I. Resumen ejecutivo

En diciembre del 2008 se cumplirán 10 años desde la elección de Hugo Chávez como presidente de Venezuela. El Presidente Chávez fue elegido con el compromiso de reformar el profundamente desacreditado sistema político venezolano. Su primer logro importante, la sanción de una nueva Constitución en 1999, fue una oportunidad extraordinaria para que el país fortaleciera el estado de derecho y la protección de los derechos humanos. La Constitución de 1999 amplió significativamente la protección de los derechos humanos, por ejemplo, al otorgarle prevalencia a las obligaciones jurídicas internacionales en esta materia por sobre las leyes internas. También creó un nuevo Tribunal Supremo de Justicia e intentó dotarlo de la independencia institucional necesaria para actuar como el último garante de los derechos fundamentales.

Sin embargo, esta oportunidad histórica ha sido, en gran medida, desperdiciada. El revés más dramático se produjo en abril de 2002, cuando un golpe de estado destituyó temporalmente a Chávez de su cargo y lo reemplazó con un presidente de facto quien, en su primer acto de gobierno, disolvió las instituciones democráticas del país, suspendió la legislatura y desarticuló al Tribunal Supremo.A las 40 horas el golpe había llegado a su fin, Chávez volvió a ocupar su cargo y se restableció el orden constitucional. No obstante, si bien esta desestabilización de la democracia venezolana duró menos de dos días, ha acechado a la política de ese país desde entonces al darle al gobierno un pretexto para adoptar una amplio espectro de medidas que han debilitado garantías fundamentales establecidas en la Constitución de 1999.

La discriminación política ha sido una característica definitoria de la presidencia de Chávez. En algunas oportunidades, el presidente mismo ha respaldado abiertamente actos de discriminación. En términos más generales, ha incentivado a sus subordinados a tomar medidas discriminatorias al tachar sistemáticamente a sus opositores de conspiradores antidemocráticos y golpistas, independientemente de que éstos tuvieran o no alguna relación con el golpe de 2002.

Otra característica definitoria de la presidencia de Chávez ha sido el desprecio manifiesto del principio de separación de poderes consagrado en la Constitución de 1999 y, en especial, de la idea que un poder judicial independiente es indispensable para proteger derechos fundamentales. Después del golpe de 2002, lo más perjudicial para el estado de derecho en Venezuela fue que en 2004 Chávez y sus aliados coparan el Tribunal Supremo con aliados del gobierno.

Ante la ausencia de una fiscalización judicial creíble, el gobierno de Chávez ha aplicado políticas con frecuencia discriminatorias que han afectado el derecho a la libertad de expresión de los periodistas, el derecho a la libertad de asociación de los trabajadores y la capacidad de la sociedad civil de promover los derechos humanos en Venezuela.

Este libro examina el estado de la democracia venezolana actual desde una perspectiva de derechos humanos. No aborda todas las cuestiones urgentes de derechos humanos que enfrenta el país hoy en día, muchas de las cuales son anteriores a la presidencia de Chávez. Más bien, se concentra en el impacto que las políticas del gobierno de Chávez han tenido sobre instituciones que desempeñan un rol fundamental para asegurar el respeto de los derechos humanos: los tribunales, los medios de comunicación, los sindicatos y la sociedad civil.

Las conclusiones del libro se basan, principalmente, en una investigación desarrollada por Human Rights Watch durante varias visitas a Venezuela entre diciembre de 2006 y julio de 2008. También utiliza información obtenida durante visitas previas, realizadas a partir del año 2002. Human Rights Watch llevó a cabo extensas entrevistas con funcionarios del gobierno, autoridades judiciales, juristas, académicos, defensores de derechos humanos, sindicalistas y periodistas en Venezuela.

Discriminación política

El gobierno del Presidente Chávez ha tolerado, alentado y participado en una amplia variedad de actos discriminatorios contra opositores políticos y críticos. El capítulo 2 documenta de qué forma el gobierno ha:

• Despedido a opositores políticos de algunas instituciones estatales y de la compañía petrolera estatal y puesto sus nombres en listas negras;
• Negado a algunos ciudadanos el acceso a programas sociales como consecuencia de sus opiniones políticas; y
• Discriminado contra los medios de comunicación, los sindicatos y las organizaciones de la sociedad civil en respuesta a sus críticas o a su actividad política.

Chávez asumió la presidencia, en parte, gracias a la promesa de liberar a Venezuela de sus arraigados patrones de exclusión política. Sin embargo, si bien su gobierno logró eliminar los patrones existentes, los ha reemplazado con nuevas formas de discriminación contra sus críticos y opositores.

Aunque Chávez mismo ha reconocido, en algunas oportunidades, que la discriminación política es un problema serio y se ha manifestado en contra de ella, sus expresiones habituales de intolerancia política han servido para fomentar los actos discriminatorios de sus partidarios. En alguna ocasión, Chávez ha defendido abiertamente la discriminación política contra sus opositores.  Por ejemplo, lo ha hecho al respaldar en público las declaraciones de su ministro de energía cuando éste manifestó que la compañía petrolera estatal removería a los empleados que no apoyaran al presidente.  

Human Rights Watch recomienda al gobierno venezolano que adopte medidas concretas para poner fin a la discriminación política. Específicamente, el presidente y otros altos funcionarios deben abstenerse de pronunciamientos pudieran interpretarse como un respaldo a la discriminación política. El gobierno debería dar instrucciones claras, a todos los funcionarios del gobierno, que prohíban expresamente la discriminación política en la contratación y el despido de empleados, así como en el acceso a programas estatales. También debería investigar oportuna y seriamente todas las acusaciones creíbles de discriminación política, así como sancionar a los funcionarios responsables de los actos de discriminación.

Las cortes

El gobierno del Presidente Chávez ha logrado, en la práctica, neutralizar al poder judicial como un poder independiente. El capítulo 3 documenta cómo el presidente y sus partidarios en 2004 coparon con sus aliados al Tribunal Supremo de Justicia, y cómo el tribunal ha, en gran medida, abdicado su rol como control de las acciones arbitrarias del estado y garante de las libertades públicas.

Cuando Chávez asumió la presidencia, contaba con un amplio apoyo para depurar a un poder judicial disfuncional y profundamente desacreditado. La Constitución de 1999 creó un nuevo Tribunal Supremo con la intención de garantizar su integridad e independencia. Sin embargo, en 2004, Chávez firmó una ley que hizo posible que sus partidarios en la Asamblea Nacional depuraran al máximo tribunal y nombraran a sus aliados, modificando significativamente su composición a favor del gobierno. La coalición gobernante utilizó esta ley para designar magistrados afines cubriendo las 12 nuevas vacantes (en un tribunal que antes tenía 20 miembros) con aliados políticos. Este nuevo Tribunal Supremo de Justicia posteriormente destituyó y designó a cientos de jueces de los tribunales inferiores.

Desde que se modificó significativamente la composición del Tribunal Supremo a favor del gobierno, el máximo tribunal ha respondido a las medidas del gobierno que amenazan los derechos fundamentales, en general, con pasividad y aquiescencia. En especial, no ha actuado para contrarrestar ataques a la separación de poderes, como la mencionada ley de 2004 que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno y, más recientemente, el paquete de reformas constitucionales de 2007. Tampoco ha salvaguardado derechos fundamentales en casos prominentes sobre medios de comunicación y sindicatos.

Human Rights Watch recomienda que se adopten medidas para revertir el daño causado por la ley de 2004 que permitió copar al máximo tribunal con aliados del gobierno. Luego de las próximas elecciones legislativas en 2010, la nueva Asamblea Nacional debería intentar restablecer la legitimidad del Tribunal Supremo de Justicia, a través de, por ejemplo, un proceso único de ratificación que requiera una mayoría de dos tercios de los votos para cada uno de los actuales magistrados que fueron designados desde la sanción de la ley de 2004. Quienes reemplacen a los magistrados que no reciban la ratificación de la Asamblea Nacional deben ser designados con un quórum similar mediante un proceso abierto, transparente e independiente. Mientras tanto y de inmediato, la legislatura también debería derogar las disposiciones de la ley de 2004 que permiten que los magistrados puedan ser destituidos mediante una mayoría simple de votos.

Los medios de comunicación

El gobierno del Presidente Chávez ha socavado la libertad de expresión en Venezuela a través de diversas medidas que buscan alterar el control y el contenido de los medios. El capítulo 4 documenta de qué forma el gobierno y sus seguidores en la legislatura han:

·Ampliado el alcance de las "leyes de desacato", que castigan las expresiones sobre funcionarios del gobierno consideradas irrespetuosas, y endurecido las penas por calumnias e injurias;

·Ampliado la vaga definición de "incitación" y endurecido las sanciones correspondientes, lo cual permite la suspensión arbitraria de canales de TV y radio;

·Restringido el acceso a información pública; y

·Abusado del control estatal sobre las frecuencias de radio y televisión para amenazar y discriminar a estaciones con una programación claramente crítica.

En Venezuela aún existe un dinámico debate público, en el cual los medios opositores al gobierno pueden hacer oír sus críticas y aquellos afines a Chávez expresan su defensa del gobierno. Sin embargo, mientras Chávez enfrentaba a casi una totalidad de medios privados hostiles al momento del golpe de 2002, desde entonces ha logrado que la balanza de los medios de comunicación se incline, en forma significativa, a favor del gobierno. Este cambio no se ha producido porque se haya promovido la existencia de medios más plurales, sino porque se actuó contra los medios de comunicación opositores y, al mismo tiempo, se promovieron medios estatales que reflejan únicamente los puntos de vista de los partidarios de Chávez.

Al expandir y endurecer las penas por delitos que penalizan expresiones y por violaciones a las normas sobre regulación de los medios, Chávez y sus partidarios en la legislatura fortalecieron la capacidad del gobierno de limitar la libertad de expresión y crearon poderosos incentivos para que los opositores se autocensuren. Periodistas que trabajan para medios de la oposición han sido procesados como consecuencia de estas leyes durante los últimos años, lo cual genera presión sobre estos medios para moderar el tono de sus críticas. Si el gobierno, amparándose en estas nuevas disposiciones, decidiera iniciar investigaciones más activamente, se reduciría drásticamente el espacio para el debate político y la libre expresión en Venezuela.

Hay un ámbito en el cual la política gubernamental sobre medios sí ha tenido resultados positivos en la transmisión de radio y televisión a nivel comunitario. El gobierno ha apoyado en forma activa la creación de estaciones de radio y TV comunitarias, cuya transmisión contribuye al pluralismo y a la diversidad de los medios en Venezuela.

Human Rights Watch recomienda que la legislatura venezolana derogue todas las leyes existentes que infringen el derecho internacional sobre libertad de expresión, incluidas las leyes "de desacato", las leyes que penalizan la difamación de funcionarios públicos e instituciones, y las disposiciones excesivamente amplias sobre "incitación" incluidas en sus normas sobre difusión de radio y televisión.  También debería dictar leyes para garantizar efectivamente y sin discriminación el derecho constitucional de acceso a la información.  Además, después de las elecciones legislativas de 2010, la Asamblea Nacional debería crear un ente estatal que administre las frecuencias de radio y televisión y haga cumplir las leyes sobre esta materia. Deberían adoptarse las medidas necesarias para que este nuevo ente posea la autonomía institucional que CONATEL tiene en teoría, pero carece en la práctica.

Los sindicatos

El gobierno del Presidente Chávez ha intentado rehacer el movimiento sindical venezolano a través de fórmulasque vulneran principios básicos sobre libertad de asociación. El capítulo 5 documenta de qué forma el gobierno ha:

• Socavado el derecho de los trabajadores de elegir a sus representantes, al ordenar la supervisión y el reconocimiento estatal de elecciones sindicales;
• Denegado a los sindicatos cuyos resultados electorales no fueron aprobados por el estado el derecho de negociar contratos colectivos;
• Debilitado el derecho de los trabajadores de afiliarse libremente al sindicato de su preferencia, al favorecer a los sindicatos alineados con el gobierno; y
• Menoscabado el derecho de huelga de los trabajadores al prohibir huelgas legítimas y tomar represalias masivas contra trabajadores petroleros huelguistas.

El presidente Chávez y sus partidarios han intentado justificar estas acciones como parte de una iniciativa más amplia para "democratizar" al movimiento sindical ante supuestos líderes sindicales corruptos y sin independencia. Sin embargo, despedir a trabajadores por ejercer su derecho de huelga, denegarles su derecho a negociar contratos colectivos y discriminarlos debido a su ideología política no promueve la democracia sindical.

Más aún, uno de los principios fundamentales del derecho internacional laboral dispone que los estados no deben interferir en los asuntos internos de los sindicatos, incluidas las elecciones de sus dirigentes. El objeto de esta prohibición-consagrada en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de los cuales Venezuela es estado parte-es evitar la manipulación política y el control estatal que, a menudo, pueden ser consecuencia de la injerencia estatal en los asuntos sindicales y que infringen el derecho a la libertad sindical de los trabajadores.

Mediante la violación sistemática del derecho de libertad sindical de los trabajadores, el gobierno de Chávez ha perjudicado a los sindicatos existentes y ha favorecido a nuevos sindicatos paralelos que apoyan su agenda política. Por ejemplo, les ha negado a sindicatos existentes el derecho de negociación colectiva hasta que celebren elecciones reconocidas por el estado, las cuales las autoridades electorales demoran e incluso suspenden.  Mientras tanto, el gobierno negocia con nuevos sindicatos afines a Chávez, que se encuentran exentos de los requisitos electorales. Ha despedido e incluido en listas negras a miles de trabajadores de la compañía petrolera estatal que participaron en una huelga legítima, y posteriormente ha amenazado con despedir a todos los demás trabajadores que no apoyaran a Chávez. También ha promovido la creación de organizaciones de trabajadores alternativas que podrían usarse para debilitar la actividad sindical legítima, atentar contra los sindicatos existentes y eludir las leyes laborales del país.

Human Rights Watch recomienda que el gobierno deje de interferir en los asuntos sindicales y de realizar actos de discriminación política contra los trabajadores. En especial, el gobierno debería promover legislación que establezca que el control y el reconocimiento estatal de elecciones sindicales sean estrictamente optativos (a menos que exista una orden judicial) y que elimine la discreción política en la selección de las contrapartes para realizar negociaciones colectivas. También debería abstenerse de aplicar represalias contra los trabajadores que participen en huelgas legítimas así como permitir las huelgas basadas en demandas sobre políticas económicas y sociales, tal como lo exige el derecho internacional. Asimismo, debería modificar la legislación existente y propuesta sobre asociaciones de trabajadores alternativas, a fin de asegurar que éstas no sean usadas para someter a los sindicatos al control estatal, bloquear la actividad sindical legítima o evadir la legislación laboral nacional.

La sociedad civil

El gobierno del Presidente Chávez ha debilitado su propia capacidad para abordar los problemas de derechos humanos de Venezuela, que existen desde hace tiempo, al adoptar una actitud de confrontación agresiva frente a los defensores de derechos humanos y las organizaciones de la sociedad civil. El capítulo 6 documenta de qué forma el gobierno ha:

• Sometido a los defensores de derechos humanos a investigaciones penales sobre la base de acusaciones infundadas o extremadamente exageradas;
• Intentado desacreditar y perjudicar a las organizaciones de derechos humanos a través de acusaciones infundadas de complicidad en la subversión;
• Intentado excluir a las organizaciones que recibían financiamiento del exterior de la participación en foros internacionales; e
• Impulsado legislación que permitiría la interferencia estatal arbitraria en la búsqueda de fondos y en las operaciones de las organizaciones de derechos humanos.

El presidente Chávez y sus partidarios han intentado justificar estas medidas argumentando que las organizaciones de la sociedad civil perseguían una agenda política partidista que buscaba desestabilizar al país y derrocar al presidente. Sin embargo, si bien es razonable que el gobierno investigue y juzgue las denuncias creíbles de actividad delictiva y que legisle sobre el financiamiento del exterior de las organizaciones de la sociedad civil para promover mayor transparencia, las medidas adoptadas por el gobierno de Chávez han excedido las formas legítimas de rendición de cuentas y reglamentación.

Dada la gravedad de los problemas de derechos fundamentales que enfrenta Venezuela, el gobierno podría beneficiarse enormemente de la experiencia y los aportes de los defensores y las organizaciones de derechos humanos del país para ayudar a desarrollar e implementar las reformas necesarias. Sin embargo, las autoridades han hostigado, intimidado y marginado de las discusiones sobre políticas públicas a los principales defensores de derechos humanos. En una medida excepcional, el gobierno incorporó diversos expertos de la sociedad civil en una comisión para analizar y realizar propuestas para reformar las fuerzas policiales de Venezuela. Lamentablemente, sin embargo, la comisión sobre reforma de la policía es sólo la excepción que confirma la regla sobre el costo que acarrea la postura de confrontación del gobierno frente a la sociedad civil venezolana.

El gobierno de Chávez debería abandonar su postura de confrontación agresiva frente a los defensores de derechos humanos y a las organizaciones de la sociedad civil. Como lo demuestra la experiencia sobre la reforma policial, incluso en el medio de una situación política polarizada, es posible lograr un compromiso constructivo que contribuya a encontrar soluciones para los problemas crónicos de derechos humanos que enfrenta el país.

El futuro de la democracia venezolana

Las recomendaciones incluidas en este informe son totalmente consistentes con el objetivo más amplio de la Constitución de 1999-objetivo apoyado públicamente por el gobierno de Chávez-de promover una democracia más inclusiva en Venezuela. De hecho, Human Rights Watch considera que los pasos recomendados son prerrequisitos para cualquier intento serio de conseguir este ambicioso y vital propósito.

