Рейчел Денбер
Двадцать лет назад, в июле 91-го, Хьюман Райтс Вотч предложила мне работу исследователя по правам человека в Советском Союзе. В должность я должна была вступить с начала осени. Но через месяц неудавшаяся попытка свержения Михаила Горбачева послужила толчком для стремительных политических перемен, которые в итоге привели к распаду СССР. Наблюдая за этими событиями, моя семья говорила, что к сентябрю никакой работы у меня не будет – должность просто ликвидируют за ненадобностью. Как и многие другие, мои родные думали, что крах коммунизма станет началом эпохи демократии, законности и уважения прав человека на всем постсоветском пространстве. Все же к исполнению своих обязанностей я приступила точно в срок, и уже первых пяти минут оказалось достаточно, чтобы понять – работы здесь непочатый край.
Сегодня уместно оглянуться назад и подвести некоторые итоги 20-летних усилий по улучшению ситуации с правами человека в государствах, пришедших на смену Советскому Союзу. Почему не оправдались наши надежды? Что можно было сделать лучше или по-другому, чтобы поддержать права и свободы в период тектонических социальных сдвигов? Эти вопросы уже сами по себе достойны стать предметом изучения, но их актуальность не ограничивается одним лишь постсоветским пространством, тем более на фоне исторического пробуждения Ближнего Востока и Северной Африки.
Постсоветская история и «арабская весна» - это далеко не одно и то же, и сопоставить их – это отдельная огромная работа, далеко выходящая за рамки этих заметок. И все же мне хотелось бы надеяться, что мои размышления о 20-ти прошедших годах окажутся небесполезными для наблюдателей, политиков и правозащитников, которых интересуют процессы как на постсоветском пространстве, так и за его пределами.
1. Падение авторитарного режима не обязательно означает переход к демократии
Первый урок – не питайте опрометчивых иллюзий. Зрелище освобождения Египта и Туниса от многолетнего авторитаризма было захватывающим: разве можно, наблюдая это, не надеяться стать свидетелем начала новой эпохи демократии и верховенства закона? Но опыт Советского Союза подсказывает, что крах репрессивного авторитарного режима, хотя и сопровождается относительно недолгим периодом эйфории и бурных политических процессов, никоим образом не гарантирует того, что новое правительство (или правительства) будут привержены обеспечению прав человека. Когда уляжется первая пыль, на авансцену вновь выходят исторические силы, десятилетиями определявшие облик общества, и только глубокие институциональные реформы могут помешать возрождению авторитарной системы.
Разумеется, крах коммунизма открыл дорогу свободам, немыслимым при советской власти. При всем различии конкретных ситуаций на постсоветском пространстве в первые годы формирования новой государственности люди могли свободнее отправлять религиозный культ, путешествовать, владеть имуществом и выражать свою национальную идентичность. Хотя чудовищные преступления сталинизма так и остались безнаказанными, в обществе развернулось активное обсуждение недавнего прошлого, с которого были сняты многие табу.
Однако во многих новых независимых государствах ситуация с правами человека осталась и продолжает оставаться далеко не идеальной. Удручающим свидетельством этого служат во многом повторяющиеся из года в год в наших докладах большинство страновых обзоров по данному региону. В каждом случае могут быть свои причины, но несколько центральноазиатских государств объединяет то, что в начале 1990-х годов правящая элита никоим образом не собиралась расставаться с властью. Вместо перехода к посткоммунистической модели развития их руководители бросили все ресурсы правоохранительной системы, армии, госбезопасности и уголовной юстиции на консолидацию собственной личной власти, нейтрализуя альтернативные политические силы, которые требовали более глубоких перемен. В результате институциональные реформы, которые могли бы обеспечить подотчетность власти, плюрализм и эффективные гарантии прав и свобод, так и не состоялись.
