La experiencia de los inmigrantes que llegan a España varía enormemente, dependiendo en gran medida del lugar de entrada al país o del lugar de detención, más que de las características individuales de cada caso. Estas disparidades en el tratamiento han surgido en gran parte porque la ley concede una gran autoridad a ciertos funcionarios que la ejercen sin la asistencia de directrices claras de aplicación o mecanismos de coordinación. Desde ciudades cosmopolitas como Madrid, Barcelona y Málaga, hasta las pequeñas ciudades costeras de Andalucía o las ciudades de Ceuta y Melilla y las Islas Canarias, Human Rights Watch detectó una alarmante falta de conocimiento entre los funcionarios, policías, abogados y otros trabajadores de este ámbito sobre los requisitos de la Ley 8/2000 y sus reglamentos de aplicación.
El papel de la Policía Nacional
La Policía Nacional Española, encuadrada dentro del Ministerio del Interior, desempeña un papel muy importante en la aplicación e interpretación de la ley de inmigración, ya que "tienen la responsabilidad de coordinar la situación de los extranjeros en España en su conjunto, incluyendo expulsiones, detenciones y similares"6. Los funcionarios, ante todo los agentes de policía, son responsables de aplicar la ley en sus respectivas localidades, mientras que el Ministerio del Interior tiene la responsabilidad de supervisar el proceso en toda España. La forma de actuación de la Policía Nacional es una importante fuente de disparidades en el trato de los inmigrantes en España. Los inmigrantes, sus abogados y los representantes de organizaciones no gubernamentales y humanitarias comentaron a Human Rights Watch numerosos casos en los que la policía ejerce sus poderes de forma arbitraria o errónea.
Abogados que trabajan para la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR), una de las principales organizaciones de ayuda al refugiado y asilado en España, declararon a Human Rights Watch que en los aeropuertos la policía viola frecuentemente los derechos de procedimiento de los inmigrantes y solicitantes de asilo detenidos. Nos informaron de que la policía obstruye con asiduidad los derechos que los inmigrantes y solicitantes de asilo poseen bajo las leyes españolas e internacionales de recibir asesoramiento jurídico apropiado y de acceder a servicios de traducción e interpretación7. Los abogados declararon a Human Rights Watch que, por ejemplo, la policía en el aeropuerto de Madrid se niega con frecuencia a permitirles hablar de forma confidencial con sus clientes, tanto previamente como entre la solicitud formal de asilo y la vista de apelación8. Además, según la CEAR, los solicitantes de asilo han informado de que la policía, violando la ley española9, no les proporciona sistemáticamente la información necesaria para contactar con abogados expertos en cuestiones de asilo o que trabajan para organizaciones de refugiados10. Los abogados de inmigración también declararon que la policía en los aeropuertos es la responsable de la detención de solicitantes de asilo durante periodos superiores a los siete días permitidos por la ley, tiempo durante el cual debe resolverse la decisión sobre su petición de asilo11.
Estas cuestiones sobre el comportamiento de la policía, principalmente en el contexto de las operaciones en los aeropuertos, fueron señaladas en el Informe Anual del Defensor del Pueblo de 2001, en donde se establecía que su oficina se vio obligada a intervenir en nombre de los inmigrantes a quienes se impedía entrar en el territorio español porque "considera insuficientes las gestiones policiales" o éstas "no toma[n] en consideración razones de índole humanitaria12."Además, el Informe del Defensor del Pueblo determinaba que las autoridades policiales responsables del control de las fronteras fracasan en numerosas ocasiones en el intento de proporcionar al inmigrante una explicación sobre las razones por las cuales no se le permite entrar en territorio español13.
