APLICACIÓN DE LA LEY EN LO RELATIVO A LA DEVOLUCIÓN Y LA EXPULSIÓN

Las áreas esenciales de la ley de inmigración y su reglamento que parecen generar mayor confusión entre los abogados dedicados a estas cuestiones, las organizaciones de ayuda, los representantes gubernamentales y los inmigrantes son las referidas a los conceptos legales de expulsión y devolución, así como a los procedimientos de aplicación requeridos por la ley española. No es sorprendente, por tanto, que se hayan encontrado grandes disparidades en el trato de los inmigrantes con situaciones similares dependiendo de sus lugares de entrada al país. Nuestra investigación indica que la toma de decisión arbitraria, sin comprobación y mal informada de algunos funcionarios y trabajadores conlleva serias violaciones de los derechos de los inmigrantes.

Devolución
En virtud de la ley española, la devolución es una forma rápida de repatriación aplicable a dos categorías de inmigrantes, aquellos a los que se encuentra entrando ilegalmente en España (como los inmigrantes que llegan en pateras)²⁸ y a aquellos que ya había sido previamente expulsados de España mediante un proceso de expulsión (por ejemplo, con una orden de expulsión)²⁹. La devolución de los inmigrantes que pretendían entrar ilegalmente en el país, debe ser realizada dentro de un período de setenta y dos horas desde el momento en que se produjo la entrada, devolviéndolos al país de origen o al de tránsito³⁰. Para los inmigrante que intentan entrar en España a través de las ciudades norteafricanas de Ceuta y Melilla, a lo largo de la costa andaluza o a través de las Islas Canarias, por ejemplo, la ley española establece que deben ser repatriados mediante su devolución a Marruecos. Como las autoridades de Marruecos, por lo general, no permiten la devolución a su territorio de no nacionales, como emigrantes argelinos o subsaharianos, la práctica de la devolución se ha convertido en un procedimiento utilizado casi únicamente para la repatriación de inmigrantes marroquíes de España a Marruecos. A diferencia de las repatriaciones llevadas a cabo mediante procesos ordinarios de expulsión, que tienen el efecto de registrar a los inmigrantes en la base de datos del sistema Schengen impidiendo su futura regularización³¹ en España y en los otros países de Schengen³², las repatriaciones realizadas mediante devolución no son registradas y no tienen ninguna consecuencia sobre las posibilidades de los inmigrantes de regularizar su situación.

Los investigadores de Human Rights Watch identificaron una amplia variación en la aplicación del concepto de devolución por parte de las autoridades, que en algunos casos eran contradictorias con la propia ley española. Tal y como ya se ha mencionado, la devolución está concebida para la inmediata repatriación de los inmigrantes a los que se halla entrando ilegalmente en España o de los emigrantes con órdenes de expulsión previas. La ley española no permite la detención por un período que exceda las setenta y dos horas, por lo que los inmigrantes que son hallados entrando ilegalmente en España deben someterse a un proceso de devolución³³. Los juzgados sólo pueden ordenar el traslado de los inmigrantes a centros de internamiento por un plazo superior en los casos en que se hayan iniciado procesos de expulsión diferentes a los procesos de devolución por entrada ilegal. Sin embargo, varios inmigrantes con los que se entrevistó Human Rights Watch en las Islas Canarias nos enseñaron las órdenes judiciales para su detención en instalaciones de internamiento, tales como los centros temporales de detención de Fuerteventura y Lanzarote, mientras se encontraban pendientes de repatriación por el procedimiento de devolución³⁴. Los investigadores de Human Rights Watch también descubrieron que algunos inmigrantes detenidos durante más de setenta y dos horas (en algunos casos hasta cuarenta días) sobre la base de haber sido encontrados entrando ilegalmente en España eran deportados bajo el proceso de devolución³⁵.

En Melilla, la investigación de Human Rights Watch hizo surgir la preocupación de que le repatriación por devolución pueda aplicarse erróneamente a algunos inmigrantes que han estado en el territorio durante más de setenta y dos horas y no se encontraban bajo ningún proceso previo de expulsión. Varios inmigrantes comentaron a Human Rights Watch que tenían miedo de ir a la ciudad porque en algunos casos la policía detiene allí a inmigrantes y los deporta a Marruecos mediante devolución, declarando a las autoridades marroquíes que éstos acaban de ser encontrados intentando entrar ilegalmente en España³⁶. En el momento de nuestra visita a Melilla en noviembre de 2001, varios inmigrantes argelinos se encontraban durmiendo en sucios y precarios cobertizos fuera de las instalaciones temporales establecidas por el gobierno (Centro de Estancia Temporal para Inmigrantes, CETI) sin posibilidades de acceso a comida, agua, servicios sanitarios o cuidados médicos. Los inmigrantes con los que nosotros hablamos-algunos de ellos tenían familiares en las instalaciones del CETI y se encontraban en Melilla hace más de un mes-declararon a Human Rights Watch que tenían miedo de registrarse en Melilla, condición ineludible para poder entrar en las instalaciones, porque la policía podría deportarlos (mediante devolución) sin ninguna posibilidad de ser oídos³⁷.

