Africa - West

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LE PROGRAMME P.N.U.D./GOUVERNEMENT DU KENYA

POUR LES PERSONNES DÉPLACÉES: 1993-1995

Le programme Kenya

Suite aux pressions exercées par les bailleurs de fonds, inquiets de voir se développer la violence ethnique au Kenya, le gouvernement acceptait en 1993 de coopérer avec l'O.N.U. et de mettre en place un programme d'aide au retour des personnes déplacées. En mai 1993, une Unité de gestions des sinistres de l'O.N.U. visita librement la région de la Vallée du Rift et rencontra divers interlocuteurs, notamment des personnes déplacées, l'administration locale, des O.N.G. et des représentants de groupes d'église. (50) L'équipe de l'O.N.U. conclut que la situation était beaucoup plus grave et le nombre de déplacés plus élevé que le gouvernement ne l'affirmait, et qu'il était donc nécessaire que l'état kényan prenne des mesures aussi rapidement que possible. Le rapport notait que les populations déplacées:

[vivaient dans des] conditions effrayantes, pendant des périodes pouvant aller jusqu'à un an et demi. Les denrées alimentaires ne leur arrivent que de manière irrégulière, les conditions de logement sont inadéquates, les enfants ne sont pas scolarisés et n'ont accès qu'occasionnellement aux soins de santé de base... Certaines des personnes qui, rassurées par les propos du gouvernement, étaient rentrées chez elles ont été assassinées par leurs anciens voisins. (51)

La mission permit également à l'équipe de l'O.N.U. d'évaluer les besoins de la population. Il apparut rapidement que, plus qu'une simple aide humanitaire à court-terme, les besoins étaient de ceux que les O.N.G. et les églises fournissant déjà de l'aide aux déplacés n'étaient pas capables de gérer. Les problèmes principaux se posaient au niveau de la sécurité, de l'enregistrement, de la propriété foncière et des objectifs à long-terme en matière de développement. Selon le P.N.U.D.:

L'équipe de l'O.N.U. estime que ces problèmes ne peuvent être résolus par la population, même avec l'aide des O.N.G. et des groupes d'église, et que l'administration locale et nationale doit apporter sa contribution. Si le gouvernement ne s'engage pas à assurer la sécurité des populations, ne condamne pas clairement les violences ethniques, ne s'attaque pas aux causes profondes du conflit et n'a pas une vision à long-terme du développement, il sera impossible d'espérer le retour chez elle d'une majorité des personnes déplacées et aucune solution durable aux événements de 1992 ne pourra être trouvée. Ces conclusions furent par la suite présentées à diverses personnes, sur place, et notamment à l'Evêque de l'Eglise Catholique Romaine de Nakuru et d'Eldoret. Celui-ci demanda à l'équipe de l'O.N.U. d'impliquer le gouvernement dans la recherche de solutions, ajoutant que l'O.N.U. était mieux placée que d'autres pour soulever cette problématique. (52)

La mission concluait que, face à cette "urgence nationale," l'O.N.U. devait jouer un rôle positif et envoyer sur place des équipes techniques chargées de développer les stratégies et programmes nécessaires. Elle insistait également sur la nécessité de s'assurer le concours des plus hautes sphères de l'état kényan, seul moyen de mettre en place les conditions nécessaires à la réconciliation, la réinsertion des déplacés et l'instauration d'un climat de sécurité. (53) Le Président kényan, à qui le rapport fut présenté peu de temps après, accepta que soit mis en place un programme basé sur les recommandations du document.

Le fait que le P.N.U.D. ait été chargé de mettre en oeuvre le programme Kenya, en 1993, fut la conséquence de l'élargissement de son mandat traditionnel et de l'inclusion dans celui-ci d'activités nouvelles, réalisées dans le cadre de situations d'urgences susceptibles d'avoir des implications au niveau du développement national. Le P.N.U.D., pour jouer ce rôle, pouvait bien sûr se baser sur son expérience en matière de développement mais devait également acquérir des capacités supplémentaires dans le domaine de l'aide d'urgence, des droits de l'Homme et de la protection. (54)