Los ciudadanos de un país no pueden participar en la política de manera plena y equitativa cuando sus derechos a la libertad de expresión y asociación están en peligro. Asegurar el ejercicio de estos derechos esenciales requiere más que garantías constitucionales y discurso político. Hacen falta instituciones que sean capaces de hacer frente y terminar con prácticas estatales abusivas. Por sobre todo, es necesario un poder judicial independiente, competente y con credibilidad. Asimismo, es crítico que las instituciones no estatales-tales como los medios de comunicación, los sindicatos y la sociedad civil-no sean sujetas a discriminación política ni a represalias por parte del gobierno.

El Presidente Chávez ha buscado activamente proyectarse como un defensor de la democracia, no sólo en Venezuela, sino en toda América Latina. Sin embargo, su presunto compromiso con esta causa es contradictorio con el desprecio, por parte de su gobierno, de garantías institucionales y derechos fundamentales indispensables para la participación democrática.Venezuela no logrará obtener un progreso real y sostenido hacia el fortalecimiento de su democracia-ni tampoco ser un modelo útil para otros países de la región-mientras su gobierno continúe despreciando los principios de derechos humanos establecidos en su propia Constitución.

II. Discriminación política

La discriminación política asola desde hace tiempo a Venezuela. Durante décadas, el clientelismo y los beneficios políticos se dividieron entre los partidos políticos, a expensas de grandes sectores de la sociedad venezolana. Chávez asumió la presidencia, en parte, gracias a la promesa de liberar a Venezuela de sus arraigados patrones de exclusión política. Si bien su gobierno denunció, en su momento, los patrones discriminatorios existentes, posteriormente los sustituyó con sus propias formas de discriminación contra adversarios políticos reales y contra aquellos que son percibidos como tales.

El gobierno de Chávez proclama un compromiso de inclusión política, pero discrimina abiertamente contra quienes no comparten sus puntos de vista. Algunos funcionarios del gobierno han removido del empleo público de carrera a una gran cantidad de detractores, depurado a la compañía petrolera estatal de empleados disidentes, negado a determinados ciudadanos el acceso a programas sociales debido a sus opiniones políticas y acusado a sus críticos de subversivos que merecen un tratamiento discriminatorio. La exclusión y el acoso del gobierno de Chávez a quienes disienten contradicen su bandera del pluralismo democrático.

La discriminación política en el gobierno de Chávez fue más pronunciada luego del referendo revocatorio de 2004 para decidir sobre la continuidad de Chávez como presidente. Los ciudadanos que ejercieron su derecho de convocar a referendo-sobre la base de uno de los nuevos mecanismos de participación que Chávez defendió durante la redacción de la Constitución de 1999-fueron amenazados con sufrir represalias y con ser incluidos en listas negras para impedirles el acceso a empleos y servicios del gobierno. Luego de calificar a la iniciativa del referendo como un acto "contra la patria", Chávez ordenó a las autoridades electorales que le proporcionaran al diputado Luis Tascón una lista con todos los nombres de quienes habían firmado la petición de referendo, que se hizo pública a través de Internet. La "lista Tascón", así como una lista aún más detallada de las afiliaciones políticas de todos los venezolanos llamada el "programa Maisanta", fueron usadas para discriminar políticamente a opositores al gobierno.

En un conocido caso de 2004, una institución bancaria del gobierno usó las listas para compilar los perfiles políticos de sus empleados y luego despidió a más de 80 personas que se consideraba eran parte de la oposición política. En un caso similar que ocurrió poco después del referendo, funcionarios del gobierno se negaron a renovar un contrato con una cooperativa que fabricaba uniformes escolares, debido a que los miembros de la cooperativa habían aparecido en la lista Tascón y, por lo tanto, no "merecían" los beneficios del programa.

La discriminación política ha sido respaldada y practicada abiertamente en la industria del petróleo, que es una de las fuentes de empleo más importantes del país, así como el pilar de la economía nacional. Después de una huelga de dos meses, en diciembre de 2002 el gobierno despidió a casi la mitad de los trabajadores de la compañía petrolera del estado, Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA), y creó listas negras de los empleados despedidos para impedirles el acceso a futuros empleos en el sector petrolero. Un mes antes de las elecciones presidenciales de 2006, el ministro de energía (quien también es el presidente de PDVSA) se jactaron de que la compañía había "saca[do] de esta empresa [petrolera a] 19,500 enemigos de este país" y que estaban dispuestos a seguir haciéndolo.  En esa oportunidad, también les dijeron a los empleados de PDVSA que "es necesario" que quien estuviera en desacuerdo con el gobierno "le ceda su puesto a un bolivariano". Si bien el ministro emitió un memorándum casi un año después en el cual prohibía la discriminación política, existen evidencias convincentes de que la mentalidad discriminatoria que reflejaban sus comentarios iniciales también se plasmó en las políticas sobre empleo de algunas divisiones de PDVSA.

La discriminación política ha sido una característica recurrente de las políticas y acciones de gobierno en diversas áreas. Los capítulos posteriores de este informe muestran cómo la discriminación ha afectado a los medios de comunicación, a los sindicatos y a la sociedad civil. El gobierno ha amenazado a los periodistas y a los medios de comunicación de la oposición con acciones penales y con la revocación de sus licencias de transmisión. Ha favorecido y ayudado a la creación de nuevos sindicatos alineados con el gobierno y, al mismo tiempo, se ha negado a negociar contratos colectivos con los sindicatos asociados con la oposición. Además, ha hostigado a destacados defensores de derechos humanos y a ONGs críticas del gobierno.

Los funcionarios de gobierno han intentado defender los actos de discriminación política manifestando que son necesarios, ya sea para frenar un supuesto intento de la oposición política de derrocar al gobierno o para establecer un gobierno capaz de llevar adelante un proyecto "revolucionario". Un ministro de gobierno denominó a la iniciativa del referendo revocatorio de 2004 un acto de "terrorismo" e instó a que se despidiera a quienes no estuvieran "comprometidos con el proceso revolucionario". Otros funcionarios alegaron que una gran cantidad de empleados públicos ocupaban cargos de libre nombramiento y remoción y debían ser despedidos por haber firmado las peticiones para convocar al referendo.

Chávez mismo ha enviado mensajes contradictorios sobre la discriminación política. En algunas oportunidades, ha reconocido que la discriminación es un problema y se ha manifestado en contra de ella. Por ejemplo, ordenó a los empleadores "enterrar" la lista Tascón debido a denuncias que recibió sobre discriminación en el empleo (aunque esperó un año después de implementada la lista para hacerlo). También promovió una reforma constitucional para prohibir explícitamente la discriminación por orientación política.

Otras veces, sin embargo, Chávez ha defendido abiertamente la discriminación política contra quienes se oponen a la "revolución". Por ejemplo, después de que su ministro de energía manifestó a los trabajadores de PDVSA que debían renunciar a sus trabajos si no apoyaban a Chávez, defendió en público este mensaje discriminatorio e instó a todos los trabajadores petroleros que no estuvieran comprometidos con la "revolución" a renunciar sus trabajos e "[irse] a Miami". Estas expresiones de intolerancia política han servido para fortalecer el trato discriminatorio que aplican sus partidarios.

La discriminación política según el derecho internacional

El derecho internacional prohíbe discriminar a las personas por ejercer sus derechos democráticos. De acuerdo con el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), los estados deben respetar y garantizar los derechos reconocidos en el pacto "sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social" (el énfasis es nuestro).[1] Si bien la atención de la comunidad internacional se ha centrado en la discriminación por motivo de raza y género, el PIDCP no hace ningún tipo de distinción, en términos de gravedad, entre estas diferentes formas de discriminación.

El derecho internacional prohíbe, específicamente, la discriminación en el empleo en el sector público. El artículo 25 (c) del PIDCP expresa que "[t]odos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el Artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades [...] tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país". En su observación general sobre este artículo, el Comité de Derechos Humanos señaló que para asegurar el acceso igualitario, "los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución deben ser razonables y objetivos".[2] Los gobiernos que prohíben el ingreso de oponentes o que despiden a quienes ya están ocupando cargos en el gobierno solamente debido a sus opiniones políticas incumplirían sus obligaciones en virtud de estos artículos 2 y 25.

El Comité de Derechos Humanos ha hecho hincapié en que "el principio de acceso a la función pública en condiciones de igualdad implica que el Estado debe velar por que no se haga ninguna discriminación. Este principio se aplica con mayor razón, a las personas que ocupan cargos en la función pública y, más aún, a las que han sido objeto de destitución".[3]

El derecho internacional laboral, en especial, el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), también prohíben la discriminación en el acceso a empleos y en los términos y condiciones de empleo por motivos de opinión política.[4]

Suele aceptarse que los gobiernos pueden aplicar criterios políticos al reclutar a las personas que tomarán decisiones en los niveles más altos de la administración pública, y la mayoría de los gobiernos lo hacen. Sin embargo, estas designaciones políticas deben estar claramente definidas y ser de naturaleza limitada para evitar abusos. Es diferente cuando los empleados públicos de carrera son contratados o destituidos sin fundamento y únicamente debido a sus supuestos puntos de vista políticos, ya sea que la discriminación se produzca mediante la ley o de manera informal.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha expresado su preocupación por la discriminación política existente en Venezuela. En su informe de 2005 ha sostenido que:

La Comisión encuentra que la utilización del despido laboral y la obstrucción a beneficios sociales, entre otros, para castigar a aquellas personas que manifiestan su disenso con la administración, comportan acciones violatorias a los derechos humanos y deberían ser objeto de censura generalizada como ocurre con otras violaciones más directas que son sujetas a investigaciones.[5]

La discriminación política según el derecho venezolano

Venezuela otorga jerarquía constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos; por lo tanto, las leyes internas no pueden violar las prohibiciones internacionales mencionadas previamente en materia de discriminación política. Además, la Constitución de 1999 prohíbe expresamente la "discriminación por razones de política" en el empleo.[6] Por último, y más ampliamente, prohíbe "discriminaciones…que…tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona".[7] Dado que las acciones discriminatorias basadas en las opiniones políticas suelen operar en desmedro de otros derechos, esta prohibición más amplia puede interpretarse en el sentido de que brinda protecciones generales contra la discriminación política.[8]

El clientelismo y la discriminación política antes de Chávez

La discriminación política no es nueva en Venezuela. Durante, por lo menos, 30 años antes de la elección de Chávez, la lealtad política era el pasaporte para ocupar cargos en el sector público y para la distribución de contratos y servicios del gobierno. El clientelismo-brindar beneficios, empleos y servicios a quienes estaban relacionados con el partido, a cambio de lealtad política-fue una característica dominante del acuerdo de división de poder celebrado entre los partidos políticos, denominado Pacto de Punto Fijo.[9] 

El Pacto de Punto Fijo se basó en un sistema de acomodo político y una división de los puestos de trabajo, contratos y beneficios estatales entre los dos partidos políticos dominantes.[10] Como Human Rights Watch observó en un informe publicado en 1993, "los trabajos en el sector público eran asignados de manera discriminatoria a través de los partidos políticos, y eso era un importante elemento en la corriente de clientelismo que descendía desde las autoridades de cada partido hasta sus bases y se extendía por todo el país".[11]

Quienes se vieron más perjudicados por el acuerdo político fueron los millones de venezolanos de los sectores más pobres que se encontraban fuera del sector público de la economía. Muchos de estos votantes apoyaron a Chávez en 1998, en parte con la esperanza de poner fin a la corrupción y exclusión de la era de Punto Fijo.[12]

La elección de Chávez en gran medida desplazó al antiguo sistema de clientelismo, que terminó con la dominación de los dos principales partidos políticos. Empezando en 2003, el gobierno de Chávez lanzó una serie de "misiones" para prestar servicios sociales directamente a los sectores más pobres, evitando a las instituciones estatales existentes, que habían sido criticadas por brindar asistencia sobre la base de criterios políticos. Sin embargo, si bien el gobierno de Chávez reemplazó el antiguo sistema que discriminaba en el otorgamiento de puestos de trabajo y servicios públicos, ha seguido discriminando a través de nuevas formas de exclusión basadas en la lealtad política.

 Listas negras: La "Lista Tascón" y el "Programa Maisanta"

Dos listas han sido instrumentos clave para la discriminación política durante el gobierno de Chávez: la "lista Tascón" y el "programa Maisanta". Si bien, aparentemente, fueron diseñadas con fines electorales legítimos, varios funcionarios de gobierno de alto rango alentaron el uso de las listas, o amenazaron con usarlas, para aplicar represalias contra aquellos identificados como opositores al gobierno. Luego del polémico referendo de 2004 para revocar el mandato presidencial de Chávez,[13] se informó que algunos funcionarios del gobierno crearon una lista negra que incluía a quienes solicitaban la remoción de Chávez, con el objeto de impedirles el acceso a empleos estatales, o a contratos o servicios del gobierno.[14] 

Chávez alentó que se considerara a quienes habían firmado la petición de referendo revocatorio de su mandato "responsables" de su decisión, aunque no llegó al punto de respaldar la discriminación política. En octubre de 2003, Chávez insinuó que quizás podría usarse la petición en el futuro: "Los que firman contra Chávez, en verdad no están firmando contra Chávez. Estarán firmando contra la patria ... Quedará registrado para la Historia, porque [el CNE] va a tener que poner su nombre, su apellido, su firma, su número de cédula y su huella digital".[15]

En enero de 2004, Chávez le escribió al entonces presidente del CNE, Francisco Carrasquero, para informarle que había autorizado a su jefe de campaña, el diputado Luis Tascón, a obtener copias de las planillas con más de tres millones de firmas de quienes respaldaron ante el CNE la petición del referendo revocatorio.[16] Chávez anunció por televisión que tenía la intención de usar la lista para demostrar que incluía firmas falsas.[17] Una vez obtenidas las planillas electorales, Tascón publicó la lista de nombres en su sitio web para que cualquier persona pudiera consultar la "lista Tascón", con el supuesto fin de verificar su firma.[18]  

La creación de una lista de quienes firmaron la petición de referendo revocatorio no era una decisión objetable en sí misma. Al respaldar la convocatoria a referendo, los ciudadanos no estaban votando en elecciones, ni siquiera expresando una preferencia política. La petición de un referendo revocatorio era una cuestión pública, con lo cual la publicación de las firmas podía aumentar la transparencia del proceso. Lo inadmisible era el uso de la lista para discriminar a quienes hubieran firmado.

Varios funcionarios públicos de alto rango amenazaron explícitamente con tomar represalias contra los firmantes. En una importante expresión de apoyo a la discriminación política, el entonces ministro de salud, Roger Capella, comentó a periodistas en marzo de 2004 que los trabajadores de la salud y los médicos que habían firmado el referendo revocatorio serían despedidos porque firmar la petición era "un acto de terrorismo".[19] Capella agregó que "los únicos médicos que prestarían servicios en las instituciones hospitalarias del país serían galenos camaradas comprometidos con el proceso revolucionario".[20] Al día siguiente, Capella rectificó sus comentarios y manifestó que tenían "una connotación personal" y que la discriminación por motivaciones políticas era inconstitucional.[21] Sin embargo, dado que Capella realizó sus manifestaciones iniciales en un foro público, en calidad de funcionario de gobierno, no sería sencillo retractarse ni hacer que se olvidaran fácilmente.[22] 

En otro ejemplo de presión política sobre los empleados del sector público, el entonces presidente de PDVSA, Alí Rodríguez, advirtió de posibles despidos en la compañía petrolera por haber firmado la petición de referendo, y manifestó que "no causaría extrañeza" si los trabajadores que firmaron la petición de convocatoria fueran despedidos de sus empleos.[23] Algunos empleados de PDVSA denunciaron más tarde a la prensa que habían sido despedidos y que, cuando preguntaron el motivo, se les dijo que era porque habían firmado la petición de referendo.[24]

Más de un año después de haber ordenado la creación de la lista Tascón, Chávez mismo reconoció los objetivos discriminatorios para los cuales se había usado la lista. En abril de 2005, luego de ganar el referendo, Chávez, por la televisión pública, llamó a los empleadores a archivar y "enterrar" la lista:  

Fue un momento que ya quedó atrás. Si alguno de nosotros para tomar una decisión personal con alguien va a buscar la lista, lo que está es trayendo situaciones pasadas al presente y contribuyendo a recrearlas [….] la famosa lista seguramente cumplió un papel importante en un momento determinado, pero eso pasó.

Vamos a llamar a todo el país a tender puentes. Digo esto porque por allí me han llegado algunas cartas, y de tantos papeles que me llegan, que me hacen pensar que todavía en algunos espacios tienen la lista de Tascón en la mesa para determinar si alguien va a trabajar o no va a trabajar. ¡Entiérrese la lista de Luis Tascón!"[25]

Chávez muy probablemente conocía en 2004 las denuncias que algunas oficinas de gobierno estaban usando la lista Tascón para despedir trabajadores y bloquear solicitudes de trabajo. De hecho, de acuerdo con la estación de radio estatal, Tascón dijo en abril de 2004 que había hablado con Chávez personalmente sobre casos de discriminación tanto por parte de empleadores privados contrarios a Chávez como de instituciones de gobierno, e instó a Chávez a detener el constante uso abusivo de la lista.[26]Sin embargo, a Chávez le tomó más de un año desde su primera orden para que se confeccionara la lista-y durante ese tiempo, como se indicó con anterioridad, varios funcionarios de gobierno de alto rango respaldaron el uso de la discriminación política-para ordenar claramente que la información no se usara con fines discriminatorios.