Анализ баланса сил политических элит также объясняет, хотя бы отчасти, почему реформы в Восточной Европе и странах Балтии оказались намного радикальнее, чем в остальном бывшем СССР. В большинстве случаев прежние коммунистические власти там были полностью сметены волной демократизации, и это высвободило пространство для новых политических субъектов, которые были в большей степени ориентированы на формирование сильных институтов, на создание системы сдержек и противовесов и на законодательное оформление гарантий правосудия и прав человека. Конечно, на это накладывались и другие немаловажные факторы, такие как существование во многих из этих стран демократических правительств до Второй мировой войны и вполне реальные для большинства из них перспективы вступления в Евросоюз.
На этом фоне государства на пространстве бывшего СССР соперничают между собой в интенсивности и формах репрессий. Едва ли не самые одиозные режимы сложились в Узбекистане и Туркменистане – причем не только по региональным, но и по общемировым меркам. Их версии авторитаризма стали складываться почти одновременно со становлением независимости после 91-го года. Туркменистан представляет собой однопартийное государство, в котором нет места независимой гражданской активности, граждан произвольно ограничивают в праве выезда за рубеж, а практически любой независимый мониторинг прав человека исключен. Свобода печати отсутствует, внештатных корреспондентов зарубежных СМИ власти отправляют за решетку. В Узбекистане режим едва мирится с существованием горстки независимых правозащитников, то и дело надолго отправляя их за решетку по надуманным делам. Средства массовой информации подвергаются жесткой цензуре. Милиция и пытки стали синонимами. Набожных мусульман, чья религиозная практика лежит вне установленных государством рамок или которые принадлежат к незарегистрированным религиозным организациям, правительство объявляет «фундаметалистами» и тысячами отправляет за решетку.
Не остается в стороне и Россия. В рамках системы «управляемой демократии», доведенной до совершенства за восемь лет правления Владимира Путина, существование независимого гражданского общества допускается, но бывает и так, что те, кто открыто заявляет о нарушениях, гибнут от рук убийц или становятся мишенью угроз, а от буйства свободы СМИ эпохи гласности мало что осталось. Нет ни подлинной политической конкуренции, ни подотчетности власти перед обществом. Обнародование Владимиром Путиным своего намерения вновь идти на президентские выборы и таким образом получить теоретическую возможность оставаться у власти 24 года вызвало в памяти 18-летнее брежневское правление. Любопытно, что это совпало с 20-летием распада СССР.
Многие политические элиты региона погрязли в вызывающей коррупции и используют политическую власть для личного обогащения – как в своих собственных интересах, так и в интересах обширных патронируемых групп. Неудивительно, что для сохранения этой власти они прибегают к авторитарным механизмам контроля: цензуре СМИ, подавлению критиков, имитации выборов. Утрата власти означает для них не только политическое поражение, но и, как минимум, потерю личного состояния. В таких странах, как Азербайджан, Россия, Туркменистан и Казахстан ставки в этой игре запредельно высоки из-за нефтегазовых денег.
В большинстве стран региона прочно закрепившиеся во власти постсоветские авторитарные лидеры шли на некоторое открытие общества, но их безудержное стремление сохранить власть приводило к застою в политической и социальной сферах. В Грузии, Украине и Кыргызстане где-то через десяток лет этот застой прорывался второй волной массовых выступлений под лозунгами реальных перемен. Во многом как и арабы в 2011 г., люди в Грузии, Украине и Кыргызстане тогда выходили на улицы, требуя справедливых выборов, искоренения коррупции и формирования подотчетного правительства. Однако опыт так называемых «цветных революций» 2003 – 2005 гг. служит отрезвляющим напоминанием о том, что народные восстания далеко не обязательно и не всегда оборачиваются благом для прав человека.
«Революция тюльпанов» 2005 г. в Кыргызстане смела тогдашнего президента Аскара Акаева, но очень скоро обнаружилось, что надежды на реформы при сменившем его Курманбеке Бакиеве были тщетными. Бакиева, как оказалось, намного больше интересовало обогащение собственной семьи и покровительствуемых кланов, и не прошло и года, как в стране начались притеснения правозащитников и независимых журналистов. После этого ситуация только стремительно ухудшалась вплоть до свержения Бакиева в апреле 2010 г.