En octobre 1993, le P.N.U.D. et le gouvernement kényan annonçaient le lancement du "Programme pour les Personnes Déplacées," qui proposait un plan de 20 millions de dollars ayant pour but la réconciliation et le retour chez elles des populations déplacées. (55) Le début du programme coïncida avec les premières inquiétudes qu'émirent les bailleurs de fonds quant à la violence ethnique. Le groupe consultatif, réuni les 22 et 23 novembre 1993, à Paris, pour discuter de l'aide à fournir au Kenya, concluait ses travaux par la déclaration suivante: "..les fournisseurs d'aide bilatérale s'inquiètent des affrontements ethniques [et]...insistent sur la nécessité absolue de voir le gouvernement agir avec vigueur afin de désamorcer les tensions sous-jacentes et de pacifier le pays en appliquant la loi de manière équitable."

Le programme du P.N.U.D. au Kenya avait pour objectif de permettre le retour chez elles des personnes déplacées depuis 1991, dont on estimait le nombre, à l'époque, à 255.000 (260.000 en 1994): 75 pour cent d'enfants, 40 pour cent de familles composées d'une mère et de ses enfants. (56) L'objectif affirmé du programme était de "réinsérer les populations déplacées dans les communautés locales, éviter que n'éclatent de nouvelles tensions et promouvoir le processus de réconciliation." (57)

Les Rapports Rogge

Des propositions d'action spécifiques furent développées dans le premier "rapport Rogge," du nom de son auteur John Rogge, consultant auprès du P.N.U.D. (58) Le contenu précis du programme P.N.U.D./Gouvernement du Kenya fut défini sur base de ce rapport et approuvé par le gouvernement à la fin de l'année. Le rapport résumait parfaitement la situation et identifiait trois groupes de déplacés. Tout d'abord, ceux qui étaient rentrés chez eux et travaillaient à la remise en état de leurs fermes et habitations. Ensuite, ceux qui faisaient la navette pour aller cultiver leurs champs mais qui, estimant l'insécurité trop grande ou ayant souffert de nouvelles violences, ne pouvaient ou ne voulaient retourner vivre chez eux. Finalement, ceux qui ne pourraient probablement jamais rentrer chez eux, soit parce que les résidents restés sur place affirmaient refuser catégoriquement l'idée de voir un autre groupe ethnique "reconquérir" leurs terres, soit parce qu'ils occupaient ces terres sans en être légalement propriétaires. Dans certaines zones, les terres des déplacés furent laissées à l'abandon, en friche et inoccupées. Dans d'autres, les fermes furent illégalement occupées par les résidents restés sur place, qui cultivèrent les terres à leur avantage ou y firent paître leur bétail.

Le rapport Rogge identifiait également, avec beaucoup de justesse, les besoins à court et long-terme auquel il serait nécessaire de répondre pour assurer la bonne réinsertion des personnes déplacées. A très court-terme, il fallait fournir aux déplacés de la nourriture, des lieux où ils puissent s'abriter, du matériel agricole et mettre en place un système de crédit renouvelable afin de financer les cultures commerciales et les petites entreprises. A moyen-terme, le rapport recommandait la mise en oeuvre d'initiatives plus générales de développement, destinées à l'ensemble des communautés, quel que soit leur statut. Etait préconisée notamment la réhabilitation des institutions détruites (écoles, centres de santé), à réaliser en lien avec diverses initiatives telles que des séminaires de réconciliation, des formations (emploi, acquisition de qualifications) et la régularisation du système de propriété foncière. A long-terme, le rapport mettait l'accent sur la sécurité et la protection, nécessaires à la réussite du programme, et sur l'importance du système d'enregistrement des propriétés (cadastre) et de la protection des titulaires de baux. En cas d'impossibilité, pour les personnes déplacées, de rentrer chez elles, il fallait mettre en place des solutions alternatives durables. Enfin, le rapport faisait remarquer que "aucun partenaire n'est capable de faire face seul à des problèmes d'une telle complexité," (59) et appelait donc à la création d'un partenariat entre le P.N.U.D., le gouvernement et les O.N.G./églises locales. Les activités à court-terme devaient durer deux ans, le programme à moyen-terme étant lui prévu pour une durée de 5 ans. (60)

