L'O.N.U., par le biais de certaines de ses agences, n'a commencé qu'au cours de ces dernières années à améliorer sa capacité à assurer l'assistance humanitaire ainsi que le soutien à la protection et à la réinsertion ⁽¹⁾ du nombre toujours croissant, dans le monde, de personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. La situation critique des déplacés a été pratiquement ignorée par la communauté internationale parce que la responsabilité première de leur sécurité et de l'assistance à leur assurer incombait à leur propre gouvernement. L'absence d'un statut juridique reconnu sur le plan international, la revendication par les gouvernements nationaux de leur souveraineté et l'absence de tout mécanisme clair d'assistance internationale ont également empêché une protection internationale de même niveau que celle assurée aux réfugiés se trouvant dans une situation similaire, mais ayant quitté leur pays. Néanmoins, la communauté internationale reconnaît de plus en plus qu'elle a légalement le droit de procurer une telle assistance lorsque les gouvernements sont incapables de remplir leur obligations aux termes du droit international ou refusent de le faire. Etant donné qu'aucune agence de l'O.N.U. n'est clairement et pleinement responsable du dossier des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays, plusieurs agences de l'O.N.U. ont été désignées en fonction des circonstances par le Secrétaire général pour gérer ces programmes. Parmi ces agences, on trouve le Bureau du Haut Commissaire aux Réfugiés des Nations Unies (UNHCR) et le P.N.U.D.

Cette évolution, bien que louable et longtemps attendue, n'a pas été sans les inévitables douleurs de croissance qui apparaissent dès qu'une institution s'attaque à de nouveaux problèmes. Un examen de l'approche actuelle révèle une réponse internationale inégale, limitée-dans de nombreux cas insatisfaisante-et variable selon l'institution sélectionnée pour s'occuper du dossier. Cette expansion n'a pas été accompagnée de la mise à disposition des moyens nécessaires-tant au sein des agences qu'entre elles-pour répondre au mieux aux besoins des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Il s'agit là d'un obstacle majeur à la mise en œuvre efficace-par les diverses agences de l'O.N.U. ayant des mandats très variables-des programmes internationaux. Ceci est particulièrement vrai dans le domaine de la défense des droits de l'Homme, qui sont une des facettes des phénomènes de déplacements internes.

Face à un monde en mutation, la plupart des agences de l'O.N.U. qui gèrent des programmes relatifs aux personnes déplacées entrent en territoire difficile et souvent inconnu. Human Rights Watch/Afrique ne sous-estime pas les difficultés logistiques et politiques que ce genre de situation peut impliquer. Les besoins des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays s'étendent des urgences alimentaires au logement en passant par la protection contre la violence et par des efforts à long terme pour atténuer des tensions sous-jacentes et rendre aux déplacés leurs foyers et moyens d'existence. Les programmes internationaux pour les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays doivent impérativement prévoir une aide humanitaire d'urgence ainsi que des moyens de protection, de prévention et de développement. 

La défense des droits de l'Homme fait partie intégrante de toutes les composantes d'un programme d'assistance aux déplacés à l'intérieur de leur pays. Les violations des droits de l'Homme sont souvent la cause d'un déplacement et il n'est pas surprenant que les problèmes liés aux droits de l'Homme et à la justice soient la clé de solutions durables permettant aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays de retrouver leur foyer ou d'être intégrées ailleurs. La protection inclut la sécurité des personnes et de la propriété ainsi que des garanties de protection juridique et de justice en cas de violation des droits de l'Homme. En corollaire, le travail de promotion et de protection des droits de l'Homme doit être une composante centrale des programmes internationaux visant les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Ignorer les droits de l'Homme et la nécessité de protéger les personnes déplacées a un coût: l'impossibilité de mettre en oeuvre des solutions durables.

Aux termes de la Charte de l'O.N.U., le mandat des agences prévoit le devoir de promouvoir et de protéger les droits de l'Homme. Human Rights Watch/Afrique reconnaît que la responsabilité d'assurer aux déplacés le respect de ces droits incombe en dernière analyse au gouvernement. Nous ne souhaitons pas que les agences de l'O.N.U. se substituent aux gouvernement ni qu'elles se transforment en organes policiers ou en détectives. Nous considérons plutôt que, dans les situations de réinsertion où les violations sont systématiques, l'agence de l'O.N.U. en place doit être préparée à assumer pleinement ses responsabilités de protection et de défense des intérêts des personnes déplacées. Cela implique entre autres la volonté de dénoncer publiquement et vigoureusement les violations dont sont victimes les personnes déplacées, et de mettre en place les conditions minimales de fonctionnement qui doivent permettre d'établir et de protéger les droits fondamentaux de la personne humaine.