Во время украинской «оранжевой революции» 2004 г. тысячи людей мирно выходили протестовать против подтасовки результатов президентских выборов в пользу Виктора Януковича. На повторных выборах тот был побежден реформистски настроенным прозападным политиком Виктором Ющенко. Но правительство победителя само увязло в череде политических кризисов и коррупции и оказалось неспособным реализовать обещанные социально-экономические реформы. Не нашлось у него ресурсов и для решения бесчисленных проблем с правами человека, включая пытки и недозволенное обращение с задержанными, нарушения прав мигрантов и лиц, ищущих убежища, а также нарушения, питающие эпидемию ВИЧ/СПИДа. Ющенко оставил свой пост после сокрушительного поражения на выборах 2010 г.
На волне «революции роз» 2003 г. в Грузии к власти пришел Михаил Саакашвили с широкой повесткой судебных, полицейских и экономических реформ. В определенной степени они оказались успешными, однако применение правительством избыточной силы против демонстрантов в 2007 г. заставило усомниться в устойчивости его приверженности правам человека и законности. Сегодняшняя ситуация с правами человека в Грузии выглядит неоднозначной. По конституции Саакашвили обязан оставить пост президента в 2013 г., но его многолетнее доминирование в политике вызывает серьезные вопросы относительно того, как будут развиваться события. Девять лет спустя можно говорить о том, что «революция роз» привела к власти лидера с заявленной приверженностью правам и свободам, но пока неясно, удалось ли за это время создать конкурентную политическую среду, способную обеспечить их соблюдение.
2. Как демократии не стать жертвой поиска виноватых
В послереволюционный период многие начинают испытывать разочарование, оказавшись в ситуации экономической, политической и социальной нестабильности. Многие начинают винить в своих невзгодах «демократию», и сторонникам прав человека и демократизации нужно как-то противостоять этому несправедливому обвинению. Этот вопрос актуален и для арабского мира, которому также не избежать трудного лета после освежающей весны.
Закат советской эпохи сопровождался по-настоящему революционными лишениями для миллионов людей, которые остались без сбережений, работы и понимания своего места в жизни. В России, к примеру, коррупция казалась безграничной: ельцинская приватизация проводилась в интересах близких к Кремлю лиц, которые за бесценок получали лакомые государственные активы в обмен на решающую политическую поддержку. Не удивительно, что многие видели источник своих невзгод не в системных пороках старого режима или коррумпированности власти, а в «демократах» и правозащитниках, считая именно их приспешниками наступившего хаоса. Путин воспользовался этой волной возмущения и нараставшей в обществе ностальгией по советским временам. Его команда целенаправленно работала на отождествление хаоса и демократии, подводя общество к реформам 2004 г., которые ограничили доступ в Думу оппозиционным партиям и упразднили выборность губернаторов. После «цветных революций» в Кремле заговорили о том, что неправительственные организации являются проводником интересов иностранных государств, пытающихся вмешиваться во внутренние дела России, и начали кампанию бюрократического давления на гражданский сектор. Общий итог – ослабление до неузнаваемости системы сдержек и противовесов, без которых невозможно существование подотчетной политической системы.
Из этого следует урок для западных политиков, которые заинтересованы в продвижении прав человека: нужно поддерживать институты, а не отдельных лидеров. Безоглядный энтузиазм, с которым Запад временами относился к Ельцину в бурные 90-е годы или к Саакашвили в первый период после «революции роз», в долгосрочной перспективе обернулся неудачей. Вместе с ростом разочарования общества в их демократизме улетучивалась и поддержка более глубоких реформ в области демократии и прав человека.
3. Необходимость институционального оформления сильных гарантий прав меньшинства
Как сам распад СССР, так и последующий период сопровождался во многих частях региона вооруженными конфликтами, корни которых большей частью уходили далеко в советское прошлое, включая как попытки коммунистического режима играть на межнациональных противоречиях с помощью выделения той или иной этнической группы и манипулирования границами национальных республик, так и советскую политику подавления государственной, национальной и религиозной идентичности.