Como mínimo, esta falta de claridad y predictibilidad de la situación de los inmigrantes tiene para ellos consecuencias humanitarias. Además, sus relatos sugieren que, al menos en algunos casos, las autoridades aplican de forma errónea el concepto de devolución a inmigrantes que han estado en territorio español durante más de setenta y dos horas y que no están sujetos a un proceso previo de expulsión. La Jefa del Gabinete en la oficina del delegado del Gobierno en Melilla, por ejemplo, declaró a Human Rights Watch que "la devolución se produce siempre que la expulsión (de España u otro país europeo) ha tenido lugar previamente"³⁸. Teniendo en cuenta que la inmensa mayoría de inmigrantes que llegan a Melilla, a Ceuta o a las costas andaluzas, no tienen documentos de identificación para comprobar órdenes de expulsión previas en el corto período de tiempo que normalmente precede a sus repatriaciones, simplemente no es posible, en numerosos casos en Melilla, alegar estas órdenes de expulsión previas como explicación para llevar a cabo el proceso de devolución. Por el contrario, parecería que las autoridades en Melilla han interpretado el concepto de devolución de forma que les permite repatriar un importante número de inmigrantes, particularmente argelinos, independientemente del período de estancia en España o de la existencia de órdenes de expulsión anteriores.

Cuando Human Rights Watch se reunió con representantes de la Policía Nacional Española en sus oficinas centrales de Madrid, el Director de la Oficina de Extranjeros y Documentación Manuel Prieto confirmó que la devolución debe tener lugar en un período de setenta y dos horas. Apuntó, sin embargo, que en el caso de los argelinos éstos pueden ser enviados de vuelta mediante órdenes de devolución aunque "estén en las calles"³⁹. Nuestros investigadores explicaron que algunos argelinos se encuentran en España durante más de un mes, y preguntaron si en estos casos también pueden ser deportados mediante un proceso de devolución, sin tener en cuenta el hecho de que las autoridades conocían la larga duración de su estancia y la ausencia de una orden anterior de expulsión o devolución. Manuel Prieto respondió que "[l]a ley permite dos posibilidades: 1) si nunca se registraron y la policía no lo sabe . . . entonces no hay arraigo en España y 2) en Ceuta y Melilla no tienen el derecho de ir a la península"⁴⁰.

Los investigadores de Human Rights Watch también encontraron otro enfoque distinto del concepto de devolución a lo largo de las costas de Andalucía, donde los inmigrantes que son aprehendidos mientras entran ilegalmente en España-a los que debería aplicarse el proceso de devolución-se encuentran con procedimientos de expulsión y órdenes judiciales de detención en centros de internamiento de larga duración, en lugar de los mencionados procesos de devolución. En octubre de 2001, Human Rights Watch entrevistó a cinco mujeres originarias de Filipinas y a doce hombres de países del África Subsahariana como Sierra Leona y Nigeria. Todos estos inmigrantes habían sido detenidos y trasladados al Centro de Internamiento Capuchinos en Málaga mediante órdenes judiciales, momentos después de su llegada en patera a las costas andaluzas⁴¹. De acuerdo con la oficina del Defensor del Pueblo, la iniciación de procesos de expulsión contra estos inmigrantes es una mala aplicación de la ley española, la cual especifica que la devolución es la única forma de repatriación prevista para estos casos⁴². Algunos inmigrantes que fueron impropiamente detenidos momentos después de su intento de entrar ilegalmente al territorio español a lo largo de las costas andaluzas, han obtenido órdenes judiciales para su liberación en base a estas alegaciones⁴³.