El Informe del Defensor del Pueblo también señala que la falta de criterios uniformes para determinar la forma en que los servicios jurídicos deben ser proporcionados en los aeropuertos permite la aparición de importantes discrepancias en la forma y calidad en que estos servicios se encuentran disponibles para los inmigrantes. El Informe resaltaba, por ejemplo, que las autoridades en el aeropuerto de Madrid- Barajas habían proporcionado unas garantías de procedimiento para los inmigrantes, tales como la presencia de un abogado desde el primer encuentro con la policía, significativamente mejores que las brindadas por las autoridades de los aeropuertos de Barcelona, Las Palmas o Lanzarote14. En Las Palmas y Lanzarote, por ejemplo, el abogado está presente únicamente durante la notificación del fallo sobre la devolución del inmigrante. Lo que es más: en esos dos aeropuertos, el inmigrante puede renunciar a su derecho a asistencia jurídica mediante la firma de una renuncia en presencia de un representante de la compañía aérea, en lugar de hacerlo tras consultar con un abogado15.
Human Rights Watch también fue informada de que la policía, en lugares fuera de los aeropuertos abusa en ocasiones de su discrecionalidad para gestionar cuestiones inmigratorias. En concreto, los abogados, inmigrantes y organizaciones de inmigrantes comentaron a Human Rights Watch que la policía está escasamente formada en lo relativo a la documentación requerida para los permisos de residencia y a menudo piden a los inmigrantes documentación diferente o adicional a la requerida por la ley16. En un caso, por ejemplo, la policía requirió a una inmigrante armenia la presentación de pruebas sobre sus medios económicos de subsistencia en España así como un visado de su país de origen con objeto de obtener el permiso de residencia, aunque la ley no exige ninguno de estos elementos17.
Como ejemplo del comportamiento arbitrario de la policía, los inmigrantes y abogados comentaron a Human Rights Watch que en diciembre de 2000 la policía de Madrid decidió que ya no iba a renovarse ningún permiso de residencia concedido a los inmigrantes en virtud de "excepciones humanitarias"18. Este abrupto cambio de política fue realizado, aparentemente, en el ámbito local y no por el Ministerio del Interior, por lo que la policía en otras partes del país no siguió el mismo ejemplo. Además, la Policía Nacional no comunicó adecuadamente esta nueva política al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que, como agente responsable de proporcionar los permisos de trabajo, comparte un papel fundamental en la documentación de los inmigrantes. Esta nueva práctica en Madrid tuvo profundos efectos en un importante número de inmigrantes que previamente habían podido renovar sus permisos de residencia sin problemas. En virtud de la ley española, los inmigrantes que han estado viviendo y trabajando legalmente en España con documentos logrados por razones humanitarias deberían poder cambiar al permiso de residencia y trabajo bajo el régimen general. Esta categoría particular de inmigrantes, sin embargo, pasó de una situación de legalidad a una de ilegalidad cuando sus documentos por motivos humanitarios no fueron renovados y, una vez ilegales encontraron serios obstáculos administrativos para pasar al régimen general de residencia y trabajo19.
Cuando Human Rights Watch apuntó estas cuestiones en reuniones con el Ministerio del Interior y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, las autoridades declararon que no estaban al corriente de estas prácticas o sus ramificaciones20. Además, los representantes de ambos ministerios indicaron que con la nueva política los inmigrantes deberían poder cambiar su situación de un permiso de excepción humanitaria a un permiso de trabajo y residencia bajo el régimen general sin mayores dificultades21. Independientemente de esta certeza de que la nueva práctica policial no debería afectar negativamente a los inmigrantes en la forma en que efectivamente lo hace, ninguno de los ministerios proporcionó respuestas acerca de cómo el gobierno debería o podría enfrentar estas cuestiones para asegurarse de que un grupo particular de inmigrantes no está siendo arbitrariamente privado de la posibilidad de mantener su situación legal en España22. Representantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales únicamente indicaron que como "la ley y su regulación son muy nuevas [tal vez] es difícil aplicar todos sus aspectos"23.
El papel de los delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla
Human Rights Watch identificó las irregularidades más notorias en el trato a los inmigrantes en las ciudades de Ceuta y Melilla, donde los delegados del Gobierno ejercen un poder notable y sin supervisión en la toma de decisiones sobre asuntos de inmigración24. Aunque la Policía Nacional en ambas ciudades informa al delegado y, en la mayoría de los casos, tiene el primer contacto con los inmigrantes, no parece tener la autoridad necesaria para tomar de decisiones sobre el trato de los inmigrantes. Por el contrario, todas las decisiones referidas a los inmigrantes en las ciudades de Ceuta y Melilla permanecen bajo la absoluta tutela de los respectivos delegados del Gobierno. Como los delegados del Gobierno representan al gobierno nacional en la región que controlan, incluyendo el ejercicio del control sobre las decisiones de inmigración, el gobierno central de Madrid no realiza prácticamente ninguna supervisión sobre sus funciones y actividades.