Dans le cadre de la reconnaissance par l'O.N.U. de son mandat dans le domaine des droits de l'Homme, cette dernière ne peut se contenter de références politiques transversales ou mitigées lorsqu'elle est confrontée à la question, importante, de l'inclusion de ces droits dans les programmes d'urgence. Les agences de l'O.N.U., elles, ne peuvent se décharger de leur responsabilité en matière de protection des droits de l'homme sur le Centre des Droits de l'Homme de l'ONU. Des modes opératoires, des directives et des formations tangibles sont indispensables pour assurer l'expertise et le soutien institutionnels nécessaires pour affronter les autorités qui violent les droits de l'Homme ou ne coopèrent pas à leur défense. Ils sont nécessaires si l'on souhaite mettre en place l'environnement sûr sans lequel la réinsertion est impossible. Les droits de l'Homme et leur défense doivent occuper une place centrale dans l'administration des programmes visant les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Ils ne peuvent jouer un rôle périphérique ou secondaire. On ne peut se contenter d'une politique marginale des droits de l'Homme, de même qu'il est inconcevable de remettre leur défense en cause sous le prétexte de poursuivre d'autres objectifs opérationnels.

Le P.N.U.D.--bras de l'O.N.U. en matière de développement--administre aujourd'hui un nombre croissant de programmes de réintégration des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Comme d'autres agences de l'O.N.U., il est confronté à la tâche difficile de concevoir et de mettre en place des programmes prévoyant des solutions durables qui permettent aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays de rentrer chez elles. Le P.N.U.D. dispose d'un vaste mandat: promouvoir le développement durable. Son travail s'est traditionnellement limité aux situations non urgentes qui autorisent une coopération étroite avec les autorités afin de mettre en place des programmes de développement. Cette approche traditionnelle évolue progressivement pour inclure, dans des situations conflictuelles, des actions alliant l'humanitaire et le développement. Les représentants résidents du P.N.U.D. sont de plus en plus souvent désignés sur le terrain pour mener et coordonner des programmes visant les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Cette expansion dans le domaine des programmes d'urgence, y compris les programmes de réinsertion des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays, amène le P.N.U.D. à disperser ses ressources traditionnelles pour s'atteler aux défis opérationnels que ces situations imposent.

Dans des documents politiques récents, le P.N.U.D. reconnaît et admet que les droits de l'Homme font partie de son mandat de développement et sont la clé du succès des programmes d'urgence. Le Secrétaire général de l'O.N.U., Kofi Annan, l'a d'ailleurs reconnu, peu après son entrée en fonctions, par une déclaration dans laquelle il affirmait que la question des droits de l'Homme faisait partie intégrante du travail de développement. ⁽²⁾ Bien que le droits de l'Homme n'aient jusque là pas été une caractéristique traditionnelle de son travail, le P.N.U.D. a formellement reconnu que son mandat et les programmes portant sur les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays devaient prévoir des actions de gouvernance, de justice sociale, de défense des droits de l'Homme et de la propriété. De fait, un programme de réinsertion mené en Amérique centrale par le P.N.U.D. de 1989 à 1995 a connu le succès en grande partie parce que le P.N.U.D. avait accordé une place centrale aux droits de l'Homme. 

Toutefois, le P.N.U.D. a laissé planer un doute quant à sa reconnaissance du rôle essentiel que joue la défense des droits de l'Homme dans ses programmes d'urgence. Il doit encore franchir le pas suivant: intégrer complètement -et de manière cohérente et tangible- ces questions dans son mode de fonctionnement. Les leçons et les expériences tirées du programme de réinsertion en Amérique centrale n'ont pas été intégrées dans le programme du P.N.U.D. au Kenya. Le P.N.U.D. semble également peu désireux de--ou mal préparé à--affronter les difficultés inhérentes à la protection des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays et à les aider à trouver des solutions durables, même si les gouvernements sont hostiles ou peu coopératifs. Si le P.N.U.D. entend administrer des programmes portant sur les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays, il doit être prêt à renforcer sa capacité à défendre les droits de l'Homme et à adopter une approche volontaire de protection contre les actions gouvernementales qui sapent la réinsertion. Réintégrer des populations déplacées et assurer le développement durable sont des tâches impossibles à réaliser dans un contexte d'insécurité, de violations des droits et de peur.

Human Rights Watch/Afrique reconnaît volontiers le rôle délicat que le P.N.U.D. est appelé à jouer dans les situations de déplacement à l'intérieur d'un pays, particulièrement lorsque les environnements politiques et sociaux sont complexes. Nous ne cherchons pas à minimiser les défis auxquels le personnel de l'O.N.U. est confronté sur le terrain, ni à ignorer le fait que de tels programmes ne peuvent être efficacement menés à bien sans la participation active du gouvernement ou des autorités de contrôle. Face à ces contraintes réelles, les programmes concernant les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays doivent souvent être conduits dans un environnement politisé où le respect des droits de l'Homme est érodé. Il est dès lors d'autant plus important d'assurer une préparation et une formation appropriées pour aborder les problèmes liés aux droits de l'Homme et à leur défense. Il est vital, pour assurer le succès de la réinsertion à long terme, d'adopter une approche adaptée et forte de défense des droits de l'Homme, et d'intégrer cette approche aux programmes du P.N.U.D. en matière de populations déplacées à l'intérieur de leur pays.

