I - Resumen y recomendaciones
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos(CNDH), la institución oficial de México encargada de defender y promover los derechos fundamentales, no está ejerciendo al máximo su mandato. A lo largo de los años, la CNDH ha realizado algunos aportes valiosos a la promoción de los derechos humanos en México, al documentar de manera detallada y fundada violaciones de derechos humanos y obstáculos sistémicos al progreso en esta materia. Sin embargo, cuando se trata de impulsar medidas para mejorar el pobre historial de violaciones de derechos humanos en México, a través de asegurar un recurso efectivo a las víctimas y de promover reformas estructurales, la actuación de la CNDH ha sido decepcionante. La función principal de la CNDH es velar por que las instituciones del Estado garanticen un recurso efectivo a las víctimas cuando se cometen abusos y reformen las políticas y prácticas que dan lugar a tales violaciones. Dado que estas instituciones generalmente no lo hacen, a menudo la CNDH representa el único recurso que les queda a las víctimas que buscan obtener un resarcimiento por los abusos sufridos. La CNDH debería ser, también, el principal impulsor de los cambios que México requiere con urgencia para prevenir que se cometan violaciones de los derechos humanos en el futuro. La CNDH no deja de realizar estas funciones por falta de recursos. El presupuesto de la CNDH de 2007 (de aproximadamente US$ 73 millones) es, sin duda, mayor que el de las demás oficinas de ombudsman de América Latina y uno de los más grandes del mundo. Cuenta con más de 1.000 empleados, entre los cuales se encuentran profesionales capacitados y con mucha experiencia, que muestran un compromiso genuino con la promoción de los derechos humanos. El problema tampoco se debe al mandato de la CNDH, cuya amplia definición incluye tanto la función de “proteger” como la de “promover” los derechos humanos, ni a sus facultades legales, las cuales proveen los instrumentos necesarios para cumplir con su amplio mandato. Por el contrario, la razón del limitado impacto de la CNDH radica en sus propias políticas y prácticas. La CNDH no ha ejercido plenamente su amplio mandato ni maximizado el uso de sus cuantiosos recursos. Una y otra vez, la CNDH no impulsa a las instituciones del Estado a reparar los abusos que ha documentado, no promueve las reformas necesarias para prevenir abusos futuros, no se opone a leyes, políticas y prácticas abusivas y contrarias a estándares internacionales de derechos humanos, no entrega ni difunde información que posee sobre casos de derechos humanos y no siempre se relaciona constructivamente con actores claves que buscan promover el progreso de los derechos humanos en México. La CNDH podría jugar un papel mucho más activo en mejorar la situación de los derechos humanos en México. Sin embargo, para que una institución de este tipo logre generar los cambios necesarios y no se limite a describir el status quo, debe ser ingeniosa, creativa, proactiva y persistente al promover soluciones a los problemas de derechos humanos en el país. Los investigadores de la CNDH han utilizado los recursos disponibles para realizar esfuerzos con el fin de documentar abusos. Por ejemplo, la segunda visitaduría realizó una investigación exhaustiva después de la represión en Guadalajara en 2004 y en Atenco en 2006 y publicó un relato detallado y fundado de las serias violaciones de derechos humanos cometidas en ambos casos. En 2006, la tercera visitaduría utilizó un conjunto de indicadores para evaluar de manera pormenorizada el sistema penitenciario en el país. La quinta visitaduría ha buscado superar las dificultades que existen para documentar abusos sufridos por migrantes a través de la apertura, en años recientes, de oficinas en lugares claves a lo largo del país, lo cual hizo más fácil para las víctimas de estos abusos denunciarlos, y para la CNDH investigarlos. El personal de la CNDH también ha sido, en algunos casos, proactivo en la promoción de reformas para abordar estos problemas. La quinta visitaduría, por ejemplo, ha llevado adelante campañas activas para ampliar la libertad de prensa en México. Esta visitaduría jugó un papel importante para lograr que el Congreso aprobara legislación para proteger a los periodistas de revelar sus fuentes en 2006 y la despenalización de la difamación en 2007. Lamentablemente, como documenta este informe, este enfoque proactivo a la promoción de los derechos humanos no ha sido replicado en muchas áreas de trabajo de la CNDH. Las conclusiones de este informe están basadas en entrevistas exhaustivas realizadas a 38 funcionarios de la CNDH, incluidos su actual presidente y funcionarios de alto nivel de todas las principales áreas de trabajo, así como también a distintos ex empleados de la CNDH, incluyendo todos los ex presidentes. Las conclusiones también se extraen de extensas entrevistas y consultas con representantes de organizaciones no gubernamentales locales, que han desempeñado un papel fundamental en observar el trabajo de la CNDH desde su creación, y con representantes de comisiones estatales de derechos humanos, abogados, periodistas, académicos y