Luego de las declaraciones de Chávez, el Ministerio Público abrió una investigación en abril de 2005 para determinar si los empleadores privados o las instituciones públicas utilizaban la lista Tascón para discriminar a quienes firmaron la petición de referendo revocatorio.[27] Sin embargo, no tenemos conocimiento de que haya producido ninguna condena.

Además, el llamado de Chávez a "enterrar" la lista Tascón no puso fin a la discriminación política. Si bien el anuncio fue considerado positivo, algunos partidarios respondieron creando herramientas de discriminación más sofisticadas. Durante las elecciones legislativas de 2005, los partidarios de Chávez diseñaron una base de datos conocida como el programa Maisanta.[28] A diferencia de la lista Tascón, que contenía solo los nombres de quienes habían firmado la petición de referendo revocatorio, el programa Maisanta contenía información detallada sobre todos los votantes registrados, un total de más de 12 millones de ciudadanos. Informaba al usuario si los votantes habían firmado la petición de referendo revocatorio en contra de Chávez, si se habían abstenido de votar en elecciones anteriores, si habían participado en misiones del gobierno, y si habían firmado la contra-petición de referendo revocatorio contra legisladores de la oposición.[29]

Los diseñadores del programa Maisanta justificaron su creación argumentando que se trataba de una iniciativa para democratizar el acceso a la información.[30] La base de datos podía, en realidad, ser útil para las campañas electorales. Sin embargo, como la lista Tascón, el software de Maisanta fue utilizado con fines que excedieron lo meramente electoral.

En 2004 y 2005 se presentaron cientos de denuncias sobre que funcionarios del gobierno de diferentes poderes de la administración pública estaban usando la lista Tascón, el programa Maisanta, o ambos, para despedir y seleccionar candidatos a puestos de trabajo y para determinar el acceso a programas del gobierno.[31] Incluso Tascón reconoció que había casos de "gente a la que no le daban los documentos, que le retardaban los trámites, que le negaban la posibilidad de trabajar" por haber firmado la petición de referendo.[32]

La gran mayoría de las denuncias de discriminación política fueron realizadas por miembros de la oposición contra ministros y agencias del gobierno, de acuerdo con PROVEA, una ONG de derechos humanos no partidaria venezolana.[33] Sin embargo, también hubo denuncias de discriminación política contra partidarios de Chávez en niveles más bajos de la administración pública, en los gobiernos estatales y municipales, y en el sector privado.[34]

En la mayoría de los casos, fue imposible probar que hubiera existido discriminación política-salvo raras excepciones, no se informaba a los ciudadanos los motivos por los cuales se tomaban las medidas-, si bien a muchas personas se les decía informalmente que perdían sus trabajos, contratos o servicios por haber firmado la petición de referendo. Por ejemplo, en un caso denunciado a Human Rights Watch, se le negaron a una mujer de 98 años las medicinas que desde hacía tiempo recibía de una agencia de desarrollo estatal debido a que había firmado la petición de referendo, según le dijo a su familia el secretario del programa.[35]

Human Rights Watch documentó varios casos representativos, que se detallan más adelante, en los cuales los funcionarios de gobierno empleaban la lista Tascón o el programa Maisanta para adoptar medidas discriminatorias en contra de determinadas personas.

Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE)

Entre los casos de supuestos despidos por motivaciones políticas, uno de los más resonantes fue el despido de más de 80 empleados públicos de una institución bancaria del gobierno, el Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), en 2004.[36] Todos los empleados despedidos supuestamente habían sido incluidos como miembros de la oposición política en una lista, basada en parte sobre la base de la lista Tascón, que circuló dentro de la institución.[37] Si bien los trabajadores fueron despedidos sin ningún tipo de explicación, el presidente de la institución manifestó abiertamente que los empleados estaban siendo despedidos para dar lugar a quienes "se acopl[aran] al proyecto de gobierno".[38]

Según ex empleados, en mayo de 2004 un grupo de empleados de FOGADE que pertenecían a un Círculo Bolivariano-una especie de agrupación de base apoyada y financiada por el gobierno-, junto con un funcionario de alto nivel del departamento de recursos humanos, crearon e hicieron circular una lista con las afiliaciones políticas de los más de 500 empleados de FOGADE.[39] Junto a cada nombre se escribía a mano un número que indicaba el perfil político del empleado, sobre la base de cuáles eran percibidas como sus inclinaciones políticas (desde "1" para chavistas militantes a "6" para "oposición política radical"), y una inicial que indicaba si el empleado había firmado la petición de referendo revocatorio, sobre la base de la lista Tascón.     

El presidente de FOGADE, Jesús Caldera Infante, aparentemente, respaldó el uso de la lista para depurar a la organización de opositores al gobierno, manifestando en una entrevista por televisión que "La revolución tocó el alma y la esencia de FOGADE, y nosotros…vamos a propiciar los cambios que sean necesarios".[40] En junio de 2004, Caldera Infante anunció por televisión que numerosos empleados, muchos de los cuales "contaban con hasta 19 años en el organismo" habían sido despedidos porque "venían arrastrando una cultura no cónsona con el proyecto que está contemplado [por la Constitución] para el desarrollo socioeconómico" y que serían reemplazados por funcionarios que "se acopl[aran] al proyecto de gobierno".[41] A agosto de 2004, habían perdido sus trabajos 80 miembros del personal de FOGADE[42] y, de acuerdo con ex empleados, todos ellos habían sido clasificados como opositores al gobierno en la lista.[43]

Entre los empleados despedidos se encontraba Yadira Pérez, una secretaria que había trabajado para FOGADE durante 11 años hasta que fue despedida en junio de 2004. Pérez había firmado la petición de referendo revocatorio. Pérez le dijo a Human Rights Watch que su aviso de despido indicaba que su puesto era considerado un cargo de libre nombramiento y remoción, por lo cual FOGADE podía despedirla sin justificación.[44]Sin embargo, Pérez era considerada desde hacía tiempo una empleada pública de carrera y decidió llevar su caso ante los tribunales.

FOGADE alegó que los despidos estaban autorizados desde el punto de vista legal, ya que todos los empleados ocupaban cargos de libre nombramiento y remoción de los cuales podían ser despedidos sin justificación, e incluso por motivaciones políticas. Un decreto administrativo del presidente de FOGADE, poco antes de los despidos, estableció que todos los empleos en el banco tenían cargos de libre nombramiento y remoción, dado que manejaban información confidencial.[45] Se trata de "cargos de libre remoción y los hemos removido", explicó Caldera Infante.[46]

El tribunal determinaría finalmente que los empleados de FOGADE eran empleados públicos y que la providencia administrativa violaba las disposiciones constitucionales que protegían a los empleados públicos de ser despedidos por motivaciones políticas o en forma arbitraria. El tribunal ordenó la reincorporación de Pérez y de varios otros empleados de FOGADE.[47] 

Consejo Nacional de Fronteras (CNF)

En otro caso que sugiere la existencia de discriminación por motivaciones políticas, el jefe de una empleada del Consejo Nacional de Fronteras (CNF) les dijo a ella y a otros tres empleados que habían sido despedidos únicamente porque habían firmado la petición de referendo revocatorio.

Desde 1996, Rocío San Miguel había trabajado como empleada contratada y asesora legal del CNF, una agencia del gobierno adscrita a la oficina del vicepresidente. Cuatro de los 22 empleados del consejo-Magally Chang, Jorge Guerra, Thais Peña Rocío y San Miguel-fueron despedidos el 22 de marzo de 2004. Las cartas de despido no expresaron los motivos de esta medida.[48]

San Miguel descubrió que, de los 22 empleados de la CNF, solamente ella y los otros tres estaban indicados en la lista como firmantes de la petición de referendo. A uno de los empleados, Guerra, finalmente se le permitió conservar su trabajo, después de que insistiera que su cédula había sido usada en forma fraudulenta y que retiraría su nombre de la petición.[49]

Luego de recibir su carta de despido, San Miguel le dijo a Human Rights Watch que su jefe le había explicado en una conversación telefónica que ella había ocupado un cargo de libre nombramiento y remoción y que, por lo tanto, se la despedía por "demostrar deslealtad" al firmar la petición de referendo revocatorio.[50] Sin embargo, San Miguel era, en realidad, una empleada contratada, no ocupaba un cargo político.[51] Si bien el consejo tenía derecho a no renovarle su contrato anual-aunque había elegido hacerlo durante ocho años-, sus opiniones políticas no deberían haber pesado en ninguna decisión relacionada con la continuidad de su empleo.

Consejo Nacional Electoral (CNE)

La discriminación política también se ha extendido a las funciones públicas no remuneradas. En los meses anteriores al referendo revocatorio, el Consejo Nacional Electoral (CNE) despidió a miembros voluntarios de las juntas electorales municipales, manifestando explícitamente en las cartas de despido que se los removía de sus cargos porque habían firmado la petición de referendo revocatorio. Los miembros de las juntas eran ciudadanos que cumplían con sus deberes cívicos asignados; sin embargo, descubrieron que su capacidad para prestar sus servicios dependía de sus opiniones políticas.

Las juntas municipales electorales están compuestas por ciudadanos no remunerados elegidos por sorteo público para ayudar en las elecciones como parte de sus deberes como ciudadanos con derecho a votar.[52]  

Human Rights Watch entrevistó a un ex miembro de estas juntas, Jorge Luis Suárez, quien se había desempeñado como presidente de la junta municipal electoral de El Hatillo, una municipalidad de clase media de Caracas. Suárez, abogado, fue seleccionado por sorteo para desempeñarse en la junta y supervisar el referendo revocatorio en febrero de 2004.[53] Sin embargo, pocos días antes del referendo, el 11 de agosto de 2004, Suárez recibió una carta del director regional del CNE en la que se le informaba que el CNE había acordado "sustituir como Miembro Principal de las Juntas Municipales Electorales a todos aquellos que firmaron en los eventos pasados de Referendo Presidencial y Diputados a la Asamblea Nacional; [y que]en tal sentido resolvió sustituirlo de su condición de Miembro Principal de dicha Junta Electoral". La carta citaba una resolución del CNE en este sentido, de fecha 30 de julio de 2004.[54]

Suárez contó a Human Rights Watch que cuatro de los cinco miembros de la junta electoral de El Hatillo recibieron cartas similares del CNE. Los cuatro habían firmado la petición de referendo para revocar el mandato del presidente Chávez; el quinto miembro no lo había hecho.[55] 

De acuerdo con Suárez, los miembros de la junta municipal fueron reemplazados por partidarios del gobierno especialmente elegidos por el CNE pocos días antes del referendo, a pesar de que las leyes venezolanas exigen que los miembros de las juntas municipales sean elegidos mediante sorteo público, por lo menos, dos meses antes de un referendo.[56] Suárez contó que cuando fue a retirar sus efectos personales de la oficina municipal, los nuevos miembros-todos ellos vestidos de rojo, el color del gobierno-no lo dejaron entrar.[57] 

Suárez comentó a Human Rights Watch que nunca había recibido una copia de la resolución del CNE mencionada en la carta que le enviaron, pero que estaba enterado de que varios miembros de juntas electorales de otros distritos también habían sido despedidos por haber firmado la petición de referendo revocatorio contra el Presidente Chávez.[58] Suárez no estaba enterado que hubieran miembros de juntas municipales que hubieran sido despedidos por haber firmado una contrapetición simultánea de referendo revocatorio contra legisladores pertenecientes a partidos de la oposición.[59] 

El ex vicepresidente del CNE, Ezequiel Zamora, dijo a Human Rights Watch que la resolución se aplicó en todo el país, pero que sólo fueron despedidos quienes habían firmado la petición de revocar al Presidente Chávez.[60] Human Rights Watch no pudo encontrar casos de personas suspendidas por haber firmado el referendo para revocar a legisladores de la oposición.

Incluso si la resolución del CNE hubiera sido aplicada en forma uniforme, ello no habría sido correcto: excluir a los ciudadanos de la prestación de servicios cívicos debido a sus opiniones políticas viola las garantías básicas de igualdad y libertad de opinión, que son fundamentales en un gobierno democrático. Dejando al margen la pregunta de si una firma en apoyo de un referendo revocatorio constituye una manifestación de opinión política, las convicciones políticas no deben ser la base para excluir del servicio cívico. 

Fondo Único Social (FUS) y Fondo del Desarrollo de la Microempresa (FONDEMI)

La lista Tascón también fue aplicada para asignar contratos con el gobierno. En un caso de 2004, una cooperativa perdió un importante contrato con el gobierno porque, de acuerdo con una carta de la agencia del gobierno responsable del contrato, los directores de la cooperativa habían firmado la petición de referendo y, por lo tanto, no "merecían" los beneficios del contrato.[61]  

El Fondo Único Social (FUS), una agencia del gobierno que administra proyectos de desarrollo social, había comprado uniformes escolares a Coprotene, una cooperativa del estado de Nueva Esparta, desde 2001. En 2004, FUS decidió no renovar el contrato anual. De acuerdo con una carta del presidente de la división Nueva Esparta del FUS, se rechazó el contrato de Coprotene para dar una oportunidad a cooperativas "realmente comprometidas con el proceso revolucionario y seguidoras de nuestro máximo líder Presidente Hugo Rafael Chávez Frías".[62]    

La carta señaló que el FUS había verificado el "estatus de la firma" de los miembros de Coprotene y había descubierto "para extrema sorpresa" que una de las representantes de Coprotene, así como su marido y el tesorero de la cooperativa, habían firmado contra Chávez. De acuerdo con la carta del FUS:

El programa de Dotación de Uniformes Escolares (DUE) depende estrictamente del Presidente de la República y que si ellos firmaron contra el Presidente no pretenderán ahora obtener el beneficio de un programa que ellos mismos quieren eliminar a través de sus firmas. Así qué, con un rotundo "NO", le manifiesto la negativa de que COPROTENE pueda participar en el Programa DUE, y toda aquella cooperativa o microempresa que haya manifestado su voluntad de sacar al Máximo Líder de la Revolución Bolivariana, nuestro Presidente Hugo Rafael Chávez Frías.[63]

El uso discriminatorio de la lista Tascón también parece haber ocurrido en casos de otras instituciones estatales. María Isabel Graciani, una ex empleada del Fondo del Desarrollo de la Microempresa (FONDEMI), una agencia de desarrollo del gobierno que otorga préstamos pequeños a cooperativas y proyectos sociales, contó a Human Rights Watch que había recibido instrucciones de sus superiores para usar la lista Tascón con el fin de descartar solicitudes de préstamos, pero que ella se negó a aplicar la lista.[64]  

Discriminación en PDVSA

La discriminación política ha sido apoyada y practicada abiertamente en la compañía petrolera del estado, PDVSA. PDVSA despidió a más de 18,000 empleados que en 2002 participaron en una huelga de dos meses, como una forma de represalia masiva por haber llevado adelante una actividad de huelga legítima.[65] (El paro petrolero y los despidos masivos se analizan en detalle en el capítulo 6). En los años siguientes, el gobierno usó la participación en la huelga de forma muy similar a cómo usó la participación en la iniciativa de referendo revocatorio: para identificar a quiénes se les daría un trato discriminatorio. PDVSA incluyó en una lista negra a los empleados despedidos con el objeto de impedirles el acceso a futuros empleos en el sector petrolero, así como en sus subsidiarias y contratistas. El ministro de energía y Chávez sugirieron que todos los trabajadores de la compañía debían apoyar al gobierno o irse. Existen evidencias convincentes de que la mentalidad discriminatoria que reflejaban estas manifestaciones públicas también se plasmó en las políticas de empleo concretas de algunos departamentos de PDVSA.

Huelguistas petroleros en listas negras

Después del paro petrolero, PDVSA depuró su plantel de miles de trabajadores que habían participado en la huelga. El gobierno justificó los despidos masivos con el argumento de que el único objetivo de los trabajadores era "derrocar al Presidente".[66] Cuando la OIT revisó el caso, sin embargo, determinó que los motivos del paro laboral incluían demandas de los trabajadores relacionadas con las políticas económicas del gobierno y, por lo tanto, el paro se encuadraba dentro del alcance de la actividad sindical legítima.[67] La OIT concluyó que los despidos masivos de miles de trabajadores y la negativa a recontratarlos constituían represalias que violaban el derecho internacional.[68]

Durante muchos años después de la huelga, PDVSA creó listas negras con los nombres de los trabajadores despedidos para impedirles el acceso a empleos en el sector petrolero. PDVSA escribió una carta a sus subsidiarias y contratistas, en la cual les advertía que no debían contratar a los trabajadores despedidos.[69] En una carta enviada en mayo de 2005 a los directivos de compañías contratantes que operaban en el Cinturón de Orinoco, el ejecutivo de PDVSA responsable de contratar trabajadores en compañías aliadas señaló que PDVSA mantenía una política "de no contratar personas que mostraron actitudes reñidas con los intereses de la empresa durante el evento ocurrido el pasado mes de diciembre de 2002 [el paro petrolero]".[70] Otro contratista, la Cypriot Hanseatic Shipping Company, supuestamente recibió una carta similar de PDVSA en 2003, en la cual mencionaba específicamente que 168 empleados habían participado en la huelga petrolera y ya no podían ser empleados por la compañía naviera.[71] 

Los lineamientos de contratación de PDVSA de julio de 2007 (que, hasta donde sabemos, aún se encuentran vigentes) establecían que un solicitante que apareciera en la base de datos de la compañía como "autor de un hecho que se investiga-el paro petrolero" es "no apto" para contratación.[72] Supuestamente, PDVSA también circuló listas con los nombres de los empleados despedidos que no debían ser recontratados.[73] 

Algunos funcionarios sugirieron que la inclusión de huelguistas en listas negras era una manera apropiada de promover la responsabilidad por delitos. Como Roberto Hernández, ministro del trabajo, explicó posteriormente, el gobierno despidió y se rehusó a recontratar a cientos de trabajadores del petróleo porque "esos eran 23,000 delincuentes".[74]Dicho enfoque podría haber sido razonable si se hubiera limitado a determinadas personas que enfrentaban acusaciones fundadas de actividad delictiva, que estaban siendo investigadas y procesadas con las garantías de debido proceso correspondientes. En lugar de eso, la compañía aplicó la política de excluir a todo empleado que hubiera participado en la huelga y que, por lo tanto, pudiera considerarse contrario al gobierno. Chávez mismo públicamente llamó a esos trabajadores "traidores" y declaró que en Venezuela "no podemos darnos el lujo de que haya personas como éstas en [PDVSA]".[75] 

Una fuerza laboral "revolucionaria" 

Los supuestos actos subversivos de los trabajadores petroleros huelguistas fueron usados para alentar la discriminación política dentro de PDVSA. Tanto el ministro de energía como el mismo Chávez dejaron en claro que los trabajadores de PDVSA deben apoyar el "proceso bolivariano", y, aparentemente, las políticas de empleo de algunos departamentos de la compañía son acordes con estas manifestaciones del gobierno.