Dans ce contexte, un examen attentif du Programme pour les Personnes Déplacées au Kenya mené par le P.N.U.D. entre 1993 et 1995 afin de réinsérer quelque 300.000 personnes déplacées par la "violence ethnique," peut se révéler particulièrement instructif. Human Rights Watch/Afrique a pris la peine d'analyser ce programme plusieurs années après sa conclusion parce qu'il contient quelques leçons utiles pour le P.N.U.D. qui, s'il les applique, pourra améliorer sa pratique des programmes d'aide aux déplacés à l'intérieur de leur pays, étant donné que la situation kényane dans ce domaine était pratiquement un cas d'école. La violence et les violations des droits de l'Homme, déclenchées par le gouvernement, ont provoqué les déplacements et, durant le programme, le P.N.U.D. a été confronté à des obstacles prévisibles, dus à des mesures hostiles mises en oeuvre par le gouvernement à l'encontre de l'aide humanitaire et des efforts de protection.

Le programme du P.N.U.D. au Kenya disposait d'un potentiel énorme qui n'a jamais été entièrement exploité. La plupart des O.N.G. locales et internationales, tous les groupements médicaux, les organismes d'aide, la communauté diplomatique, ainsi que certains employés du P.N.U.D. reconnaissent que les performances de ce dernier ont été loin de ce qu'elles auraient pu et dû être. Certains aspects de ce programme auraient pu être gérés beaucoup plus efficacement. De fait, à l'expiration du programme, des milliers de personnes déplacées n'étaient toujours pas rentrées chez elles, et les raisons profondes du déplacement n'avaient pas été abordées.

Parmi les résultats variés, on trouve un certain nombre d'opportunités que le P.N.U.D. n'a pas su saisir, et qui lui auraient permis d'apporter une contribution significative. Cette évaluation du programme par Human Rights Watch/Afrique n'a certainement pas pour objectif de minimiser les réalisations du P.N.U.D., qui a permis d'assurer la réinsertion de milliers de personnes déplacées. Ces chiffres sont significatifs, étant donné l'absence de changement politique au Kenya. Le P.N.U.D. mérite que l'on reconnaisse son action là où elle a été efficace et permis -et catalysé- la réinsertion. Toutefois, n'utiliser que ces chiffres de réinsertion pour afficher le succès implique de laisser dans l'ombre des questions fondamentales qui doivent absolument faire partie intégrante du processus d'évaluation de tout programme d'intégration. Les circonstances qui ont provoqué le déplacement ont-elles été abordées? A-t-on remédié aux injustices et aux conflits provoqués par la violence et les déplacements? La société kényane est-elle désormais mieux à même de prévenir la résurgence des problèmes qui ont été à l'origine des déplacements? Si l'objectif du P.N.U.D. était uniquement d'apporter une aide humanitaire aux personnes déplacées jusqu'à ce que certaines d'entre elles puissent rentrer chez elles, on peut en effet considérer que ce programme est un succès. Si, au contraire, l'objectif était bien, comme annoncé, "la réinsertion des populations déplacées dans les communautés locales, la prévention de tensions ultérieures et l'assistance au processus de réconciliation," les efforts du P.N.U.D. ont fondamentalement été vains.

Les déplacements de populations à l'intérieur du pays qui ont préludé à la création du Programme du P.N.U.D. pour les personnes déplacées ont commencé en 1991, après que le gouvernement kényan ait été forcé d'instaurer le multipartisme. Le Président Daniel arap Moi et le cercle de ses proches ont alors réagi en s'en prenant aux groupe ethniques associés à l'opposition politique. Malgré les dénégations véhémentes de Moi, la violence n'a pas été une réaction spontanée à la réintroduction du multipartisme. Afin de s'assurer des gains politiques et économiques, le gouvernement a déclenché la terreur, provoqué les déplacements et expulsé en masses certains groupes ethniques de leur habitat et communauté traditionnels dans les Provinces de Nyanza, de l'Ouest et de la Vallée du Rift. Ces agissements ont été particulièrement clairs dans la Province de la Vallée du Rift, qui compte le nombre le plus élevé de circonscriptions parlementaires et dont les terres sont parmi les plus fertiles du pays. Le gouvernement a attisé des querelles foncières non résolues, remontant à l'époque coloniale, entre d'une part des groupes pastoraux tels que les Kalenjin et les Maasai, qui avaient été chassé par les colons britanniques, et d'autre part les travailleurs agricoles qui se sont installés sur ces terres après l'indépendance. Un grand nombre de ces fermes ont été au centre des affrontements ethniques, comme on les a appelées.

