II - Antecedentes
Los orígenes de la CNDHLa Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) fue creada en 1990, a través de un decreto firmado por el entonces Presidente Carlos Salinas de Gortari, para promover y vigilar que las instituciones gubernamentales cumplieran con sus obligaciones de defender y respetar los derechos humanos1. La creación de la CNDH tuvo lugar después de muchos años de trabajo en defensa de los derechos humanos por parte de organizaciones no gubernamentales mexicanas, que habían documentado abusos cometidos en México por el gobierno durante la “guerra sucia” y en los años sucesivos2. Varios defensores de los derechos humanos habían recibido amenazas de muerte a comienzos de 1990. Un caso que recibió enorme atención a nivel nacional e internacional fue el asesinato, el 21 de mayo de 1990, de Norma Corona, una activista que había documentado abusos cometidos por la policía judicial. Su homicidio fue visto por muchos como un intento de silenciar a la comunidad de defensores de los derechos humanos en México. (A pedido de Salinas, éste fue uno de los primeros casos a cuyo análisis se abocó la CNDH)3. La atención de la comunidad internacional también contribuyó directamente a ejercer más presión sobre el gobierno para que abordara los problemas relacionados con los derechos humanos. En mayo de 1990, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) manifestó que México había violado derechos políticos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos durante las elecciones de diputados de 1985 en el estado de Chihuahua, las elecciones municipales de 1986 en la capital del estado de Durango y las elecciones para gobernador de 1986 del estado de Chihuahua4. Algunas organizaciones no gubernamentales internacionales también exigieron al gobierno que adoptara medidas al respecto5. La CNDH, originalmente creada como parte de la Secretaría de Gobernación, fue transformada en una “agencia descentralizada” por una reforma constitucional de 1992 que le otorgó personalidad jurídica propia. La “Ley de la CNDH”, aprobada ese mismo año, le otorgaba a la institución la posibilidad de diseñar sus propias reglas internas y administrar sus recursos6. Sin embargo, el presupuesto de la CNDH aún dependía del poder ejecutivo, y el presidente continuaba siendo la autoridad a cargo de la designación del presidente de la CNDH y de los miembros del consejo (aunque ahora las designaciones debían ser aprobadas por el Senado). La CNDH se convirtió en totalmente autónoma en 1999, gracias a una reforma constitucional que le otorgó total independencia del poder ejecutivo7. El presidente y los miembros del Consejo Consultivo de la CNDH son nombrados actualmente por el Senado, que debe consultar a las organizaciones de la sociedad civil antes de realizar los nombramientos. El presupuesto de la CNDH ha incrementado en forma sostenida desde que ésta se convirtió en un organismo constitucional autónomo, y llegó a alcanzar los 801 millones de pesos (aproximadamente US$ 73 millones) en 2007. Se trata de un presupuesto mucho más alto que el de cualquier oficina de ombudsman en América Latina8. Y, junto con un personal de más de 1.000 personas, es una de las comisiones de derechos humanos más grandes del mundo9. El mandato, la estructura y la metodología de la CNDHEl mandato formal de la CNDH es “proteger, observar, promover, estudiar y divulgar los derechos humanos previstos por el orden jurídico mexicano”10. A pesar de no poder analizar asuntos electorales, laborales ni jurisdiccionales, este mandato permite abordar una amplia gama de urgentes problemas de derechos humanos en México. La CNDH cuenta con cinco áreas de investigación llamadas“visitadurías”, las cuales analizan los casos y llevan a cabo la mayor parte del trabajo sustantivo de la CNDH, siguiendo lineamientos establecidos por el presidente de la CNDH y sus reglas internas11. El modus operandi de la CNDH consiste en investigar y documentar abusos a los derechos humanos y luego utilizar una serie de instrumentos para resolver los casos. El instrumento más común utilizado en casos de violaciones graves de los derechos humanos es un documento público que detalla las violaciones e identifica medidas que las instituciones gubernamentales