Un mes antes de las elecciones presidenciales de diciembre de 2006, el ministro de energía y presidente de PDVSA Rafael Ramírez dio un discurso a los empleados de PDVSA, que fue filmado clandestinamente y luego transmitido por televisión.  En tal discurso dijo a los trabajadores que quienes no apoyaban a Chávez debían abandonar la empresa:

Que la nueva PDVSA es roja, rojita, de arriba a abajo…yo quiero que aquí ustedes se sacudan de la cabeza que alguien nos puede sancionar …si nosotros expresamos a nuestro pueblo que esta empresa está cien por ciento apoyando al presidente Chávez . . . .Es un crimen, es un acto contrarrevolucionario que algún gerente aquí pretenda frenar o congelar la expresión política de nuestros trabajadores en apoyo al presidente Chávez. . . Vamos a hacer todo lo que tengamos que hacer para apoyar a nuestro presidente. Y el que no se sienta cómodo con esta [palabra ininteligible] es necesario que le ceda su puesto a un bolivariano".[76]

En el discurso, Ramírez dejó claro a los trabajadores que sus palabras no eran una simple amenaza. En relación con los despidos masivos que siguieron al paro petrolero, les dijo: "A nosotros no nos tiembla el pulso. Nosotros sacamos de esta empresa 19,500 enemigos de este país y estamos dispuesto a seguirlo haciendo".[77] 

Por su parte, el Presidente Chávez, en lugar de refutar el mensaje evidentemente discriminatorio, lo respaldó públicamente por la televisión nacional, y exhortó a su ministro de energía a repetirlo "100 veces", y declaró que "los trabajadores de Petróleos de Venezuela están en esta revolución y el que no mejor que se vaya a otro sitio, que se vayan a Miami o a donde quieran".[78]

Las declaraciones de Rodríguez y de Chávez fueron aplicadas, por lo menos, en algunas divisiones de la compañía. En un caso, la división de distribución eléctrica de PDVSA estableció una estrategia para forzar a los adversarios políticos a retirarse de PDVSA, según surge de documentos internos de la compañía proporcionados a Human Rights Watch por ex empleados. En una reunión del 16 de octubre de 2006, los gerentes de división acordaron deshacerse de quienes criticaban el gobierno de Chávez. Las actas de la reunión describen el acuerdo: "Toda persona (de lideres para abajo) que no esté identificada con el proceso será ubicada en actividades irrelevantes, se le eliminará el sobretiempo y serán sacados de actividades los días sábados y domingo. El que no esté con Chávez no deberá estar en PDVSA".[79] 

Una subsidiaria de PDVSA, Sincor, supuestamente mantuvo una lista de empleados divididos en "aptos" y "no aptos", según sus puntos de vista políticos.[80]El periódico Tal Cual informó que, en 2007, Sincor despidió a cuatro jóvenes trabajadores contratados porque consideró que eran políticamente "no aptos".[81] La oficina de prensa de Total, la multinacional francesa propietaria de una parte de Sincor, pareció reconocer que había problemas al responder lo siguiente a las consultas de Tal Cual sobre las políticas de empleo de la compañía y los despidos de los cuatro trabajadores contratados: "Como estos procedimientos [de Sincor] podrían crear riesgos operacionales, estamos trabajando con PDVSA para limitar las consecuencias de este proceso interno y esperamos que cese y que las personas serán reintegradas".[82]

Que se haya alentado la discriminación política desde el gobierno también ha provocado que las compañías que trabajan con PDVSA y necesitan ganar contratos con el gobierno lleven adelante actos de discriminación política. En un aviso de empleo publicado en octubre de 2007, Trical de Venezuela, C.A.,[83] una compañía privada que fabrica productos industriales y vende materiales a PDVSA y a otras compañías del estado, lo hizo abiertamente. Trical especificó de la siguiente manera la orientación política que estaba buscando en los candidatos al empleo: "Preferiblemente, que no esté señalado como de oposición, que no esté presente en las listas públicas como enfrentado con el gobierno y que sea afecto a él".[84] 

Un año después de los comentarios de Ramírez sobre que PDVSA debía ser "roja, rojita"-quizás debido a la presión de Total y de otras compañías para que se reinstauraran las prácticas de contratación basadas en méritos[85]-, Ramírez reconoció que se estaban aplicando prácticas de empleo discriminatorias en PDVSA e instó a que se les pusiera fin. El 31 de julio de 2007, Ramírez envió a los gerentes de PDVSA un memorándum en el cual prohibía expresamente el uso de "listas" discriminatorias:

En ningún caso podrán aplicarse listas generales no motivadas en relación a las contrataciones en curso y que no justifiquen la exclusión y/o descalificación del aspirante o proveedor … La presente resolución deroga cualquier normativa interna, resolución o decisión que la contradiga y se aplicará preferentemente en todos los casos.[86] 

Si bien la afirmación de no discriminación en el empleo constituyó un paso positivo para PDVSA, la mención específica de que las actuales normas reemplazaran las prácticas pasadas también parece confirmar que las listas, en verdad, habían estado en circulación y que habían sido utilizadas en las políticas de contratación en algunos sectores de la compañía.

Discriminación en otras áreas

La discriminación política ha sido el sostén-así como una fuente de descrédito-de las acciones del gobierno en una gran diversidad de áreas. Como se documenta en capítulos posteriores de este informe, la discriminación política ha afectado decisiones de gobierno sobre medios de comunicación, sobre sindicatos y sobre la sociedad civil. Algunos funcionarios de gobierno han utilizado críticas legítimas para excluir a voces disidentes de los medios de comunicación, de las negociaciones de contratos colectivos y las asambleas de la sociedad civil.

Los medios de comunicación

El gobierno de Chávez ha castigado a los medios de comunicación por sus críticas al gobierno. Como documentamos en el capítulo 5, el gobierno también ha amenazado con iniciar acciones legales o con imponer sanciones administrativas a estaciones opositoras y ha negado solicitudes de una estación crítica al gobierno portara obtener frecuencias que le hubieran permitido extender su cobertura.

El caso más resonante fue la decisión del gobierno de no renovar la licencia de la estación de televisión opositora RCTV en mayo de 2007 ante su obstinada negativa a moderar su línea editorial. Oficialmente, la decisión se justificó por la necesidad de usar la frecuencia de RCTV para crear un nuevo canal público, pero el gobierno tenía otras frecuencias a su disposición y, en ese momento, había renovado las licencias de canales que apoyaban al gobierno o que habían moderado su crítica.

Los sindicatos

Los sindicatos que no gozan de la aprobación del gobierno han tenido que enfrentar obstáculos a la hora de negociar contratos colectivos. Como documentamos en el capítulo 6, en contradicción con las disposiciones del derecho internacional laboral, en especial las normas sobre sindicatos, el gobierno ha negado a los sindicatos existentes el derecho a negociar contratos colectivos hasta recibir la certificación estatal de sus elecciones de dirigentes. Al mismo tiempo, el gobierno ha negociado con nuevos sindicatos oficialistas, los cuales no debían cumplir con estos requisitos electorales cuando son recién formados. 

Sociedad civil

Los funcionarios de gobierno también han realizado acusaciones infundadas contra las organizaciones de la sociedad civil y han hostigado a defensores de derechos humanos por sus posturas políticas reales o percibidas. Como documentamos en el capítulo 7, durante la presidencia de Chávez los defensores de derechos humanos han sido víctima de acoso judicial, denuncias públicas, e iniciativas para excluirlas de foros internacionales e y para restringirles el acceso a financiamiento internacional.

Recomendaciones

El gobierno venezolano debe tomar medidas activas para evitar la discriminación política. En especial, el poder ejecutivo debe implementar una política de "tolerancia cero" con respecto a la discriminación política. Específicamente, debería:

• Establecer directivas claras e inequívocas a todas oficinas del gobierno que prohíban explícitamente toda forma de discriminación política en la contratación y el despido de empleados, así como en el acceso a programas del gobierno;
• Asegurar que existan mecanismos y procedimientos efectivos para recibir y responder a quejas sobre discriminación política; y
• Realizar investigaciones rigurosas de todas las denuncias creíbles de discriminación política y, cuando fuere apropiado, sancionar a los responsables de manera oportuna. 

Teniendo en cuenta el apoyo que el gobierno prestó en el pasado a la discriminación política en la contratación y el despido de empleados de PDVSA, es particularmente importante que el ministro de energía implemente inmediatamente esta política de "tolerancia cero." Además, PDVSA debería:

• Permitir que los ex empleados despedidos por su participación en la huelga de 2002, que no hayan sido condenados por conductas delictivas durante la huelga, puedan competir por oportunidades laborales en PDVSA y sus subsidiarias.

III. Las cortes

Si en algo estuvieron totalmente de acuerdo la mayoría de los venezolanos cuando Chávez asumió por primera vez, fue en la necesidad de realizar cambios sustanciales al poder judicial del país. Tras varias décadas de corrupción endémica e intromisión por parte del poder político, Venezuela contaba con un sistema de justicia disfuncional y profundamente desacreditado. Por estas razones, la iniciativa de Chávez de adoptar medidas contundentes que permitieran depurar los tribunales recibió el apoyo de, incluso, sus más acérrimos opositores.

La Constitución de 1999 ofreció una oportunidad para que Venezuela rescatara su poder judicial. La Constitución creó un nuevo Tribunal Supremo de Justicia y estableció garantías esenciales para la independencia del poder judicial, como el requisito del voto mayoritario de dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional para destituir a un magistrado. De este modo, sentó las bases para que el poder judicial pudiera cumplir su rol primordial de garante del estado de derecho y protector de los derechos básicos.

Lamentablemente, desde entonces el gobierno de Chávez ha despreciado el principio de independencia judicial. En 2004, el presidente y sus partidarios en la Asamblea Nacional, disgustados con algunas sentencias controversiales, se dispusieron a copar el Tribunal Supremo con sus aliados. Para tal fin, sancionaron una nueva ley que incrementó el número de integrantes del tribunal de 20 a 32. La ley habilitaba al poder legislativo a elegir a los nuevos magistrados a través de una mayoría simple, lo cual permitió a la coalición gobernante usar su estrecha mayoría en la Asamblea Nacional para obtener una abrumadora mayoría de integrantes en el tribunal. (En ese entonces, se estimaba que el tribunal estaba dividido en partes iguales entre los aliados de Chávez y sus opositores). La ley otorgaba a la Asamblea Nacional, además, la facultad de remover a los magistrados de sus cargos con una mayoría simple de votos, en vez de la mayoría de dos tercios que exige la Constitución de 1999. En resumen, la ley permitió que la coalición gobernante depurara al máximo tribunal del país y nombrara a sus aliados, modificando significativamente su composición a favor del gobierno.

Los partidarios de Chávez trataron de justificar la ley, argumentando que se trataba de una respuesta a los intentos de la oposición de quebrantar el estado de derecho. Sostuvieron, en particular, que los magistrados del Tribunal Supremo que se oponían a Chávez no tomaban en cuenta las leyes y decidían los casos de manera tal que permitieran avanzar la agenda política de la oposición.

Es cierto que algunos miembros de la oposición quebrantaron el estado de derecho durante el golpe de 2002. Es posible también que algunos jueces hayan permitido que sus convicciones políticas influyeran incorrectamente en su forma de administrar justicia. Pero, aun en este caso, la respuesta adecuada hubiera sido adoptar medidas para limitar esta injerencia política y promover la independencia judicial. En lugar de esto, Chávez y sus aliados optaron por manipular el sistema para favorecer sus propios intereses.

Pocas semanas después de la adopción de la ley, los tres magistrados a quienes se atribuían las sentencias que más habían irritado a los chavistas ya no integraban el Tribunal Supremo de Justicia. En diciembre de 2004, la coalición gobernante en la Asamblea Nacional reemplazó a estos magistrados y llenó las 12 nuevas vacantes con aliados políticos. Durante los años siguientes, el Tribunal Supremo de Justicia afín al gobierno despidió a cientos de jueces de los tribunales inferiores y nombró a otros tantos como jueces permanentes.

La significativa modificación de la composición del Tribunal Supremo de Justicia a favor del gobierno logró neutralizar al poder judicial como un poder independiente. Este tribunal afín al gobierno prácticamente ha abdicado su rol como control de las acciones arbitrarias del estado. En los casos en que el gobierno de Chávez ha adoptado medidas que atentan contra los derechos humanos, el tribunal ha respondido, en general, con pasividad y aquiescencia. En particular, no ha actuado para contrarrestar ataques a la separación de poderes, como la ley de 2004 que permitió copar el Tribunal Supremo con aliados del gobierno y, más recientemente, el paquete de reformas constitucionales de 2007. Tampoco ha salvaguardado derechos fundamentales en casos conocidos sobre medios de comunicación y sindicatos.[87]

Normas internacionales sobre independencia judicial

La OEA y la Carta Democrática Interamericana

La democracia es indispensable para asegurar el respeto de los derechos humanos, y un poder judicial independiente es fundamental para preservar la vigencia de la democracia. Los 34 ministros de relaciones exteriores de la Organización de los Estados Americanos (OEA) reconocieron estos principios cuando adoptaron la Carta Democrática Interamericana en 2001.[88] De acuerdo con la Carta, los "elementos esenciales de la democracia representativa" incluyen "el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho" y "la separación e independencia de los poderes públicos".[89]

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) destacó esta relación entre la independencia judicial y el estado de derecho democrático en su informe sobre Venezuela del año 2003 en los siguientes términos:

La vigencia de los derechos y libertades en un sistema democrático requiere un orden jurídico e institucional en el que las leyes prevalezcan sobre la voluntad de los gobernantes, y en el que exista un control judicial de la constitucionalidad y legalidad de los actos del poder público, vale decir, presupone el respeto del Estado de Derecho. El Poder Judicial ha sido establecido para asegurar el cumplimiento de las leyes, y es, sin duda, el órgano fundamental para evitar el abuso de poder y proteger los derechos humanos. Para que el Poder Judicial pueda servir de manera efectiva como órgano de control, garantía y protección de los derechos humanos, no sólo se requiere que éste exista de manera formal, sino que además el Poder Judicial debe ser independiente e imparcial.[90]

Tratados internacionales sobre derechos humanos 

Además de su compromiso con la democracia de acuerdo con la Carta Interamericana, Venezuela ha ratificado tratados de derechos humanos-entre ellos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos-, en virtud de los cuales está obligada a salvaguardar la independencia e imparcialidad de su poder judicial.[91] El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el órgano que monitorea la implementación del PIDCP por los estados partes, ha determinado que, para que un tribunal sea "independiente e imparcial",[92] el poder ejecutivo no debe poder controlar o dirigir al poder judicial,[93]los jueces "no deben tener ideas preconcebidas en cuanto al asunto de que entienden y [...] no deben actuar de manera que promuevan los intereses de una de las partes".[94]

Las salvaguardas prácticas que supone esta obligación se establecen en una serie de "principios básicos" sobre la independencia del poder judicial que fueron apoyados por la Asamblea General de las Naciones Unidas.[95] Algunos de estos principios son:

• Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo.[96]
• Todo método utilizado para la selección de personal judicial garantizará que este no sea nombrado por motivos indebidos.[97]
• La ley garantizará la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, su independencia y su seguridad, así como una remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas.[98]
• Se garantizará la inamovilidad de los jueces, tanto de los nombrados mediante decisión administrativa como de los elegidos, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados o elegidos, cuando existan normas al respecto.[99]
• Toda acusación o queja formulada contra un juez por su actuación judicial y profesional se tramitará con prontitud e imparcialidad con arreglo al procedimiento pertinente. El juez tendrá derecho a ser oído imparcialmente...[100]
• Los jueces sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones.[101]
• Todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, la suspensión o la separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial.[102]

Como se demuestra en este capítulo, Venezuela ha incumplido todos estos principios durante los últimos años. Ha atentado de este modo contra el estado de derecho y ha degradado su democracia.