Selon les estimations de Human Rights Watch/Afrique, entre 1991 et 1993, quelques 1.500 personnes ont perdu la vie dans les affrontements et environ 300.000 personnes ont été déplacées dans le pays. Quelque 75 pour cent des personnes déplacées étaient des enfants. Ces affrontements mettaient en présence d'une part des Maasai et des représentants du petit groupe ethnique des Kalenjin, auquel appartient le Président Moi, et d'autre part les ethnies plus nombreuses des Kikuyu, des Luhya et des Luo. Les fermes des représentants de ces trois dernières ethnies furent attaquées par des groupes organisés de "guerriers" Kalenjin ou Maasai équipés d'armes traditionnelles telles qu'arcs et flèches. Plus tard, il a été établi que des fonctionnaires du parti au pouvoir avaient payé à certains assaillants des primes forfaitaires par maison brûlée ou par personne tuée, et que des véhicules du gouvernement avaient été utilisés pour les transporter. Des membres de forces de sécurité étaient souvent présents lors des attaques, mais ils restèrent sourds aux appels à l'aide. A l'opposé, les contre-attaques menées contre les Kalenjin ou les Maasai étaient généralement désorganisées et n'arrivaient que rarement à forcer les populations de ces deux ethnies à quitter leurs terres. Dans leur grande majorité, les personnes déplacées étaient des Kikuyu, des Luhya et des Luo des Provinces de l'Ouest, de Nyanza et de la Vallée du Rift. Après la victoire du Président Moi et de son parti du pouvoir aux élections de 1992, la fréquence des attaques a diminué régulièrement, mais des incidents ont néanmoins continué à se produire de temps à autre. Entre-temps, les victimes déplacées des attaques s'étaient enfuies vers des églises, des lieux où se tiennent les marchés ou des bâtiments abandonnés du voisinage. Pratiquement ignorés par le gouvernement, ils se regroupèrent dans des conditions déplorables, recevant de l'aide surtout des églises et des organisations non gouvernementales (O.N.G.) locales.

En 1993, le P.N.U.D. prit la louable initiative de lancer un programme de réconciliation et de réinsertion pour les personnes déplacées par les violences ethniques. L'objectif déclaré de ce Programme pour les Personnes Déplacées, d'un montant de 20 millions de dollars, était "la réinsertion des populations déplacées dans les communautés locales, la prévention de tensions ultérieures et l'assistance au processus de réconciliation." Le programme fut mis en place conjointement avec le gouvernement. Le plan du programme était basé essentiellement sur deux rapports, les rapports Rogge, du nom de leur auteur. Le premier rapport Rogge, rédigé en 1993, identifiait trois groupes de personnes déplacées: celles qui étaient rentrées chez elles et étaient en train de remettre en état leurs fermes et habitations; celles qui se rendaient sur leurs terre pour les cultiver mais qui, estimant l'insécurité trop grande ou ayant souffert de nouvelles violences, ne pouvaient ou ne voulaient retourner vivre chez eux.; et celles qui ne pourraient probablement jamais retrouver leurs terres, soit parce que les nouveaux résidents avaient bien l'intention de ne jamais laisser qui que ce soit d'une autre ethnie que la leur reprendre possession de leurs terres, soit parce qu'elles occupaient irrégulièrement les terres en question et ne pouvaient donc prétendre y revenir par la voie légale.

Le premier rapport Rogge proposait un plan d'action sensé et bien conçu qui incluait une aide d'urgence à court terme, des initiatives à moyen terme dans le domaine du développement -y compris la réhabilitation des institutions détruites, des séminaires de réconciliation, des formations professionnelles ainsi que la régularisation du système d'occupation des terres; et à long terme, des mesures de protection et de sécurité qui, comme le rapport le soulignait, joueraient un rôle essentiel dans le succès du programme.

Au moment du lancement du programme du P.N.U.D., la violence avait déjà fortement diminué, et la réinsertion avait déjà commencé dans certaines régions, particulièrement dans les Provinces de l'Ouest et du Nyanza. Néanmoins, le gouvernement enrayait systématiquement le processus de réinsertion, ici par l'obstruction active, là par la passivité. Durant le programme du P.N.U.D., et depuis lors, le gouvernement ne s'est jamais engagé à remédier aux dommages causés ni à rendre leurs terres et leurs moyens de subsistance aux déplacés, quelle que soit leur origine ethnique.

