IV - Recursos
La CNDH no puede aplicar sanciones o penas a los funcionarios públicos que cometen abusos. En cambio, debe recurrir a otras instituciones para que impongan las sanciones, ya sea mediante acciones penales o procedimientos administrativos, o ambos. Si estas instituciones se rehúsan a hacerlo, la CNDH habrá fracasado en un aspecto de uno de sus objetivos principales: garantizar el derecho de la víctima de un abuso a un recurso efectivo para resarcir las violaciones sufridas. La CNDH debería, por lo tanto, hacer todo lo que esté a su alcance para asegurarse que tales instituciones cumplan con su obligación de reparar las violaciones de los derechos humanos que documenta. Sin embargo, la CNDH habitualmente no lo hace. Una vez que documentan los abusos y emiten recomendaciones para resarcirlos, los funcionarios de la CNDH abandonan, en la práctica, demasiados casos. Y, a menudo, cuando las instituciones estatales correspondientes no implementan sus recomendaciones, la Comisión se queda callada. Los funcionarios de la CNDH invocan las más variadas justificaciones para su silencio e inacción. Aducen, por ejemplo, que el mandato de la CNDH no les permite continuar con el seguimiento de los casos si los funcionarios públicos rechazan sus recomendaciones. Afirman que no están facultados para supervisar la implementación de las recomendaciones generales que formulan sobre prácticas sistémicas. Argumentan que no pueden continuar con el seguimiento de los casos una vez que emiten informes especiales. Y afirman que tampoco pueden verificar la labor de los agentes del ministerio público, lo cual implica que no pueden monitorear la implementación de una de sus recomendaciones más frecuentes: que quienes cometan abusos sean juzgados. Sin embargo, un análisis del mandato de la CNDH y de las leyes mexicanas deja claro que los funcionarios de la CNDH pueden continuar con su labor y promover activamente la implementación de sus recomendaciones en todos estos supuestos. De hecho, en algunos casos importantes, los funcionarios de la CNDH lo han hecho, y los resultados han sido positivos. Sin embargo, demasiado a menudo, al no hacer un seguimiento activo de sus propias recomendaciones, el trabajo que la CNDH hace al documentar abusos y recomendar reparaciones tiene poca o nula repercusión en las prácticas de derechos humanos en México. Fallas en el seguimiento: Casos paradigmáticosEl hecho que la CNDH no lleva a cabo un seguimiento efectivo de sus recomendaciones ha sido evidente en casos notorios que han formado la percepción pública sobre los derechos humanos en México durante los últimos años. La CNDH ha hecho importantes contribuciones al documentar abusos y destacar la obligación del Estado de abordarlos a través de, entre otras cosas, proveer a las víctimas acceso a un recurso efectivo. Sin embargo, estos avances se ven socavados por la actitud de la CNDH, que ha fallado sistemáticamente al no adoptar medidas significativas para asegurarse que las autoridades gubernamentales pertinentes implementen sus recomendaciones y que las víctimas tengan acceso a los recursos que el derecho mexicano y el derecho internacional les garantizan. Crímenes de la guerra suciaUno de los documentos más importantes elaborados por la CNDH es su recomendación, publicada en 2001, tras diez años de investigación de estos delitos, la cual documenta cientos de desapariciones forzadas cometidas por las fuerzas de seguridad del Estado durante la guerra sucia de las décadas de 1960 y 197054. La CNDH estudió 532 casos y llegó a la conclusión que existían pruebas suficientes para demostrar que al menos 275 de estas personas habían sido arrestadas, torturadas y que habían desaparecido en manos de las fuerzas del Estado. (No descartó la posibilidad que las restantes 257 personas también hubieran desaparecido durante ese período). La CNDH exhortó al presidente Vicente Fox a ordenar al Procurador General de la República que designara un fiscal especial para investigar y juzgar estos delitos55. En noviembre de 2001, tras la intervención de la CNDH, el gobierno creó una Fiscalía Especial para investigar y juzgar estos abusos56. El decreto ejecutivo por medio del cual se creó esta fiscalía ordenaba específicamente a la Secretaria de la Defensa Nacional que entregara a la fiscalía cualquier información relacionada con los casos que se investigaran. Asimismo, ordenaba a la Secretaría de Gobernación que entregara archivos secretos del gobierno en los cuales constara información sobre estos abusos, para que estuvieran a disposición del Fiscal Especial, así como del público en general. La creación de la Fiscalía Especial constituyó una iniciativa histórica para México. Abría la puerta para que, después de muchos años de negación, las autoridades mexicanas finalmente investigaran los delitos y las desapariciones ocurridas durante los años de la guerra sucia, algo que se habían rehusado a hacer durante más de tres décadas. No obstante, durante sus cinco años de existencia, la Fiscalía Especial obtuvo resultados muy limitados57. No obtuvo ninguna condena penal. De los 532 casos analizados por la CNDH, el fiscal especial consignó solo 16, y obtuvo órdenes de aprehensión en sólo nueve de ellos58. Además, pudo determinar el paradero de solamente seis personas desaparecidas. (Descubrió que cuatro de ellas habían sido confinadas en instituciones psiquiátricas y que dos habían sido asesinadas mientras se encontraban detenidas)59. El fracaso de la iniciativa era absolutamente previsible. Durante el primer año de existencia de la Fiscalía Especial, resultó evidente que no recibía el apoyo activo que necesitaba de otras instituciones del Estado. El gobierno de Fox no logró dotarla de los recursos, la credibilidad y las facultades que necesitaba para tener éxito. El Ejército mexicano obstaculizó las investigaciones y la labor de los agentes del ministerio público, al presentar cargos ante tribunales militares contra funcionarios militares por los mismos delitos cuyo juzgamiento estaba impulsando el fiscal especial (una vez que los defendidos fueran absueltos en los tribunales militares, no podrían ser juzgados ante los tribunales civiles)60. Por su parte, la Agencia Federal de Investigación (AFI) se mostró incapaz de, o reacia a, ejecutar la mayoría de las órdenes de aprehensión obtenidas por el fiscal especial61. La CNDH, después de haber jugado un papel tan decisivo en promover esta iniciativa histórica, no hizo prácticamente nada para que la Fiscalía Especial superara estos obstáculos. De hecho, la Comisión permaneció mayormente callada e inactiva mientras la Fiscalía sufría un revés tras otro, y recién se manifestó claramente acerca de los fracasos de la Fiscalía en 2007, cuando ésta fue cerrada definitivamente y ya era demasiado tarde para tener algún impacto62. El motivo de este silencio, según el visitador a cargo del caso, fue que la CNDH no realiza comentarios públicos mientras las autoridades del gobierno intentan implementar sus recomendaciones. Se trata de una política muy cuestionable, pero, aun si fuese justificable, hay muchas otras maneras en que la CNDH podría haber contribuido a salvar esta iniciativa. Podría haber investigado y denunciado al Ejército por obstaculizar la labor de los investigadores. Podría haber protestado fuertemente cuando los casos de la guerra sucia fueron enviados a tribunales militares en flagrante violación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución de México). Podría haber denunciado tanto a la Secretaria de la Defensa Nacional (SEDENA) como a la Secretaría de Gobernación (SEGOB) por no asegurarse que los archivos clave entregados por esta última contaran con los índices y los catálogos necesarios. Finalmente, podría haber investigado y denunciado a las autoridades por omitir repetidamente la ejecución de las órdenes de aprehensión obtenidas por el fiscal especial. En vez de desempeñar alguna de todas estas funciones esenciales, la CNDH optó por ser un observador pasivo y no intervenir, desaprovechando así el profundo impacto que podría haber causado su informe de 2001. Represión en GuadalajaraDado que las recomendaciones de la CNDH no son vinculantes, las autoridades gubernamentales pueden rechazarlas. No es sorprendente que frecuentemente lo hagan. En cambio, sí causa sorpresa que, ante estos rechazos, la CNDH cierre los casos en cuestión, en vez de impulsar que las autoridades implementen sus recomendaciones. El 28 de mayo de 2004, en Guadalajara, después de un enfrentamiento entre manifestantes antiglobalización y las fuerzas de seguridad, la policía del estado de Jalisco y de la ciudad de Guadalajara detuvieron a 118 personas, algunas mientras se encontraban en parques públicos o caminaban por la calle, e incluso algunas fueron detenidas mientras recibían atención en una clínica de la Cruz Roja. En esta ocasión, más de 70 personas fueron detenidas en forma arbitraria. La mayoría de los detenidos fueron retenidos en forma ilegal e incomunicados, y 55 fueron sometidos a tratos crueles e inhumanos; de éstos, 19 fueron torturados con el propósito de que firmaran declaraciones autoincriminatorias y proporcionaran información bajo coacción63. La CNDH publicó un informe que documentaba los hechos de tortura y otros abusos cometidos por la policía y pidió al entonces gobernador de Jalisco, Francisco Ramírez Acuña, que solicitara la realización de investigaciones administrativas y penales de los responsables de los abusos64. Sin embargo, Ramírez Acuña rechazó el trabajo de la CNDH, y declaró que no [estaba obligado] a dar respuesta65. En vez de sancionar a los policías que habían cometido los abusos, celebró un acto público en su honor por su participación en la represión.66 El informe de la CNDH también pedía al presidente municipal de Guadalajara que impulsara investigaciones administrativas y penales de los policías municipales que habían participado en los hechos67. A diferencia del gobierno estatal, el gobierno de la ciudad sí llevó a cabo una investigación, pero concluyó que las violaciones de los derechos humanos documentadas por la CNDH habían sido cometidas por la policía estatal y debían, por lo tanto, ser investigadas por las autoridades de éste68. Después de que el gobernador refutara las conclusiones de la CNDH, ésta no hizo prácticamente nada para asegurar que se hiciera justicia en los casos que había documentado69. Emitió declaraciones en las cuales lamentaba la actitud del gobernador y apoyaba una iniciativa de legisladores federales para investigar cómo el estado manejaba el caso70. No obstante, podría haber tomado medidas mucho más significativas, como por ejemplo, lanzar una campaña más enérgica y sostenida para denunciar la negativa del gobernador a ofrecer algún tipo de recurso efectivo a las víctimas. También podría haber cuestionado la designación de Ramirez Acuña como secretario de gobernación por el Presidente Felipe Calderón en 2006 (tal como lo hizo el Consejo Ciudadano de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco)71.Podría haber publicado un nuevo informe que hiciera hincapié en el problema de la impunidad de los casos que ya había documentado, o podría haber emitido recomendaciones directamente al Ministerio Público estatal, en vez de confiar al gobernador la iniciación de las investigaciones.