Le programme, basé sur les conclusions du rapport Rogge, fut rapidement mis en oeuvre, sous les auspices de l'Unité de Mise en Oeuvre de Projets du P.N.U.D., basée à Nairobi. Une attention particulière fut portée aux zones les plus durement touchées, dans trois provinces: la Province de l'Ouest (districts de Bungoma et du Mont Elgon), de Nyanza (district de Kisumu) et de la Vallée du Rift (districts de Elgeyo-Maraquet, Nakuru, Nandi, Trans Nzoia et Uasin Gishu). (61) L'assistance prévue dans le cadre du programme fut fournie sous forme de quips (quick impact interventions, interventions à impact immédiat), à savoir des interventions rapides et peu onéreuses destinées à répondre aux besoins les plus urgents identifiés par les communautés. Les quips, basés sur des bourses d'un montant peu élevé, sont généralement utilisés pendant la période de transition qui sépare la phase d'aide humanitaire et celle de la réhabilitation. Le rapport identifiait des domaines d'action prioritaires, pour lesquels était préconisée l'utilisation de quips: aide humanitaire, agriculture, construction d'abris, activités génératrices de revenus, renforcement des moyens dont disposent les institutions locales, programmes d'aide aux femmes et aux familles dirigées par des femmes, réhabilitation de l'infrastructure économique et sociale, renforcement des services d'enregistrement civil et du cadastre. (62) Le P.N.U.D. faisait remarquer: 

En plus de l'aide humanitaire nécessaire à très court-terme, nous soutiendrons des projets de développement qui réduisent la dépendance des populations envers les aides extérieures et sont durables localement. Les quips seront limités dans leur durée (trois à six mois) et par les plafonds de financement fixés par projet... Des demandes de quips peuvent être présentées par des communautés, comités, ONGs, églises ou organes gouvernementaux. Les quips doivent être le résultat d'un dialogue et être basés sur des besoins clairement définis et exprimés par les communautés elles-mêmes, qui participeront par la suite à toutes les étapes de leur mise en oeuvre. (63)

Un an plus tard, en août 1994, John Rogge se rendait à nouveau au Kenya afin d'examiner le travail en cours et, notamment, de vérifier l'efficacité des activités entreprises, d'identifier de possibles besoins résiduels en matière d'aide humanitaire et de réhabilitation, de définir des stratégies devant permettre de s'attaquer aux causes des affrontements et, enfin, de lancer des activités de développement durable. (64) Le contrat de Monsieur Rogge prévoyait un séjour de cinq semaines, pendant lesquelles il rendit une seconde visite aux zones touchées par les violences. (65) L'évaluation réalisée après ce séjour était positive quant aux possibilités de retour chez elles des personnes déplacées et à l'engagement du gouvernement en ce sens. Le rapport de 1994 concluait que le nombre d'incidents graves avait diminué, que la sécurité ne cessait de s'améliorer et que, d'une manière générale, la plupart des agriculteurs des zones affectées s'étaient remis à cultiver leurs parcelles. Cette évolution positive était attribuée à des changements importants effectués au sein du gouvernement. Le rapport affirmait, en effet:

Bien que certaines personnalités continuent à encourager activement le majimboïsme, on peut noter un véritable effort, à tous les niveaux du gouvernement, de réduction des tensions et une réelle volonté de trouver des solutions durables au problème des déplacés et de toutes les personnes touchées par les affrontements. Le fait que certaines personnes persistent à minimiser les progrès réalisés est décevant. L'année dernière, de nombreux membres du personnel administratif ont été remplacés, au niveau des districts et des divisions. Les personnes aujourd'hui en place font preuve d'un engagement véritable et souhaitent résoudre les situations de conflit que connaissent leurs régions respectives. La coopération entre l'administration locale et le Programme pour les Personnes Déplacées (P.P.D.) est encourageante. (66)

Le rapport reconnaissait également le fait que, dans certaines zones, la situation était encore instable et que les menaces et le harcèlement se poursuivaient. Certaines populations n'avaient toujours pas pu rentrer chez elles, notamment celles originaires du district de Uasin Gishu (vallée de la Kipkaren, certaines zones de Turbo et de Burnt Forest), de plusieurs zones du district de South Nandi, du district de Trans Nzoia (versants est du Mont Elgon), du district de Nakuru (division de Olenguruone et camp de Maela) et du district de Kericho (mission de Thessalia).