Nuestra investigación sugiere que los delegados del Gobierno y sus equipos no cuentan con directrices claras y significativas de actuación para ejercer este poder. Por poner un ejemplo, la Jefa del Gabinete de la oficina del delegado del Gobierno en Melilla fue incapaz de articular las bases sobre las que se asientan las decisiones acerca de qué inmigrantes deberían ser expulsados y a cuáles debe proporcionarse documentación para permanecer en España. A pesar de que el último traslado de inmigrantes a la península (192) había tenido lugar unos pocos días antes de nuestra reunión, la Jefa del Gabinete Rocío Rodríguez fue incapaz de aclarar las razones o describir el tipo de documentos con los cuales los inmigrantes habían sido trasladados, señalando únicamente que: "Algunos se marchan con documentos; otros [pausa]. Lo que es importante es que en la península hay centros para inmigrantes donde pueden recibir ayuda25." También explicó que la oficina del delegado del Gobierno debe "estudiar cada caso. De otro modo, habría que dejar entrar a todos o a ninguno. . . . Además, esta oficina, por ejemplo, prefiere elegir a los [inmigrantes] que puedan integrarse en la península"26.
Un representante de la policía nacional en Melilla también reflejó la absoluta autoridad del delegado del Gobierno y la aparente arbitrariedad bajo la cual su autoridad es ejercida. Cuando se le preguntó sobre el trato que reciben los diferentes inmigrantes bajo diversas circunstancias, declaró a Human Rights Watch:
No puedo dar una opinión; sólo pongo en práctica lo que me dicen que tengo que hacer. Pero una persona que entra [en las instalaciones gubernamentales de residencia temporal] y tiene papeles para ir a la península puede ser exactamente la misma persona que es enviada de vuelta a Marruecos . . . o para quien se inicia un procedimiento de expulsión. . . . Todo depende del delegado27.
La falta de control sobre la toma de decisiones sobre inmigración en virtud de la Ley 8/2000, en combinación con los procesos de decisión aislados y la ausencia de unas directrices transparentes para la aplicación y coordinación entre el gobierno central y las diferentes regiones españolas, ha derivado en diferencias arbitrarias en el trato del mismo grupo de inmigrantes de una ciudad a otra. La variedad en la interpretación y aplicación de la Ley 8/2000 es particularmente pronunciada en Ceuta y Melilla y, como se detalla más adelante, en lo relacionado con la aplicación de las disposiciones referidas a la devolución (una forma de repatriación inmediata) y la expulsión.
CAPÍTULO III
6 Entrevista de Human Rights Watch, Manuel Prieto, director de la oficina de extranjeros y documentación; José García Santalla, jefe de la unidad central de extranjería (Oficina de Extranjeros y Documentación); José Ramón Pérez García, jefe de estadísticas, Policía Nacional, (dentro del Ministerio del Interior), 14 de noviembre de 2001.
7 Ley española 9/1994, de 19 de mayo, (publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE), nos. 122 y 131), de modificacion de la Ley 5/1984, 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la Condicion de Refugiado, Capítulo dos, Artículo 4 (1); Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la Condicion de Refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, (publicada en el BOE nº 52, 2 de marzo de 1995), Artículo 8 (4) (solicitud hecha en territorio español) & 19 (2) (solicitud hecha en frontera); Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Manual de Procedimientos y Criterios para Determinar la Condicion de Refugiado, (Ginebra, ACNUR, 1992), párrafo 192. Véase también Ley 8/2000 Artículo 22 (1), que concede el derecho a servicios jurídicos, de interpretación y de traducción gratuitos para todos aquellos inmigrantes que no puedan permitírselo
8 Entrevista de Human Rights Watch, abogados de CEAR, Madrid, 26 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001.