Durante tres años, la CNDH no hizo nada de esto. En vez de ello, delegó el asunto al gobernador y abandonó el caso. En agosto de 2007, la CNDH rechazó una solicitud de las víctimas para que retomara los casos, argumentando que sus normas no le permitían llevar a cabo un seguimiento después de emitir un informe especial72. Sólo después de que este rechazo fue publicado en periódicos locales y nacionales, la CNDH finalmente cambió su posición y los funcionarios de la CNDH informaron al representante de las víctimas que solicitarían al nuevo gobernador de Jalisco que investigara los abusos.73 Gracias, en parte, a esta muy tardía intervención, el nuevo gobernador de Jalisco anunció en diciembre de 2007 que ordenaría que los casos se investigaran74. Aún está por verse cuán serio es este compromiso para promover la rendición de cuentas. Hasta el momento de la elaboración del presente documento, no se han iniciado acciones judiciales contra ninguno de los autores de los atroces y flagrantes abusos cometidos en Guadalajara en 2004. Represión enAtencoEn mayo de 2006, un enfrentamiento entre la policía y residentes de San Salvador de Atenco tuvo como saldo decenas de policías y residentes heridos, y dos residentes muertos por heridas de bala. Tras intentar desalojar a floristas de las calles, la policía fue atacada con cócteles Molotov y machetes por los residentes, quienes retuvieron como rehenes a varios policías durante toda la noche, hasta que miles de oficiales se movilizaron para liberar a los rehenes y tomar el control de la localidad. En respuesta a las denuncias generalizadas de brutalidad policial, la CNDH investigó lo sucedido y emitió una recomendación en noviembre del mismo año, en el que se documentaban los atroces abusos cometidos. Según la CNDH, la policía federal y estatal había arrestado ilegalmente a 145 personas dentro de su hogar, y había sometido a 207 personas detenidas a castigos inhumanos, crueles e inusuales. Al menos 11 mujeres y 15 hombres fueron torturados, y 26 mujeres detenidas fueron víctimas de abuso sexual. La CNDH también documentó que el gobierno federal, después de llevar a cabo procedimientos ilegales e irregulares, había expulsado del país a cinco extranjeros que, según se informó, habían participado en las manifestaciones75. La CNDH pidió a la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) federal y al gobernador del estado de México que brindaran información a las autoridades competentes para que éstas pudieran llevar a cabo procedimientos administrativos e investigaciones penales de los policías federales y estatales acusados de haber perpetrado los abusos. También recomendó que ambas instituciones ofrecieran capacitación a los agentes de seguridad pública sobre el uso adecuado de la fuerza y que otorgaran indemnizaciones a las personas cuya integridad física había sido vulnerada durante los sucesos. Por último, la CNDH solicitó al Instituto Nacional de Migración (INM) que investigara administrativamente a los funcionarios públicos involucrados en la expulsión de los cinco extranjeros76. Los investigadores de la CNDH a cargo del caso informaron a Human Rights Watch que la CNDH ha seguido atentamente la respuesta del gobierno estatal, analizando el cumplimiento de su obligación de investigar la posible responsabilidad de los 1815 integrantes de la Agencia de Seguridad Estatal que participaron en el enfrentamiento. Según los investigadores, la CNDH ha solicitado, cada 15 días, información sobre las investigaciones llevadas a cabo por las autoridades estatales y ha analizado la forma en que éstas se practicaron77. En su informe anual de 2006, la CNDH incluyó una descripción detallada de la información que había recibido acerca de las actividades emprendidas por el gobierno del estado, sus resultados y las cuestiones pendientes. De acuerdo con este informe, se iniciaron diversas investigaciones penales a nivel estatal, y se aplicaron sanciones administrativas a nueve agentes estatales (cuatro fueron destituidos de sus cargos y cinco fueron suspendidos durante 90 días)78. Sin embargo, la CNDH no ha hecho un seguimiento de las recomendaciones formuladas al gobierno federal. Los investigadores de la CNDH a cargo de este caso sostienen que sólo pueden hacer un seguimiento muy limitado cuando las autoridades gubernamentales rechazan sus recomendaciones. Sostienen que, una vez que el secretario de seguridad pública federal rechazó sus recomendaciones, lo único que la CNDH podía hacer era difundir que éstas habían sido rechazadas79. (Lo hizo mediante severos comunicados de prensa y varias declaraciones en los medios)80. La CNDH, no obstante, no objetó públicamente los motivos invocados por el secretario de seguridad pública al rechazar las recomendaciones. El secretario respondió mediante un documento de 57 páginas, que analizaba los resultados de la investigación y las recomendaciones de la CNDH, y sostuvo que la CNDH no había documentado adecuadamente los hechos y que no contaba con evidencia que acreditara que policías federales habían cometido abusos81. En vez de limitarse a criticar al secretario de seguridad pública por no aceptar las recomendaciones, la CNDH podría haber respondido a estos argumentos explicando claramente por qué sus conclusiones eran ciertas, a fin de impulsar que la SSP adoptara medidas para abordar los abusos documentados. También podría haber aprovechado cuando el secretario de seguridad pública fue designado procurador general de la república, la persona a cargo de llevar adelante las investigaciones, para reiterar sus preocupaciones de una manera más clara. La CNDH no se tomó el trabajo de refutar los argumentos invocados por el secretario de seguridad pública para justificar la falta de implementación de las recomendaciones. A más de un año de los sucesos, sólo se han impuesto sanciones administrativas limitadas a nueve policías y las víctimas de las torturas todavía no han obtenido resarcimiento. Homicidios de mujeres en Ciudad JuárezEl caso de Ciudad Juárez constituye uno de los ejemplos más dramáticos de la dispar trayectoria de la CNDH en la promoción de los derechos humanos. A diferencia de los casos anteriores, en el caso de Ciudad Juárez, la CNDH ha desempeñado un rol activo en el seguimiento de sus recomendaciones a las autoridades estatales. Pero, lamentablemente, esperó cinco años para hacerlo. En 1998, la CNDH preparó un informe integral que abordaba los homicidios y las desapariciones de mujeres en Ciudad Juárez en el estado de Chihuahua. El informe documentó graves falencias en la administración de los casos por parte de las autoridades locales encargadas de investigarlos. El documento determinó, por ejemplo, que las autoridades no habían practicado autopsias ni interrogado a testigos en algunos de los casos. En otros, en los cuales había evidencia de abuso sexual, no habían practicado pruebas para detectar la posible presencia de semen en los cuerpos de las víctimas. En algunos casos, las autoridades habían esperado días o incluso semanas para investigar las denuncias de desapariciones y homicidios. En un caso en particular, las autoridades no habían interrogado a una persona cuyo documento de identidad había sido encontrado en el calzado de la víctima82. La CNDH instó al gobernador de Chihuahua a que se asegurara que se iniciaran investigaciones administrativas y penales contra ciertos funcionarios estatales de alto rango que no habían investigado los casos. También pidió al gobernador que tomara medidas para garantizar que se investigaran con mayor seriedad los delitos en los cuales las víctimas eran mujeres, y que mejorara la calidad de la seguridad pública y la administración de justicia en general en el estado83. El gobernador aceptó estas últimas recomendaciones pero rechazó el pedido de investigar a las autoridades responsables de la mala administración de los casos. Durante los cinco años siguientes, la CNDH solo llevó a cabo un seguimiento mínimo únicamente de las recomendaciones que habían sido aceptadas. El seguimiento consistió en solicitar información a los gobiernos estatal y municipal periódicamente e incluir una breve referencia en sus informes anuales que decía que estas autoridades no habían proporcionado la información solicitada84. La CNDH también se comunicó con familiares de las víctimas para evaluar la implementación de las recomendaciones por parte del estado, pero no utilizó la información que éstos le brindaron para hacer declaraciones públicas oficiales que impulsaran a las autoridades estatales a actuar85. Peor aún, la CNDH no supervisó las acciones del gobierno estatal para analizar si éste había exigido a sus funcionarios de alto rango, incluido el procurador general del estado, que rindieran cuentas por no haber abordado estos casos seriamente86. Dada la ausencia de seguimiento, no es de extrañarse que el informe de la CNDH de 1998 haya tenido un impacto ínfimo o nulo en el problema de la violencia contra las mujeres. Durante los cinco años siguientes, los homicidios y las desapariciones no disminuyeron en lo más mínimo. En estos años se produjeron 187 nuevos homicidios de mujeres87 y 28 mujeres desaparecieron88. A partir de 2001, la violencia y la impunidad constantes comenzaron a atraer atención internacional, en gran parte como resultado de los esfuerzos de las ONG locales. Una gran cantidad de observadores internacionales visitaron Chihuahua y publicaron informes acerca de este problema. Algunos de estos observadores fueron el Relator Especial de las Naciones Unidas Sobre la Independencia e Imparcialidad de Jueces y Abogados, la Relatora Especial sobre los Derechos de la Mujer de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, dos expertos del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, y la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito. Varios grupos no gubernamentales internacionales, incluidos la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos y Amnistía Internacional, también llevaron a cabo investigaciones y campañas de abogacía, lo cual reforzó las iniciativas de ONG locales cuyo objetivo era poner fin a la impunidad de estos delitos. Debieron transcurrir varios años de presiones a nivel nacional e internacional para que la CNDH decidiera actuar. En 2003, emitió otro informe sobre la situación en Ciudad Juárez, en el cual concluyó que el estado de Chihuahua no había implementado algunas de sus recomendaciones más importantes formuladas cinco años antes89. Durante este lapso, según documentó la CNDH, la irregularidades y los abusos por parte de la policía y los agentes del ministerio público no solo habían continuado sino que se habían agravado. En muchos casos, las autoridades no investigaron a determinadas personas, a pesar de contar con pruebas contundentes que las incriminaban. Los agentes del ministerio público cerraron casos equivocadamente antes de completar incluso las tareas más básicas, como identificar a la víctima. Lo más preocupante es que los agentes a cargo de aplicar la ley habían obtenido confesiones bajo coacción. La CNDH identificó 89 casos en los cuales los sospechosos de haber cometido