líderes de la sociedad civil de México. Por último, las conclusiones están basadas en entrevistas con numerosas víctimas y familiares de víctimas de violaciones de los derechos humanos. El objetivo de Human Rights Watch al publicar este informe es proporcionar un análisis fáctico de las razones por las cuales la CNDH no está ejerciendo plenamente su mandato, así como recomendaciones concretas y factibles sobre cómo estas deficiencias pueden ser remediadas. Esperamos que el análisis y las recomendaciones en este documento sean de utilidad para los funcionarios de la CNDH y del gobierno mexicano, así como para individuos y organizaciones de la sociedad civil en México que se preocupan por los derechos humanos y la actuación de la CNDH. RecursosLa CNDH habitualmente abandona los casos de violaciones de derechos humanos que documenta antes de su resolución. Una vez documentadas las violaciones de derechos humanos y después de emitir recomendaciones sobre cómo repararlas, los funcionarios de la CNDH optan por no monitorear la implementación de las recomendaciones, cuyo fin es garantizar que se reparen los abusos. Los funcionarios de la CNDH invocan las más variadas justificaciones para su inacción. Aducen, por ejemplo, que el mandato de la CNDH no los habilita a continuar con el seguimiento de los casos si los funcionarios del gobierno rechazan sus recomendaciones. Afirman que el mandato no les permite continuar monitoreando los casos que documentan a través de un “informe especial”. Sostienen que el mandato no les permite analizar la implementación por parte del gobierno de las “recomendaciones generales”, las cuales abordan prácticas sistémicas en vez de abusos específicos. Y afirman, en el mismo sentido, que tampoco están autorizados para verificar el trabajo de los agentes del ministerio público, lo cual implica que no pueden monitorear la implementación de una de sus recomendaciones más frecuentes: que quienes cometan abusos sean juzgados. Sin embargo, el mandato de la CNDH y las leyes mexicanas aplicables sí permiten a los funcionarios de la CNDH continuar con su labor —y promover activamente la implementación de sus recomendaciones— en todos estos supuestos. De hecho, en algunos casos, los funcionarios de la CNDH lo han hecho y los resultados han sido positivos. Sin embargo, demasiado a menudo, a pesar del considerable trabajo que hace al documentar abusos y recomendar reparaciones, la CNDH tiene poca o nula repercusión en las prácticas de derechos humanos en México. ReformaAdemás de recomendar que el Estado repare las violaciones de derechos humanos en casos específicos, la CNDH tiene la atribución de promover las reformas necesarias para evitar futuros abusos. Sin embargo, aquí también la CNDH ha mostrado una tendencia a renunciar a esta facultad. En lugar de cuestionar leyes nacionales no acordes con estándares internacionales de derechos humanos, con demasiada frecuencia la CNDH hace precisamente lo contrario y tolera prácticas abusivas al deferir a las leyes nacionales vigentes, en lugar de abogar por su reforma. La CNDH tampoco ha apoyado iniciativas de otros actores del Estado —como los poderes ejecutivo y legislativo— destinadas a lograr que las leyes mexicanas cumplan con los estándares internacionales de derechos humanos. Los funcionarios de la CNDH justifican que no promueven reformas en estos casos apelando a interpretaciones limitadas que no toman en cuenta el propósito de la institución ni el papel que puede y debería jugar. Sin embargo, en varias oportunidades, la CNDH ha ido en contra de estas interpretaciones autorrestrictivas y ha desempeñado un papel mucho más activo y constructivo en la promoción de reformas. Si la CNDH lo hiciera más seguido, las reformas tendrían un impacto mucho mayor que el actual en terminar con los abusos de los derechos humanos en México. PublicidadLa publicidad negativa es el recurso más efectivo que tiene la CNDH para disuadir la comisión de futuros abusos e impulsar a las autoridades para que modifiquen las leyes y políticas problemáticas. Dado que la CNDH no puede sancionar directamente a las autoridades por violar las normas de derechos humanos, el recurso más efectivo a su disposición consiste, a menudo, en identificar a los implicados y publicitar sus nombres para impulsarlos a que ofrezcan reparaciones por los abusos cometidos e impidan que se produzcan otros en el futuro. No obstante, la CNDH no publica ni divulga la información que recaba sobre la gran mayoría de los casos que trata. La CNDH resuelve el 90 por ciento de los casos en los cuales documenta abusos a través de acuerdos de “conciliación” que firma con las instituciones gubernamentales responsables de los abusos. Sin embargo, la Comisión no divulga información sobre el contenido de estos acuerdos, que incluye los abusos documentados y las reparaciones que las autoridades gubernamentales se comprometieron a implementar. Tampoco informa posteriormente sobre el nivel de cumplimiento de las autoridades gubernamentales. La práctica de la CNDH de no divulgar información sobre sus investigaciones no se limita a los acuerdos de conciliación. También utiliza normas de confidencialidad excesivamente