Москва: Город для москвичей

Регистрационная политика и отношение к беженцам в Москве: государство в государстве¹⁰

Регистрация по месту пребывания

Российское правительство предоставляет Москве достаточно большую свободу в выполнении федеральных законов и программ. ¹¹ В отношении регистрации и беженцев Москва ведет себя как государство в государстве, прибегая к таким мерам, которые нарушают права человека, гарантированные российской конституцией и международными соглашениями, которые Россия обязалась соблюдать.

Москва превышает свои полномочия при толковании федеральных правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, утвержденных постановлением правительства РФ № 713 ¹², в следующих аспектах. Во-первых, хотя федеральные правила позволяют "гражданам бывшего Советского Союза" регистрироваться на тех же основаниях, что и российским гражданам ¹³, Московскими правилами установлена двойная система регистрации: одна для российских граждан (постановление 1030-43) ¹⁴ и другая для граждан СНГ, которым не требуется виза для поездок в Россию. До 9 июля, согласно распоряжению мэра Москвы №637-РМ ¹⁵, граждане стран СНГ могли зарегистрироваться только на 45 дней единовременно, что требовало от них повторять обременительную процедуру продления регистрации, если они желали остаться на более долгий срок. Кроме этого, на них мог быть наложен штраф в размере 10% минимального размера месячной заработной платы в день. Поэтому, если гражданин СНГ желал воспользоваться правом остаться в Москве на шесть месяцев, он должен был заплатить 1,5 миллиона рублей, или около 259 долларов США.¹⁶ Городские и областные правила регистрации российских граждан и постановление 1030-43 не требовали от российских граждан ни того, ни другого. Согласно новому закону, принятому 9 июля 1997 г. московской мэрией ¹⁷, граждане СНГ должны зарегистрироваться только один раз на срок до шести месяцев, что снимает бюрократические преграды, связанные с продлением регистрации. Взнос понизился до трех минимальных зарплат, или до 250.000 рублей (около $43.) ¹⁸

Во-вторых, в федеральных правилах ясно сказано, что единственным сбором за регистрацию является номинальный размер госпошлины в размере одного процента минимальной заработной платы (около 1,25 долларов). Резолюция 1030-43 в своей измененной версии следует этому правилу, но внутренними инструкциями Московского городского управления внутренних дел (ГУВД) введен новый сбор. В телеграмме №10-32 ГУВД требует, чтобы все приезжающие в Москву и проживающие у знакомых или родственников — и соответственно не платящие за аренду — выплачивали плату за "оформление аренды" в размере 250.000 рублей, если желают проживать дольше сорока пяти дней. Эта дополнительная плата добавляется к взносу за регистрацию, который платят приезжающие из СНГ, и ее направляют на счет организации Мосжилсервис, который снабжает московские дома электроэнергией, отоплением, газом, канализацией и обслуживанием.

В-третьих, хотя федеральные правила дают приезжему три дня на регистрацию пребывания сроком от десяти дней, Москва требует от всех приезжающих зарегистрироваться в течение 24 часов при сроке пребывания от трех дней.

В-четвертых, если в федеральных правилах сказано в общих словах, что за нарушение регистрационного режима предусмотрены санкции "в соответствии с законодательством Российской Федерации" (пункт 8), московские правила вводят такой режим санкций, который Хьюман Райтс Вотч/Хельсинки считает превышающим пределы необходимого для целей уведомления и создающим почву для дискриминации и незаконных поборов. Более того, санкции, применяемые в отношении российских граждан, отличаются от применяемых к гражданам СНГ. Для российских граждан, совершивших первое нарушение, санкции варьируют от предупреждения до штрафа размером до пяти минимальных размеров месячной заработной платы (413.000 рублей, или 72 доллара); повторные нарушения наказываются штрафом до пятидесяти минимальных зарплат. ¹⁹ По закону Москвы от 9 июля санкцией за первое нарушение для граждан СНГ является штраф до пяти минимальных зарплат; повторные нарушения наказываются штрафом до двадцати минимальных зарплат, или 1,7 миллионов рублей (около 288 долларов). ²⁰ На практике законодательное введение штрафов создало основу для систематического взимания милицией денег с беженцев, иммигрантов и темнокожих приезжих, причем часто единственными получателями этих денег, по-видимому, являются сами сотрудники московской милиции.

Федеральными правилами временное пребывание ограничено шестью месяцами, и этот срок может быть продлен в связи с исключительными случаями серьезного заболевания и другими причинами, "не позволяющими гражданину покинуть место пребывания"; в правилах ничем не аргументируется, почему выбран именно срок в шесть месяцев. ²¹ Стоит отметить, что в правилах ничего не говорится о неоднократных приездах. Москва следует этому правилу. ²²

Согласно правилам, утвержденным распоряжением 637-РМ, граждане СНГ, систематически нарушающие правила регистрации, могли быть выдворены из Москвы и отправлены на место постоянного жительства, но эта санкция отменена распоряжением 651-РМ от 12 ноября 1993 г.²³