deben tomar para remediarlos12. Este documento se conoce, formalmente, como una recomendación. Una recomendación contiene a menudo varias recomendaciones específicas a diferentes autoridades gubernamentales. Cuando documenta prácticas generalizadas o abusos sistémicos, la CNDH puede publicar un “informe especial” o una “recomendación general”, que también usualmente recomiendan cómo el gobierno debe abordar los abusos documentados13. En los casos en que los abusos no son considerados “graves”, la CNDH también puede emitir una recomendación pero debe primero tratar de “conciliar” el caso por medio de un acuerdo firmado con la autoridad institución gubernamental responsable del abuso14. Estos acuerdos de “conciliación” escritos contienen un análisis de las violaciones de los derechos humanos y enuncian los pasos que las autoridades gubernamentales acordaron dar para remediarlas. La CNDH utiliza este mecanismo para resolver el 90 por ciento de los casos en los cuales documenta abusos. La contribución de la CNDH a la promoción de los derechos humanosLa CNDH ha desempeñado una función valiosa al identificar problemas de derechos humanos en México y, en algunos casos, impulsar al gobierno para que tome medidas para solucionarlos. En 1995, por ejemplo, la CNDH documentó la masacre de Aguas Blancas, en la cual 17 personas murieron y muchas otras resultaron heridas como consecuencia de una intervención policial15. El ex presidente Zedillo se basó en la recomendación emitida por la CNDH para solicitar a la Suprema Corte que analizara el caso y emitiera el primer informe del estilo de los realizados por comisiones de la verdad16. Tanto la recomendación como el informe fueron utilizados posteriormente por la CIDH para establecer la responsabilidad del gobierno en la masacre y para condenarlo por no darle seguimiento al caso y asegurarse que se hiciera justicia17.
En 1996, la CNDH documentó la detención ilegal, tortura y ejecución extrajudicial de Reyes Penagos Martínez en Chiapas, lo cual sentó las bases para iniciar una causa penal contra los responsables18. El trabajo de la CNDH constituyó también una importante fuente utilizada por la CIDH para lograr una solución amistosa entre el gobierno y los representantes de las víctimas. Como consecuencia de este acuerdo, el gobierno estatal pidió perdón públicamente por los abusos, las víctimas recibieron una compensación pecuniaria y, desde entonces, se han logrado avances en las investigaciones, incluyendo una consignación19. Más recientemente, en 2001, la CNDH ha promovido algunas iniciativas positivas que demuestran que puede jugar un papel importante en la documentación de violaciones de derechos humanos. Por ejemplo, elaboró un informe detallado que documentaba las “desapariciones” durante la “guerra sucia” de México, que fue el punto de partida para la creación de una fiscalía especial para impulsar que se juzgaran estos delitos20. En enero de 2005, la CNDH creó una oficina cuya función era abordar las violaciones de los derechos humanos sufridas por migrantes; un paso necesario para que la institución comenzara a tratar este complejo problema con mayor seriedad, después de tantos años de acción limitada. Desde entonces, la CNDH abrió ochooficinas en todo el país; emitió una “recomendación general”, 19recomendaciones sobre casos específicos y un “informe especial” sobre la situación en las estaciones migratorias; y permitió que ONG especializadas capacitaran a personal de la CNDH21. En 2006, la CNDH publicó el primer Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria, una evaluación de 191 cárceles (76 por ciento de todas las cárceles estatales del país) a través de una serie de indicadores que asignan un valor numérico al nivel de cumplimiento de estándares internacionales por parte de las instalaciones. La finalidad de este diagnóstico es ayudar a los gobiernos estatales a decidir dónde y cómo comenzar a encarar los problemas de los sistemas penitenciarios en cada una de sus jurisdicciones22. La CNDH también ha adoptado medidas para aumentar los conocimientos del público sobre normas de derechos humanos en México. Por ejemplo, en diciembre de 2002, la CNDH preparó un CD-ROM interactivo que incluye información sobrela CNDH, las normas de derechos humanos y el derecho internacional; una propuesta de curso sobre derechos humanos; y música y juegos para niños23.El CD-ROM se ha distribuido por todo el país y, solo en el año 2006, la CNDH lo utilizó en aproximadamente 300presentaciones en distintos estados24.