Новые правительства – во многих случаях пришедшие к власти на волне возрождения национального самосознания – занимали жесткую позицию в отношении меньшинств или маргинализованных групп населения, всерьез рассчитывавших на то, что новая власть должна признать за ними права и возможности, в которых им так долго отказывали при старом режиме. В конце советской – начале постсоветской истории Москва и несколько новых независимых государств пытались силой отвечать на требования и движения националистов. Иногда, как в Абхазии или в Чечне в первую войну, это перерастало в вооруженный конфликт. В обоих случаях последствия были катастрофическими.
Анализ причин внутренних войн за отделение Нагорного Карабаха, Южной Осетии, Абхазии, Чечни и Приднестровья, а также жестоких вспышек межобщинного насилия в Оше и Ингушетии выходит за рамки этого обзора. (В этом же ряду можно упомянуть и гражданскую войну в Таджикистане, хотя она была вызвана региональными, а не этническими противоречиями.) Нам важно помнить, что каждая такая ситуация оборачивалась тяжелейшими страданиями для простых людей, которые становились жертвами серьезных нарушений гуманитарного права, а иногда и надолго были вынуждены покидать свои дома. Двадцать лет спустя некоторые конфликты затихли, некоторые заморожены, больше миллиона человек остаются перемещенными лицами. Долговременные последствия этих трудноразрешимых конфликтов должны послужить серьезным предупреждением как правительствам, так и гражданским обществам Ближнего Востока, напоминая им о необходимости уважать права меньшинства и работать над формированием взаимной толерантности между меньшинством и большинством.
Новым правительствам нужно научиться признавать и удовлетворять уходящие корнями в прошлое претензии меньшинства, обеспечивать меньшинству языковые и конфессиональные права, а также представительство в правоохранительных органах и структурах безопасности, оперативно защищать меньшинство от насилия. Не менее важно найти общественную повестку, в центре которой были бы значимые общие интересы, превалирующие над межэтническими и межконфессиональными различиями. Наконец, нужно научиться не упускать момент с разоружением как сепаратистских, так и проправительственных ополченцев, нужно идти до конца в обеспечении ответственности за военные преступления и нужно реформировать силовую составляющую власти.
4. Международные институты имеют значение
Еще один урок заключается в важности мотивирования переходных государств к подключению к международным институтам и процессам, отстаивающим права человека. Ситуация после распада СССР представляется в этом отношении уникальной, поскольку для многих государств существовала важнейшая перспектива вступления в Евросоюз и Совет Европы. Но и для других регионов этот урок вполне актуален: на сегодняшний день в мире существует широкий спектр форматов, которые занимаются вопросами защиты прав человека как непосредственно, так и через реформирование судебных, правоохранительных и других государственных органов. Эти институты не должны довольствоваться формальной ратификацией новой властью соответствующих международных договоров. Важно, чтобы они активно участвовали в поддержке демократических и правозащитных реформ в «переходных» странах.
Стремление в Евросоюз подталкивало многие восточноевропейские государства к глубокому реформированию политической и судебной системы. Среди бывших советских республик такая перспектива реально стояла только перед странами Балтии, но некоторым, включая Россию, Украину и государства Закавказья, предлагалось членство в Совете Европы. В связи с этим к ним предъявлялись ожидания серьезных институциональных реформ, таких как отмена смертной казни, ограничение полномочий прокуратуры при усилении суда и передача пенитенциарных учреждений от МВД в ведение министерства юстиции. Эффект от этих реформ не стоит переоценивать. Например, прокуратура в большинстве постсоветских государств – членов Совета Европы все еще сохраняет за собой непропорционально широкие полномочия, а судам не достает независимости. Но все же эти реформы были исторически важными.
Главное – членство того или иного государства в СЕ открывает его гражданам доступ в Европейский суд по правам человека, позволяя рассчитывать на правосудие в тех случаях, когда его не обеспечивает далекая от совершенства национальная судебная система.