Bien que des progrès aient été enregistrés dans le domaine de l'aide alimentaire et matérielle durant la première année du programme du P.N.U.D. et que la réinsertion ait pu être réalisée dans une certaine mesure, le climat de méfiance et d'insécurité persistait dans de nombreuses régions de la Vallée du Rift. Un grand nombre de difficultés persistaient, essentiellement en raison des réticences du gouvernement vis-à-vis de la réinsertion et du manque de volonté politique de rétablir la sécurité, de redresser les injustices passées ou présentes commises contre les déplacés et de mettre en oeuvre des solutions durables, particulièrement en matière de réforme foncière. Le gouvernement kényan multipliait les persécutions et les intimidations, même lorsque les personnes déplacées avaient été chassées de leurs terres. Il attaquait également en justice ceux qui critiquaient sa politique vis-à-vis des déplacés. Dans le même temps, les instigateurs et les chevilles ouvrières des violences jouissaient de la plus totale impunité. Lorsque les déplacés se rassemblaient en groupes risquant d'attirer l'attention, ils étaient dispersés sous la menace ou par la force par les représentants locaux du gouvernement, souvent sans le moindre égard pour leur sécurité et sans qu'aucune mesure de relogement ne soit prise. Ceux qui portaient assistance aux personnes déplacées et les journalistes qui souhaitaient se faire écho des souffrances de ces populations se voyaient parfois interdire l'accès à certaines zones, étaient mis en détention pendant de brèves périodes ou subissaient divers types de persécutions et harcèlements. Là où la réinsertion avait lieu, c'était souvent le résultat des efforts des communautés elles-mêmes ou parce qu'un fonctionnaire local avait agit discrètement et de sa propre initiative. Dans les régions plus disputées, c'est-à-dire là où les résidents Kalenjin ou Maasai étaient décidés à ne pas permettre aux déplacés de revenir, ou lorsque les dirigeants nationaux ou locaux s'opposaient à la réinsertion, le gouvernement ne prit aucune mesure pour rétablir l'état de droit. Plus encore, le gouvernement ne prit jamais l'initiative de coopérer avec le P.N.U.D. dans la recherche de solutions préventives et curatives à long terme, en ce qui concerne plus particulièrement l'enregistrement et l'occupation des terres.

Le P.N.U.D. paraissait mal préparé et mal qualifié pour gérer les conséquences de cette résistance largement prévisible des cercles gouvernementaux en matière de défense des droits de l'Homme. La manière dont le programme a été structuré au départ n'a pas permis de mettre en place les moyens de limiter le contrôle ou les manipulations que le gouvernement pouvait exercer sur le programme. Plutôt que de s'atteler à surmonter les obstacles au changement durable, le P.N.U.D. a ignoré les dimensions politiques, humanitaires et de développement des phénomènes de déplacements. Construisant son approche sur l'expérience acquise lors d'un programme antérieur de lutte contre la sécheresse et ses conséquences, le P.N.U.D. a procédé comme s'il suffisait de fournir une aide d'urgence pour que les populations déplacées rentrent chez elles, en se limitant d'autre part à une simple reconnaissance des causes politiques des déplacements et à l'identification des violations des droits de l'Homme qui devaient faire l'objet d'une action ultérieure. Fidèle à sa méthode de travail traditionnelle, le P.N.U.D. s'est également posé en partenaire de fait du gouvernement. Un grand nombre de questions que le rapport Rogge qualifiait de fondamentales ont été ignorées lors de la mise en oeuvre du programme. Plutôt que d'insister sur des changements fondamentaux, le P.N.U.D. a fait marche arrière lorsqu'il rencontrait des réticences au sein du gouvernement, par exemple dans les domaines des violations des droits de l'Homme et de la réforme foncière. La perspective étroite adoptée par le P.N.U.D. a mené à un programme qui passait sous silence les causes mêmes de la crise humanitaire au Kenya, alors que celles-ci étaient la clé d'une solution durable.

Au départ, le P.N.U.D. n'a obtenu aucun engagement écrit du gouvernement, ni concernant la sécurité, ni sur des conditions minimales telles que la liberté d'accès aux déplacés, les assurances quant à la sécurité physique et au respect des droits fondamentaux des personnes déplacées en tant qu'êtres humains, ou encore quant au libre passage de l'aide humanitaire. L'absence d'accord opérationnel a permis au gouvernement kényan de continuer à éluder ses responsabilités, tout en menaçant le P.N.U.D., pour obtenir son silence, de ne plus lui accorder le moindre accès aux personnes déplacées. Le P.N.U.D. a néanmoins réussi à mettre sur pied quelques forums nationaux et locaux qui ont permis de réunir des fonctionnaires gouvernementaux, des O.N.G., des représentants des communautés et des fonctionnaires du P.N.U.D. Malheureusement, bien que ces efforts aient permis d'exercer une certaine pression sur le gouvernement, ils n'ont pas été suffisants pour remplacer un accord écrit.