9 Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del Derecho de Asilo y de la Condicion de Refugiado, (publicado en el BOE nº 74, 27 de marzo de 1984), modificada por la Ley 9/1994 (19 de mayo) [Ley 9/1994], § 114, Artículo 5 (1).
10 Entrevista de Human Rights Watch, abogados de CEAR, Madrid, 26 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001.
11 Entrevista de Human Rights Watch, abogados de CEAR, Madrid, 26 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001; Entrevista de Human Rights Watch, Médicos Sin Fronteras, Madrid, 8 de octubre de 2001. Aunque los tribunales han interpretado que el período de siete días incluye fines de semana y días festivos, los abogados informan que en algunas ocasiones la policía sigue manteniendo que el período de siete días incluye solamente días hábiles. Sentencia de la Audiencia Nacional, nº 53/2002, 27 de febrero de 2002.
12 Informe Anual del Defensor del Pueblo, presentado ante el Parlamento Español el 8 de octubre de 2001, Sección 3.1.1, "Régimen de entrada", pág. 61-63. La figura del Defensor del Pueblo fue creada por la Constitución española en 1978. El Defensor del Pueblo es nombrado por los legisladores para un período de cinco años, nombramiento que requiere un voto mayoritario tanto del Senado como del Congreso, y es un alto comisionado del Parlamento español. Aunque el papel del Defensor del Pueblo no es de naturaleza ejecutiva y está limitado a la crítica de los actos de la administración, la oficina del Defensor del Pueblo tiene la tarea de examinar todas las funciones administrativas del gobierno español, incluyendo las embajadas en el extranjero y las administraciones autónomas y locales a lo largo de todo el territorio español. La oficina también tiene la tarea de proteger los derechos humanos y cuenta con un departamento destinado a las cuestiones de inmigración y asuntos exteriores. Una vez que una queja ha sido aceptada en la oficina del Defensor del Pueblo, la oficina puede investigar ex officio. La Constitución obliga al gobierno a responder a todas las quejas y demandas de información presentadas por la oficina del Defensor del Pueblo. Además, el Defensor del Pueblo y su equipo tienen acceso ilimitado a todas las oficinas administrativas de España. Debido al carácter independiente de la oficina del Defensor del Pueblo y a su especial posición dentro de la legislación española, en particular su papel de alto comisionado del Parlamento, el Defensor del Pueblo tiene el poder de presentar cuestiones y comparecer ante el Tribunal Constitucional.
13 Idem.
14 Idem.
15 Idem.
16 Entrevista de Human Rights Watch, abogados de CEAR, Madrid, 26 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001; Entrevista de Human Rights Watch, Concha Badillo, coordinadora legal, MSF, Madrid, 26 de marzo de 2002; Entrevista de Human Rights Watch con inmigrantes, Madrid, 4 y 5 de noviembre de 2001.
17 Entrevista de Human Rights Watch con una inmigrante armenia, Madrid, 4 de noviembre de 2001. Esta situación fue confirmada por su abogada. Entrevista de Human Rights Watch, Estela Gracia, Madrid, 5 de noviembre de 2001.
18 La ley española establece dos tipos de documentos para las excepciones humanitarias: 1) para los solicitantes de asilo a quienes se les deniega pero cuya petición se considera suficientemente valiosa como para conceder el permiso para quedarse en España por razones humanitarias; 2) para inmigrantes que no poseen la documentación exigida para entrar en España pero cuya entrada y estancia legal ha sido autorizada "cuando existen razones excepcionales de naturaleza humanitaria, interés público o conformidad con los compromisos adquiridos por España" o para quienes los permisos de residencia temporal son otorgados "por razones humanitarias, en circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo cultural". Ejemplos de razones humanitarias pueden ser las necesidades médicas, los lazos familiares con España y la imposibilidad de retornar al inmigrante a su país de origen. Véase Ley 9/1994, Artículo 17 (2); Ley 8/2000, Artículo 25 (4) & 31 (4); Entrevista de Human Rights Watch, abogados trabajando con inmigrantes en el CETI, Ceuta, 18 de octubre de 2001.