amplias en otros aspectos de su trabajo, lo cual genera que las víctimas de abusos y el público no obtengan acceso a información crucial que la CNDH tiene. Al no dar a conocer la información que posee, la CNDH limita seriamente el impacto que su trabajo puede tener, tanto en disuadir futuros abusos como en asegurarse que las autoridades reformen las leyes y políticas problemáticas. ColaboraciónLa CNDH no ha creado una relación constructiva con distintos actores que pueden contribuir a mejorar la situación de los derechos humanos en México. La Comisión excluye a las víctimas del procedimiento de “conciliación” al firmar acuerdos directamente con el gobierno sin involucrar a los peticionarios en la redacción de su contenido, e incluso sin solicitarles su consentimiento para cerrar sus casos de esta manera. La CNDH también se ha opuesto a iniciativas de otros organismos, como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación y las comisiones estatales de derechos humanos, destinadas a fortalecer los mecanismos de protección de los derechos humanos en el país. Al no establecer un vínculo constructivo con todos los actores relevantes, la CNDH ha contribuido a generar una atmósfera de desconfianza que obstaculiza el avance de los derechos humanos. Rendición de cuentasLa CNDH no está sujeta a un control significativo. Los mecanismos independientes de rendición de cuentas, como el Congreso, el Consejo Consultivo de la CNDH y la Auditoría Superior de la Federación, no evalúan adecuadamente el desempeño de la CNDH. La limitada transparencia de la CNDH, además, hace extremadamente difícil que organizaciones de la sociedad civil, periodistas y otras personas puedan evaluar el trabajo de la institución. RecomendacionesA la CNDHImpulsar activamente a las instituciones del Estado para que reparen las violaciones de derechos humanos Si bien las recomendaciones de la CNDH no tienen carácter vinculante para otras entidades gubernamentales, la CNDH puede y debería tomar medidas concretas para exigir un mayor nivel de implementación de sus recomendaciones. En primer lugar, la CNDH debe poner fin a la práctica de abandonar su trabajo en los casos después de emitir recomendaciones para reparar los abusos. Específicamente, la CNDH debería ordenar a sus investigadores que verifiquen activamente c&o después de emitir recomendaciones para reparar los abusos. Específicamente, la CNDH debería ordenar a sus investigadores que verifiquen activamente cómo el gobierno maneja los casos de abusos documentados, incluso en las siguientes situaciones:
En segundo lugar, cuando la CNDH considere que los actores gubernamentales no están implementando sus recomendaciones, debe trabajar activamente para lograr que cumplan con sus obligaciones de reparar los abusos. Específicamente, la CNDH debería:
Promover reformas que permitan armonizar la legislación mexicana con los estándares internacionales de derechos humanos La CNDH debería adoptar medidas concretas para promover cambios en aquellas leyes y prácticas mexicanas que violan directamente los estándares internacionales de derechos humanos o que contribuyen, indirectamente, a perpetuar prácticas abusivas. En primer lugar, la CNDH debería aplicar los estándares internacionales de derechos humanos en forma uniforme y rigurosa al evaluar las leyes, regulaciones, políticas y prácticas mexicanas. En segundo lugar, si determina que tales leyes, regulaciones, políticas o prácticas contradicen los estándares internacionales de derechos humanos, la CNDH debería instar su reforma. Específicamente, debería:
Incrementar el acceso del público a la información sobre su trabajo La CNDH debería incrementar el acceso del público a la información que obtiene sobre abusos de derechos humanos y prácticas gubernamentales abusivas, así como también impulsar la transparencia en todas sus áreas de trabajo. Específicamente, la CNDH debería:
Asegurar la participación de los peticionarios en el proceso de conciliación La CNDH debería asegurar que los peticionarios participen en la conciliación de casos de violaciones de derechos humanos. Específicamente, debería:
A la Comisión de Derechos Humanos del SenadoRealizar evaluaciones frecuentes y exhaustivas del desempeño y del impacto de la CNDH Como el principal monitor externo del trabajo de la CNDH, la Comisión de Derechos Humanos del Senado debería evaluar de manera regular y exhaustiva todas las áreas de trabajo de la CNDH. En primer lugar, la Comisión de Derechos Humanos del Senado debería llevar a cabo audiencias públicas regularmente, a lo largo del año, para analizar el desempeño de la CNDH. Específicamente, debería:
En segundo lugar, la Comisión de Derechos Humanos del Senado debería promover la participación de la sociedad civil en el procedimiento que utilice para examinar candidatos para la presidencia y el Consejo Consultivo de la CNDH. Específicamente, debería:
Finalmente, la Comisión de Derechos Humanos del Senado debería monitorear el presupuesto de la CNDH para asegurarse que la forma en la cual se gastan los fondos contribuye de la mejor manera posible a su misión y propósito. Para ello, debería:
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