estos delitos habían confesado espontáneamente ante un agente del ministerio público, para luego retractarse ante el juez y afirmar que habían sido sometidos a torturas. La CNDH concluyó que el uso de violencia física o psicológica para obtener confesiones parecía ser una práctica habitual de la procuraduría estatal90. El informe de 2003 es un ejemplo claro del tipo de seguimiento que la CNDH debería haber realizado desde el principio. Este informe documentó clara y exhaustivamente la falta de implementación de sus recomendaciones anteriores por parte del gobierno estatal, y formuló recomendaciones sobre cómo mejorar la implementación. Por ejemplo, instó al gobierno federal a designar un fiscal especial que trabajara con las autoridades del estado para lograr avances en las investigaciones penales de los homicidios y las desapariciones. También exigió a la Fiscalía Especial para la Investigación de Homicidios de Mujeres en el Municipio de Juárez, Chihuahua, que, entre otras cosas, investigara estos casos debidamente. Y reiteró su recomendación que se aplicaran sanciones e incluso se juzgara penalmente a los funcionarios estatales que habían manejado los casos de manera manifiestamente incorrecta91. A diferencia de sucedido con posterioridad al informe de 1998, después de la presentación de su informe de 2003, la CNDH emprendió un seguimiento serio y enérgico. En su informe anual de 2003, la CNDH sostiene que ni el gobierno estatal ni el municipal habían implementado adecuadamente las recomendaciones emitidas en 1998.92 La CNDH creó una oficina en Ciudad Juárez a cargo de monitorear la implementación de las recomendaciones (así como de atender cuestiones de derechos humanos relacionadas con los migrantes en la frontera), emitió 40 comunicados de prensa acerca de la situación en Ciudad Juárez y expresó sus inquietudes a los representantes de las Naciones Unidas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Parlamento Europeo y la Unión Europea93. En 2004, publicó un informe de seguimiento sobre la implementación de sus recomendaciones por parte de los gobiernos y, a este informe, siguió otro en 2005, publicado a instancias del Congreso mexicano, que efectuaba un análisis de la situación94. Las intervenciones de la CNDH jugaron un papel importante, junto con los esfuerzos críticamente importantes de la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez y las ONGs locales, para generar la presión política necesaria a nivel estatal para abordar estos continuos problemas. En octubre de 2004, el nuevo gobernador de Chihuahua nombró a una nueva procuradora general del estado, Patricia González, quien se propuso modificar cómo el estado manejaba los casos, poniendo mayor énfasis en las técnicas de investigación y el fortalecimiento de las oficinas internas que debían actuar cuando los funcionarios públicos cometen abusos95. En 2006, la legislatura de Chihuahua aprobó una reforma integral del sistema de justicia que proporcionó a González los recursos necesarios para llevar a cabo su trabajo96. Desde entonces, se han juzgado con éxito más de 170 casos de violencia contra mujeres. Otros 66 casos están pendientes ante los tribunales actualmente, mientras que 16 han sido derivados al sistema de justicia de menores y más de 130 casos están siendo investigados97. La Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez también realizó contribuciones muy importantes a este proceso a través de, entre otras cosas, apoyar el trabajo del Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF)98. El EAAF, que ha estado trabajando bajo los auspicios de la Procuraduría General de Justicia del Estado en Ciudad Juárez para obtener muestras de cadáveres y familiares y cotejar sus resultados de ADN, ha tomado muestras de al menos 80 cadáveres y 193 familiares, y ha logrado identificar 27 cadáveres99. El caso de Juárez ilustra la fundamental y constructiva función que puede desempeñar la CNDH después de documentar prácticas abusivas. Lamentablemente, la institución demoró cinco años en asumir este rol constructivo, y el costo de este retraso para las víctimas y sus familiares es incalculable. Cómo la CNDH limita su propio mandatoLos cuatro casos anteriores no constituyen ejemplos aislados. Por el contrario, reflejan una falla más generalizada de la CNDH que consiste en no impulsar la implementación de sus recomendaciones. Los funcionarios de la CNDH justifican esta omisión invocando supuestas limitaciones al mandato de la institución. No obstante, un análisis más profundo del marco normativo que rige a la CNDH y de sus prácticas concretas revela que las limitaciones a las que apelan estos funcionarios son, a menudo, autoimpuestas. Recomendaciones rechazadasEl reglamento que rige a la CNDH establece específicamente que la competencia de la Comisión Nacional consiste en dar seguimiento y verificar que [la recomendación] se cumpla en forma cabal y que esta función de seguimiento incluye los casos en los cuales las recomendaciones no [son] aceptadas.100 La CNDH sólo puede cerrar un caso luego de concluir su seguimiento101. Los funcionarios de la CNDH, sin embargo, insisten en que ellos solo pueden hacer un seguimiento para constatar que se implementen sus recomendaciones si las autoridades del gobierno las aceptan102. Por lo tanto, cuando las recomendaciones son rechazadas, la CNDH a menudo no efectúa tal seguimiento y, de este modo, abandona los casos y deja a las víctimas sin acceso a recursos a los cuales tienen derecho. En el caso de los homicidios de Ciudad Juárez, por ejemplo, la CNDH decidió no monitorear cómo el estado manejó las acusaciones de negligencia grave por parte de altos funcionarios después de que el gobierno estatal rechazara las recomendaciones pertinentes hechas en 1998103. De la misma manera, en el caso de brutalidad policial en Atenco, la CNDH no continuó revisando cómo el gobierno federal manejó las acusaciones de abusos después de que el secretario de seguridad pública federal rechazara sus recomendaciones104. La pasividad de la CNDH en los casos de Ciudad Juárez y Atenco también se refleja en muchos otros ejemplos. De las 354 recomendaciones que la CNDH emitió en casos específicos entre los años 2000 y 2006, 70 (es decir, el 20 por ciento) fueron rechazadas por las autoridades del gobierno que las recibieron105. Según la propia interpretación autorrestrictiva que la CNDH hace de su mandato, en estos casos la Comisión no tenía otra alternativa más que abandonar su trabajo, lo cual parece haber hecho en varias ocasiones. Por ejemplo, en julio de 2004 M.A.C.C., un menor, fue presuntamente detenido, golpeado y violado por policías de Ciudad del Carmen, estado de Campeche. La CNDH concluyó que M.A.C.C. había sido golpeado y que la presunta acusación de violación debía seguir siendo investigada106. La CNDH recomendó que se realizaran indagaciones penales y administrativas. El 1 de diciembre de 2005, el presidente municipal de Carmen notificó a la CNDH que rechazaba las recomendaciones107. La CNDH cerró el caso el 21 de diciembre de 2005108. En 2003, la CNDH documentó que funcionarios de la Procuraduría General de Justicia Militar (PGJM) y de la Policía Judicial Militar habían detenido arbitrariamente a cientos de soldados del 65º Batallón de Infantería del Ejército(con base en Guamuchil, Sinaloa) y los había mantenido incomunicados por el lapso de cuatro o cinco días, durante los cuales fueron sometidos a abusos físicos y psicológicos, incluyendo tortura. La CNDH recomendó que la PGJM investigara la responsabilidad penal y administrativa de los funcionarios responsables de cometer estos abusos, que brindara capacitación sobre normas de derechos humanos y que protegiera la confidencialidad del personal militar que había colaborado con su investigación109. La PGJM rechazó las recomendaciones el 15 de mayo de 2003110. El 20 de mayo de 2003, la CNDH cerró el caso111. En 2004, la CNDH documentó el caso de Daniel Torres, quien denunció que había sido golpeado y torturado por oficiales de policía, quienes le habían aplicado descargas eléctricas para que confesara haber cometido un homicidio. La CNDH concluyó que la policía había detenido arbitrariamente a Torres y que había amplia evidencia que respaldaba las alegaciones de tortura112. La CNDH recomendó que el gobierno estatal iniciara investigaciones penales y administrativas de los policías que habían participado de la detención. Sin embargo, cuando el gobernador no dio una respuesta a la recomendación en el plazo de 15 días, la CNDH determinó que éste la había rechazado113. De acuerdo con la interpretación de la CNDH de su mandato, no se daría seguimiento al caso. De hecho, en la sección sobre seguimiento de las recomendaciones en los informes anuales de la CNDH de 2005 y 2006, no se hace ninguna mención al respecto. En 2004, la CNDH documentó el caso de Juan Antonio Ortiz Rivera, quien había sido detenido arbitrariamente y golpeado por la Policía Municipal de la Ciudad de Chihuahua114. La CNDH recomendó que se iniciara un procedimiento administrativo contra los policías involucrados115. Sin embargo, cuando el gobierno municipal no contestó la recomendación, la CNDH determinó que había sido rechazada116. Y, si bien la CNDH no especificó si daría o no seguimiento a sus recomendaciones, dado que no hay mención alguna del caso en la sección dedicada al seguimiento de las recomendaciones en los informes anuales de la CNDH de 2005 y 2006, es razonable concluir que no lo hizo. En 2004, la CNDH documentó el caso de Jaime Arias Sealauder, y determinó que él había sido sometido a abusos físicos por parte de la policía judicial de Tijuana. La CNDH analizó un informe médico presentado por la Procuraduría General de la República (PGR), que documentaba marcas de hemorragia en la zona del estómago, en el costado y en la espalda, y un corte en el labio superior, y determinó que las lesiones habían sido infligidas, probablemente con la intención de lastimarlo mientras estaba detenido117. La CNDH recomendó al gobernador de Baja California que ordenara el inicio de investigaciones penales y administrativas.El 22 de septiembre de 2004, el estado rechazó sus recomendaciones118.La CNDH cerró el caso el 12 de noviembre de 2004119. En enero de 2004, Julio César Vázquez Meza, de 15 años, se cayó del techo de su casa, en el estado de Tlaxcala. Durante el transcurso de las 18 horas posteriores, Julio fue trasladado a seis hospitales diferentes, y falleció cuando se dirigían al último120. La CNDH concluyó que la Secretaría de Salud de Tlaxcala, el gobernador de Tlaxcala, uno de los médicos que se rehusaron a atender a Julio y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) violaron los derechos de Julio a la salud y a recibir una atención médica adecuada121. La CNDH recomendó al IMSS que llevara a cabo una investigación administrativa del caso y que pagara una indemnización a los padres de Julio. También recomendó que el gobernador de Tlaxcala adoptara medidas para mejorar los servicios de salud del estado. El director general del IMSS rechazó la recomendación el 18 de agosto de 2004. El gobernador aceptó solo algunas recomendaciones. La CNDH cerró todo el caso, considerando que una aceptación parcial no era