En síntesis, en las Islas Canarias los inmigrantes con órdenes de repatriación mediante el proceso de devolución son detenidos como si estuvieran bajo procesos de expulsión pero en ningún caso repatriados mediante devolución después de las setenta y dos horas permitidas por la ley. En Melilla, algunos inmigrantes apresados, particularmente los argelinos, hacen frente a procesos de devolución independientemente de la duración de su estancia en España o de la existencia de órdenes de expulsión previas. Por su parte, los inmigrantes que llegan a las costas de Andalucía y que deberían ser repatriados mediante procesos de devolución, se enfrentan en su lugar con detenciones en instalaciones de internamiento y con procedimientos de expulsión. En realidad no se presentan diferencias apreciables entre estos grupos de inmigrantes a excepción de su lugar de entrada en España. Es más, parecería que para algunas categorías de inmigrantes las autoridades regionales y locales están improvisando una aplicación de los presupuestos de la devolución de la Ley 8/2000 con objeto de hacer frente a dimensiones particulares de la inmigración ilegal en sus respectivas localidades. El resultado es un proceso de decisión erróneo y arbitrario que viola los derechos de los inmigrantes tanto bajo la ley española como bajo las leyes regionales e internacionales.

Expulsión
Los investigadores de Human Rights Watch también identificaron arbitrarias disparidades regionales en el enfoque que hacen las autoridades de las órdenes de expulsión, a menudo en detrimento del inmigrante que, en consecuencia, ve denegada permanentemente la posibilidad de legalizar su situación en el país, independientemente de que las consideraciones individuales de su situación hubieran podido proporcionarle en su caso bases legales para su presencia en España. La ley española establece que una orden de expulsión debe ser emitida para expulsar o deportar a una persona del territorio español por razones tales como su presencia ilegal en el país o en base a una condena por crímenes graves. Así, puede emitirse una orden de expulsión dirigida a un inmigrante en lugar de una sanción monetaria por violar ciertas leyes españolas como, por ejemplo, la de vivir o trabajar en España de forma ilegal. Las autoridades también pueden dictar una orden de expulsión para aquellos extranjeros que hayan sido condenados por crímenes sancionados con una pena mayor a un año de prisión⁴⁴. Los inmigrantes pueden ser retenidos durante el tiempo que esperan la emisión de la orden de expulsión una vez que el proceso ha sido comenzado, pero tienen derecho a recurrir esta expulsión, así como también a servicios de asesoría, traducción e interpretación relacionados con este proceso. Dependiendo del tipo de orden de expulsión, los inmigrantes pueden ser expulsados del territorio español de forma inmediata o dentro de un período de tiempo determinado no menor a setenta y dos horas⁴⁵.

En la práctica, el enfoque que las autoridades hacen del proceso de expulsión varía de formas que pueden tener un notable impacto en los derechos de que disfrutan los inmigrantes. En concreto, Human Rights Watch descubrió que en Ceuta y la costa de Andalucía, las autoridades emiten frecuentemente órdenes de expulsión para los inmigrantes que se considera que no tienen derecho a permanecer en España, sin tener en cuenta si efectivamente pueden ser devueltos a sus países de origen o a los países de los cuales partieron para llegar a territorio español. Muchos de los inmigrantes que reciben órdenes de expulsión no pueden ser devueltos porque carecen de documentación de sus países de origen o porque estos países de origen no los aceptan. En estos casos, el propósito de la orden de expulsión parece ser únicamente el de procesar el caso y no el de comenzar la repatriación. Un representante de una organización de ayuda al inmigrante en Algeciras describió un caso típico de la siguiente manera: "Se los mantiene en las comisarías el mínimo tiempo posible. No es nada cómodo. La policía tiene que darles comida y agua; es una pesadez. Por tanto, se los pone en la calle. Los inmigrantes dejan la comisaría con esto [orden de expulsión] y ya está"⁴⁶.

La Policía Nacional en Ceuta parece iniciar los procedimientos de expulsión de los inmigrantes indocumentados de forma automática cuando éstos se registran en la comisaría, trámite que deben cumplir para poder solicitar asilo, regularizarse o conseguir la admisión en los centros de recepción gestionados por el gobierno. Ni los agentes de policía ni los abogados explican la ley de extranjería a los inmigrantes ni el hecho de que, registrándose, están accidentalmente solicitando su expulsión de España. Esta práctica parece especialmente dominante en el caso de los inmigrantes argelinos que se registran ante las autoridades de Ceuta. Así, el Subdirector de Documentación de la Policía Nacional Española en Ceuta explicó:

No piden nada. Sólo llegan y dicen `somos argelinos'. Sabemos que el gobierno no los va a enviar de vuelta y que les daremos órdenes de expulsión, pero no les va a pasar nada a no ser que la Unión Europea presione a Argelia. . . . Reciben sus papeles de expulsión. Nosotros hacemos todo el papeleo para expulsarlos. Tal vez en el futuro el gobierno argelino acepte que sean devueltos y podremos detenerlos y mandarlos de vuelta⁴⁷.