10) Превосходный обзор федеральных и московских постановлений можно найти в докладе Правозащитного центра "Мемориал" и организации "Эквилибр" "О положении с предоставлением статуса беженцам и вынужденным переселенцам и регистрации по месту жительства и месту пребывания в Московском регионе", Москва, 1997.
11)Например, Москва уклонилась от федеральной программы приватизации в 1992 г. и программы жилищной реформы, начатой весной 1997 г. О том, как мэр Москвы Юрий Лужков добивается своего в обход федерального правительства, можно прочитать в материале Alessandra Stanley, "The Power Broker," New York Times Magazine, August 31, 1997, pp. 44-47.
12)Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" утверждены постановлением №713 правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г., с изменениями, утвержденными постановлением №512 от 23 апреля 1996 г. Эти правила по замыслу предполагают уведомительный характер регистрации пребывания или проживания, хотя они также законодательно фиксируют определенные ограничения на свободу передвижения. См ниже, в главе "Оценка." Правила требуют от тех, кто желает зарегистрироваться, предоставить должностным лицам, ответственным за регистрацию, договор найма или аренды или, если данное лицо желает остановиться в квартире знакомых или родственников, разрешение всех взрослых, проживающих в данном помещении. В просьбе о регистрации может быть отказано, если нет согласия собственника помещения или не все взрослые жильцы согласны на регистрацию. Отказ в регистрации может быть обжалован в суде. Большинство упоминаемых в докладе документов можно найти в сборнике Паспортный режим, (Москва, издательство "Приор", 1997).
13)Постановление №713 не относится к гражданам других республик бывшего СССР. Эта категория лиц рассматривалась в постановлении правительства России №290 "О распространении действия Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств-участников Содружества Независимых Государств и государств Балтии." Хотя формулировки туманны, Хьюман Райтс Вотч/Хельсинки полагает, что определение "граждане бывшего СССР" относится ко всем лицам из СНГ и Балтийских государств, а не только к тем, кто сохранил гражданство СССР, поскольку еще не принял решения, какое гражданство принять.
14)Постановление правительства Москвы и правительства Московской области "О регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве и Московской области" №1030-43 от 26 декабря 1995 г. с изменениями, утвержденными совместным постановлением правительства Москвы и правительства Московской области № 979-42 от 17 декабря 1996 г.
15)Распоряжение мэра Москвы "О введении особого порядка пребывания в г. Москве — столице Российской Федерации граждан, постоянно проживающих за пределами России"№637-РМ от 5 ноября 1993 г. с изменениями, утвержденными распоряжением мэра Москвы №303-РМ от 16 мая 1996 г.
16)По данным Госкомстата, среднемесячная заработная плата в Москве составляет $254. Минимальная заработная плата составляет около 83.000 рублей, $14.
17)Закон об условиях пребывания в Москве иностранных граждан, имеющих право безвизового въезда в Россию.
18)От этого взноса освобождены граждане Беларуси, ветераны ВОВ, близкие родственники москвичей и граждане бывшего СССР, живущие в Эстонии и Латвии, а также все приезжающие на 15 дней и менее.
19)Помимо этого, жители Москвы, предоставляющие жилье лицам, не имеющим регистрации, должностные лица, попустительствующие проживанию без регистрации, и руководители организаций, работники которых не регистрируются, подлежат штрафу в размере соответственно пяти, пяти и тридцати минимальных зарплат.
20)По словам Ю.И.Шарагорова, временно исполняющего обязанности начальника Паспортного управления г. Москвы, санкции за нарушение системы регистрации основаны на статьях 27, 33-40 и 179-181 Гражданского кодекса РСФСР. Последний рассматривает нарушения в рамках системы прописки советского времени. Из письма Ю.И. Шарагорова В.В.Вершкову, руководителю Отдела информации и общественных связей ГУВД Москвы (без даты), написанного в ответ на запросы Хьюман Райтс Вотч/Хельсинки. Далее данные приводятся по письму Ю.И.Шарагорова. К чести правительства Москвы, в 1996 г. оно значительно снизило чрезмерные штрафы за отсутствие регистрации. Первоначально постановлением №637-РМ был установлен штраф за проживание без регистрации в течение 24 часов в размере от двух до пяти минимальных зарплат, а за нерегистрацию в течение трех дней — от десяти до пятидесяти минимальных зарплат. Также были предусмотрены суровые штрафы для владельцев жилых помещений, предприятий и организаций, размещавших или принимавших на работу лиц, не имеющих регистрации.
21)Хьюман Райтс Вотч/Хельсинки также выступает против некоторых аспектов федерального закона. См ниже "Оценка." Проблемы, вызывающие у нас озабоченность, перечислены в письме Хьюман Райтс Вотч/Хельсинки премьер-министру России Виктору Черномырдину от 17 июля 1995 г.
22)Предельный срок в шесть месяцев был введен в поправках от 1996 г. Перед этим предельный срок составлял три месяца. Многие категории лиц могут продлить срок своего пребывания, в том числе беженцы, признанные таковыми правительством России, некоторые категории учащихся и рабочие, нанятые по длительным контрактам.
23)По российскому законодательству московский закон от 9 июля 1997 г. должен иметь приоритет над распоряжением 637-РМ. Однако остается неясным, относится ли этот приоритет только к случаям противоречия между законом и распоряжением (например, размеры взносов и штрафов), или же с принятием закона распоряжение 637-РМ автоматически утрачивает силу. Закон от 9 июля нигде не ссылается на распоряжение 637-РМ и не указывает на утрату им юридической силы. В принципе, закон должен полностью заменить собой распоряжение 637-РМ, поскольку в России законы имеют приоритет над административными актами. То, что в законе ничего не говорится о распоряжении 637-РМ, вызвает смятение среди приезжих: сотрудники правоохранительных органов зачастую не соблюдают изменения, смягчающие систему регистрации, и, насколько нам известно, продолжают ссылаться на распоряжение 673-РМ, мотивируя проверки документов. Из телефонного разговора со Светланой Ганнушкиной, сопредседателем Гражданского содействия, 28 августа 1997 г.