suficiente para darle seguimiento a la recomendación122. Recomendaciones aceptadasIncluso cuando sus recomendaciones son aceptadas, la CNDH a menudo no se asegura de que sean implementadas. Esta práctica es particularmente evidente cuando recomienda la realización de investigaciones penales o administrativas. (En aproximadamente la mitad de las recomendaciones que emitió entre 2000 y 2006, la CNDH solicitó a las autoridades gubernamentales que realizaran investigaciones penales o administrativas). En el caso de las investigaciones penales, los funcionarios de la CNDH argumentan que no tienen facultades para examinar el trabajo de los agentes del ministerio público. No pueden monitorear el avance de las investigaciones penales,123 ni evaluar su calidad124. El motivo, alegan, es que las leyes mexicanas sólo les permiten solicitar que se realicen investigaciones, pero depende exclusivamente de los agentes del ministerio público determinar cómo se llevan a cabo. Ni la Ley de la CNDH ni su Reglamento Interno limitan la posibilidad de darle seguimiento a este tipo de recomendaciones. Por el contrario, otorgan a la CNDH, en forma explícita, la facultad de monitorear investigaciones penales y administrativas sobre abusos de los derechos humanos que haya documentado125. Además, sucesivos presidentes de la CNDH han reconocido que la institución tiene esta facultad126. Y, de hecho, la CNDH ha monitoreado y criticado públicamente el trabajo de los agentes del ministerio público en numerosas oportunidades127. El impacto negativo de esta lectura incorrecta de su mandato fue evidente cuando la CNDH tuvo que lidiar con los casos de la guerra sucia. Si bien, como consecuencia de su informe sobre los delitos de la guerra sucia se creó una Fiscalía Especial para investigar estos crímenes, la CNDH no hizo prácticamente nada para abordar las deficiencias de la Fiscalía y los obstáculos que interpusieron otras instituciones gubernamentales para limitar el avance de las investigaciones. La pasividad de la CNDH también se hizo evidente en el conocido caso de Rodolfo Montiel y Teodoro Cabrera,dos líderes campesinos que militaban en movimientos ambientalistas en las montañas del estado de Guerrero. Montiel y Cabrera fueron detenidos por soldados en 1999 y retenidos en forma ilegal durante dos días, antes de ser entregados a las autoridades civiles. Los dos hombres denunciaron haber sido torturados durante su detención. La CNDH emitió una recomendación en la cual concluyó que habían sido detenidos en forma arbitraria y torturados128. Convocó a los agentes del ministerio público militar a que iniciaran una investigación penal129. La Procuraduría Militar examinó el caso y decidió no presentar cargos, con el argumento de que no había pruebas de tortura130. Sin embargo, aunque no hubiera suficientes pruebas sobre la tortura, sí había pruebas claras de una detención arbitraria131. La CNDH no denunció que los agentes del ministerio público militar no habían manejado las acusaciones correctamente, sino se limitó a terminar el seguimiento y cerrar el caso132. Otra manera en la cual la CNDH limita su trabajo de seguimiento es emitiendo recomendaciones que solo piden el inicio de una investigación133. La CNDH considera que su participación en un caso debería terminar si la investigación se inicia, independentemente de que se lleve a cabo de una manera satisfactoria y concluya, y sin analizar si las víctimas de hecho tienen acceso a un recurso efectivo. En 2000, por ejemplo, la CNDH documentó que funcionarios de la PGR habían utilizado excesivamente la fuerza para detener a Guadalupe Carrasco Licea, y le causaron moretones y cortes en el cuello, los brazos y el torso. La CNDH recomendó que el procurador general de la república ordenara una investigación para averiguar quién había llevado adelante esta detención, que se iniciara una investigación administrativa en contra de los responsables y que se informara a los agentes del ministerio público pertinentes para que pudieran realizar la investigación penal correspondiente134. La CNDH concluyó que la recomendación se encontraba totalmente cumplida dos meses después de ser emitida, cuando la PGR informó sobre las medidas que se tomaron para dar cumplimiento a lo recomendado y adjuntó documentación sobre el inicio de una investigación realizada por su Contraloría Interna135. En 2002, la CNDH documentó que una enfermera del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) colocó un anticonceptivo intrauterino a Hermelinda del Valle Ojeda, una mujer indígena de Oaxaca, sin su consentimiento. Ojeda llevó este método anticonceptivo en su cuerpo sin saberlo durante dos años, lo cual le provocó riesgos de salud136. La CNDH sostuvo que el IMSS había violado sus derechos sexuales y reproductivos, así como su derecho a la salud. Recomendó que el IMSS ordenara a su órgano de control interno que iniciara una investigación administrativa y, si los resultados de tal investigación lo justificaban, que proveyera información al Ministerio Público para que éste abriera una investigación penal137. La CNDH decidió que la recomendación estaba totalmente cumplida cuando el IMSS informó que había dado vista a su órgano de control interno para que iniciara el procedimiento administrativo138. En 2003, la CNDH documentó que Laura Guzmán Soria, que estaba embarazada, murió debido a mala praxis médica en un hospital público de Baja California. La CNDH concluyó que los médicos que la trataron habían violado su derecho a la vida y a la salud, y recomendó que el IMSS informara a la oficina de control interno que debía iniciar y llevar adelante una investigación administrativa de los médicos y de los directores del hospital, y proporcionar una reparación pecuniaria a los familiares de la víctima139. La CNDH consideró que la recomendación estaba totalmente cumplida después de que el IMSS envió información sobre el caso a su órgano de control interno para que éste iniciara una investigación administrativa140. (Con respecto a la compensación económica, la CNDH sostuvo que la recomendación había sido implementada, dado que el Consejo Técnico del IMSS había firmado un acuerdo comprometiéndose a pagar las reparaciones). En 2000, la CNDH descubrió que la policía municipal de Veracruz había hecho uso de fuerza excesiva al arrestar a José Leonardo Rosas Hernández, y recomendó que el ayuntamiento de la municipalidad de Córdoba propusiera que el Cabildo (legislatura local) firmara un acuerdo para iniciar una investigación administrativa. También sostuvo que, independientemente de la recomendación anterior, el ayuntamiento podía informar al agente del ministerio público pertinente para que éste, a su vez, pudiera llevar a cabo investigaciones penales141. Al año siguiente, la CNDH consideró que la recomendación estaba totalmente cumplida después de que la legislatura local acordó solicitar a la Contraloría del ayuntamiento que iniciara la investigación administrativa y aprobó dar vista al ministerio público para que iniciaran una investigación penal142. Informes especiales y Recomendaciones generalesLa CNDH suele emitir otros dos tipos de documentos que también requieren seguimiento: los informes especiales y las recomendaciones generales. De acuerdo con el Reglamento Interno de la CNDH, los informes especiales tienen por objeto abordar problemas relacionados con los derechos humanos cuando la naturaleza del caso lo requiera por su importancia o gravedad143. Las recomendaciones generales estudian las leyes, políticas y prácticas que propician las violaciones de los derechos humanos144. En ambos casos, los funcionarios de la CNDH sostienen que pueden abandonar su trabajo después de publicar sus conclusiones con demasiada frecuencia. En el caso de los informes especiales, algunos funcionarios de la CNDH alegan que la institución no tiene facultades legales para llevar a cabo un seguimiento de sus conclusiones y que, por lo tanto, debe limitarse a recibir información de las autoridades del gobierno145. Sin embargo, la ley que regula el trabajo de la CNDH contempla esta facultad. Su Reglamento Interno dispone que la Comisión Nacional no estará obligada a dar seguimiento a los informes especiales,146 lo cual sugiere fuertemente que la CNDH tiene discreción para hacerlo y puede hacerlo cuando así lo desea (si quienes redactaron esta norma hubieran querido prohibir el seguimiento, habrían podido y habrían incorporado explícitamente la prohibición, en vez de utilizar el lenguaje citado anteriormente). Además, algunos funcionarios de la CNDH consideran efectivamente que el seguimiento de los informes especiales es apropiado y lo han hecho en algunos casos147. Por ejemplo, la CNDH llevó a cabo un seguimiento activo de su informe especial de 2003 sobre Ciudad Juárez y de su informe especial sobre Guadalajara (aunque después de varios años de omitir el hacerlo). En cuanto a las recomendaciones generales, un funcionario de la CNDH le dijo a Human Rights Watch que la Comisión no tiene la obligación legal de hacer seguimiento148. En consecuencia, según entienden los funcionarios de la CNDH, en estos casos no hay necesidad de hacer otra cosa más que recibir información149. De hecho, todas las recomendaciones generales que la CNDH emitió hasta hoy terminan con el mismo párrafo, que informa a la autoridad gubernamental que no tiene obligación de aceptar la recomendación general y solicitándole que envíe evidencia de haber implementado la recomendación dentro de un plazo de 30 días. Sin embargo, las normas por las que se rige la CNDH requieren un rol mucho más activo de la Comisión, que no se limita meramente a esperar a que el gobierno envíe información. Por el contrario, el Reglamento Interno de la CNDH dispone específicamente que se hará verificación del cumplimiento de las recomendaciones generales150. Una interpretación peculiar del Principio de legalidadAnte la pregunta de por qué no hacían un seguimiento más activo a sus informes y recomendaciones, los funcionarios de la CNDH se remitieron a un principio de derecho administrativo mexicano, conocido como el principio de legalidad, según el cual los funcionarios públicos sólo pueden hacer aquello que la ley autoriza expresamente151. Estos funcionarios sostienen que, de acuerdo con este principio, cualquier trabajo que lleven a cabo y exceda el mandato expreso de la CNDH constituiría un abuso de autoridad y los haría pasibles de sanciones administrativas152. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, el mandato de la CNDH permite a estos funcionarios desempeñar las mismas funciones que, según ellos, excede el mandato de la institución. Esto incluye la supervisión de las investigaciones penales y el seguimiento de las recomendaciones rechazadas, los informes especiales y las recomendaciones generales. Y, como también fue mencionado anteriormente, en algunos casos los funcionarios de la CNDH han desempeñado estas funciones y han obtenido resultados positivos. Además, aun en el caso que el mandato de la CNDH estuviera efectivamente limitado, como sostienen estos funcionarios, se trataría, en gran parte, de limitaciones autoimpuestas, dado que la CNDH es responsable de redactar su propio Reglamento Interno y tiene la facultad de solicitar al Congreso que modifique su mandato legal153. En otras palabras, la CNDH manifiesta que no puede hacer su trabajo porque tiene las manos atadas, pero no hace lo necesario para que se las desaten. El propósito del principio de legalidad es proteger a las personas de actos arbitrarios por parte del gobierno. El principio deriva de una cláusula de la Constitución de México que establece que [N]adie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal de procedimiento154. De acuerdo con los tribunales mexicanos, este principio pretende aplicarse a todos los actos de gobierno que tienen por objeto afectar al individuo en forma negativa155. Su principal relevancia práctica radica en que otorga a las personas el derecho a conocer en detalle todas las circunstancias que conducen a una decisión del gobierno, de modo que tengan la oportunidad de objetar sus fundamentos y de defenderse en forma adecuada156. Al invocar este principio para evitar hacer un seguimiento de sus propias recomendaciones, la CNDH desvirtúa completamente el principio y lo emplea para proteger a funcionarios del gobierno que abusan de su autoridad, en lugar de proteger a las personas cuyos derechos fueron violados. 54 CNDH, Recomendación 26/2001, 27 de noviembre de 2001. La CNDH también emitió un informe especial en el que se documentan estos abusos. CNDH, Informe Especial Sobre las Quejas en Materia de Desapariciones Forzadas Ocurridas en la Década de los 70 y Principios de los 80, 2001. Sergio Aguayo Quesada, Oculta CNDH datos sobre desaparecidos, Reforma, 25 de junio de 2001. Entrevista de Human Rights Watch con Humberto Zazueta, Distrito Federal, 7 de marzo de 2007. Zazueta presentó una queja ante la CNDH, en la que afirmaba haber sido detenido y torturado en instalaciones militares entre el 9 de abril de 1979 y el 15 de diciembre de 1979. Zazueta informó a Human Rights Watch que brindó información y su testimonio a la CNDH poco después de su creación, pero que no pasó nada hasta que la CNDH publicó su informe de 2001. 55 La CNDH también recomendó al presidente que asumiera el compromiso ético y político de promover los derechos humanos durante su presidencia y que evitara por todos los medios legales posibles que se repitieran hechos como los documentados por la CNDH, que brindara reparación a los familiares de las personas cuya desaparición fue probada por la CNDH y que adoptara medidas para garantizar que el Centro de Investigación y Seguridad Nacional, que reemplazó a la Dirección Federal de Seguridad, llevara a cabo su labor con el debido respeto a los derechos humanos. CNDH, Recomendación 26/2001, 27 de noviembre de 2001. 56 Orden del Presidente de la República, Acuerdo por el que se disponen diversas medidas para la procuración de justicia por delitos cometidos contra personas vinculadas con movimientos sociales y políticos del pasado, 27 de noviembre de 2001. El nombre oficial de la fiscalía era Fiscalía Especial para movimientos sociales y políticos del pasado, FEMOSPP. 57 El procurador general de la república cerró la Fiscalía Especial en noviembre de 2006. El presidente Felipe Calderón llevó a cabo el cierre oficial en marzo de 2007, con la publicación de la decisión del procurador general de la república en el Diario Oficial. Procuraduría General de la República, Acuerdo 317/2006 Por el que se disponen diversas medidas para la procuración de justicia por delitos cometidos contra personas vinculadas con movimientos sociales y políticos del pasado, 30 de noviembre de 2006. 58 Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Juan Carlos Sánchez Pontón, fiscal a cargo de casos sobre desapariciones forzadas de la Fiscalía Especial, Distrito Federal, 5 de octubre de 2006. 59 Entrevista de Human Rights Watch con Mario Ramírez Salas, Director de Atención y Vinculación Ciudadana de la Fiscalía Especial, Distrito Federal, 18 de enero de 2006. 60 Además, si bien la Secretaria de la Defensa Nacional ha levantado el secreto oficial que regía respecto de documentos importantes de los años de la guerra sucia, no ha hecho prácticamente nada para ayudar a los investigadores a comprender o encontrar las pruebas contenidas en los documentos divulgados, ni para obtener información que parece faltar de dichos archivos. 61 Ver Human Rights Watch, El Cambio Inconcluso (Nueva York: Human Rights Watch, 2006), http://hrw.org/reports/2006/mexico0506/mexico0506web.pdf, p. 71. 62 El personal de la CNDH informó a Human Rights Watch que, después de emitir la recomendación, el seguimiento que realizaron se limitó a solicitar información a las autoridades gubernamentales y compararla con la información proporcionada por las víctimas. Entrevista de Human Rights Watch con Raúl Plascencia Villanueva, primer visitador, y colaboradores de la primera visitaduría, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. Antes del cierre de la fiscalía, la CNDH publicó los mismos tres párrafos en cada informe anual, en los cuales indicaba, básicamente, que el gobierno había implementado parcialmente sus recomendaciones dado que estaba llevando a cabo investigaciones, pero no había informado sobre la provisión de reparaciones a los faminilares de las víctimas y no había informado sobre las medidas de derechos humanos adoptadas por el gobierno. En su informe anual de 2002, la CNDH destacó que la Recomendación 26/01 estaba parcialmente cumplida, ya que la Fiscalía Especial continuaba integrando averiguaciones previas. En los informes de 2003, 2004, 2005 y 2006, la CNDH incluye textualmente los tres mismos párrafos publicados en el informe de 2002. CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2002 [Report of Activities between January 1 and December 31, 2002], 2003, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/02activ.pdf (accessed December 6, 2007), pp. 735 736. CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2003 [Report of Activities between January 1 and December 31, 2003], 2004, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/03activ.pdf (accessed December 6, 2007), annex, pp. 679 680. CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), pp. 772-73; CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005, 2006, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/cdinf2005/ifact2005.htm (consultado el 6 de diciembre de 2007), annex 6.1; CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006, 2007, http://www.cndh.org.mx/CDINFORME2006iMAGEN/INFORME_DE_ACTIVIDADES_2006_1.htm (consultado el 6 de diciembre de 2007), annex 6.1. La CNDH ha divulgado solo unos pocos comunicados de prensa que hablan sobre el trabajo del fiscal especial, y ha hecho esporádicos comentarios a la prensa mexicana acerca de la impunidad de estos delitos. CNDH, Comunicado de Prensa 131/03, 9 de octubre de 2003; CNDH, Comunicado de Prensa 100/04, 5 de julio de 2004; CNDH, Comunicado de Prensa 104/04, 12 de julio de 2004. Por ejemplo, Redacción, Persiste la tortura en Mexico, Reforma, 14 de junio de 2004; Claudia Guerrero, Sonia del Valle y Benito Jiménez, Miscelánea, Reforma, 14 de julio de 2004; Fernando Paniagua, Ve CNDH riesgo de revés judicial, Reforma, 16 de julio de 2004; Liliana Alcántara, Informe de la CNDH: El foxismo descuidó los derechos humanos, El Universal, 6 de noviembre de 2006. 63 CNDH, Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos Relativo a los Hechos de Violencia Suscitados en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco, el 28 de Mayo del 2004, con Motivo de la Celebración de la III Cumbre de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, 2004, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/informes.htm (consultado el 10 de marzo de 2007), sección VI. 64 El informe de la CNDH también solicitaba al gobernador de Jalisco que ordenara que se establecieran lineamientos y se dictaran cursos sobre derechos humanos, a fin de mejorar el respeto de los derechos humanos por parte de los agentes estatales responsables de hacer cumplir la ley. El informe solicitaba asimismo al gobernador que exigiera a los integrantes de su gobierno garantizar que las organizaciones de derechos humanos del estado y de todo el país pudieran llevar a cabo su trabajo. Id., sección VII. 65 Ulises Zamarroni, Ramírez Acuña refuta informe de la CNDH, El Universal, 18 de agosto de 2004. Ver también CNDH, Comunicado de Prensa 128/04, 25 de agosto de 2004; CNDH, Comunicado de Prensa 144/04, 23 de septiembre de 2004; CNDH, Comunicado de Prensa 147/04, 29 de septiembre de 2004. 66 Anuncian incentivo económico para elementos policíacos, El Informador, 2 de junio de 2004. Francisco de Anda, Erika Haro y Jessica Pérez, Premian el aguante, Mural.com, 2 de junio de 2004. 67 El informe de la CNDH también solicitaba al presidente municipal que ordenara que se establecieran lineamientos y se dictaran cursos sobre derechos humanos, a fin de mejorar el respeto de los derechos humanos por parte de los agentes municipales encargados de hacer cumplir la ley. CNDH, Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos Relativo a los Hechos de Violencia Suscitados en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco, el 28 de Mayo del 2004, con Motivo de la Celebración de la III Cumbre de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, 2004, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/informes.htm (consultado el 19 de marzo de 2007), sección VII. 68 Una segunda investigación de tipo administrativa indagó si dos de los policías municipales, Andrés Ríos Núñez y Félix Hernández Chalas, habían mentido al declarar ante los agentes del ministerio público que habían detenido a cinco hombres in flagrati delicto. La investigación concluyó que los dos oficiales no habían cometido faltas administrativas. Decisión de Asuntos Internos / Coordinación de Investigación y Seguimiento sobre el Caso 50/2005-E. (Si bien la fecha de la decisión es el 30 de mayo de 2004, se refiere a hechos y documentos de 2005). 69 El personal de la CNDH informó a Human Rights Watch que el seguimiento del "informe especial" se limitaba a recibir información de las autoridades gubernamentales y de las organizaciones de la sociedad civil. Entrevista de Human Rights Watch con Susana Thalía Pedroza de la Llave, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. Oficio 11985 de la CNDH perteneciente al expediente 2007/17-T, 18 de abril de 2007. 71 En febrero de 2007, el Consejo Ciudadano de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Jalisco rechazó la designación de Ramírez Acuña. Según el Consejo, las sistemáticas violaciones de los derechos humanos, torturas, detenciones arbitrarias y brutalidad policial constituyeron notas permanentes de su gobierno. Comisión Estatal de Derecho Humanos de Jalisco, Balance Estadístico de la Administración Estatal 2001-2006, Boletín 17/07, 22 de febrero de 2007, http://www.cedhj.org.mx/difus.html (consultado el 8 de marzo de 2007). 