Antecedentes

El poder judicial antes de Chávez

Cuando Chávez asumió la presidencia en 1999, heredó un poder judicial caracterizado durante muchos años por tráfico de influencias, injerencias políticas y, sobre todo, corrupción. En entrevistas con Human Rights Watch, distintos abogados de todas las vertientes políticas describieron un sistema en el cual, con frecuencia, la justicia se vendía al mejor postor. El Fiscal General Isaías Rodríguez recordó que, en el pasado, el máximo tribunal administrativo del país había establecido tasas para la resolución de diferentes tipos de casos.[103]

Un informe sobre el sistema judicial venezolano elaborado en 1996 por el Lawyers Committee for Human Rights, describió un sombrío panorama del poder judicial:

En lugar de cumplir el rol constitucional de garantes del estado de derecho y protectores de los derechos humanos de los ciudadanos venezolanos frente al gobierno, los tribunales se transformaron con frecuencia en auxiliares políticos de los partidos. Eran manipulados por grupos de abogados, jueces, actores políticos y empresariales para su beneficio económico personal. Y los procedimientos judiciales se habían vuelto tan lentos, engorrosos y poco fiables que los demandantes los evitaban a cualquier precio.[104]

En términos de credibilidad pública, el sistema estaba en crisis. Un estudio de 1998 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo concluyó que sólo el 0,8 por ciento de la población confiaba en el sistema judicial.[105] Esa desconfianza popular se tradujo en indignación y, en las elecciones presidenciales de ese año, los candidatos de distintos sectores políticos-entre ellos, Hugo Chávez Frías-prometieron depurar el sistema.

Reforma del sistema de justicia

Una vez en el cargo, el Presidente Chávez lanzó una ambiciosa iniciativa para reformar el estado, que incluía la realización de un referendo para convocar a una Asamblea Nacional Constituyente, la cual luego redactó una nueva constitución que entró en vigor en diciembre de 1999.[106]

Una de las primeras medidas de la Asamblea Nacional Constituyente fue declarar, en agosto de 1999, que el poder judicial se hallaba en estado de emergencia. Suspendió la estabilidad de los jueces y creó una comisión de emergencia con facultades para suspender a los jueces cuyo patrimonio no guardara relación con sus ingresos y para destituir a quienes, por ejemplo, hubieran adoptado decisiones que reflejaran un "manifiesto desconocimiento del Derecho".[107] En los meses siguientes, la comisión de emergencia destituyó cientos de jueces de sus cargos.[108]

La Constitución de 1999 creó un nuevo Tribunal Supremo, con veinte miembros, y estableció garantías para la independencia del poder judicial, como el requisito de una mayoría de dos tercios de los votos de los miembros de la Asamblea Nacional para destituir a un magistrado. En marzo de 2000, la Asamblea Constituyente seleccionó 20 magistrados, con un voto prácticamente unánime, para que ocuparan los puestos en el nuevo tribunal.

La nueva Constitución también estableció que los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Venezuela prevalecen sobre las leyes internas.[109]  Consecuentemente, el nuevo Tribunal Supremo tendría el poder, así como la responsabilidad, de asegurar que el gobierno aplique "inmediata y directa[mente]" los derechos incluidos en tales tratados.

Debido al abrumador consenso público de que era necesaria una reforma judicial, estas medidas para revisar y fortalecer los tribunales recibieron un amplio apoyo de distintos sectores de todo el espectro político.

Polarización del Tribunal Supremo

El consenso acerca de la necesidad de fortalecer el poder judicial desapareció, en gran parte, a medida que aumentó la polarización del país, incluso de su Tribunal Supremo, durante el primer mandato del presidente Chávez. Esta polarización se fue intensificando a medida que un tribunal dividido dictaba sentencias controversiales sobre cuestiones fundamentales en la lucha política entre el gobierno de Chávez y sus opositores, tales como el golpe de 2002 y el referendo revocatorio de 2004.

A principios de 2004, era sabido dentro de la comunidad jurídica venezolana que los 20 integrantes del Tribunal Supremo estaban divididos en partes iguales entre opositores y aliados del presidente Chávez. Cada bando controlaba algunas de las seis salas del tribunal. Se decía que el bando opositor tenía una mayoría en la Sala Electoral, mientras que quienes favorecían a Chávez tenían mayoría en la Sala Constitucional, así como en la Comisión Judicial, formada por seis miembros y a cargo de muchos de los asuntos administrativos del tribunal. El presidente del tribunal en ese momento, Iván Rincón Urdaneta, era considerado aliado del Presidente Chávez.

La primera de estas sentencias controversiales fue dictada en agosto de 2002, cuatro meses después del intento de golpe de estado del 11 de abril contra el Presidente Chávez.[110] Por una estrecha mayoría, el Tribunal Supremo sostuvo que no tenía suficientes pruebas para iniciar una investigación penal contra los cuatro generales acusados de participar en el golpe.[111] La sentencia fue adoptada después de que el tribunal recusó a dos magistrados que apoyaban a Chávez y designó magistrados suplentes para resolver el caso.[112] La sentencia indignó de inmediato a Chávez y a sus partidarios.[113] Al día siguiente, la mayoría chavista de la Asamblea Nacional creó una "Comisión Especial que Investiga la Crisis del Poder Judicial sobre las Presuntas Irregularidades Cometidas por Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia", que unos meses más tarde recomendó destituir a uno de los magistrados, sobre la base de argumentos no relacionados con la decisión sobre el golpe (ver sección más adelante) e investigar a otro que participó en esta decisión.[114]

La segunda cuestión explosiva-el referendo revocatorio para remover a Chávez de su cargo-causó una confrontación abierta dentro del Tribunal Supremo. En marzo de 2004, el Consejo Nacional Electoral (CNE) invalidó 876.017 de las 2.708.510 firmas que la oposición había obtenido para realizar el referendo revocatorio, con lo cual privó a la oposición de la cantidad de firmas necesarias para obligar a que se realizara el referendo.[115] Después de que un grupo de ONGs presentara recursos contra la decisión del CNE, la Sala Electoral del Tribunal Supremo-con mayoría de magistrados de la oposición-sostuvo que las firmas eran válidas y que el referendo debía realizarse.[116] Una semana más tarde, la Sala Constitucional, compuesta por una mayoría de magistrados a favor de Chávez, decidió que era competente para revisar la decisión de la Sala Electoral y la revocó.[117] Como consecuencia, la oposición lanzó una nueva petición para obtener la cantidad de firmas necesarias para llevar adelante el referendo revocatorio.

La ley de 2004 que permitió copar el Tribunal Supremo con aliados

En mayo de 2004, el Presidente Chávez firmó una ley que atentó gravemente contra la independencia del poder judicial del país, un día después de que la Asamblea Nacional la sancionara. La nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ) modificó significativamente la composición del máximo tribunal del país a favor del gobierno, así como su relación con los demás poderes del gobierno.[118]

Facultad para designar magistrados afines

La nueva ley que permitió copar el Tribunal Supremo con aliados del gobierno aumentó el número de magistrados del Tribunal Supremo de 20 a 32, con lo cual agregó dos personas a cada una de las seis salas del tribunal.[119] Los nuevos magistrados podían ser elegidos por mayoría simple de los votos de la Asamblea Nacional: un candidato que no recibiera una mayoría de dos tercios en las primeras tres votaciones podría ser elegido por mayoría simple en la cuarta.[120] En cambio, los 20 magistrados existentes en el Tribunal Supremo habían recibido, por lo menos, un voto confirmatorio con una mayoría de dos tercios.[121]

Quienes propusieron la ley justificaron este aumento como una medida para aliviar la carga de trabajo de los magistrados.[122] En el mejor de los casos, puede considerarse que esta justificación es poco convincente. Cuatro magistrados que ocupaban el cargo en 2004, así como un ex magistrado en ese momento, le dijeron a Human Rights Watch que sólo dos de las seis salas tenían dificultades para mantenerse al día con la cantidad de expedientes a su cargo (la Sala Constitucional y la Sala Político-Administrativa).[123] De acuerdo con Iván Rincón Urdaneta, el entonces presidente del tribunal y considerado aliado de Chávez, la única justificación para aumentar el número de magistrados en las otras salas era la de ayudarles a manejar las tareas administrativas.[124] Sin embargo, no es difícil imaginar otros medios para aliviar las responsabilidades administrativas de los magistrados, como por ejemplo, que delegaran trabajo a su personal. Tampoco resulta difícil, entonces, imaginar formas de aliviar la cantidad de expedientes a cargo de las salas con más casos, como asignarles más empleados o crear tribunales adscritos para manejar los casos respecto de los cuales ya existe jurisprudencia claramente establecida.

Cualquiera fuera la justificación, sin embargo, el impacto del aumento en la cantidad de magistrados sobre la independencia del poder judicial fue clarísimo. Permitió a la coalición gobernante en la Asamblea Nacional, que en ese momento tenía una estrecha mayoría de bancas, alterar radicalmente el equilibrio de poder dentro del máximo tribunal del país, asegurándose que cada una de sus salas estuviera bajo el control de magistrados que apoyaban la agenda política del gobierno.

Facultad para depurar el tribunal

La Constitución venezolana de 1999 busca garantizar la independencia de los magistrados otorgándoles un único mandato de doce años en el ejercicio de su cargo y estableciendo un proceso de destitución que requiere una mayoría de dos tercios de los votos en la Asamblea Nacional, luego de que el Poder Ciudadano-formado por el "Consejo Moral" que está integrado por el fiscal general, el defensor del pueblo y el contralor-haya determinado que el magistrado ha cometido una faltagrave.[125]

La ley de 2004 eliminó esta garantía. Si bien el proceso de destitución de los magistrados aún requiere la mayoría de dos tercios de los votos, la ley crea dos nuevos mecanismos para remover a los magistrados sin seguir el proceso de destitución y sin necesidad de una mayoría de dos tercios. Uno de ellos supone suspender a los magistrados hasta que se vote la destitución y el otro permite anular las actuaciones mediante las cuales fueron designados.

El primer mecanismo se describe en una nueva disposición que establece que, cuando el Poder Ciudadano califique una falta de un magistrado como grave y solicite su remoción por unanimidad, el magistrado quedará suspendido del cargo automáticamente hasta que su destitución sea sometida a votación de la Asamblea Nacional.[126]La ley exige que el presidente de la asamblea convoque a una sesión y se decida su destitución mediante votación en el término de 10 días. Sin embargo, por lo general, la asamblea ignora tales plazos, y no existen mecanismos efectivos para exigir su cumplimiento. En consecuencia, si el presidente de la asamblea decide no someter la cuestión a votación, el magistrado podría permanecer suspendido indefinidamente.

La definición de "falta grave" es amplia e incluye categorías sumamente subjetivas como "atent[ar] [...] o lesion[ar] la ética pública y la moral administrativa" y "adopt[ar] decisiones que atenten o lesionen los intereses de la Nación".[127]

La Asamblea Nacional también se ha atribuido la facultad de "anular" por mayoría simple las designaciones de un magistrado en las siguientes circunstancias: cuando el magistrado hubiere suministrados datos falsos al momento de su postulación; o cuando la "actitud pública ... atente contra la majestad o prestigio del Tribunal Supremo" o de cualquiera de sus miembros; o cuando "atente contra el funcionamiento" del poder judicial.[128]

Esta disposición es una clara maniobra para eludir el requisito constitucional que exige que los magistrados sean removidos por una mayoría de dos tercios de los votos de la Asamblea Nacional. Llamar a esta medida "anulación de la designación" no oculta que implica la destitución del magistrado.

Esta disposición es especialmente peligrosa porque dos de los tres criterios para la "anulación" son completamente subjetivos y, por lo tanto, permiten que la mayoría de la asamblea adopte medidas contra los magistrados que se identifiquen con la oposición política. De hecho, en ese momento, una líder de la coalición alineada con el gobierno en la Asamblea Nacional, Iris Varela, reconoció explícitamente que éste era el objetivo de la ley al manifestar que "los 10magistrados golpistas que apoyaron al gobierno de facto de Pedro Carmona Estanga, deben quedar fuera del Tribunal Supremo de Justicia y la nueva Ley aprobada en la Asamblea Nacional servirá para lograr ese propósito".[129]

Implementación de la ley

La nueva ley estableció los fundamentos para copar el Tribunal Supremo con aliados del gobierno. Pocas semanas después de la sanción de la ley, los tres magistrados responsables de las sentencias más criticadas por los seguidores de Chávez estaban fuera del tribunal. Y, a fin de año, los miembros de la Asamblea Nacional alineados con el gobierno habían llenado esos puestos, así como las doce nuevas vacantes creadas por ley, con individuos considerados aliados políticos.

El impacto de la significativa modificación de la composición del Tribunal Supremo a favor del gobierno pronto se extendió a todo el poder judicial. El Tribunal Supremo afín al gobierno, a cargo de designar y destituir a jueces de tribunales inferiores, modificó significativamente la composición de todo el poder judicial.

Destitución de Arrieche

Menos de un mes después de la sanción de la ley que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno, la mayoría de la Asamblea Nacional alineada con el gobierno utilizó la ley para destituir a Franklin Arrieche Gutiérrez, el magistrado que había redactado la sentencia del Tribunal Supremo sobre el golpe de 2002. En lugar de seguir el procedimiento de destitución establecido en la Constitución, que hubiera requerido de una mayoría de dos tercios, la Asamblea Nacional aplicó la ley de 2004 que permitía anular la designación del magistrado con una mayoría simple de los votos.

La iniciativa de destituir a Arrieche comenzó el día después de que, en agosto de 2002, el tribunal dictó la controversial sentencia sobre el golpe. Indignados por la sentencia, los partidarios de Chávez en la Asamblea Nacional crearon una "Comisión Especial que Investiga la Crisis del Poder Judicial sobre las Presuntas Irregularidades Cometidas por Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia". Cuatro meses más tarde, la asamblea aprobó la recomendación de la comisión de anular la designación de Arrieche como magistrado del Tribunal Supremo.

Los fundamentos de la destitución no estaban relacionados con la sentencia sobre el golpe. La comisión basó su recomendación en que se había descubierto que Arrieche había proporcionado información falsa a la Asamblea Nacional Constituyente cuando ésta lo designó para que integrara el tribunal dos años antes.[130] Específicamente, si bien Arrieche alega que cumplía con los requisitos constitucionales para ser en magistrado, la comisión determinó que no era así.[131]

Arrieche logró suspender su destitución a través de un recurso interpuesto ante el Tribunal Supremo en la cual argumentó que nunca se le había brindado la oportunidad de refutar los alegatos ante la comisión y que la destitución violaba el requisito constitucional de una mayoría de dos tercios de los votos. El tribunal dictó una medida cautelar, en virtud de la cual se suspendió la destitución de Arrieche mientras decidía sobre el amparo constitucional presentado.[132] Dos años más tarde, la medida cautelar-que permitía que Arrieche continuara en el cargo-seguía en vigor, ya que el tribunal aún debía fallar sobre el fondo del caso.

En junio de 2004, un mes después de que la Asamblea Nacional sancionara la ley que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno, la coalición alineada con el gobierno aplicó dicha ley para hacer lo que no había podido dos años atrás: destituir a Arrieche sin una mayoría de dos tercios de los votos. La coalición aplicó la disposición de la nueva ley que autoriza la anulación de las designaciones judiciales por mayoría simple de los votos.[133]

Arrieche apeló nuevamente ante el Tribunal Supremo. Esta vez, sin embargo, la Sala Constitucional rechazó su petición con el argumento de que la Asamblea Nacional estaba, simplemente, aplicando la nueva ley. La sala, inexplicablemente, ignoró que la remoción de un magistrado sin la mayoría de dos tercios de los votos viola la Constitución de 1999.[134] Tampoco consideró que la destitución de Arrieche era incompatible con la obligación internacional de Venezuela en materia de derechos humanos de garantizar la independencia del poder judicial.[135]

Algunos meses después de la destitución de Arrieche, la Sala Constitucional revocó la decisión del Tribunal Supremo sobre el golpe del 11 de abril que Arrieche había redactado en 2002.[136]

Jubilación de Martini y Hernández

En julio de 2004, un mes después de la destitución de Arrieche, los dos magistrados que habían sido responsables de otra sentencia del Tribunal Supremo que había indignado al gobierno de Chávez abandonaron el tribunal. Ante la posibilidad de ser suspendidos durante un plazo indefinido como consecuencia de las disposiciones de la nueva ley, Alberto Martini Urdaneta y Rafael Hernández Uzcátegui decidieron renunciar a sus cargos en el tribunal.

Martini había redactado, y Hernández firmado, la sentencia de la Sala Electoral de marzo de 2004 que revocó la invalidación por parte del Consejo Nacional Electoral de miles de firmas para convocar a un referendo revocatorio.[137] (El tercer juez que firmó la decisión era un magistrado suplente).

La sentencia había generado una fuerte reacción del gobierno, incluidas manifestaciones del entonces vicepresidente José Vicente Rangel, quien tachó el fallo de "mafioso e inmoral" y sostuvo que fue dictado por "golpistas".[138]Dos días después, el Consejo Moral anunció que investigaría el desempeño de los jueces en este caso.[139] En junio de 2004, decidió que los jueces habían cometido una "falta grave" y remitió los casos a la Asamblea Nacional para que ésta votara sobre la destitución de los magistrados.[140]

Ante la amenaza de una suspensión durante un plazo indeterminado como resultado de la posible aplicación de la ley que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno, los dos magistrados optaron por jubilarse. De acuerdo con la nueva ley, los magistrados acusados por el Poder Ciudadano de cometer "faltas graves" son suspendidos de sus cargos por un plazo indefinido hasta que la Asamblea Nacional vote a favor o en contra de su destitución del tribunal.[141] De conformidad con Radio Nacional de Venezuela, una estación de radio oficial, los dos jueces solicitaron su jubilación porque "se esperaba una grave sanción que sería aplicada por el Poder Moral Republicano" debido a su participación en la sentencia sobre el referendo de 2004.[142] Dos fuentes muy cercanas al caso confirmaron esta explicación a Human Rights Watch.[143]

Significativa modificación de la composición del Tribunal a favor del gobierno

En diciembre de 2004, la mayoría a chavista en la Asamblea Nacional cubrió los 12 nuevos puestos creadas por la ley que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno, así como otras cinco vacantes (que incluían aquellas ocupadas anteriormente por Arrieche, Martini y Hernández). La asamblea también designó a 32 magistrados suplentes, quienes ocupan el cargo temporalmente si los magistrados están de licencia o se recusan en un caso específico.  En un día, se designaron, en total, 49 personas.[144]

Los líderes de la mayoría parlamentaria dejaron en claro que sólo designarían personas que no se pronunciaran contra el gobierno. "No nos vamos a meter un autogol", declaró Pedro Carreño, congresista alineado con el gobierno,  inmediatamente antes de que la lista de designaciones se hiciera pública. "En el grupo de postulados no hay nadie que vaya a actuar contra nosotros".[145]

Impacto sobre los jueces de tribunales inferiores

El impacto de la ley que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno se extendió a todo el Poder Judicial. En los años siguientes, el nuevo Tribunal Supremo afín al gobierno despediría a cientos de jueces y designaría a otros cientos. Este recambio masivo de jueces contribuyó a dañar aun más la credibilidad del poder judicial de Venezuela.