Le second rapport Rogge n'incluait que très peu de données statistiques, mais estimait cependant qu'environ un tiers des déplacés étaient rentrés chez eux, et que près de la moitié des déplacés originaires du Kenya occidental étaient sur le point de le faire. (67) Dans certains cas, le retour était définitif; dans d'autres, les populations passaient la journée chez elles et la nuit en ville, aux alentours des lieux où se tenaient les marchés. Le rapport notait également que le taux de retour était proportionnellement plus élevé chez les Kalenjin que chez les autres ethnies. Les principales raisons mises en avant pour expliquer le refus de certains à rentrer chez eux étaient l'insécurité, la crainte de la violence, le manque de matériaux de reconstruction et la dépendance vis-à-vis des distributions de l'aide humanitaire. (68) Le rapport estimait que 20 pour cent des déplacés ne pourraient probablement jamais rentrer chez eux, sauf si une "intervention politique circonspecte et réaliste" (69) était menée à bien.

Le rapport, dans des termes très clairs, demandait au P.N.U.D. de mettre fin à la stratégie basée sur l'aide d'urgence et les quips, et de répondre aux besoins à moyen et long-terme des déplacés. Il invitait le P.N.U.D., au lieu de distribuer des denrées alimentaires et des intrants agricoles, à mettre en oeuvre des projets durables: systèmes de crédit pour petites entreprises et services d'extension agricole, programmes de formation et d'emploi. Il insistait également sur le lien étroit existant entre la réinsertion et réconciliation à long-terme et les questions relatives à la propriété foncière:

L'une des questions restées sans solution, qui apparaît comme l'une des causes majeurs des affrontements, est celle de la propriété foncière et de l'obtention de titres de propriété. Le retard en matière de levés, l'absence de titres de propriétés, les irrégularités commises dans les districts par les autorités chargées de délivrer les titres de propriété, les détournements de fonds et erreurs d'attribution de parcelles dont sont responsables les services administratifs des sociétés immobilières coopératives, ainsi que diverses ambiguïtés dues à la division des parcelles et aux ventes/échanges non-formels (traditionnels) ont provoqué une situation confuse, pleine de contradictions et d'incertitudes. Personne ne sait qui est propriétaires de certaines terres et qui est légalement en droit de les utiliser. Les forces responsables des violences et des affrontements ont utilisé à leur avantage cette confusion. Les irrégularités relatives à la propriété foncière et à l'acquisition de titres de propriété sont de la responsabilité du Gouvernement du Kenya. Les problèmes et ambiguïtés spécifiques qui se posent dans les zones de conflit doivent être réglées. Le cas échéant, les affrontements risquent de reprendre. Le Programme pour les Personnes Déplacées doit, à cet égard, suivre de près les problèmes et ambiguïtés qui se posent et tenter de rapprocher les protagonistes privés et les administrations locales. (70)

Le rapport concluait, de manière optimiste, qu'avec une aide adaptée fournie par les bailleurs de fonds:

Le Programme pour les Personnes Déplacées a de grandes chances d'atteindre ses objectifs dans les deux années à venir et de pouvoir ensuite mettre fin à ses activités. Ceci suppose que les violences ethniques auront cessé et que le gouvernement du Kenya aura intensifié son engagement et sa volonté de s'attaquer aux causes des violences. (71)



50. En mars-avril 1993, l'Unité de gestions des sinistres de l'O.N.U présente au Kenya reçut des rapports faisant état de persécutions continues à l'égard des populations déplacées dans la vallée du Rift à la suite d'affrontements ethniques. Le gouvernement persistait néanmoins à nier l'existence de problèmes majeurs. Selon le P.N.U.D., l'équipe de l'O.N.U. voulut vérifier si l'expérience précédemment acquise dans le cadre du programme d'aide aux victimes de la sécheresse pouvait être exploitée afin de rechercher des solutions à la violence ethnique dans la vallée du Rift. L'Unité de gestions des sinistres espérait pouvoir compter sur la bonne volonté, la méthodologie et l'esprit d'équipe des administrations locales, des O.N.G., des groupes locaux et des bailleurs de fonds qui avaient été développés lors du programme d'aide aux victimes de la sécheresse. La délégation était composée de David Whaley, P.N.U.D.; Vincent O'Reilly, UNICEF; Else Larsen, P.A.M.; Steve Oti, O.M.S.; G. Guebre-Christos, UNHCR; Don Ferguson et Robert Palmer, Bénévoles de l'O.N.U. assignés à l'unité d'aide humanitaire d'urgence (D.A.H.), fonctionnant sous la responsabilité de l'Unité de gestions des sinistres de l'O.N.U. (U.N.D.M.T.) Voir Annexe: Réponse du P.N.U.D., p.1.