72 Oficio de la CNDH V2/28160 del expediente 2004/1673, 29 de agosto de 2007. Conforme a las víctimas, el nuevo gobernador de Jalisco les había dicho que impulsaría las investigaciones de estos abusos si la comisión estatal de derechos humanos se lo pedía. Dado que la CNDH había analizado este caso, los peticionarios le solicitaron que interviniera. Entrevista telefónica y comunicación por correo electrónico de Human Rights Watch con Jaime Hernández, Centro de Derechos Humanos Coordinadora 28 de Mayo, A.C., Guadalajara, 17 de diciembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, Rechaza la CNDH seguir caso de altermundistas, La Jornada, 26 de septiembre de 2007. 73 Carta enviada por Jaime Hernández al Consejo Consultivo de la CNDH, 15 de noviembre de 2007. Comunicación por correo electrónico de Human Rights Watch con Jaime Hernández, 17 de diciembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, Pedirá Soberanes a EGM que investigue caso 28 de mayo: niega que se le haya dado carpetazo, La Jornada Jalisco, 28 de septiembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, La CNDH da carpetazo al caso 28 de mayo: No está obligada a dar seguimiento, afirma, La Jornada Jalisco, 26 de septiembre de 2007. Juan Carlos G. Partida, Rechaza la CNDH seguir caso de altermundistas, La Jornada, 26 de septiembre de 2007. 74 Juan Carlos G. Partida, Acepta el gobierno estatal abrir investigacion sobre la represion del 28 de mayo de 2004, La Jornada Jalisco, 19 de diciembre de 2007. 75 CNDH, Recomendación 38/2006, 16 de octubre de 2006, sección IV.B. 76 La CNDH también solicitó a la SSP que iniciara procedimientos administrativos contra los miembros de la SSP que obstaculizaron el trabajo de la CNDH y que brindara capacitación a sus fuerzas de seguridad para evitar la tortura y los tratos crueles e inhumanos. Además, le pidió al gobernador del estado de México, entre otras cosas, que pagara indemnizaciones a los familiares de las dos personas fallecidas durante los sucesos, que verificara el estado físico y psíquico de las personas detenidas, que continuara las investigaciones penales acerca de la muerte de las dos personas mencionadas en el informe y que ordenara al director general de prevención y readaptación social del estado de México que investigara al director y al personal de la prisión Santiaguito, ubicada en ese estado. Por último, la CNDH le pidió al INM que, en función de la investigación administrativa llevada a cabo, ofreciera reparación a los extranjeros expulsados. Ibíd., Sección V. 77 El personal de la CNDH informó a Human Rights Watch que también monitoreaban las actividades llevadas a cabo por el INM para implementar la recomendación de la CNDH, dado que el INM había aceptado su recomendación. Entrevista de Human Rights Watch con Susana Thalía Pedroza de la Llave, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. 78 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006, 2007, http://www.cndh.org.mx/CDINFORME2006iMAGEN/INFORME_DE_ACTIVIDADES_2006_1.htm (consultado el 6 de diciembre de 2007), sección II.2.B. 79 Entrevista de Human Rights Watch con Susana Thalía Pedroza de la Llave, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. 80 Ibíd. CNDH, Comunicado de Prensa 154/06, 12 de noviembre de 2006; CNDH, Comunicado de Prensa 156/06, 13 de noviembre de 2006; CNDH, Comunicado de Prensa 19/07, 24 de enero de 2007. Erika Hernández y Armando Estrop, Contradice CNDH a Medina Mora, Reforma, 25 de enero de 2007. Paloma Alcántara, Lamenta la CNDH respuestas negativas, El Economista, 21 de marzo de 2007. Víctor Ballinas, Teme CNDH que los ilícitos queden en la impunidad, La Jornada, 4 de mayo de 2007. 81 Secretaría de Seguridad Pública, Oficio No SSP/ /2006 (sic), 31 de octubre de 2006. 82 CNDH, Recomendación 44/98, 15 de mayo de 1998, sección I.H. 83 También recomendó al municipio de Ciudad Juárez que iniciara procedimientos administrativos contra quienes no habían brindado seguridad a las mujeres que habían sido víctimas de homicidio y/o violación en esa ciudad. Ibíd. 84 Entrevista de Human Rights Watch con Raúl Plascencia Villanueva, primer visitador, y colaboradores de la primera visitaduría, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. Según los informes anuales de la CNDH del 2000, 2001 y 2002, la recomendación se encontraba parcialmente cumplida ya que el gobernador de Chihuahua debía todavía proporcionar información acerca de las medidas adoptadas para obtener resultados en las investigaciones penales, así como información sobre los acuerdos que había suscrito con otras procuradurías para crear equipos interdisciplinarios que investigaran los casos de homicidio. El presidente municipal todavía no había proporcionado información sobre los resultados de las investigaciones administrativas que se estaban llevando a cabo. CNDH, Informe de Actividades del 16 de noviembre de 1999 al 15 de noviembre de 2000, 2001, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/00activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), p. 152, CNDH, Informe de Actividades del 16 de noviembre de 2000 al 31 de diciembre de 2001, 2002, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/01activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), pp. 469-70; CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2002, 2003, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/02activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), p. 670. 85 Un comunicado de prensa de noviembre de 2002 se refiere a un a pedido de miembros del partido político México Posible a la CNDH para que ésta conmemorara el Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer izando su bandera a media asta. Recién entonces, la CNDH anunció que el gobierno del estado y el municipal no habían implementado todavía sus recomendaciones y que su nueva oficina de Ciudad Juárez se encargaría de los casos de violencia contra mujeres. CNDH, Comunicado de Prensa 175/2002, 25 de noviembre de 2002. 86 El gobierno del estado de Chihuahua rechazó tres de las recomendaciones formuladas por la CNDH en las que se pedía que se investigara la responsabilidad administrativa de Luis Raúl Valenzuela, Director de Vinculación de la Procuraduría del estado, que se ordenara la investigación administrativa del Subprocurador del estado en la zona norte de Ciudad Juárez, así como de la responsabilidad de otros funcionarios de la Subprocuraduría (el Coordinador Regional, el Jefe de Averiguaciones Previas, el Coordinador de la Unidad Especializada de Delitos Sexuales contra la Familia y Personas Desaparecidas); y que investigara el papel de los agentes del ministerio público, el personal especializado y la policía judicial que habían intervenido en las investigaciones. La CNDH recomendó que si la información obtenida mediante las investigaciones administrativas indicaba la posible comisión de un delito, estas personas debían ser juzgadas en el ámbito penal. La CNDH también recomendó al gobierno del estado que investigara la posible responsabilidad de Arturo Chávez Chávez, el Procurador General de Justicia del Estado. CNDH, Evaluación Integral de las Acciones Realizadas por los Tres Ámbitos de Gobierno en Relación a los Feminicidios en el Municipio de Juárez, Chihuahua, sin fecha, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/infJrz05/index.htm (consultado el 6 de noviembre de 2007). 87 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007) p. 305. 88 Procuraduría General de la República, Informe Final de la Fiscalía para la Atención de Delitos Relacionados con los Homicidios de Mujeres en el Municipio de Juárez, Chihuahua, 30 de enero de 2006, p. 152. 89 Según la CNDH, en 65 casos alguien fue condenado por estos delitos, en cuatro casos se dictaron sentencias especiales, en nueve casos las sentencias determinaron que los procesados no eran culpables, 50 casos tramitaban ante los tribunales, 60 casos estaban siendo investigados por los fiscales, tres se encontraban en reserva, 17 órdenes de aprehensión no habían sido ejecutadas, cuatro órdenes de aprehensión habían sido rechazadas, dos personas supuestamente responsables habían sido liberadas por falta de pruebas, nueve casos fueron archivados, uno fue derivado a la Procuraduría General de la República y 12 casos se derivaron al sistema de justicia de menores. CNDH, Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre los Casos de Homicidios y Desapariciones de Mujeres en el Municipio de Juárez, Chihuahua, 2003, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/juarez2003/index.htm (consultado el 6 de marzo de 2007), sección VI. 90 Ibíd., sección VI.E. 91 El informe también recomienda a todos los niveles del gobierno que asignen parte del presupuesto a implementar un plan de seguridad pública integral para el municipio de Juárez, así como incorporar profesionales a su personal que desarrollen actividades que permitan prevenir delitos relacionados con la violencia contra las mujeres. Otras medidas a implementar por todos los niveles del gobierno son, por ejemplo, las medidas destinadas a coordinar programas de capacitación para evitar delitos, ofrecer reparaciones a las víctimas y a sus familiares en aquellos casos en que las investigaciones no hayan sido impulsadas adecuadamente, informar acerca de los avances y los resultados de las investigaciones de los homicidios y las desapariciones de mujeres, y del nivel de cumplimiento de las recomendaciones formuladas por las organizaciones internacionales. 92 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2003, 2004, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/03activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), anexo, p. 653. 93 Por ejemplo, CNDH, Comunicado de Prensa 42/05, 12 de abril de 2005; CNDH, Comunicado de Prensa 078/05, 15 de Julio de 2005; CNDH, Comunicado de Prensa 105/05, 4 de septiembre de 2005; CNDH, Comunicado de Prensa 24/6, 14 de febrero de 2006. 94 CNDH Gaceta, No 172, Nov. 2004, 39-52. CNDH, Evaluación Integral de las Acciones Realizadas por los Tres Ámbitos de Gobierno en Relación a los Feminicidios en el Municipio de Juárez, Chihuahua, sin fecha, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/infJrz05/index.htm (consultado el 6 de noviembre de 2007). 95 Los recursos y el personal de la procuraduría se vieron incrementados con el nombramiento de nuevos funcionarios, las oficinas se trasladaron para estar más cerca de los centros de atención de víctimas, se creó un nuevo sistema de policía de investigación y se reactivaron antiguas investigaciones. La nueva administración determinó que una de las principales deficiencias de las investigaciones anteriores guardaba relación con que la policía judicial no podía investigar y coordinar las actividades con otras agencias y, por lo tanto, decidió mantener un grado mayor de coordinación entre fiscales, policías y peritos. Entrevista de Human Rights Watch con Patricia González, procuradora del estado de Chihuahua, y con Cony Velarde, Subprocuradora de la zona norte del estado de Chihuahua, Ciudad Juárez, 14 de noviembre de 2005. 