1 Secretaría de Gobernación, “Decreto por el que se crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación”, 5 de junio de 1990. Jorge Carpizo MacGregor fue presidente de la CNDH desde el 6 de junio de 1990 hasta el 4 de enero de 1993; Jorge Madrazo Cuéllar, desde el 14 de enero de 1993 hasta el 16 de noviembre de 1996; Mireille Roccatti, desde el 8 de enero de 1997 hasta el 13 de noviembre de 1999; y José Luis Soberanes Fernández se desempeña como presidente de la CNDH desde el 16 de noviembre de 1999. La creación de la CNDH fue posterior al establecimiento de la Dirección General de Derechos Humanos, que se creó dentro de la Secretaría de Gobernación el 13 de febrero de 1989. CNDH, “Antecedentes”, sin fecha, http://www.cndh.org.mx/lacndh/anteced/antece.htm (consultado el 9 de mayo de 2007), párr. 4. Ver también Jorge Luis Sierra Guzmán et al., La Comisión Nacional de Derechos Humanos: Una visión no gubernamental (Distrito Federal: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C., 1991), pp. 47-48; y John Ackerman, Organismos autónomos y democracia: el caso de México (Distrito Federal: Siglo XXI/IIJ-UNAM, 2007), capítulo 3. 2 Guzmán, La Comisión Nacional de Derechos Humanos, pp. 48-49. 3 Ibíd., p. 51. Ver también Ana Puga, “Slaying of activist sparks Mexico furor / Federal lawmen point to drug dealers, but police themselves under suspicion” (Asesinato de activista conmociona a México / Legisladores federales señalan a los narcotraficantes, pero la policía misma está bajo sospecha) [traducción por Human Rights Watch], Houston Chronicle, 17 de junio de 1990; Gregory Katz, “Mexican rights chief details panel’s work” (El titular de los derechos humanos de México brinda detalles sobre el trabajo del panel) [traducción por Human Rights Watch], The Dallas Morning News, 14 de diciembre de 1990. 4 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 01/90 – Casos 9768, 9780 y 9828, 17 de mayo de 1990, http://www.cidh.org/annualrep/89.90span/Cap3d.htm#RESOLUCION%20N%BA%2001/90 (consultado el 25 de mayo de 2007). 5 El gobierno mexicano sabía que Human Rights Watch publicaría su informe “Human Rights in Mexico: A Policy of Impunity” (Derechos humanos en México: una política de impunidad) el mismo mes en que Salinas creó la CNDH. Americas Watch (actualmente, Human Rights Watch/Americas), Human Rights in Mexico: A Policy of Impunity (Derechos humanos licaría su informe “Human Rights in Mexico: A Policy of Impunity” (Derechos humanos en México: una política de impunidad) el mismo mes en que Salinas creó la CNDH. Americas Watch (actualmente, Human Rights Watch/Americas), Human Rights in Mexico: A Policy of Impunity (Derechos humanos en México: una política de impunidad) (Nueva York: Human Rights Watch, 1990). Entrevista de Human Rights Watch con Mariclaire Acosta, Directora del Departamento para la Promoción de la Gobernabilidad de la Organización de los Estados Americanos, Washington, DC, 11 de octubre de 2006. Según un libro sobre la historia de la CNDH, “Días antes de la publicación del decreto presidencial que daba vida a la CNDH, el gobierno mexicano se preparaba ante la próxima publicación del informe de Americas Watch”. Guzmán, La Comisión Nacional de Derechos Humanos, p. 53. 6 Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos [Ley de la CNDH], 1998, http://www.cndh.org.mx/normat/leycndh/leyCndh.pdf (consultado el 25 de mayo de 2007). 