Conforme al derecho venezolano, el Tribunal Supremo, a través de una "Comisión Judicial" formada por seis magistrados, es responsable de designar y destituir a los jueces de los tribunales inferiores de todo el país. Después de que se dictara la ley de 2004 que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno, uno de los principales promotores de la ley, el destacado legislador chavista Luis Velázquez Alvaray, fue designado por sus colegas en la Asamblea Nacional para cubrir una de las nuevas vacantes del Tribunal Supremo.  Luego, fue designado por sus colegas del tribunal afín al gobierno para desempeñarse como presidente de la Comisión Judicial.

En esa calidad, Velázquez Alvaray presidió más de 400 destituciones de jueces de tribunales inferiores.[146] En ese momento, el 80 por ciento de los jueces venezolanos ocupaban cargos provisorios o temporales y, por lo tanto, conforme al derecho venezolano, podían ser destituidos sumariamente.[147] Además, la Comisión Judicial presidida por Velázquez Alvaray designó a cientos de jueces permanentes a los tribunales inferiores.

En teoría, uno de los efectos positivos de la revisión del poder judicial ha sido la reducción de la cantidad de jueces provisionales y temporales. En 2004 sólo el 20 por ciento de los 1732 jueces del país tenían designaciones permanentes y gozaban de los derechos establecidos en la Constitución.[148] De acuerdo con la información proporcionada por el gobierno venezolano a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a diciembre de 2007 casi 1000 jueces (o el 54 por ciento) eran titulares.[149]

Lamentablemente, sin embargo, el valor de este adelanto, en términos de fortalecimiento de la independencia y credibilidad del poder judicial, se ve opacado porque lo llevó a cabo la Comisión Judicial de un Tribunal Supremo que había sido copado por aliados del gobierno.

Un tribunal complaciente

Desde que se modificó significativamente la composición del Tribunal Supremo a favor del gobierno en 2004, en repetidas oportunidades el tribunal no ha cumplido con su rol de garante del estado de derecho ante el accionar arbitrario del estado. En los casos en que el Presidente Chávez y sus partidarios en la Asamblea Nacional adoptaron medidas que atentan contra los derechos humanos, el Tribunal Supremo típicamente respondió con pasividad y aquiescencia. En especial, no ha reaccionado ante las arremetidas contra la separación de poderes, como la ley de 2004 que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno y el paquete de reformas constitucionales de 2007.

En algunas ocasiones, en casos específicos, el tribunal ha dictado sentencias en defensa de los derechos humanos. Sin embargo, no lo ha hecho en los casos más resonantes y con mayores implicancias políticas relacionados con el accionar arbitrario del gobierno de Chávez.

La ley de 2004 que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados

Poco después de que Chávez firmara la ley que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno, varios destacados juristas venezolanos presentaron ante el máximo tribunal casos en los cuales cuestionaban la constitucionalidad de la ley. Entre otros argumentos, objetaron las nuevas disposiciones para destituir magistrados y sostuvieron que tales medidas eliminaban el requisito constitucional de la mayoría de dos tercios de los votos.

A pesar de urgencia que caracteriza este tipo de recursos, el tribunal se tomó tres años para dictar una sentencia, y su decisión fue desestimarlos por motivos procesales, sin siquiera abordar el fondo del asunto.[150]

El tribunal intentó justificar esta evasión alegando, en forma inexacta, que los accionantes ya no estaban "interesados" en los casos.[151] La prueba que el tribunal proporcionó para esta inexacta aseveración fue la "inactividad procesal" de los accionantes durante más de un año.[152] Sin embargo, el responsable de la inactividad fue el tribunal y no los accionantes. Como una de los magistradas (en desacuerdo con la forma en que el tribunal manejó estos casos) explicó a Human Rights Watch, los accionantes ya habían completado sus presentaciones y estaban esperando la respuesta del tribunal.[153] En un caso, por ejemplo, el tribunal debía resolver si trataría el caso como una cuestión de mero derecho o como un caso en el cual los accionantes deberían brindar evidencia empírica para probar sus reclamos.[154]

Además, aunque hubiera habido omisiones por parte de los accionantes, el Tribunal Supremo aún podría haberse pronunciado sobre los fundamentos del caso. De hecho, la LOTSJ establece expresamente que el tribunal puede "suplir, de oficio, las deficiencias [...] del recurrente" en casos que impliquen recursos de inconstitucionalidad como estos.[155] Además, el tribunal mismo ha fallado que está autorizado para apreciar, de oficio, una violación constitucional,aunque la parte accionante no haya advertido la violación en cuestión o su recurso haya sido, de alguna forma, "deficiente",[156] o aunque el tribunal considere que el recurso es inadmisible.[157]

El proceso de reforma constitucional de 2007

De manera similar, el Tribunal Supremo evitó abordar los recursos contra las iniciativas de Chávez y sus aliados en la Asamblea Nacional para incluir amplias reformas en la Constitución de 2007.  Las reformas incluían medidas que hubieran aumentado drásticamente las facultades del poder ejecutivo al autorizarle, entre otras cosas, que suspendiera derechos fundamentales indefinidamente durante estados de emergencia, sin supervisión del Tribunal Supremo.[158]

En particular, los cambios propuestos habrían eliminado la prohibición constitucional de suspender las garantías del debido proceso durante los estados de emergencia-incluida la presunción de inocencia, el derecho de no auto incriminarse y otras garantías de un juicio justo-, lo cual viola el derecho internacional. La reforma también habría permitido que una gran variedad de otros derechos fundamentales pudieran ser suspendidos en forma indefinida, incluidos los derechos a la igualdad, a la no discriminación y a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, que se consideran tan fundamentales que los países no pueden derogar sus obligaciones de respetarlos ni siquiera en estado de emergencia. Además, la reforma también habría eliminado el requisito que el estado de emergencia tuviera un plazo específico. Por último, habría eliminado el requisito de que el Tribunal Supremo revisara la constitucionalidad de cualquier decreto de emergencia que suspendiera derechos.

Quienes llevaron casos ante el Tribunal Supremo cuestionaron tanto el contenido de las reformas, como el proceso a través del cual Chávez y sus partidarios pretendían aprobarlas. En cuanto al proceso, los accionantes se opusieron a que Chávez y sus congresistas partidarios sancionaran un importante paquete de reformas con 69 enmiendas a través de una votación únicamente por sí o por no en un referendo nacional. Sostenían que este procedimiento vulneraba la disposición constitucional que exige que se convoque a una asamblea constituyente para sancionar cualquier reforma que modifique "principios y estructuras fundamentales" del documento.[159]

El Tribunal Supremo rechazó abordar estas impugnaciones. Sostuvo que no podía revisarlas hasta que se hubiera llevado a cabo el referendo. De acuerdo con el tribunal, dado que el proceso de reforma constitucional es "complejo" y consta de varios pasos, no podía generar un gravamensobre las personas hasta que concluyera. (En una opinión disidente, el magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz sostuvo que el tribunal sí podía revisar el procedimiento que se estaba implementando para reformar la Constitución, y que la reforma propuesta, de hecho, modificaría la estructura y los principios fundamentales de la Constitución).[160]

Conflictos de intereses

La credibilidad de las sentencias en los casos sobre la ley de 2004 que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno y de la reforma constitucional de 2007 se vio afectada aún más por la negativa del tribunal a reconocer y abordar los evidentes conflictos de intereses que algunos magistrados tenían en cada caso, los cuales comprometían su imparcialidad.

En el caso de la ley de 2004, el Tribunal Supremo rechazó un pedido de recusación contra tres magistrados que habían sido designados para cubrir las nuevas vacantes creadas por ley.  El pedido incluía la recusación del magistrado Luis Velázquez Alvaray, uno de los principales promotores de la ley como miembro de la Asamblea Nacional. Los tres magistrados tenían, claramente, un interés directo en la decisión final del caso, dado que, si la ley era anulada, sus designaciones ya no serían válidas. Aún así el tribunal sostuvo, de forma inexplicable, que ni siquiera existía una "posibilidad" de que esto pudiera influir en su decisión. Restándole importancia al evidente conflicto de interés en el cual se basaba el pedido de recusación, el tribunal alegó que estos argumentos no revocaban la presunción de que los magistrados supuestamente son honorables. De acuerdo con el tribunal, su honorabilidad "no puede quedar en tela de juicio porque deban juzgar sobre la nulidad de una ley, que indirectamente pudiera afectarlos".[161]

En el caso del referendo constitucional, el tribunal rechazó un pedido de recusación contra la magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien había participado en la redacción del proyecto de reforma objetado por los recusantes. Morales, en ese entonces presidenta del Tribunal Supremo, había sido designada por el mismo Chávez en enero de 2007 como secretaria ejecutiva de la comisión presidencial que redactó la versión original de las reformas. De acuerdo con las normas que regían el trabajo de la comisión presidencial, esta debía "informar permanentemente al presidente" sobre su actividad, la cual debería realizarse "de conformidad con los lineamientos del Jefe de Estado en estricta confidencialidad".[162]

El tribunal sostuvo, simplemente, que no existían pruebas de que la participación de Morales en dicha comisión pudiera afectar su independencia al decidir el caso.[163] Sin embargo, mientras se desempeñaba como secretaria ejecutiva de la comisión presidencial que redactó la reforma, Morales había sostenido en público que no era necesario celebrar una Asamblea Constituyente para modificar la Constitución, lo cual era una de las cuestiones claves sobre las que el tribunal debía decidir.[164]

Fallas en la defensa de derechos fundamentales

El patrón de pasividad y aquiescencia del Tribunal Supremo afín al gobierno ha sido evidente también en casos críticos relacionados con violaciones de derechos fundamentales cometidas por el gobierno.

En algunas ocasiones, el tribunal ha dictado sentencias en defensa de los derechos humanos. Por ejemplo, en octubre de 2005, protegió el derecho a la libertad de expresión al fallar que el Fiscal general no podía iniciar acciones legales contra el periódico El Universal por un editorial que criticaba a la fiscalía y al poder judicial, dado que el artículo constituía una expresión de una opinión y no representaba un insulto institucional.[165] En abril de 2006, sostuvo el derecho al debido proceso de Ibeyise Pacheco Martini, al concluir que el fiscal que la acusó de difamación no se había asegurado que Pacheco tuviera la representación legal correspondiente en la audiencia de acusación, y que le había negado el derecho a ser oída.[166]

Sin embargo, el tribunal no ha protegido derechos básicos en varios de los casos más prominentes y políticamente sensibles.

Libertad de expresión

El Tribunal Supremo no protegió el derecho a la libertad de expresión ni el respeto al debido proceso y al estado de derecho en el conocido caso de Radio Caracas Televisión (RCTV). Como documentamos en el capítulo 4, el tribunal, al no resolver cuestiones clave sobre derechos humanos, permitió al gobierno usar sus facultades regulatorias de manera discriminatoria y punitiva en contra de un canal debido a su cobertura crítica de Chávez y su gobierno.

En diciembre de 2006, Chávez anunció su decisión de no renovar la licencia de transmisión de RCTV, que vencía el siguiente mes de mayo, con la explicación de que Venezuela no toleraría un canal que estaba al servicio de conspiradores y en contra de la nación. Chávez había amenazado en repetidas oportunidades con no renovar la licencia en respuesta a la cobertura crítica del medio, y había acusado a RCTV de haber estado involucrada en el golpe de 2002. Tres meses después, su ministro de telecomunicaciones adoptó formalmente la decisión de no renovar la licencia de RCTV, sin ofrecer a RCTV la posibilidad de responder a las acusaciones públicas hechas por el gobierno (de haber cometido actos criminales y violaciones a las normas sobre radiodifusión), que supuestamente justificaron la decisión de no renovar la licencia. Sin embargo, el gobierno sí renovó la licencia de Venevisión, un canal rival al cual Chávez había acusado muchas veces de haber estado involucrado en el golpe, pero que, desde entonces, había reducido su programación claramente crítica del gobierno.

RCTV y algunos de sus seguidores recurrieron al Tribunal Supremo y presentaron recursos destinados a evitar la implementación de la decisión del presidente. Los periodistas y propietarios de RCTV solicitaron al tribunal que protegiera sus derechos a la libertad de expresión, al debido proceso y a la igualdad.

Sin embargo, el Tribunal Supremo no protegió estos derechos fundamentales, sino que postergó la adopción de una sentencia definitiva y se negó a dictar una medida cautelar para proteger a los accionantes hasta que se dictara la sentencia. En decisiones dictadas por dos salas diferentes, el tribunal evitó abordar tales reclamos mediante maniobras cuestionables, tal como desestimar hechos clave. Al momento de la redacción del presente informe, más de un año después de que venciera la licencia de RCTV y de que se retirara la señal de esta emisora del aire, el tribunal aún no había dictado una sentencia definitiva sobre la legalidad de los actos del gobierno.

En un marcado contraste con el manejo de las peticiones de RCTV, el Tribunal Supremo respondió de inmediato a un caso presentado por los opositores de RCTV y dictó una medida cautelar que ordenó que un canal estatal recientemente creado podía tomar control de los transmisores de RCTV para poder transmitir a todo el país.

Libertad sindical

De manera similar, el Tribunal Supremo no defendió la libertad sindical de los trabajadores venezolanos al desestimar una petición presentada para que se aclarara el rol del estado en las elecciones de dirigentes sindicalistas. Como documentamos en el capítulo 5, la interferencia estatal en las elecciones sindicales, en directa violación del derecho internacional laboral, ha sido un gran problema en Venezuela durante toda la presidencia de Chávez. Que el tribunal no haya dictado una sentencia clara ha permitido, en la práctica, que el gobierno continúe violando el derecho básico de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes.

El gobierno de Chávez ha interpretado que la Constitución de 1999 exige que todas las elecciones sindicales sean supervisadas y certificadas por una institución estatal, el Consejo Nacional Electoral, y ha explotado este requisito en forma tal que ha perjudicado a los sindicatos del sector público identificados con la oposición política. Al mismo tiempo, cuando la Organización Internacional del Trabajo (OIT) indagó sobre esta práctica, que es incompatible con el derecho internacional, el gobierno alegó que, en realidad, el reconocimiento estatal de las elecciones sindicales no es obligatorio.

En mayo de 2006, el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Prensa solicitó al Tribunal Supremo que resolviera esta ambigüedad y prohibiera la injerencia obligatoria del gobierno en las elecciones sindicales. El sindicato sostuvo que esa organización estatal obligatoria de las elecciones viola el derecho internacional y, por lo tanto, la Constitución venezolana.

En lugar de confirmar el derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes, el Tribunal Supremo evadió la cuestión. El tribunal desestimó el recurso de interpretación legal argumentando que no existía ningún tipo de contradicción entre el derecho venezolano y el derecho internacional. Sin embargo, no indicó cuál de las dos interpretaciones contradictorias de la ley-la que el gobierno presentó ante la OIT o la que se aplicaba en la práctica en Venezuela-era la correcta. De esta manera, el Tribunal Supremo dejó en el limbo la capacidad de los trabajadores de organizar libremente sus elecciones.

Recomendaciones

A esta altura, no es sencillo revertir el daño que la ley de 2004, que permitió copar al Tribunal Supremo con aliados del gobierno, causó a la independencia judicial en Venezuela, particularmente dado que la credibilidad de la Asamblea Nacional, que es responsable de los nombramientos judiciales, se vio perjudicada por el boicot de la oposición a las elecciones legislativas de 2005.

Ante estas circunstancias, Human Rights Watch recomienda como una medida extraordinaria que, después de las elecciones legislativas de 2010, la nueva Asamblea Nacional implemente un único proceso de ratificación para legitimar la composición del Tribunal Supremo a través de, por ejemplo, requerir una ratificación por una mayoría de dos tercios de los votos de cada magistrado nombrado después de la sanción de la ley de 2004. Deben adoptarse las reformas necesarias para permitir la destitución legal de los magistrados que no hayan recibido una mayoría de dos tercios de los votos durante este proceso. Cualquier vacante que surja de este proceso debe ser llenada a través de un procedimiento de selección que sea abierto, transparente y asegure el mayor consenso político posible.

Más inmediatamente, la actual Asamblea Nacional debería:

• Revocar los artículos de la LOTSJ que socavan la independencia del Tribunal Supremo al permitir la remoción de magistrados con una mayoría simple de los votos.

Una vez que la Asamblea Nacional haya implementado el proceso de ratificación, el nuevo Tribunal Supremo debería volver a asumir su rol como un garante independiente de derechos fundamentales.  Específicamente, debería:

• Resolver rápida e imparcialmente los recursos que se relacionen con supuestas violaciones de derechos fundamentales, en especial si la demora del tribunal pudiera resultar en un daño irreparable; y
• Recusar a los magistrados que tengan evidentes conflictos de intereses, a fin de asegurar que todas las decisiones se adopten imparcialmente y que se perciba que el tribunal está actuando imparcialmente, además de actuar imparcialmente.