96 Entre otras cosas, la reforma establece un sistema oral y público, crea una oficina dedicada a la instrumentación de políticas públicas para la promoción de los derechos humanos dentro de la procuraduría estatal y a brindar atención adecuada a las víctimas, incorpora los homicidios de mujeres en el nuevo Código Penal, implementa sistemas alternativos de justicia y brinda mecanismos para asegurar la asistencia y la protección de las víctimas de delitos. La reforma del sistema de justicia estatal supuso modificaciones a la Constitución del estado y la aprobación de diez nuevas leyes. Estas leyes son un Nuevo Código de Procedimientos Penales, un Nuevo Código Penal, una Ley de Protección a Víctimas del Delito, una Ley Orgánica del Ministerio Público, una Ley Orgánica del Poder Judicial, una Ley General de Justicia y Acceso a la Información, una Ley de Justicia Penal Alternativa, una Ley de la Defensoría Pública, una Ley de Derecho a las Mujeres a una Vida libre de Violencia y una Ley General Penitenciaria y de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad. Información proporcionada a Human Rights Watch por Sergio Facio Guzmán, secretario privado de Patricia González, procuradora del estado de Chihuahua, 8 de junio de 2007. Ver también Secretaría de Relaciones Exteriores de México, Boletín Informativo Número 9. Derechos Humanos: Agenda Internacional de México, 1 de junio de 2006. 97 Secretaría de Relaciones Exteriores de México Boletín Informativo Número 9. Derechos Humanos: Agenda Internacional de México, 1 de junio de 2007. 98 El EAAF fue convocado, inicialmente, por organizaciones no gubernamentales mexicanas e internacionales. La Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en Ciudad Juárez apoyó esta iniciativa. Luego, esta comisión jugó un papel importante en 2004 al implementar un acuerdo con el anterior procurador de Chihuahua para que el EAAF tuviera acceso a la revisión de expedientes y, con posterioridad, para que la nueva procuradora estatal aceptara que trabajen en los casos. Comunicación por correo electrónico con Mercedes Doretti, Nueva York, 18 de enero de 2008. 99 Ibíd. Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Mercedes Doretti, EAAF, Ciudad Juárez, 10 de julio de 2007. 100 El instrumento más común que utiliza la CNDH después de documentar violaciones graves a los derechos humanos es un documento público que se conoce, formalmente, como una recomendación. La recomendación detalla los abusos y a menudo contiene múltiples recomendaciones específicas a diferentes instituciones gubernamentales que describen las medidas que deben adoptar las autoridades para reparar las violaciones. Para más información sobre el mandato, la estructura y la metodología de la CNDH, ver el Capítulo II de este informe. 101 Según el Reglamento Interno de la CNDH, la CNDH debe dar seguimiento a las recomendaciones y una vez expedida la recomendación, la competencia de la Comisión Nacional consiste en dar seguimiento y verificar que ella se cumpla en forma cabal. Reglamento Interno de la CNDH, arts. 138 y 139. Según el Artículo 138 del Reglamento Interno de la CNDH, el personal de la CNDH dará seguimiento a las recomendaciones y reportará al Presidente de la Comisión Nacional el estado de las mismas de acuerdo con los siguientes supuestos: I. Recomendaciones no aceptadas; II. Recomendaciones aceptadas, con pruebas de cumplimento total; III. Recomendaciones aceptadas, con pruebas de cumplimento parcial; IV. Recomendaciones aceptadas, sin pruebas de cumplimiento; V. Recomendaciones aceptadas, con cumplimiento insatisfactorio; VI. Recomendaciones aceptadas, en tiempo para presentar pruebas de cumplimiento; VII. Recomendaciones en tiempo de ser contestadas; VIII. Recomendaciones aceptadas, cuyo cumplimiento reviste características peculiares. Una vez que se han agotado las posibilidades reales de cumplimiento de una recomendación, podrá cerrarse su seguimiento mediante un acuerdo expreso del visitador general correspondiente, en el que se determine el supuesto en el cual quedará registrado su cumplimiento. 102 Entrevista de Human Rights con José Luis Soberanes, presidente de la CNDH, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. Al hacer mención sobre un caso de tortura, el presidente de la CNDH señaló a Human Rights Watch que el proceso de seguimiento de recomendaciones [comienza] si la hubiera aceptado. Como ya la aceptaron, entonces ahora estamos iniciando todo un mecanismo de seguimiento de las recomendaciones. Entrevista de Human Rights Watch con Susana Thalía Pedroza de la Llave, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. Entrevista de Human Rights Watch con Andrés Aguilar Calero, tercer visitador, Distrito Federal, 16 de marzo de 2007. 103 Entrevista de Human Rights Watch con Raúl Plascencia Villanueva, primer visitador, y sus colaboradores de la primera visitaduría, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. 104Entrevista de Human Rights Watch con Susana Thalía Pedroza de la Llave, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. 105 Se rechazaron cuatro recomendaciones en 2000, siete en 2001, tres en 2002, 14 en 2003, 25 en 2004, 6 en 2006 y 11 en 2006. CNDH, Informe de Actividades del 16 de noviembre de 1999 al 15 de noviembre de 2000, 2001, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/00activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007); CNDH, Informe de Actividades del 16 de noviembre de 2000 al 31 de diciembre de 2001, 2002, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/01activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007); CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2002, 2003, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/02activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007); CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2003, 2004, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/03activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007); CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007); CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005, 2006, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/cdinf2005/ifact2005.htm (consultado el 6 de diciembre de 2007); CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2006, 2007, http://www.cndh.org.mx/CDINFORME2006iMAGEN/INFORME_DE_ACTIVIDADES_2006_1.htm (consultado el 6 de diciembre de 2007). 106 CNDH, Recomendación 37/05, 10 de noviembre de 2005. 107 En su informe anual de 2005, la CNDH no informó si el presidente municipal había ofrecido alguna justificación para rechazar las recomendaciones. 108 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005, 2006, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/cdinf2005/ifact2005.htm (consultado el 6 de diciembre de 2007), sección II.2.B. 109 CNDH, Recomendación 16/03, 22 de abril de 2003. 110 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2003, 2004, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/03activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), sección II.2.B. 111 Ibíd. 112 Cuando las autoridades rechazaron una recomendación emitida por la comisión del estado de Chihuahua el 6 de febrero de 2004, Torres presentó una apelación ante la CNDH. CNDH, Recomendación 56/04, 31 de agosto de 2004. 113CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), p. 196. 114 CNDH, Recomendación 69/04, 24 de septiembre de 2004. 115 La CNDH emitió la misma recomendación al Ayuntamiento Constitucional de Chihuahua que la Comisión de los Derechos Humanos del estado había emitido en enero de 2004. 116 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), p. 232. 117 CNDH, Recomendación 59/04, 31 de agosto de 2004. 118 En respuesta a las recomendaciones, la Procuraduría General de Justicia del Estado señaló que consideraba que no había pruebas sólidas para abrir una investigación penal o administrativa de los miembros de la policía judicial presuntamente implicados en este caso. 119 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), p. 204. 120 En el Centro de Salud de Huamantla en Tlaxcala, se diagnosticó que Julio había sufrido un golpe en la cabeza. Cuando comenzó a vomitar, fue trasladado al Centro de Salud de Tlaxcala, al que llegó a las 10:00 p.m. Julio no fue examinado en este hospital porque no tenían placas para radiografías y no podían encontrar un pediatra que lo atendiera. Desde allí lo trasladaron en ambulancia al Hospital General de la Zona 1. En este establecimiento, la recepcionista/asistente médica le pidió a él y a la persona que lo acompañaba los documentos que acreditaban que eran beneficiarios del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Como no habían llevado los documentos, les pidieron que hicieran un depósito de $25.000 pesos, que no tenían. Posteriormente, hablaron con el médico, que les dijo que no podían internar a Julio porque las leyes del seguro social habían cambiado y el hospital solo permitía el ingreso de beneficiarios del IMSS. Fueron trasladados en una ambulancia del IMSS al Hospital Regional de Apizaco, donde tomaron radiografías a Julio, pero los médicos informaron a los padres que debían hacer una tomografía axial computarizada, que costaba $1.100 pesos. Cuando consiguieron el dinero la mañana siguiente, el médico los transfirió a la ciudad de Tlaxcala para que se realizara la tomografía. Luego volvieron al Hospital Regional, donde el médico revisó los resultados y les dijo que Julio tenía una fractura de cráneo y que debía someterse a una cirugía. Como no había un neurocirujano en este hospital, Julio fue trasladado nuevamente, esta vez a un hospital de Puebla. Julio falleció mientras era trasladado a este hospital. 121 CNDH, Recomendación 44/04, 3 de agosto de 2004. 122 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), p. 161. 123 Entrevista de Human Rights Watch con Raúl Plascencia Villanueva, primer visitador, y colaboradores de la primera visitaduría, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. 124 Entrevista de Human Rights con Susana Thalía Pedroza, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007; entrevista de Human Rights Watch con colaboradores de la cuarta visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. Entrevista de Human Rights Watch con Mauricio Farah Gebara, quinto visitador, y colaboradores de la quinta visitaduría, Distrito Federal, 20 de marzo de 2007. 125 De acuerdo con el artículo 63 del Reglamento Interno de la CNDH, El presidente de la CNDH podrá delegar a los visitadores generales la facultad para interponer por sí o a través de los visitadores adjuntos adscritos a ellos, las denuncias penales que estimen procedentes y, en su caso, para realizar y dar seguimiento a las actuaciones y diligencias en las averiguaciones previas, procedimientos penales y administrativos. La CNDH también puede solicitarle al gobierno que inicie investigaciones administrativas o penales cuando funcionarios públicos no colaboran con la CNDH durante sus investigaciones. De acuerdo con el artículo 73 de la Ley de la CNDH, La Comisión Nacional podrá dar seguimiento a las actuaciones y diligencias que se practique en las averiguaciones previas, procedimientos penales y administrativos que se integren o instruyan con motivo de su intervención en términos de la presente ley y del artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de sus visitadores generales y de los visitadores adjuntos adscritos a ellos. 