7 La reforma también modificó el nombre de la institución, que pasó de ser la “Comisión Nacional de Derechos Humanos” a denominarse “Comisión Nacional de los Derechos Humanos”. CNDH, “Antecedentes”, sin fecha, http://www.cndh.org.mx/lacndh/anteced/antece.htm (consultado el 9 de mayo de 2007), párr. 5. La CNDH ahora prepara su propio presupuesto y lo envía a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que lo incorpora al presupuesto federal anual. El poder ejecutivo presenta el presupuesto del gobierno federal a la Cámara de Diputados, que tiene la facultad exclusiva de aprobarlo. Una vez aprobado, la SHCP informa a la CNDH cuál es su presupuesto para ese año. 8 Al momento de la elaboración del presente documento, US$ 1 equivalía, aproximadamente, a 11 pesos mexicanos. En 1992, el presupuesto de la CNDH fue de 73 millones de pesos y, entre 1993 y 2000, osciló entre los 215,5 y los 302,3 millones de pesos. Oficio de la CNDH 28962 del expediente 2004/85-T, 28 de octubre de 2004. En 2001, el presupuesto de la CNDH fue de 410 millones de pesos (aproximadamente US$ 37 millones), en 2002 fue de 456,3 millones de pesos (aproximadamente US$ 41,5 millones), en 2003 fue de 575 millones de pesos (aproximadamente US$ 52 millones), en 2004 fue de 629,1 millones de pesos (aproximadamente US$ 57 millones), en 2005 fue de 708,1 millones de pesos (aproximadamente US$ 64 millones), en 2006 fue de 742,5 millones de pesos (aproximadamente US$ 67,5 millones), y en 2007 es de 801 millones de pesos (aproximadamente US$ 73 millones). Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, presupuesto federal de México correspondiente a 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/006_centros_de_estudio/02_centro_de_estudios_de_finanzas_publicas/02_publicaciones/01_documentos (consultado el 25 de mayo de 2007). En 2006, la Defensoría del Pueblo de Colombia, que tiene el segundo presupuesto más alto de América Latina, recibió 84.802,30 millones de pesos colombianos (aproximadamente US$ 37 millones). Defensoría del pueblo de Colombia, “Apropiaciones presupuestales 2002-2006”, http://www.defensoria.org.co/?_s=contable (consultado el 21 de mayo de 2007). Comunicación por correo electrónico de Human Rights Watch con Oscar Concha Jurado, miembro del personal de la Defensoría del Pueblo de Colombia, 19 de octubre de 2006. Al momento de la elaboración del presente documento, US$ 1 equivalía a 2300 pesos colombianos, aproximadamente. 9 Entrevista de Human Rights Watch con Pablo Escudero, oficial mayor de la CNDH, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. El oficial mayor es el titular de la Oficialía Mayor, una dependencia cuyas funciones se describen más adelante. Entrevista telefónica de Human Rights Watch con un oficial de la ONU del Foro de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos, Ginebra, 17 de enero de 2007. 10 Ley de la CNDH, art. 2. 11 El investigador principal de cada área de investigación se llama “visitador”. Otras oficinas de la CNDH son la Secretaría Ejecutiva (a cargo de promover el trabajo de la CNDH en el ámbito internacional y a nivel interno los temas internacionales, y de la relación de la CNDH con los actores internacionales); la Secretaría Técnica (a cargo de la relación de la CNDH con su Consejo Consultivo, las organizaciones no gubernamentales, las comisiones estatales de derechos humanos y los demás poderes del gobierno; así como también de dictar cursos sobre derechos humanos); la Oficialía Mayor (a cargo de planificar y ejecutar las actividades económicas, presupuestarias y administrativas dentro de la CNDH); la Coordinación General de Comunicación y Proyectos (a cargo de difundir las actividades, metas, objetivos, logros y presencia de la CNDH); la Dirección General de Quejas y Orientación (a cargo de recibir los casos y llevar a cabo actividades administrativas relacionadas con el procesamiento de casos, como actualizar la base de datos y manejar la correspondencia); la Dirección General de Planeación y Análisis (a cargo de apoyar a la presidencia de la CNDH en sus actividades); la Dirección General de Información Automatizada (a cargo de implementar sistemas informáticos para mejorar el trabajo de la CNDH); la Dirección General de Asuntos Jurídicos (brinda asistencia legal a la presidencia de la CNDH en los casos en los cuales la CNDH es parte, y revisa documentos y contratos suscritos por la CNDH); el Centro Nacional de Derechos Humanos (lleva a cabo investigaciones académicas en materia de derechos humanos); y el Órgano Interno de Control (a cargo de supervisar cómo gasta el presupuesto la CNDH y si su personal cumple con las normas aplicables). CNDH, “Estructura Organizacional”, sin fecha, http://www.cndh.org.mx/lacndh/estruct/estorg.htm (consultado el 25 de mayo de 2007). 