19 La ley española exige que los inmigrantes soliciten un permiso de residencia y trabajo ordinario con objeto de recuperar su situación legal, convirtiendo la base de su legalidad en España (un permiso por razones humanitarias) en un permiso bajo el régimen general. La transición exitosa a este régimen general requiere que el inmigrante obtenga tanto el permiso del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para trabajar en España como el permiso del Ministerio del Interior (a través de la policía) para vivir en España. No obstante, muchos inmigrantes cuyos documentos derivados de excepciones humanitarias no fueron renovados se encontraron con que, al intentar renovar su permiso de trabajo basándose en el empleo que habían desempeñado previamente en España, probando también que habían estado pagando las cuotas de la seguridad social (los requisitos normales para renovar un permiso de trabajo de dos a tres años), se les exigió un pre-contrato (u oferta de trabajo). Algunos inmigrantes que trabajan en empleos de temporada no pueden obtener pre-contratos de sus empleadores porque éstos (agencias de trabajo temporal) no los proporcionan. Otros inmigrantes encontraron dificultades para convencer a sus empleadores de que les proporcionaran un pre-contrato debido a que los empleadores tienen miedo, injustificadamente, de ser sancionados bajo la Ley 8/2000 por contratar inmigrantes indocumentados. En consecuencia, a un número importante de inmigrantes les ha sido imposible renovar sus permisos de trabajo y, consiguientemente, no han podido obtener un permiso de la policía para poder residir legalmente en España. Estas nuevas circunstancias son el resultado del fracaso en la coordinación y comunicación entre la policía y las autoridades de dos departamentos independientes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (un departamento para las excepciones humanitarias y otro para la aprobación de permisos de trabajo ordinarios) y no un reflejo de un cambio intencionado en la política de renovación de permisos de trabajo. Entrevista de Human Rights Watch, abogados de CEAR, Madrid, 26 de octubre de 2001; Entrevista de Human Rights Watch con inmigrantes, Madrid, 4 y 5 de noviembre de 2001; Entrevista de Human Rights Watch, Concha Badillo, coordinadora legal, MSF, Madrid, 26 de marzo de 2002.
Según MSF esta política fue revisada en noviembre de 2001 debido a la rápida e insistente presión por parte de las ONG que denunciaron la ilegalidad de esta política, por lo que los inmigrantes cuyos permisos por motivos humanitarios no son renovados tienen técnicamente un período de tres meses para regularizar su situación. La policía continúa, de todas formas, rechazando la renovación de estos documentos y la coordinación interministerial con el fin de facilitar la transición de los inmigrantes de un tipo de régimen de permisos a otro no ha mejorado. Recientemente, MSF ha tenido éxito en sus reclamaciones contra la denegación de la renovación de documentos otorgados sobre la base de excepciones humanitarias. Entrevista de Human Rights Watch, Concha Badillo, coordinadora legal, MSF, Madrid, 26 de marzo de 2002.
20 Entrevista de Human Rights Watch, Concepción Dancausa Treviño, secretaria general de asuntos sociales, y Antonio Maceda García, director general de ordenación de las migraciones, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 13 de noviembre de 2001.
21 Idem.
22 Idem.
23 Entrevista de Human Rights Watch, Concepción Dancausa Treviño, secretaria general de asuntos sociales, y Antonio Maceda García, director general de ordenación de las migraciones, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 13 de noviembre de 2001.
24 Human Rights Watch ha documentado el papel de los delegados del gobierno en las rápidas expulsiones y otras violaciones de los derechos de los inmigrantes no acompañados en Ceuta y Melilla en Callejón sin salida: abusos cometidos por las autoridades españolas y marroquíes contra niños inmigrantes (mayo 2002). Véase Informe de Human Rights Watch, vol. 14, nº 4 (D), mayo 2002.
25 Entrevista de Human Rights Watch, Rocío Rodríguez Bayón, Jefa de Gabinete, Oficina del delegado del Gobierno de la ciudad autónoma de Melilla, Melilla, 9 de noviembre de 2001.
26 Idem.
27 Entrevista de Human Rights Watch, agente en la comisaría de la Policía Nacional en Melilla, 9 de noviembre de 2001.
