratados elaborados por procesos independientes. El Tratado de Prohibición de Minas y la Convención sobre Municiones en Racimo exigen la presentación de informes iniciales y periódicos al Secretario General de la ONU.[113] El Secretario General también actúa como depositario de ambos tratados, convoca reuniones de los Estados parte y conferencias de revisión, supervisa las enmiendas y retiradas, y gestiona las peticiones de aclaración sobre cuestiones de cumplimiento.[114] Los actores de la ONU pueden asistir como observadores a todas las reuniones de los Estados parte y las conferencias de revisión.[115] El sistema de la ONU desempeña un papel integral en el cumplimiento y la cooperación para ambos tratados.[116]
La amplia ratificación del Tratado de Prohibición de Minas y de la Convención sobre Municiones en Racimo ha demostrado que los procedimientos independientes están a la par o incluso son más aceptados por la comunidad internacional que la CCW. En el momento de redactar este informe, la CCW contaba con 126 partes contratantes de alto nivel, y sus cinco protocolos oscilaban entre 96 y 119 partes.[117] El Tratado de Prohibición de Minas tenía 164 estados parte,[118] y la Convención sobre Municiones en Racimo contaba con 110 Estados parte.[119] A pesar de algunas afirmaciones de que estos dos últimos tratados no son legítimos o no están al mismo “nivel” que la CCW o los instrumentos originados por la ONU, la práctica estatal y los niveles de universalización han demostrado lo contrario.
Inclusión de usuarios y productores y capacidad para influir en ellos
Algunos Estados han afirmado que la CCW es el mejor foro para abordar los sistemas de armas autónomas porque pueden participar todas las grandes potencias militares. Dada la naturaleza de alta tecnología de los sistemas de armas autónomas, puede ser valioso contar con la participación y el apoyo de Estados que sean productores y usuarios potenciales de estos sistemas.
Un proceso de tratado alternativo ya sea independiente o iniciado por la AGNU, estaría abierto a la participación de todos los Estados (no solo de los Estados parte de la CCW). Se diferenciaría del foro de la CCW en que los Estados tendrían que comprometerse con un propósito común para garantizar que se pudiera avanzar. Además, no estaría limitado por el consenso, lo que impediría que algunos Estados tuvieran una influencia indebida sobre otros.
Los usuarios y productores de las armas objeto de las negociaciones se sumaron a los procesos de tratados independientes que se analizan en este informe. Por ejemplo, más de la mitad de los almacenadores mundiales de municiones en racimo y dos tercios de sus productores y usuarios participaron en el Proceso de Oslo.[120] Aunque los Estados poseedores de armas nucleares no participaron en las negociaciones del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares, su ausencia eliminó la oposición a las ambiciosas disposiciones del tratado, y otros 124 Estados participaron, lo que permitió unas negociaciones sólidas que produjeron un resultado contundente y ampliamente respaldado. Por tanto, los Estados favorables a un tratado sobre sistemas de armas autónomas no deberían amedrentarse si los usuarios y productores se niegan a participar en las negociaciones.[121]
En cualquier caso, la adopción de un tratado es la mejor manera de crear normas sobre los sistemas de armas autónomas que puedan influir en los Estados que no forman parte del acuerdo. Un tratado sólido, negociado a través de un proceso alternativo, mejoraría significativamente las normas internacionales al estigmatizar el desarrollo, la producción y el uso de sistemas de armas autónomas que son inherentemente inaceptables desde el punto de vista legal o moral, y al establecer normas afirmativas para exigir un control humano significativo sobre todos los demás sistemas que se basan en el procesamiento de sensores para seleccionar y atacar objetivos.
Abordar los problemas de seguridad
La CCW se describe a menudo como un lugar que equilibra las preocupaciones humanitarias y de seguridad. Por ello, a algunos Estados puede preocuparles que un proceso alternativo deje de lado las cuestiones de seguridad a la hora de negociar un nuevo tratado.
Sin embargo, estos Estados no tienen por qué preocuparse, ya que los problemas de seguridad que plantean los sistemas de armas autónomas son ampliamente reconocidos, incluso por los Estados que están a favor de un nuevo instrumento jurídicamente vinculante.[122] El desarrollo de estos sistemas de armas podría dar lugar a una carrera armamentística,[123] y la producción masiva de este tipo de armas con economías de escala es “prácticamente inevitable”.[124] La proliferación a Estados irresponsables o grupos armados no estatales podría provocar violencia contra civiles e inestabilidad regional. Además, como advirtió Sri Lanka durante una reunión del GEG en 2015, los sistemas de armas autónomas tienen el potencial de “escalar el ritmo de la guerra... [socavar] los controles y regulaciones de armas existentes, agravar los peligros de la guerra asimétrica y [desestabilizar] la seguridad regional y global”.[125]
Un nuevo instrumento jurídicamente vinculante es la única manera de abordar adecuadamente estos problemas de seguridad. Proporcionaría normas más específicas y aplicables que un acuerdo voluntario. Además, muchos de los riesgos para la seguridad detallados anteriormente –una carrera armamentística, la proliferación y la reducción del umbral para la guerra— no solo se derivan del uso potencial de los sistemas de armas autónomas, sino también de su desarrollo y producción. Aunque el derecho internacional humanitario se centra en el uso de los sistemas de armas, un instrumento jurídicamente vinculante podría reforzar este corpus jurídico estableciendo prohibiciones y normativas claras no solo sobre el uso de los sistemas de armas autónomas, sino también sobre su desarrollo y producción.[126]
Dado que es poco probable que se elabore un nuevo protocolo de la CCW, los Estados parte deberían buscar un proceso alternativo para abordar los problemas de seguridad, así como los morales, jurídicos, de responsabilidad y de otro tipo, que plantean los sistemas de armas autónomas. Cuanto más tiempo permanezcan los Estados en el foro de la CCW, más tiempo tendrán los desarrolladores de sistemas de armas autónomas para perfeccionar las nuevas tecnologías y lograr su comercialización. El estancamiento de la CCW no hace más que retrasar las posibles respuestas a las amenazas humanitarias y de seguridad, y allana el camino para una carrera armamentística, la proliferación y otras amenazas a la seguridad, además del sufrimiento de la población civil.
Por tanto, los Estados deberían emprender un proceso independiente o iniciado por la AGNU para negociar lo antes posible un tratado que prohíba y regule los sistemas de armas autónomas.
Agradecimientos
Este informe ha sido redactado y editado por Bonnie Docherty, investigadora principal de la División de Armas de Human Rights Watch. También es directora asociada de Conflictos Armados y Protección Civil y profesora de Derecho en la Clínica Internacional de Derechos Humanos (IHRC) de la Facultad de Derecho de Harvard. Ryen Bani-Hashemi, Madeleine Cavanagh, Arnaaz Ameer, Alexa Santry, Elliot Serbin, Rosalinn Zahau y Lisa Wang, estudiantes de la IHRC, realizaron importantes contribuciones a la investigación, el análisis y la redacción de este informe. Steve Goose, director de la División de Armas, y Mary Wareham, directora de incidencia de la División de Armas, editaron el informe. James Ross, director jurídico y de políticas, y Fred Abrahams, director asociado de programas, realizaron revisiones jurídicas y programáticas, respectivamente. Carlota Fluxá tradujo el informe al español y Claudia Núñez revisó la traducción.
Susan Aboeid, asociada de la División de Armas, colaboró en la producción. El informe fue preparado para su publicación por Travis Carr, coordinador principal de publicaciones. Kathleen Rose, redactora titular, revisó el comunicado de prensa que acompaña al informe.