Le P.N.U.D. a tenté de remplacer un accord écrit formel par une étroite collaboration avec le gouvernement et des incitations à la coopération. Pour ce faire, il a fallu minimiser la portée les violations des droits de l'Homme en les qualifiant d'actes isolés d'individus travaillant pour le gouvernement plutôt que d'actes ressortissant de la responsabilité de ce dernier. Les violations des droits de l'Homme, passées et présentes, sont nombreuses et variées, et il était indispensable d'y remédier pour trouver des solutions durables. Ces violations incluaient le déni des droits fondamentaux de la personne humaine aux personnes déplacées, les persécutions, l'intimidation, la dispersion forcée des déplacés, le refus complet du gouvernement de poursuivre les auteurs et les instigateurs des violences, et l'expulsion de leurs terres des propriétaires afin de consolider le nouvel ordre ethnique de distribution des terres qui avait été imposé par la violence. Et pourtant, le suivi des droits ainsi que l'assistance aux déplacés et leur protection ne faisaient pas partie du programme. Le personnel du P.N.U.D. avait tendance à éviter les dénonciations publiques des violations des droits de l'Homme en arguant du fait que des démarches plus discrètes seraient plus efficaces et permettraient au P.N.U.D. d'atteindre plusieurs objectifs opérationnels. L'absence de retour systématique des informations au P.N.U.D. à New York a contribué au renforcement de ce silence sur les violations des droits de l'Homme. 

Protéger la sécurité physique des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays était aussi important que l'aide humanitaire. Les problèmes liés à la protection des déplacés au Kenya se posaient tant à court terme, dans le domaine de la protection de leur sécurité physique face aux menaces de contrainte et de violence, qu'à plus long terme, au niveau de la défense de leurs droits fondamentaux bafoués par les responsables des déplacements. Bien que la sécurité soit en dernière analyse du ressort du gouvernement, le P.N.U.D. aurait dû jouer un rôle central: faire de la protection une priorité du gouvernement kényan. Malheureusement, le P.N.U.D. considérait trop que ce rôle était "politique." Bien qu'il ait soulevé la nécessité de créer un climat propice, aucun effort n'a été consenti pour proposer des lignes directrices intégrées au gouvernement ou pour protester efficacement contre les violations commises par ce dernier. Le P.N.U.D. n'a jamais coopéré avec les forces de sécurité ni avec les autorités locales pour assurer la formation dans le domaine des droits de l'Homme et de la responsabilité juridique. Il n'a pas d'avantage tenté de protéger les droits fondamentaux des personnes déplacées.

A cause de cette approche, le P.N.U.D. avançait systématiquement, dans ses déclarations publiques, des point de vue qui reflétaient uniquement, voire exagéraient, les résultats positifs, et ignoraient ou minimisaient les abus commis par le gouvernement contre les déplacés ainsi que d'autres mesures ayant pour but de pérenniser le nouvel ordre ethnique dans les régions dont les déplacés avaient été chassés. Le second rapport Rogge, publié à mi-parcours en 1994, a ancré le sentiment que la réinsertion se poursuivait normalement et avec la collaboration du gouvernement, sentiment confirmé à nouveau par la visite au Kenya en 1994 de l'administrateur Gustave Speth, qui félicita publiquement le gouvernement Moi de "ses efforts de réconciliation ethnique." A aucun moment Monsieur Speth ne mentionna les menaces permanentes, ni les violences effectivement commises contre les déplacés, ni les dispersions forcées, ni les destructions de campements par la police gouvernementale, ni encore les persécutions dont étaient victimes ceux qui assistaient les personnes déplacées. Le P.N.U.D. balayait d'un revers de la main les critique locales et internationales touchant aux abus commis par le gouvernement contre les personnes déplacées. Grâce aux évaluations flatteuses de son programme par le P.N.U.D., le gouvernement Kenyan a pu convaincre les bailleurs de fonds et les investisseurs qu'il travaillait à la réinsertion des personnes déplacées, ce qui amena un grand nombre d'O.N.G. à soupçonner le P.N.U.D. de travailler main dans la main avec le gouvernement.

Le P.N.U.D. décida également de ne pas aborder la question des violations passées--ni des politiques gouvernementales--qui avaient été à l'origine des déplacements, en arguant du fait qu'il faut laisser aux sociétés le soin d'exorciser leur passé tragique. Le P.N.U.D. a continuellement éludé le besoin d'identifier des responsables, en dépeignant une crise sans victimes ni agresseurs et en insistant simplement sur la nécessité de réconcilier les diverses communautés ethniques, alors que des gens avaient perdu leur famille et leur logis et que la reconnaissance du mal qui leur avait été fait était la condition sine qua non d'une réconciliation durable.

Durant tout le programme, le gouvernement a pu fuir sa responsabilité pour la reinsertation en dispersant par la force les groupes constitués de personnes déplacées. La collecte de données n'a jamais été une priorité pour le P.N.U.D.; il n'a donc jamais été possible d'empêcher ces dispersions forcées étant donné qu'aucun comptage ni aucune liste de déplacés n'ont jamais été réalisés. De plus, à mi-chemin du programme, les O.N.G. travaillant avec les personnes déplacées ont accusé le P.N.U.D. d'exploiter l'absence de données pour gonfler les estimations du nombres de personnes réinsérées afin de donner la meilleure image possible à son programme.