IV. Los medios

El Presidente Chávez y sus partidarios en la Asamblea Nacional han socavado la libertad de expresión a través de diversas medidas destinadas a influir en el control de los medios y en el contenido de su programación. Han ampliado y endurecido las sanciones por delitos que penalizan el ejercicio de la libertad de expresión, han implementado una ley sobre difusión de radio y televisión que permite la suspensión arbitraria de canales sobre la base de una definición amplia de "incitación", han limitado el acceso a información pública, y han abusado del control gubernamental de las frecuencias radioeléctricas para castigar a canales que emiten una programación abiertamente crítica.

Después de nueve años durante los cuales el país ha estado polarizado entre los partidarios de Chávez y sus detractores, en Venezuela aún existe un dinámico debate público, en el cual los medios opositores al gobierno pueden hacer oír sus críticas y aquellos afines a Chávez expresan su defensa del gobierno, y ambos lo hacen enérgicamente. Sin embargo, en sus esfuerzos por ganar terreno en esta "guerra mediática", el gobierno ha recurrido a acciones discriminatorias contra los medios que expresan puntos de vista opositores, ha reforzado la capacidad del estado de limitar la libertad de expresión y ha creado poderosos incentivos para que los críticos del gobierno se autocensuren. Si el gobierno decidiera iniciar investigaciones más activamente utilizando las disposiciones legales ampliadas que penalizan expresiones y la incitación, el actual debate político podría verse seriamente restringido.

Chávez y sus partidarios han intentado justificar las restricciones a los medios de comunicación como una respuesta a un periodismo que consideran irresponsable y a una cobertura excesivamente partidaria que realizan periodistas y prestadores de servicios de radio y televisión. Acusan a los medios de la oposición de conspirar para destituir a Chávez de su cargo e, incluso, de participar directamente en el breve golpe contra Chávez en el año 2002. También justifican las medidas como parte de un esfuerzo más amplio de "democratizar" los medios para que estos reflejen puntos de vista que, en gran medida, estaban excluidos de los medios comerciales en el pasado.

Los estados tienen derecho a sancionar a los medios que inciten a la violencia, a la comisión de delitos o a violaciones del orden público. Sin embargo, según el derecho internacional sobre libertad de expresión, los reglamentos que rigen la difusión de radio y televisión deben ser definidos con precisión para evitar que los funcionarios responsables recurran a interpretaciones excesivamente amplias o arbitrarias que restrinjan la libertad de expresión y opinión, así como el acceso del público a información. En ningún caso las restricciones a la libertad de expresión permitidas pueden incluir sanciones por expresar críticas sobre funcionarios de gobierno, por muy ofensivas que sean.

También existe una plena justificación para que los gobiernos intenten regular la concentración de la propiedad de los medios y apoyen a los medios de comunicación de servicio público y comunitario, a fin de promover un debate público más diverso y pluralista. Sin embargo, los gobiernos no deben abusar de su control de las frecuencias radioeléctricas para discriminar contra los medios de comunicación cuya línea editorial no es de su simpatía.

Las iniciativas del gobierno venezolano para "democratizar los medios" han producido resultados positivos en, por lo menos, un área. Al otorgar habilitaciones y brindar asistencia financiera a cientos de emprendimientos incipientes de transmisión comunitaria, el gobierno venezolano ha asumido un papel de liderazgo en la región en cuanto a la promoción de estaciones de radio y TV comunitarias.

Sin embargo, los esfuerzos legítimos del gobierno por promover medios alternativos locales se han visto opacados por sus iniciativas para limitar las opiniones críticas. Chávez y sus partidarios en la Asamblea Nacional han recurrido a acciones y medidas que buscan influir en los grandes medios de prensa escrita y de radiodifusión, las cuales son contrarias al derecho internacional y amenazan la libertad de expresión. Específicamente, han:

·Ampliado el alcance de las "leyes de desacato", que castigan las expresiones hacia funcionarios del gobierno consideradas irrespetuosas, y endurecido las penas por los delitos de difamación e injurias.

Chávez y sus partidarios en la Asamblea Nacional han ampliado el alcance de las leyes que castigan las expresiones que insultan a los funcionarios públicos y han establecido severas penas por difamación, tal como penas de prisión más altas y multas onerosas. Con las reformas al Código Penal sancionadas en 2005, Chávez y sus partidarios aumentaron la cantidad de funcionarios públicos que se benefician de las leyes de desacato y también aumentaron considerablemente las sanciones, incluidas las penas de prisión, por el delito de difamación. Estas medidas son incompatibles con las obligaciones de Venezuela que surgen del derecho internacional sobre libertad de prensa.

Durante los últimos años, varios periodistas que trabajan para medios de la oposición han sido sometidos a largos procesos como consecuencia de estas disposiciones, generando presión sobre estos medios para que moderen el tono de sus críticas. Si los funcionarios de gobierno, amparándose en las nuevas disposiciones, decidieran iniciar investigaciones más enérgicamente, el espacio para la libre expresión se reduciría considerablemente en Venezuela.

·Ampliado la vaga definición de "incitación" y endurecido las sanciones correspondientes, lo cual permite la suspensión arbitraria de canales de TV y radio.

La Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión de 2004, que reemplazó el reglamento de radiocomunicaciones sancionado en 1984, aumentó el alcance de una prohibición a la incitación (ya amplia en ese entonces) y estableció severas penas para los prestadores de servicios de radio y televisión que la violaran. Según la ley de 2004, los medios de transmisión pueden ser objeto de suspensión y, en última instancia, se les pueden revocar sus habilitaciones y concesiones por transmitir material que se considere que "promueva, haga apología o incite" a la guerra, a alterar el orden público o a la comisión de un delito. Conforme a la ley, la transmisión de dicho material también puede ser prohibida. La redacción amplia e imprecisa de las disposiciones sobre incitación, la gravedad de las sanciones y el hecho que la aplicación de la ley esté a cargo de un organismo adscrito al poder ejecutivo incrementan la vulnerabilidad de los medios radiales y televisivos frente a injerencias arbitrarias y presiones para autocensurarse.

En varias oportunidades, los funcionarios han advertido a los canales que cubrían protestas, o mostraban reiteradamente imágenes de violencia en las protestas, que podían ser penalizados sobre la base de las disposiciones sobre incitación. Dado que los funcionarios de gobierno, a menudo, alegan que las coberturas de noticias críticas encubren intenciones subversivas, los periodistas y prestadores de servicios de radio y televisión tienen buenos motivos para temer que estas amplias disposiciones puedan ser usadas para sancionarlos por realizar una cobertura legítima de noticias.

• Limitado el acceso del público a información en poder del gobierno.

Los funcionarios de gobierno habitualmente rechazan o no responden a solicitudes de información de la prensa y del público. Esta falta de transparencia infringe la obligación internacional de Venezuela de garantizar el derecho de "buscar, recibir y difundir" información, lo cual incluye una obligación positiva de brindar acceso a información pública de una manera oportuna y completa. El acceso a información pública es fundamental para asegurar el control y la transparencia democráticos, así como para promover la rendición de cuentas dentro del gobierno.

Si bien la Constitución de 1999 reconoce el derecho a la información, el gobierno no ha promovido legislación para definir los motivos por los cuales los funcionarios pueden negarse legítimamente a brindar información. Tampoco ha establecido un mecanismo para que aquellos funcionarios que rechacen o ignoren arbitrariamente solicitudes de información respondan por sus acciones.

·Abusado del control estatal de las frecuencias radioeléctricas al amenazar o penalizar a los canales por su programación crítica del gobierno y, al mismo tiempo, favorecer a los canales estatales y comerciales que se abstienen de manifestar críticas fuertes.

En varias oportunidades desde el golpe de 2002, Chávez ha amenazado directamente a los canales que simpatizan con la oposición con revocarles sus concesiones. Tales amenazas parecen haber causado que algunos prestadores de servicios de radio y televisión modificaran su línea editorial, generando, de esta manera, un panorama mediático más favorable a Chávez. En procedimientos poco transparentes, la autoridad nacional de telecomunicaciones bloqueó solicitudes para obtener frecuencias adicionales presentadas por Globovisión, un canal de noticias que se rehusó a ceder ante tales presiones, pero se las otorgó rápidamente a canales estatales que habían sido creados recientemente.

El ejemplo más evidente de esta política de discriminación fue el trato que el gobierno otorgó a Radio Caracas Televisión (RCTV), el canal de televisión más antiguo de Venezuela y un constante crítico de Chávez. Cumpliendo órdenes del presidente, el gobierno le dio un trato diferencial a RCTV-uno de los cuatro canales que Chávez había acusado de haber estado involucrados en el golpe-al negarse a renovar su concesión cuando ésta venció en mayo de 2007. Al mismo tiempo, el gobierno renovó la concesión de Venevisión, un canal rival al cual también había acusado en reiteradas oportunidades de haber estado involucrado en el golpe pero que, desde entonces, había recortado su programación abiertamente crítica de Chávez.

Si bien a principios de la presidencia de Chávez existía una casi absoluta mayoría de canales privados de televisión hostiles a su gobierno, desde entonces Chávez ha logrado que la balanza se incline a favor del gobierno en forma significativa. Este cambio se ha producido mediante una política de discriminación contra los canales de oposición al gobierno y con la promoción de medios estatales con una posición claramente a su favor. Por ejemplo, TVES-un nuevo canal financiado por el estado y creado para utilizar las frecuencias hasta entonces ocupadas por RCTV-ha demostrado que no es menos parcial en su cobertura a favor de Chávez que otros canales estatales, a pesar de alusiones a que sería el primer canal de Venezuela verdaderamente dedicado al servicio público.

En lugar de ejercer su papel fundamental de garante de la libertad de expresión, el Tribunal Supremo de Justicia ha, en la práctica, apoyado al gobierno en estas políticas. El Tribunal Supremo ha declarado que las leyes de desacato son constitucionales y que las conclusiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no son vinculantes para Venezuela si entran en conflicto con la Constitución. Tal vez lo más notorio en este sentido sea que el tribunal no protegió el derecho a la libertad de expresión ni el respeto al debido proceso en el caso RCTV. El tribunal autorizó que un canal estatal recientemente creado utilizara los transmisores de RCTV-por un plazo indefinido y sin ninguna compensación-y no abordó los principales problemas de derechos humanos que afectaron a los periodistas y propietarios de RCTV: libertad de expresión, debido proceso y discriminación.

Polarización de los medios venezolanos

A través de los medios de prensa escrita y de radiodifusión se ha librado una  intensa batalla política durante toda la presidencia de Chávez. Tanto el gobierno como sus críticos han usado los medios a su disposición como herramientas para atacarse recíprocamente y movilizar a sus partidarios. La cobertura de los medios ha tendido a ser extremadamente partidista para ambos lados.

Medios de la oposición

Durante los primeros años del gobierno de Chávez, cuatro canales de televisión privados-Radio Caracas Televisión (RCTV), Venevisión, Televen y Globovisión-dominaron el espectro radioeléctrico. Hasta 2004, los cuatro canales estaban alineados abiertamente con la oposición y brindaban una cobertura de noticias y comentarios uniformemente partidista y contraria a Chávez.

Este partidismo se hizo sumamente evidente durante el breve golpe de 2002. Los cuatro canales brindaron una amplia cobertura a la marcha opositora del 11 de abril, pero el 12 y el 13 de abril de 2002-después de que los militares se llevaron a Chávez con destino desconocido y sus partidarios llenaron las calles exigiendo su regreso-reemplazaron la cobertura de noticias por dibujos animados y películas viejas.[167]

Al bloqueo informativo sobre el regreso de Chávez al poder le siguió una cobertura noticiosa extremadamente partidista sobre la huelga petrolera y las marchas opositoras en diciembre de 2002 y enero de 2003.  En esas oportunidades, los canales opositores reemplazaron la publicidad comercial con espacios publicitarios políticos donados, en los cuales se alentaba al pueblo a unirse a las protestas. Además de una cobertura de noticias de corte político, los canales privados tenían programas de entrevistas dedicados a desacreditar las políticas de Chávez, a los cuales rara vez se invitaba a participar a expertos a favor del gobierno.

Los medios impresos también eran, predominantemente, opositores. Dos antiguos periódicos diarios-El Universal y El Nacional-realizaban críticas en forma constante, y otro periódico crítico, Tal Cual, aunque de mucha menor circulación, también ejercía una considerable influencia.

Medios del gobierno

Durante los primeros años de su gobierno, el gobierno de Chávez sólo tuvo un canal de televisión nacional a su disposición (Venezolana de Televisión, VTV-Canal 8). Si bien VTV es un canal estatal que tiene el deber de representar a todos los venezolanos, durante el gobierno de Chávez ha sido tan partidario y parcial como sus contrapartes de los canales privados.[168]

Chávez conduce desde hace tiempo su propio programa de televisión y radio en VTV y Radio Nacional, "Aló Presidente", como una forma de comunicarse directamente con sus partidarios. "Aló Presidente" se convirtió en su ámbito preferido para anunciar nuevas iniciativas sobre políticas públicas y suele usarlo para desafiar a sus críticos en los medios y a sus enemigos políticos.

Existe un programa de televisión estatal que ataca abiertamente a la oposición y a quienes critican al gobierno desde la prensa. Un programa nocturno de VTV, LaHojilla, ha usado conversaciones grabadas clandestinamente y documentos privados para exponer o ridiculizar a quienes critican al gobierno desde los medios. Chávez suele hablar en vivo por teléfono con su conductor, Mario Silva, y agrega sus propias observaciones a los ataques de Silva.

Chávez también compensó su falta de apoyo en los medios al usar su autoridad presidencial para ordenar a todos los canales y emisoras-incluidos los canales de televisión y las radios privadas-que interrumpan su programación sin previo aviso para transmitir sus discursos en cadena nacional, por lo general durante horas y en el horario estelar.[169] De acuerdo con un estudio reciente, durante los nueve años de gobierno, el presidente ha ordenado 1,710 de esas transmisiones en cadena, que representan, en total, 1,048 horas o 43 días continuos de transmisión.[170]

En cuanto a los medios de prensa escrita, dos periódicos privados, el diario de mayor venta de Venezuela, Últimas Noticias, y el periódico de Zulia Panorama, han apoyado, en gran medida, a Chávez y a su gobierno.

Medios comunitarios

Además de los medios de la oposición y del gobierno, desde los acontecimientos de abril de 2002 ha surgido un dinámico sector de medios comunitarios. Después de haber sido excluidos durante años por los principales medios, una red de activistas comunitarios aprovechó el triunfo de Chávez de 1998 para promover el apoyo estatal para las iniciativas de radios comunitarias. Los activistas trabajaron con los legisladores chavistas para redactar leyes sobre medios alternativos que se encuentran entre las más avanzadas del hemisferio.

La ley de Venezuela consagra la obligación del gobierno de apoyar a las estaciones de radio comunitarias mediante el otorgamiento de habilitaciones y proporcionándoles capital de gestación, subsidios para infraestructura y capacitación.Si bien el gobierno no implementó la ley rápidamente, las habilitaciones y el financiamiento comenzaron a otorgarse después de que las radios comunitarias demostraron su valor político durante el golpe de 2002 al romper con el bloqueo informativo establecido por los medios privados y convocar a los partidarios de Chávez a las manifestaciones que le ayudaron a regresar al poder. De acuerdo con la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), hasta agosto de 2007, existían 266 estaciones de radio comunitarias y más de 30 medios televisivos comunitarios habilitados y en funcionamiento.[171]

La "guerra mediática"

Después de los intentos golpistas fallidos de 2002, Chávez y sus partidarios adoptaron una postura de confrontación cada vez más agresiva respecto de los medios privados. Acusaron a los Estados Unidos de dirigir a los medios internacionales y a sus contrapartes venezolanos hacia una "guerra mediática" para difamar y destruir a su gobierno.[172]

Los funcionarios de gobierno se enfrentaron enérgicamente con el "enemigo" mediático. El ministro de comunicación manifestó en una entrevista que el gobierno estaba librando "una batalla [...] por el corazón y la mente de la gente", con el fin de lograr "la hegemonía comunicacional e informativa del Estado".[173] El ministro describió al programa de VTV La Hojilla como "una herramienta para la guerra mediática, que sirve para desmontar las falsas matrices de opinión creadas por los medios privados que buscan engañar al pueblo y desestabilizar el proceso revolucionario".[174] En sus discursos, Chávez tachaba a sus críticos en los medios de "fascistas", "terroristas", "enemigos del pueblo", "mentirosos", "golpistas", "inmorales", "basura", y "laboratorios de guerra psicológica", entre otras cosas.[175]

Estas diatribas, a menudo expresadas durante discursos que todos los medios estaban obligados a transmitir, alimentaron la violencia en las calles entre los partidarios de Chávez y sus oponentes. En los meses posteriores a que se revirtiera el golpe, los seguidores de Chávez agredieron físicamente y amenazaron a cientos de periodistas y camarógrafos que trabajaban para medios de comunicación opositores.[176]

Si bien el número de este tipo de ataques se ha reducido después del 2004, periodistas de medios identificados con la oposición permanecen vulnerables a ataques físicos y amenazas de violencia. La ONG Espacio Público, que trabaja sobre libertad de expresión, informó de 20 casos de agresión e intimidación de periodistas durante el año 2007, incluidos tres casos en los cuales se reportó el incendio de los automóviles de tres periodistas mientras estaban estacionados fuera de sus viviendas.[177] En julio de 2008, mientras la campaña para las elecciones regionales de noviembre del 2008 ganaba impulso, organizaciones de monitoreo de la prensa reportaron varios casos nuevos.[178] Que los responsables de incidentes previos hayan sido identificados pero raramente enjuiciados (si es que lo han sido) fomenta este tipo de ataques. Actualmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos está estudiando los casos de 44 periodistas y trabajadores de Globovisión y de 20 periodistas y trabajadores de RCTV que alegan que fueron víctimas de ataques físicos o amenazas, entre otras violaciones al derecho a la libertad de expresión.[179]

Además de los ataques verbales contra los medios privados, el gobierno amplió la cantidad de medios de comunicación estatales. Además de VTV, ahora también controla o es dueño de tres canales creados recientemente: Vive TV, un canal cultural y educativo fundado en 2003; Telesur, un canal de cable internacional que transmite dentro del territorio venezolano a través de una señal abierta que utiliza la frecuencia que alguna vez ocupó el canal privado Canal Metropolitano de Televisión (CMT);[180] y TVES (Televisora Venezolana Social), creada en mayo de 2007 para ocupar las frecuencias con alcance nacional de RCTV. Además, la Asamblea Nacional, conformada en la actualidad exclusivamente por legisladores a favor de Chávez, tiene su propio canal de televisión por cable, Asamblea Nacional Televisión (ANTV), que transmite  a través de una señal abierta en Caracas.[181] Las estaciones públicas creadas más recientemente rara vez transmiten programas que desafíen la postura del gobierno.[182]

Además de crear nuevos canales financiados por el estado, Chávez y sus partidarios han tomado medidas para limitar las transmisiones que consideran inaceptables. La Ley de Responsabilidad Social introdujo amplias restricciones sobre el contenido de las transmisiones de radio y televisión. Como se detalla más adelante en este capítulo, estas restricciones legales le brindaron al Estado herramientas que le permitieron interferir en la libertad de expresión e intimidar a los críticos en los medios.