12 Ley de la CNDH, arts. 44, 46 y 49. Reglamento interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos [Reglamento interno de la CNDH], 29 de septiembre de 2003, http://www.cndh.org.mx/normat/legfederal/federal.asp?clave=11458 (consultado el 27 de diciembre de 2007), arts. 128 – 139. 13 Conforme a su reglamento interno, la CNDH emite “informes especiales” sobre problemas de derechos humanos “cuando la naturaleza del caso lo requiera por su importancia y gravedad”. Reglamento Interno de la CNDH, art. 174. Las “recomendaciones generales” analizan las leyes, políticas y prácticas que llevan a violaciones de derechos humanos. De acuerdo con el reglamento interno de la CNDH, “La Comisión Nacional también podrá emitir recomendaciones generales a las diversas autoridades del país, a fin de que se promuevan las modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos. Estas recomendaciones se elaborarán de manera similar que las particulares y se fundamentarán en los estudios realizados por la propia Comisión Nacional a través de las visitadurías generales, previo acuerdo del presidente de la Comisión Nacional. Antes de su emisión, estas recomendaciones se harán del conocimiento del Consejo Consultivo para su análisis y aprobación.” Reglamento Interno de la CNDH, art. 140. 14 El reglamento interno de la CNDH establece que la CNDH debe tratar de llegar a un acuerdo con las instituciones responsables de los abusos en todos los casos que recibe, salvo que se trate de la posible comisión de una violación grave delos derechos humanos. Si la autoridad gubernamental no acepta conciliar el caso, no implementa el acuerdo de conciliación que firmó o si la CNDH considera que el gobierno cometió una violación grave de los derechos humanos, la CNDH emitirá una recomendación pública. Reglamento interno de la CNDH, capítulo V. 15 CNDH, Recomendación 104/95, 14 de agosto de 1995. 16 Suprema Corte de Justicia de México, Caso 3/96, Petición del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerza la facultad prevista en el párrafo segundo del artículo 97 de la Constitución Federal, 23 de abril de 1996, http://200.38.86.53/NR/rdonlyres/04DCBD9F-55F0-4590-B4CC-56383A9BF5D7/0/EjecReg200111.pdf (consultado el 25 de mayo de 2007). 17 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Caso 49/97 – Caso 11.520, Sentencia del 18 de febrero de 1998, Corte I.D.H., 11.520, http://www.cidh.org/annualrep/97span/Mexico11.520.htm (consultado el 25 de mayo de 2007). 18 CNDH, Recomendación 061/1996, 15 de julio de 1996. 19 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Acta de la reunión de trabajo – Caso 11.822 – Reyes Penagos”, 3 de noviembre de 2006; Isaín Mandujano, “Gobierno de Chiapas pide perdón por la detención, tortura y ejecución extrajudicial de Reyes Penagos”, Proceso, 21 de febrero de 2007; y entrevista de Human Rights Watch con Fabián Sánchez, director de la Comisión Mexicana para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Distrito Federal, 6 de marzo de 2007. 20 “El titular de la PGR recibe informe histórico de la Femospp”, Procuraduría General de la República, boletín n.° 1474/06, 17 de noviembre de 2006. 21 CNDH, “Estructura Organizacional”, sin fecha, http://www.cndh.org.mx/lacndh/estruct/estorg.htm (consultado el 25 de mayo de 2007). Entrevista de Human Rights Watch con Mauricio Farah Gebara, quinto visitador, y colaboradores de la quinta visitaduría, Distrito Federal, 20 de marzo de 2007. Documentación proporcionada a Human Rights Watch por Mauricio Farah Gebara, 20 de marzo de 2007. Entrevista de Human Rights Watch con Fabienne Venet, directora de Sin Fronteras, Distrito Federal, 29 de noviembre de 2006. 22 Entrevista de Human Rights Watch con Andrés Aguilar Calero, tercer visitador, Distrito Federal, 16 de marzo de 2007. CNDH, “Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria”, febrero de 2006, http://www.cndh.org.mx/informes/default.asp (consultado el 25 de mayo de 2007). 23 Al momento de la elaboración del presente documento, la CNDH estaba produciendo la tercera edición del CD. “Nuestros Derechos. Segunda edición”, CD-ROM preparado por la CNDH, diciembre de 2004. 24 Entrevista de Human Rights Watch con Francisco Illanes Solís, director general de información automatizada de la CNDH, Distrito Federal, 16 de marzo de 2007. |