L'absence de tout mécanisme permettant, au sein de la structure du programme, d'empêcher les violations et les manipulations gouvernementales, ainsi que le refus du P.N.U.D. de s'occuper de ces problèmes, ont entraîné l'opposition de deux alliés traditionnels puissants: la communauté internationale des bailleurs de fonds et les O.N.G. locales. Ces deux groupes s'étaient exprimés d'une voix forte pour que le Kenya mette un terme aux violations des droits de l'Homme. Grâce à leurs efforts, des progrès considérables avaient été réalisés au cours de la décennie précédente. Pourtant, le P.N.U.D. n'entretenait pas de relations proches avec ces secteurs. Le programme avançant, les bailleurs de fonds devinrent de plus en plus réticents à engager des fonds dans un programme qu'ils considéraient comme compromis par l'apparente nonchalance du P.N.U.D. face aux violations commises par le gouvernement. En fin de compte, certains bailleurs de fonds gelèrent même des montants qu'ils avaient déjà engagés.

Cette situation déplorable s'aggrava encore à cause de la mauvaise gestion des relations avec les O.N.G. Le P.N.U.D. n'aidait pas les autres agences dans leur tâche et n'intercédait pas auprès des autorités pour que cessent les persécutions dont le personnel des O.N.G. était victime. Dans la Province de l'Ouest, le P.N.U.D. sapa même le travail des O.N.G. par son dirigisme au sein d'une commission régionale; à tel point que lorsque le programme prit fin, les initiatives étaient moins avancées qu'avant son intervention. Un rapport d'évaluation de la Province de l'Ouest, commandé par le P.N.U.D. lui-même, conclut que ce dernier avait "pris [le processus] en otage" et que son "intervention avait été qualifiée d'échec total par tous les acteurs de terrain."

Les transferts fonciers frauduleux et les ventes forcées de parcelles se poursuivirent durant tout le programme du P.N.U.D., déstabilisant toujours plus les communautés Kikuyu, Luo et Luhya, notamment dans la Province de la Vallée du Rift. Cet aspect de la réinsertion--le développement à long terme--était pourtant, assez ironiquement, celui que le P.N.U.D. aurait du être le mieux à même de gérer. Trouver des solutions durables aux problèmes des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays exige de s'atteler à résoudre les causes premières. Au Kenya, il s'agissait de querelles foncières non résolues remontant à la période coloniale, querelles dont le gouvernement s'était emparé à des fins politiques, en se servant de la violence "ethnique" comme catalyseur. Pourtant, le P.N.U.D. n'a pas accordé la priorité voulue à ce buisson d'épines politiques, ce qui aurait peut-être permis de contraindre le gouvernement à lancer un programme de réforme du droit foncier. Ainsi donc, les transferts frauduleux de terres, les occupations illégales, les ventes et les échanges forcés continuent jusqu'à ce jour, affaiblissant plus encore les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays et contribuant à l'éviction de certains groupes ethniques de la Province de la Vallée du Rift.

Enfin, la manière dont le programme a été administré a entraîné la focalisation de l'attention sur la partie du programme qui était, toutes proportions gardées, la plus simple à administrer et la moins politiquement controversée -l'aide humanitaire-, tandis que la défense des droits de l'Homme et les besoins à long terme étaient négligés parce qu'ils auraient impliqué, de la part du P.N.U.D., un rôle plus critique vis-à-vis du gouvernement kényan. En fin de compte, le P.N.U.D. était paralysé: il n'a su ni aborder les problèmes de développement à long terme liés à la réinsertion--alors qu'il disposait de l'expertise pour le faire--ni faire suffisamment pression sur le gouvernement lorsqu'il le fallait parce qu'il lui manquait l'expérience et la volonté politique.