En 2005 dos de los canales que habían apoyado plenamente las campañas opositoras con anterioridad, Venevisión y Televen, retiraron del aire programas de opinión controversiales y dejaron de realizar comentarios abiertamente críticos de Chávez. Sólo RCTV y Globovisión conservaron su clara línea editorial crítica.

A pesar de sus reiteradas amenazas, Chávez se abstuvo durante años de cerrar cualquier medio de comunicación. En verdad, antes de 2007, las únicas interrupciones en las transmisiones se produjeron durante el breve golpe de 2002, cuando quienes apoyaban el golpe, respaldados por la policía, cerraron VTV y Radio Nacional, y la policía allanó tres estaciones de radio y televisión comunitarias.[183]

Sin embargo, en diciembre de 2006, Chávez anunció abruptamente que no renovaría la concesión que RCTV había utilizado por 20 años cuando ésta venciera el año siguiente. A pesar de las protestas nacionales e internacionales, RCTV (el único canal que quedaba en señal abierta con alcance nacional que tenía una línea editorial abiertamente crítica) fue retirado del aire el 27 de mayo de 2007. El nuevo canal financiado por el gobierno, TVES, que no ha proporcionado la transmisión de servicios públicos pluralistas y equilibrados prometida por el gobierno, se hizo cargo de las frecuencias y la red nacional de transmisores de RCTV. RCTV fue obligado a pasar al cable para poder seguir transmitiendo.

Si bien el gobierno ha modificado significativamente a su favor la constelación de fuerzas de los medios de radiodifusión, los opositores políticos aún tienen acceso a importantes, aunque menos, medios de comunicación críticos. Entre ellos, se encuentran el canal de cable RCTV Internacional (nombre del canal por subscripción con el cual RCTV reinició sus transmisiones, Globovisión, Unión Radio y varios importantes periódicos nacionales.[184]

No obstante, como se muestra en el resto de este capítulo, el gobierno cuenta ahora con diversas herramientas legales con las cuales puede adoptar fuertes medidas contra los críticos del gobierno en cualquier momento. Al promover la autocensura, estas leyes, aunque no se apliquen estrictamente, limitan la expresión de la opinión crítica. El uso discriminatorio por parte del gobierno de su control del espectro radioeléctrico y sus reiteradas amenazas del uso de dicho control contra los canales críticos también representan amenazas significativas a la libertad de expresión.

Endurecimiento de los delitos que penalizan expresiones

En una serie de reformas efectuadas en marzo de 2005, Chávez y sus partidarios en la Asamblea Nacional ampliaron las leyes existentes sobre delitos que penalizan expresiones y establecieron penas excesivamente severas, incluidas mayores penas de prisión y multas más costosas por expresiones que dañaran la reputación u ofendieran a los funcionarios de gobierno.

Estas medidas son incompatibles con principios de derecho internacional sobre libertad de prensa. Desde hace tiempo, los organismos de derechos humanos internacionales reclaman a los gobiernos de todo el mundo que despenalicen las expresiones que puedan no ser del agrado de los funcionarios públicos, a fin de que la prensa pueda monitorear con efectividad los actos de gobierno. Sin embargo, Venezuela ha adoptado la postura contraria. Ha reafirmado y ampliado las leyes de desacato,que violan directamente las normas internacionales sobre libertad de expresión,  y ha establecido penas de prisión de hasta cuatro años por difamación.

Derecho internacional

Las leyes de desacato,que penalizan las expresiones que se consideran ofensivas del honor de las instituciones y de los funcionarios públicos, infringen directamente las normas internacionales sobre derechos humanos.[185]

Tanto el sistema interamericano de derechos humanos como el europeo consideran que las leyes de desacato son incompatibles con el libre debate, que es un elemento indispensable de las sociedades democráticas. En un informe emblemático de 1995, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) concluyó que estas leyes eran incompatibles con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que protege el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. La comisión escribió, "[l]a protección especial que brindan las leyes de desacatoa los funcionarios públicos contra un lenguaje insultante u ofensivo es incongruente con el objetivo de una sociedad democrática de fomentar el debate público". También observó que, en las sociedades democráticas, las personalidades políticas y públicas deben estar más expuestas-y no menos expuestas-al escrutinio y la crítica del público. "Dado que estas personas están en el centro del debate público y se exponen a sabiendas al escrutinio de la ciudadanía, deben demostrar mayor tolerancia a la crítica". La comisión también señaló que las leyes de desacato tenían un efecto inhibitorio, ya que "[e]l temor a sanciones penales necesariamente desalienta a los ciudadanos a expresar sus opiniones sobre problemas de interés público, en especial cuando la legislación no distingue entre los hechos y los juicios de valor".[186] 

Más recientemente, en Palamara Iribarne v. Chile (2005), la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que "tratándose de funcionarios públicos, de personas que ejercen funciones de una naturaleza pública, de políticos y de instituciones estatales, se debe aplicar un umbral diferente de protección, el cual no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el carácter de interés público que conllevan las actividades o actuaciones de una persona determinada".[187]

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha hecho hincapié en que la protección de la libertad de expresión no debe aplicarse sólo a informaciones o ideas aceptadas ampliamente, sino también a las que "ofenden, hieren o molestan".[188] Como observó el Tribunal Europeo en un caso que implicaba a un político acusado de insultar al gobierno de España, "[a]sí lo requieren el pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no existe una sociedad democrática".[189]

En una declaración conjunta, los Relatores Especiales para la Libertad de Expresión de las Naciones Unidas, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), y la Organización de los Estados Americanos (OEA) recomendaron en el año 2000 que "[debían] derogarse las leyes que proporcionan protección especial a las figuras públicas",como las leyes de desacato. Los expertos también recomendaron que "debía prohibirse que se entablaran acciones de difamación relacionadas con el Estado, objetos como banderas o símbolos, los organismos gubernamentales y las autoridades públicas".[190]

Los organismos de derechos internacionales también sostienen que la difamación de funcionarios públicos debería despenalizarse para promover el debate público dinámico que es necesario para una democracia.[191] Los Principios sobre Libertad de Expresión adoptados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 2000 afirman que la protección de la reputación de los funcionarios públicos debe estar garantizada solo a través de sanciones civiles.[192] En otras palabras, nadie debería ir a prisión por criticar u ofender a un funcionario público. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido recientemente que la aplicación de cualquier medida penal por difamación debe limitarse a casos de "extrema gravedad", en los que se haya demostrado la "absoluta necesidad" de utilizar tales medidas "en forma verdaderamente excepcional", y en ese caso, la carga de la prueba debe recaer en quien formula la acusación.[193]

La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos también establece que, para que un tribunal determine que ha existido difamación, debe probarse que, "en la difusión de las noticias el comunicador tuvo intención de infligir daño o pleno conocimiento de que se estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mismas".[194]

Si bien la tarea más urgente es la despenalización de la difamación, la aplicación de indemnizaciones civiles excesivas también puede ser un freno para la libertad de expresión y, por lo tanto, debería prohibirse. Como se expresó en la declaración conjunta de los expertos de la ONU, la OSCE y la OEA, "las sanciones civiles por difamación no deben ser de tales proporciones que susciten un efecto inhibitorio sobre la libertad de expresión, y deben ser diseñadas de modo de restablecer la reputación dañada, y no de indemnizar al demandante o castigar al demandado; en especial, las sanciones pecuniarias deben ser estrictamente proporcionales a los daños reales causados, y la ley debe dar prioridad a la utilización de una gama de reparaciones no pecuniarias".[195]

En su informe sobre América para 2006, el Relator Especial de la OEA para la Libertad de Expresión concluyó que "la utilización recurrente de procesos penales contra periodistas por desacato, difamación, calumnia o injuria, demuestra, en la gran mayoría de los casos, tantointolerancia a la crítica por parte de funcionarios públicos como la utilización de tales figuras para frustrar investigaciones sobre hechos de corrupción".[196]

Disposiciones sobre desacato

Con el gobierno de Chávez, Venezuela ha resistido la tendencia internacional a eliminar las leyes de desacato. Desde que se publicó su novedoso informe sobre las leyes de desacato en 1995, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha exhortado a los Estados miembro de la OEA a derogar dichas disposiciones de sus códigos penales. Diez Estados miembro de la OEA, entre los que se incluyen  Argentina, Chile, Perú, Paraguay y Panamá, ya lo han hecho. [197]

Sin embargo, el Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela, en abierto desafío a las normas internacionales, ha adoptado una postura contraria a esta tendencia. En 2003, en respuesta a una apelación contra las disposiciones del Código Penal sobre delitos que penalizan las expresiones, presentada por un abogado de derechos humanos, su sala constitucional dictaminó, en forma unánime, que las disposiciones sobre desacato de Venezuela eran constitucionales. Al negarse a alinear la garantía de libertad de expresión establecida en la Constitución venezolana con los estándares internacionales, señaló que las recomendaciones de la CIDH no eran vinculantes para el estado y opinó que la aplicación de las normas establecidas por la CIDH incluso podía hacer peligrar al estado y amenazar su independencia si se las pusiera en práctica.[198]

En lugar de eliminar las leyes de desacato de Venezuela, en 2005 Chávez y sus partidarios sancionaron leyes que aumentaron las clases de funcionarios públicos que podían recurrir a procesos por desacato si enfrentaran medios de prensa desfavorables. Antes de que la legislatura sancionara las reformas en marzo de 2005, sólo el presidente, el vicepresidente, los ministros de gobierno, los gobernadores de estados, los alcaldes y los magistrados del Tribunal Supremo podían iniciar procesos por desacato. El código reformado agregó a la lista a los miembros de la Asamblea Nacional, a los funcionarios del Consejo Electoral, al Fiscal general, al Procurador General, al Defensor del Pueblo, al Contralor General y a miembros del Alto Mando Militar. [199] En realidad, en la actualidad, todos los altos funcionarios venezolanos gozan de una mayor protección legal contra las críticas de los medios.

Dado que el delito de desacato no requiere que el autor acuse a un funcionario de actos específicos, sino simplemente que utilice un lenguaje que, subjetivamente, "ofenda" a un funcionario público o sea "irrespetuoso" para con él, los demandados en procesos por desacato no pueden escapar a la condena probando la veracidad de sus afirmaciones. La determinación sobre si una afirmación constituye desacato y su gravedad queda a discreción del tribunal. La redacción de la ley ("[E]l que ofendiere de palabra o por escrito, o de cualquier otra manera irrespetare")[200] es vaga, amplia y subjetiva, y por eso es difícil presentar una defensa legal contra una acusación de esta índole. Los periodistas deben elegir su lenguaje con cuidado y en forma conservadora para evitar ofender a los funcionarios sobre los cuales escriben.

Las reformas de marzo de 2005 no modificaron una disposición sobre desacato que penaliza las ofensas dirigidas no hacia funcionarios, sino hacia instituciones del estado (un delito conocido en Venezuela como vilipendio). En virtud de este artículo, cualquiera que vilipendiare a la Asamblea Nacional, al Tribunal Supremo, o al Gabinete, así como a alguno de los Consejos Legislativos de los Estados o algunos de los Tribunales Superiores, puede ser sancionado con una pena de prisión de hasta 15 meses.[201] La idea de que una institución del estado pueda iniciar acciones por vilipendio que tengan como consecuencia penas de prisión constituye una peligrosa injerencia en la libertad de expresión, que puede dañar seriamente el papel de la prensa como guardián de una sociedad libre.[202]

Todos los delitos de desacato son sancionados, en Venezuela, con penas de prisión, y a mayor jerarquía del funcionario afectado, corresponderá una mayor pena para quien cometa el delito. Esto es contrario al principio democrático según el cual los funcionarios públicos con roles públicos y responsabilidades más importantes deben estar abiertos y expuestos a un mayor grado de crítica que los ciudadanos comunes. Las penas varían desde una sentencia máxima de 20 meses en el caso de magistrados del Tribunal Supremo, legisladores y funcionarios de gobierno mencionados con anterioridad (salvo alcaldes), hasta una sentencia máxima de 40 meses en el caso del delito más grave contra el presidente.

Disposiciones sobre difamación

Las leyes venezolanas también contradicen las normas internacionales al establecer que pueden imponerse penas de prisión sobre cualquiera que "hubiera imputado a algún individuo un hecho determinado capaz de exponerlo al desprecio o al odio público, u ofensivo a su honor o reputación".[203] En lugar de eliminar estas penas, Chávez y sus partidarios en la legislatura las han aumentado significativamente.

Si bien algunos gobiernos de la región están analizando sancionar leyes que despenalicen la difamación en el caso de funcionarios públicos o figuras que estén en el ojo público, Venezuela, una vez más, ha actuado en sentido opuesto.[204] Las reformas sancionadas en marzo de 2005 aumentaron la pena mínima por difamación de tres meses a un añode prisión. El máximo aumentó de 30 meses a cuatro años si el delito se comete "en documento público o con escritos o dibujos divulgados o expuestos al público, o con otros medios de publicidad". Además, el nuevo artículo establece multas significativas que no se encontraban en la ley anterior, que oscilan entre las 100 unidades tributarias y las 2,000 unidades tributarias (US$ 2.145 a US$ 42.898 al tipo de cambio actual).[205]

Otra forma de difamación es la injuria que consiste en "ofend[er] de alguna manera el honor, la reputación o el decoro de alguna persona", sin que se le atribuya un acto específico.[206] De conformidad con la nueva legislación, la pena mínima de prisión por este delito se elevó de tres días a seis meses, y el máximo, de tres meses a dos años. Las multas, que antes eran insignificantes, aumentaron de un mínimo de 50 unidades tributarias a 500 unidades tributarias (US$ 1.071 a US$ 10.710 al tipo de cambio actual).[207]

Además, las reformas del Código Penal establecen que, ahora, cualquier acto del demandante puede interrumpir el plazo de prescripción de un año que se aplica a los casos de difamación y de seis meses en los casosde injuria.[208] Por ello, al litigante le resulta más sencillo prolongar el período de investigación. Una característica llamativa de los procesos por difamación en Venezuela es que muchos permanecen abiertos en los tribunales durante muchos años, sin que haya avances ni finalicen. Estos extensos procesos pueden tener un efecto sumamente negativo en la vida profesional y personal de los periodistas.[209] 

Procesos por delitos que penalizan las expresiones

Si bien estas leyes que penalizan expresiones no han recibido una aplicación sistemática, son algo más que una amenaza latente. Como lo demuestran los casos descritos a continuación, las leyes en materia de delitos que penalizan expresiones han sido utilizadas contra periodistas en una amplia variedad de casos.

Napoleón Bravo

El proceso iniciado contra Napoleón Bravo por ofender el honor del Tribunal Supremo es un ejemplo de un proceso por desacato que viola el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En febrero de 2006, a solicitud del Tribunal Supremo, el fiscal inició un proceso legal contra José Ovidio Rodríguez Cuesta (una famosa figura de la televisión, conocida en Venezuela como Napoleón Bravo) por desacato al tribunal.

El supuesto delito se produjo en septiembre de 2004 cuando el programa político de Bravo, "24 Horas", estaba cubriendo la huelga de hambre de una víctima de abuso sexual que estaba protestando por la larga demora del tribunal en resolver su caso. Mientras la cámara mostraba imágenes de la mujer, Bravo sugirió, aparentemente con ironía, que el tribunal no servía para nada y que debía ser reemplazado por un burdel. El entonces presidente del tribunal solicitó al fiscal general que iniciara un proceso contra Bravo. El fiscal lo acusó formalmente de haber insultado el honor del tribunal.[210]

Bravo fue objeto de una investigación que duró dos años, seguida de otros dos años de proceso ante los tribunales venezolanos. Hasta el día de la fecha, el caso contra Bravo continúa abierto.[211]

 

Tulio