51. Unité de gestions des sinistres de l'O.N.U., Mission to the Affected Areas of Western Kenya Affected by the Ethnic Clashes, Mai 1993, p.1-2.

52. Voir Annexe: Réponse du P.N.U.D., p.1-2.

53. Voir Annexe: Réponse du P.N.U.D., p.1-2.

54. Le P.N.U.D. a eu l'occasion de participer à des activités de réinsertion de personnes déplacées au Cambodge, en Amérique Centrale, au Mozambique et dans la Corne de l'Afrique.

55. Gouvernement du Kenya/P.N.U.D., Programme Document: Programme for Displaced Persons, Inter-Agency Joint Programming, 26 octobre 1993.

56. John Rogge, "The Internally Displaced Population in Nyanza, Western and Rift Valley Province: A Needs Assessment and a Program Proposal for Rehabilitation," P.N.U.D., septembre 1993, partie 3(3.8.).

57. "Programme for Displaced Persons and Communities Affected by Ethnic Violence", P.N.U.D., Février 1994.

58. John Rogge, "The Internally Displaced Population in Nyanza, Western and Rift Valley Province: A Needs Assessment and a Program Proposal for Rehabilitation," P.N.U.D., septembre 1993 [ci-après appelé Rapport Rogge I, P.N.U.D., Septembre 1993].

59. Rapport Rogge I, P.N.U.D., Septembre 1993, Résumé Exécutif, para.14.

60. Rapport Rogge I, P.N.U.D., Septembre 1993, Résumé Exécutif, para.14.

61. Gouvernement du Kenya/P.N.U.D., Programme Document: Programme for Displaced Persons, Inter-Agency Joint Programming, 26 octobre 1993, p.18.

62. Rapport Rogge I, P.N.U.D., septembre, p.29.

63. P.N.U.D., "Programme for Displaced Persons and Communities Affected by Ethnic Violence," Nairobi, Février 1994, p.6.

64. John Rogge, "From Relief to Rehabilitation, Reconstruction and Reconciliation: Developments and Prospects for Internally Displaced Populations in Western and Rift Valley Provinces," P.N.U.D., Septembre 1994 [ci-après appelé Rapport Rogge II, P.N.U.D., Septembre 1994]; et présentation par David Whaley, ancien Représentant Résident du P.N.U.D. au Kenya, telle que reprise dans le procès-verbal de la troisième réunion du Comité Exécutif, Centre de Conférence International Kenyatta, Nairobi, 8 septembre 1994.

65. Le P.N.U.D. affirme que Monsieur Rogge consacra plus de trois semaines à visiter de nouveau toutes les régions affectées par les troubles. Voir Annexe: Réponse du P.N.U.D., p.2. Le procès-verbal de la troisième réunion du Comité Exécutif, Centre de Conférence International Kenyatta, Nairobi, 8 septembre 1994, fait état d'une déclaration faite par Monsieur Rogge et selon laquelle il aurait passé 12 jours sur le terrain.

66. Rapport Rogge II, P.N.U.D., Septembre 1994, Résumé Exécutif, para.2.

67. Rapport Rogge II, P.N.U.D., Septembre 1994, Résumé Exécutif, para.4 et 5.

68. Ibidem et présentation par John Rogge, consultant auprès du P.N.U.D., telle que reprise dans le procès-verbal de la troisième réunion du Comité Exécutif, Centre de Conférence International Kenyatta, Nairobi, 8 septembre 1994.

69. Rapport Rogge II, P.N.U.D., Septembre 1994, Résumé Exécutif, para.6.

70. Rapport Rogge II, P.N.U.D., Septembre 1994, Résumé Exécutif, para.21.

71. Rapport Rogge II, P.N.U.D., Septembre 1994, Résumé Exécutif, para.25.

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