При этом каждая из постсоветских стран получала приглашение в Совет Европы преждевременно, когда реальная практика властей еще в достаточной степени не приблизилась к стандартам организации. Тогда сторонники принятия говорили, что это нужно делать как можно раньше, не обращая слишком большого внимания на соблюдение стандартов. Они убеждали, что можно будет добиться более весомых результатов, если продолжать настаивать на реформах уже в рамках членства в СЕ. По прошествии десяти лет, однако, многие из устойчивых нарушений, существовавших в этих странах на момент вступления, лишь усугубились, в то время как мониторинговые механизмы СЕ с переменным успехом пытались обеспечить хоть какое-то подобие соблюдения стандартов организации. В качестве примера можно привести Азербайджан, который приняли в Совет Европы в 2000 г. – спустя буквально несколько дней после откровенного манипулирования парламентскими выборами. С тех пор выборы в этой стране во многом остаются пустой формальностью и дважды – в 2003 и 2005 гг. - приводили к политическому насилию.
Россию приняли в Совет Европы в разгар первой чеченской войны со всеми ее ужасами, но только во «вторую чеченскую» у Парламентской ассамблеи хватило политического мужества, чтобы на полгода лишить российскую делегацию права голоса в связи с грубыми нарушениями гуманитарного права. ПАСЕ восстановила полноценный статус российской делегации, так и не получив никаких гарантий того, что причастные к массовым убийствам, пыткам и насильственным исчезновениям будут привлечены к ответственности. Прошло десять лет, но это до сих пор не сделано.
Появление в Совете Европы постсоветских государств со всеми их проблемами в области прав человека, разумеется, открыло миллионам граждан доступ в Страсбургский суд, но одновременно и привело к его перегрузке. Эта проблема не была бы столь серьезной, если бы государства добросовестно исполняли решения ЕСПЧ. В противном случае подрывается авторитет суда, а он сам оказывается завален потоком однотипных жалоб. Одним из ярчайших примеров является упорное неисполнение Россией примерно 170 страсбургских постановлений, в которых российское правительство признано ответственным за насильственные исчезновения, пытки, казни и другие серьезные нарушения прав человека в Чечне.
5. Необходимость разработки целевых показателей в области прав человека, подкрепленных реальными последствиями их невыполнения
Опыт постсоветского региона, особенно Центральной Азии, убедительно свидетельствует о важности последовательной увязки международного сотрудничества с выполнением целевых показателей в области прав человека, причем отнюдь не только на словах.
Одна из самых разочаровывающих историй такого рода связана с неспособностью или нежеланием Евросоюза проявить твердость в отстаивании собственных требований улучшения ситуации с правами человека в Узбекистане, с которыми было увязано снятие санкций, введенных в отношении этой страны после расстрела правительственными войсками в мае 2005 г. сотен преимущественно безоружных демонстрантов в Андижане. Санкции были довольно мягкими и избирательными – символическое эмбарго на поставки оружия и стоп-лист для отдельных правительственных чиновников. Но уже почти сразу после их введения несколько государств Евросоюза взяли курс на открытый подрыв санкционного режима, посылая Ташкенту противоречивые сигналы, которые не могли остаться незамеченными с узбекской стороны.
Изначально ЕС увязал отмену санкций с освобождением осужденных правозащитников, но на момент их окончательного снятия в 2009 г. за решеткой еще оставались 12 активистов. Мотивировка Евросоюза могла быть воспринята лишь как подтверждение правильности выбранной Ташкентом тактики невозмутимого игнорирования: европейская сторона ссылалась на некие «позитивные шаги» правительства Узбекистана, такие как согласие на ни к чему не обязывающие консультации по правам человека с Евросоюзом. За два года эти консультации абсолютно никоим образом не повлияли на ситуацию в Узбекистане.
Винить здесь нужно не санкции как таковые, а отсутствие единства в требовании их эффективного осуществления. Среди государственных лидеров рассматриваемого региона наивных простаков нет. Они прекрасно понимают, когда их партнеры настроены действительно серьезно, а когда - нет, то есть когда им следует по-настоящему опасаться последствий осуждающей риторики.