Le coup fatal fut porté au programme déjà vacillant par l'expulsion de quelques 2.000 Kikuyu du camp de Maela. Ceux-ci furent déportés en camion après un raid policier en pleine nuit, le 24 décembre 1994, à l'insu du P.N.U.D., et littéralement abandonnés sur trois sites de leur terres "ancestrales" de la Province du Centre. Quelques jours plus tard, beaucoup de ces 2.000 personnes furent encore victimes d'un autre raid policier ordonné par le gouvernement et visant à les disperser le plus rapidement possible. Pour la première fois, le P.N.U.D. se posa en défenseur de fait des personnes déplacées et appela le gouvernement à interrompre ces violations des droits de l'Homme. Malheureusement, la position du P.N.U.D. était devenue tellement ambiguë qu'il n'était pas en situation de mobiliser le soutien des bailleurs de fonds ni des O.N.G. Bien qu'il ait assuré qu'il protégerait ceux qui avaient été chassés de Maela, le P.N.U.D. ne put jamais les y faire revenir et n'eut pas plus de succès lorsqu'il s'agît de faire pression sur le gouvernement pour qu'il punisse les fonctionnaires responsables. Le Représentant Résident du P.N.U.D. au Kenya qualifia même à un moment la dispersion forcée d' "accroc temporaire" dans le programme, tentant ainsi de persuader les bailleurs de fonds et les autres acteurs de ne pas remettre en cause les résultats positifs du programme sur base de ce simple incident. De plus, étant donné ses mauvaises relations avec les O.N.G. et sa réputation de collaboration avec le gouvernement, le P.N.U.D. fut même accusé d'être responsable de l'incident du camp de Maela, achevant ainsi de détruire sa réputation et sa crédibilité au Kenya. L'incident de Maela porta un coup fatal au Programme du P.N.U.D. pour les personnes déplacées au Kenya. Il prit formellement fin en novembre 1995. 

Aujourd'hui encore, le gouvernement kényan ferme les yeux sur les occupations illégales de terres perpétrées par ses partisans et sur le déplacement prolongé de milliers de citoyens appartenant à des ethnies supposées soutenir l'opposition politique. Le gouvernement a pris le minimum de mesures nécessaires pour apaiser les critiques énoncées à l'égard de ses politiques de persécutions et de discrimination. Bien que certaines de ses actions aient pu contribuer à la réinsertion, le gouvernement kényan n'a jamais chercher à remédier aux destruction ni aux pertes qu'il a occasionnées ni à aborder les griefs politiques qui ont permis au climat de violence de s'installer. De ce fait, un grand nombre de déplacés ne toujours pas revenus sur leurs terres, et ne reviendront probablement jamais. Dans certaines régions, cette politique d'expulsion des Kikuyu, de Luhya et de Luo, énoncée par des fonctionnaires gouvernementaux de haut niveau, s'est traduite par une diminution significative de la densité de ces populations. Plus important encore, les griefs qui ont permis la manipulation et les explosions de violence ethnique qui ont suivi peuvent aujourd'hui encore être attisés aussi facilement qu'au début des années 1990.

Comme l'illustre l'expérience kényane, le P.N.U.D. ne dispose ni de l'expertise, ni de la capacité, ni encore de l'expérience nécessaire dans certains domaines clés pour assurer le succès de programmes d'aide aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Faute de prendre des mesures complémentaires pour accroître ses capacités, le P.N.U.D. sera incapable de s'élever au niveau des défis et responsabilités qui s'imposent dans des situations de crise liées à la défense des droits de l'Homme. Les conclusions et recommandations contenues dans ce rapport sont autant de suggestions de mesure institutionnelles que le P.N.U.D. devrait prendre pour s'atteler à résoudre les problèmes liés à la réinsertion. Cet examen est d'autant plus nécessaire que le P.N.U.D. est de plus en plus impliqué dans la région.

Human Rights Watch/Afrique en appelle au P.N.U.D. afin qu'il fasse des questions liées à la défense des droits de l'Homme une pièce maîtresse de son engagement dans les programmes qu'il administre et qui portent sur les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Sans cela, il ne pourra que rencontrer un succès mitigé dans ses efforts de réinsertion des déplacés, comme ses propres études comparatives sur les expériences menées en Amérique Centrale et au Kenya l'ont démontré. Human Rights Watch/Afrique considère que le P.N.U.D. peut et doit--comme le stipule son mandat--mieux faire. Il doit capitaliser sur les efforts encourageants entrepris pour interpréter son mandat de façon large et souple, et franchir le pas vers une mise en application pratique et centrale au travers de ses programmes de ses prises de positions politiques dans les domaines de la gouvernance, de la justice sociale, des droits de l'Homme et de l'occupation des terres. Human Rights Watch/Afrique en appelle au Secrétaire général de l'O.N.U. afin qu'il s'assure que les principes fondamentaux de protection des droits de l'Homme feront à l'avenir partie intégrante de toute opération de l'O.N.U. visant les populations déplacées à l'intérieur de leur pays.

1. Dans ce rapport, le mot réinsertion se réfère à des solutions à long terme, comme le retour volontaire des personnes déplacées sur leurs terres ou leur déplacement volontaire ailleurs. Le terme réinstallation est également utilisé par des personnes ou des documents cités dans ce rapport, avec la même signification. Néanmoins, réinstallation a une connotation différente dans le contexte des réfugiés, lorsque ce terme est utilisé pour se référer spécifiquement à des réfugiés déplacés de façon permanente dans un pays tiers. Dans la mesure du possible, et afin d'éviter toute confusion, Human Rights Watch/Afrique a utilisé le terme réinsertion.