Paradójicamente, en Ceuta las órdenes de expulsión permiten a los inmigrantes viajar a la península. Cuando Human Rights Watch preguntó al delegado del Gobierno en Ceuta acerca de la práctica normal de dar documentos de expulsión y sus efectos sobre los inmigrantes argelinos en la ciudad, éste confirmó que ésta es "la estrategia porque les permite ir a la península [donde] pueden recurrir el proceso o perderse por España o marcharse a Francia o los países del Benelux"⁴⁸. De hecho, según los inmigrantes y las organizaciones de ayuda, son las propias autoridades españolas las que costean el transporte en ferry hasta la península⁴⁹.

Aunque no existe nada legalmente reprochable en la iniciación de órdenes de expulsión para los inmigrantes que no pueden ser devueltos a sus países de origen, esta política si presenta inquietantes consecuencias humanitarias. Una orden de expulsión equivale no da al inmigrante derecho a trabajar y, una vez emitida, no podrá jamás regularizar su situación en España u otro país del espacio Schengen⁵⁰. El enfoque de la expulsión que aplican las autoridades en Ceuta y parte de la costa andaluza simplemente aboca a un número importante de inmigrantes ilegales a una existencia permanentemente ilegal en España⁵¹. Las autoridades de Ceuta justifican esta forma de actuar señalando que:

. . . no se puede regularizar o legitimar a los inmigrantes porque eso abriría las puertas a una flujo de entrada todavía mayor. Hemos de intentar no hacerlo tan fácil, hacerlo más difícil, o crearemos esa afluencia⁵².

Las autoridades en otras zonas de España, sin embargo, han adoptado una perspectiva diferente. Si un inmigrante ilegal que llega a Melilla u otras partes de España no puede ser devuelto a su país de origen, generalmente se le concede un permiso de trabajo y residencia sobre la base de una "excepción humanitaria" o simplemente se le permite vivir en España de forma ilegal.

Respecto a la gestión de la situación de los inmigrantes indocumentados en las Islas Canarias, el Defensor del Pueblo ha recomendado que:

[u]na vez constatada la imposibilidad del retorno de los extranjeros, deberían iniciarse las gestiones pertinentes para su documentación, a fin de dotarles del oportuno permiso de residencia excepcional, así como de permiso de trabajo, bien para permanecer en las islas o para poder pasar a la Península⁵³.

El impacto que tiene la casi automática emisión de órdenes de expulsión para ciertas categorías de inmigrantes en Ceuta y la costa andaluza es particularmente problemática atendiendo a la confusión generalizada que existe entre los inmigrantes respecto a estas órdenes. Según una organización que trabaja con inmigrantes, "¡[m]uchos piensan que con este papel son legales! Muchas veces han venido aquí, a Acoge, a mostrarnos sus papeles y decirnos, `¡Mira, soy legal!'"⁵⁴. Ni un solo inmigrante con los que Human Rights Watch mantuvo contacto en Ceuta demostró ninguna comprensión del efecto que una orden de expulsión tiene sobre su situación legal en España. Por el contrario, todos explicaron unánimemente que la policía les daba "carta blanca" para ir a la península y así poder trabajar⁵⁵. Muchos de los inmigrantes indocumentados a los que Human Rights Watch entrevistó en Ceuta declararon que habían solicitado los "papeles de trabajo" y sabían que los recibirían rápidamente porque eso era lo que la policía les había dicho. Otros inmigrantes declararon que habían solicitado la "expulsión" pero explicaron que esto significaba que podrían ir a la península⁵⁶.

Los inmigrantes en Melilla, por el contrario, expresaron miedo e incertidumbre respecto a las expulsiones policiales y al hecho de que cualquier día la policía pudiera aparecer con su lista y trasladarlos a la península para su proceso de expulsión o repatriarlos a Marruecos mediante el de devolución⁵⁷.

La confusión de los inmigrantes acerca de su situación y sus derechos se ve exacerbada por la falta de garantías procesales, detalladas a continuación, que caracterizan la aplicación de la Ley 8/2000 por parte de las autoridades españolas. Privados de la información y de los servicios jurídicos y de traducción garantizados por la ley española, los inmigrantes aceptan las órdenes de expulsión prescindiendo de recursos y descuidando la presentación de alternativas sobre las cuales podrían obtener el derecho de permanecer en España, como pudieran ser un manifestado arraigo en el país, consideraciones humanitarias o un estatuto especial de refugiado. A su vez, muchos de estos inmigrantes pierden la posibilidad que hubieran podido tener de otro modo de regularizar su situación. El resultado final del enfoque del proceso de expulsión por parte de las autoridades de Ceuta y la costa de Andalucía es una seria distorsión de la ley española de inmigración, que genera en España una amplia población de inmigrantes en permanente estado de ilegalidad.