Еще один урок заключается в том, что предоставление небезупречному правительству исключительного статуса в силу его стратегической важности в значительной степени сводит на нет все усилия по улучшению его практики в области прав человека. Западные политики любят ссылаться на пример Казахстана как регионального лидера в непростом окружении. С подачи Германии и Франции Евросоюз тепло встретил заявку Казахстана на председательство в ОБСЕ в 2010 г. и инициативу о проведении в Астане саммита организации, хотя местная версия управляемой демократии делала кандидатуру этой страны не слишком уместной, чтобы возглавить международный форум, ориентированный на поддержку демократии и прав человека.
Расчет на то, что председательство подтолкнет Казахстан к реформам, оказался неверным. Прошел уже год после окончания председательства и саммита ОБСЕ, а ситуация только ухудшается. Так, в октябре был принят новый репрессивный закон о религии, пенитенциарная система возвращена в ведение МВД, один из ведущих правозащитников страны остается в колонии.
Международное сообщество должно также уяснить из опыта постсоветской истории, что готовность поступиться правами человека ради интересов безопасности – этот именно тот ложный политический алгоритм, который ему хотят навязать репрессивные лидеры, и что торг с диктаторами по проблемам прав человека практически по определению не доведет до добра.
Слишком часто Запад упрямо не хочет видеть рычагов, которые у него имеются в отношениях с репрессивными режимами. Так, в стремлении обеспечить альтернативные коммуникации с Афганистаном в обход ненадежных путей через Пакистан, США организовали так называемый «северный транзитный коридор» для доставки невоенных грузов через Россию и Центральную Азию. Чтобы задобрить Ташкент, которому принадлежит в этой схеме узловое место, Вашингтон приостанавливает ограничения на помощь, в том числе военную, правительству этой страны, введенные по правозащитным основаниям в 2004 г.
Похоже, политики при этом недооценивают финансовые и иные выгоды, которые получает Узбекистан от своего участия в транзитном коридоре и которые должны быть использованы для блокирования шантажа со стороны узбекских официальных лиц в вопросах прав человека. Но вместо этого, снимая все ограничения на помощь вплоть до военной без увязки с улучшением ситуации, США осыпают крайне репрессивный режим щедрыми подарками и рано или поздно могут привести дело к длительной нестабильности в Узбекистане и Центральной Азии в целом. Простым узбекам при этом дается, к сожалению, понять, что их судьба Америку не волнует.
6. Поддержка развития гражданского общества
Если и можно вынести безусловно обнадеживающий урок из последних двух десятилетий, то это - важность поддержки гражданского общества в переходный период и в дальнейшем. Именно гражданские группы и независимые СМИ в условиях отсутствия традиционных сдержек и противовесов в постсоветских авторитарных системах больше всего делают для обеспечения подотчетности власти, нередко предлагая обществу каналы, чтобы пробить стену, которой так любит отгораживаться власть, и вскрывая коррупцию и произвол.
Во многих странах гражданские структуры сегодня настолько интегрированы в общество и активны, что порой забываешь о том, что на самом деле они возникли совсем недавно. С другой стороны, не следует воспринимать их бурное развитие как нечто само собой разумеющееся. Последние десять лет в постсоветском регионе проходили под знаком ужесточения правового режима для неправительственного сектора то в одной, то в другой стране. Власти, к тому же, задействовали против НПО целый арсенал бюрократического прессинга, а кое-где доводили дело и до лишения свободы гражданских активистов. Становление гражданского общества на всем постсоветском пространстве стало одним из знаковых явлений эпохи гласности, но сегодня оно нуждается в поддержке со стороны политиков даже больше, чем тогда.
Между распадом СССР и «арабской весной» существует немало различий. Но 20-летний опыт жизни без коммунистической империи должен привести политиков к осознанию необходимости не упустить шанс на перемены в арабском мире - руководствуясь при этом не восторженным оптимизмом, а долгосрочной приверженностью универсальным принципам и глубоким институциональным реформам, а также решительно и последовательно поддерживая людей, которые продолжают бороться за их воплощение.