126 El primer presidente de la CNDH, Jorge Carpizo, puso esto en claro en 1992, cuando escribió que no es suficiente que se dicte una orden de aprehensión para dar por implementada una recomendación, sino que ésta debe ser, también, ejecutada. De lo contrario, según Carpizo, el caso debería continuar abierto. La CNDH, Cuarto Informe Semestral de Actividades, Dic. 91-Jun. 92, p. 68. Más recientemente, el actual presidente de la CNDH reconoció que la institución tiene la facultad de evaluar la seriedad de las investigaciones penales y administrativas que se lleven a cabo en casos de abuso. Entrevista de Human Rights Watch con José Luis Soberanes, presidente de la CNDH, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. 127 Por ejemplo, cuando la CNDH analizó el caso de Atenco, manifestó que se comprometía a seguir al pendiente de las indagatorias hasta su resolución final. (CNDH, Comunicado de prensa 073/06, 16 de mayo de 2007). Y, mientras se investigaba el asesinato del periodista norteamericano Brad Will durante el conflicto de Oaxaca en 2006, la CNDH insistentemente [ ] solicit[ó] de las autoridades estatales de Oaxaca acceso a la averiguación previa correspondiente y criticó que se le hubiera negado tal acceso. (CNDH, Comunicado de prensa 148/06, 2 de noviembre de 2006.) En forma similar, cuando la periodista y escritora Lydia Cacho recibió amenazas de muerte, la CNDH solicitó a la Procuraduría General de la República que implementara medidas cautelares para protegerla. En este caso, la CNDH dio seguimiento permanente al trabajo de los agentes del ministerio público que llevaban este caso. Y cuando analizó las denuncias de Cacho de haber sido detenida arbitrariamente, la CNDH fue a las oficinas de la PGR para analizar la información en sus expedientes relacionada con las investigaciones que estaban llevando a cabo. Memorandum de la CNDH en los expedientes 2005/737/QROO/5/SQ y 2005/5290/5/Q, proporcionados a Human Rights Watch por Lydia Cacho el 19 de marzo de 2007. 128 Dado que los procuradores militares no proporcionaron a la CNDH la información incluida en sus investigaciones de las supuestas torturas, la CNDH llegó a la conclusión de que el Ejército no había refutado lo alegado por Montiel y Cabrera, y por lo tanto, concluyó que habían sido torturados. CNDH, Recomendación 8/2000, 14 de julio de 2000, sección IV. 129 Ibíd., sección V. 130 Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Luisa Pérez, Centro Prodh, Distrito Federal, 4 de mayo de 2007. 131 El Ejército retuvo a Montiel Cabrera durante dos días y medio, lo cual implica una violación del artículo 16 de la Constitución de México (que establece que las personas detenidas en delito flagrante deben ser puestas a disposición de la autoridad competente sin demora) y del artículo 20 de la Constitución, que comprende el derecho de defenderse. CNDH, Recomendación 8/2000, sección IV.B.i.3. Además, el Ejército allanó la casa de Cabrera sin autorización judicial. Ibíd., sección IV.B.iii.3. 132 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2003 [Report of Activities between January 1 and December 31, 2003], 2004, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/03activ.pdf (accessed December 6, 2007), anexo, p.669. 133 La CNDH utiliza diferentes fórmulas para esto. Solicita a las autoridades de gobierno que den vista, se sirva instruir o instruyan a las autoridades competentes a iniciar investigaciones. 134 CNDH, Recomendación 6/2000, 14 de julio de 2000. 135 CNDH, Informe de Actividades del 16 de noviembre de 1999 al 15 de noviembre de 2000, 2001, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/00activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), pp. 40-41. 136 CNDH, Recomendación 46/2002, 6 de diciembre de 2002. 137 La CNDH también solicitó al IMSS que capacitara a su personal que lleva adelante programas de planificación familiar a fin de que cumplieran con su obligación de obtener un consentimiento informado y de respetar el derecho de las personas a decidir sobre la cantidad de hijos que desean tener y el intervalo entre cada nacimiento, así como sobre los métodos de planificación familiar que usarán. Ibíd. 138 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2003, 2004, , http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/03activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), anexo, p. 703. 139 CNDH, Recomendación 1/2003, 16 de enero de 2003. (En este caso, ya había una investigación penal en curso). 140 CNDH, Informe de Actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004, 2005, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/04activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), p. 788. 141 CNDH, Recomendación 2/2000, 26 de abril de 2000. 142 CNDH, Informe de Actividades del 16 de noviembre de 1999 al 15 de noviembre de 2000, 2001, http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/anuales/00activ.pdf (consultado el 6 de diciembre de 2007), pp. 33-34. 143 CNDH, Reglamento Interno, art. 174. 144 El Reglamento Interno de la CNDH estipula: La Comisión Nacional también podrá emitir recomendaciones generales a las diversas autoridades del país, a fin de que se promuevan las modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos. Estas recomendaciones se elaborarán de manera similar que las particulares y se fundamentarán en los estudios realizados por la propia Comisión Nacional a través de las visitadurías generales, previo acuerdo del Presidente de la Comisión Nacional. Antes de su emisión, estas recomendaciones se harán del conocimiento del Consejo Consultivo para su análisis y aprobación. CNDH, Reglamento Interno, art. 140. La CNDH comenzó a emitir recomendaciones generales en 2000. Acuerdo del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por el que se adiciona el artículo 129 bis al Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, Diario Oficial de la Federación, 17 de noviembre de 2000. Hasta diciembre de 2007, la CNDH había emitido 14 recomendaciones generales sobre una serie de cuestiones urgentes de derechos humanos, como por ejemplo, las requisas en las cárceles; las detenciones arbitrarias; los derechos de las mujeres privadas de su libertad; las violaciones de los derechos sexuales y reproductivos de los pueblos indígenas; la libertad de culto en las escuelas públicas; y las prácticas ilegales contra inmigrantes, entre otras cuestiones. 145 Entrevista de Human Rights con Susana Thalía Pedroza, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. 146 CNDH, Reglamento Interno, art. 175. 147 Entrevista de Human Rights Watch con miembros del personal de la cuarta visitaduría de la CNDH, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. 148 Según el actual director del Centro Nacional de Derechos Humanos de la CNDH (CENADEH), no existe la obligación legal de hacer un seguimiento, puesto que las recomendaciones generales no se basan en una acción concreta que la CNDH podría requerir a las autoridades del gobierno. Entrevista de Human Rights Watch con Víctor Manuel Bulle Goyri, Director del CENADEH, Distrito Federal, 16 de marzo de 2007. 149 Entrevista de Human Rights Watch con Raúl Plascencia Villanueva, primer visitador, y colaboradores de la primera visitaduría, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. 150 CNDH, Reglamento Interno, art. 140. 151 En varios sistemas jurídicos criminales, el principio de legalidad es entendido como la prohibición general de imponer sanciones penales a individuos por actos que no eran ofensas incluidas en los códigos penales en el momento en que los hechos tuvieron lugar (nullum crimen sine lege). 152 Según personal de una visitaduría, Cuando la ley no lo permite, tenemos las manos atadas. ( ) En México los servidores públicos sólo podemos hacer lo que la ley nos permite, a diferencia de los particulares, que pueden hacer lo que la ley no les prohíbe. Aquí opera otro principio legal, sólo podemos hacer lo que la ley nos faculta ( ) Sino incurrimos en responsabilidad. Entrevista de Human Rights Watch con Susana Thalía Pedroza de la Llave, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitaduría, Distrito Federal, 22 de marzo de 2007. Según personal de otra visitaduría, Como servidores públicos estamos sujetos a ciertos principios ( ) uno de ellos es que no podemos hacer otra cosa más que lo que nos señala la ley. En este contexto, la posibilidad de impulsar el combate de la impunidad desde el ámbito de la CNDH es un poco reducido. Entrevista de Human Rights Watch con Mauricio Farah Gebara, quinto visitador, y colaboradores de la quinta visitaduría, Distrito Federal, 20 de marzo de 2007. 153 El Consejo Consultivo de la CNDH tiene la facultad de elaborar los lineamientos internos de la CNDH y de modificar su reglamento interno. Ley de la CNDH, art. 19. Además, la CNDH puede proponer reformas para que sean adoptadas por otras instituciones del gobierno. Ver capítulo V de este informe sobre la promoción de modificaciones a las leyes. 154 Constitución de México, art. 16. A fin de satisfacer todos los requisitos establecidos en la Constitución, la Suprema Corte ha determinado que las decisiones de las instituciones del gobierno deben basarse en normas legales específicas y que deben explicar de qué manera se aplican a los hechos del caso. Suprema Corte de Justicia de México, Segunda Sala, Tesis 2a. CXCVI/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, octubre de 2001, p. 429. De acuerdo con jurisprudencia vinculante emanada de un tribunal inferior, La debida fundamentación y motivación legal deben entenderse, por lo primero, [como la necesidad de] la cita del precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la autoridad a concluir que el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento. Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Vi.2o. J/43, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, marzo de 1996, p. 769. Otra decisión vinculante de la Suprema Corte establece que el principio limita la actuación de las autoridades, lo que significa que todo aquello para lo que no están expresamente facultadas se encuentra prohibido y que solo pueden realizar los actos que el ordenamiento jurídico prevé. Suprema Corte de Justicia de México, Tesis P./J. 9/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, febrero de 2006, p. 1533. 155 Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis I.40.T.19 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, mayo de 1998, p. 1021. 156 El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el "para qué" de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis I.4o.A. J/43, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, mayo de 2006, p. 1531. Se transgrede la garantía de motivación cuando dichos razonamientos sean tan imprecisos que no proporcionen elementos al gobernado para defender sus derechos, o bien, impugnar aquellos. Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis XIV.2o.45 K, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, febrero de 2004, p. 1061. La Suprema Corte de Justicia de México ha determinado, por ejemplo, que las autoridades legislativas respetan este principio cuando generan certidumbre en los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable esa atribución, en forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa. Suprema Corte de Justicia de México, Segunda Sala, Tesis 2a. CLXXIX/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, septiembre de 2001, p. 714. |