La violencia familiar es un problema generalizado en el Perú cuyas víctimas son por mayoría abrumadora las mujeres. En 1998, la Policía Nacional recibió cerca de 28,000 denuncias de abuso familiar.1 Sin embargo, dado que muchas víctimas se muestran reticentes a denunciar la violencia familiar, es prácticamente seguro que el número real de mujeres que tienen relaciones interpersonales violentas sea mucho mayor. Por ejemplo, en una encuesta realizada por el Instituto Nacional de Estadísticas e Informática en el área metropolitana de Lima se demostró que al menos el 82 por ciento de las 2,460 mujeres encuestadas dijeron conocer a alguien que había padecido algún tipo de abuso familiar durante los doce meses previos.2
Las autoridades estatales peruanas han emprendido una serie de iniciativas para tratar este problema en los últimos años, entre las que cabe destacar que el Perú se encuentra entre los primeros países de Latinoamérica que han adoptado leyes especiales sobre violencia familiar. La Ley de Protección Frente a la Violencia Familiar (en adelante "Ley de Violencia Familiar"), adoptada por primera vez en 1993 y reforzada posteriormente en 1997, estableció un procedimiento diferente y rápido para tratar los casos de violencia familiar, e intentó definir con mayor claridad las funciones y responsabilidades respectivas de los funcionarios del sistema de justicia encargados de dichos casos.3
Además, desde finales de los ochenta, se han establecido doce comisarías de mujeres para atender específicamente la violencia dentro del hogar y se han creado veinte secciones especializadas dentro de comisarías normales con la misma finalidad. Es más, el sistema de Defensoría Municipales (Demunas) implantado desde principios de los noventa se ha dedicado cada vez más a responder a las necesidades de las víctimas de la violencia familiar. La innovación más reciente consiste en un sistema de módulos de atención para víctimas de la violencia familiar, donde las mujeres pueden disponer bajo el mismo techo de agentes de policía, médicos legistas y fiscales estatales. El Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) ha inaugurado nueve centros de este tipo desde marzo de 1999. Además, la activa comunidad no gubernamental de derechos de la mujer en el Perú ha desempeñado un papel fundamental tanto en la provisión de servicios a las víctimas de la violencia familiar como en las presiones al gobierno para que mejore su respuesta general a la violencia contra la mujer.
Sin embargo, como demuestran las investigaciones realizadas por Human Rights Watch, a pesar de esta atención decidida a la violencia familiar, siguen existiendo graves problemas tanto legales como prácticos. La Ley de Violencia Familiar, pese a su modificación en 1997, sigue contando con profundas deficiencias. Su definición de la violencia familiar es incompleta y excluye efectivamente a categorías enteras de mujeres, así como formas particulares de violencia familiar. Es más, la ley da prioridad a la conciliación por encima del procesamiento, lo que transmite la inquietante idea de que las agresiones dentro de las relaciones interpersonales deben resolverse mediante negociaciones en lugar de sanciones.
El impacto de estas deficiencias se ve agravado por una aplicación de la Ley de Violencia Familiar que también es gravemente inadecuada en la práctica. Desde el momento en que intentan presentar una denuncia de violencia familiar, las mujeres se enfrentan a un sistema de justicia aparentemente repleto de parcialidad e incapaz de ofrecerles un remedio o recurso efectivo. Los policías son irresponsables e ineficaces; los exámenes de los médicos legistas suelen ser someros e inadecuados, con tendencia a minimizar las lesiones infligidas a las mujeres mediante la violencia familiar; y los fiscales y jueces estatales suelen considerar aparentemente que la violencia familiar es insuficientemente grave para dictar un procesamiento o sancionar a los responsables. Como resultado de esto, en la práctica, el estado no ofrece a las mujeres una protección adecuada frente a la violencia familiar, y esto a su vez hace que las mujeres desistan de presentar denuncias y se enmascare el alcance total del problema.
Las obligaciones internacionales del Perú en materia de derechos humanos exigen que las autoridades estatales adopten medidas efectivas para garantizar que las mujeres pueden ejercer plenamente sus derechos humanos, lo que incluye protegerlas frente a las amenazas o el empleo de la violencia en general y dentro de la familia. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ambos ratificados por el Perú en 1978, requieren que el estado garantice que todas las personas gozan de los derechos a la vida, la seguridad e igual protección ante la ley, sin discriminación por motivos de ningún tipo, tampoco de sexo. Es más, desde 1982, el Perú es Estado Parte de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), que requiere que las autoridades estatales ejercen la debida diligencia en la investigación, el procesamiento y la sanción de la violencia contra la mujer como forma de discriminación.4 Las obligaciones del Perú de actuar eficazmente para eliminar la violencia contra la mujer también están previstas en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (en adelante "Convención de Belém do Pará"), que Perú ratificó en 1996.
Human Rights Watch lleva más de tres años observando la respuesta estatal a la violencia contra la mujer en el Perú y, en este sentido, ha realizado dos misiones de investigación al país en noviembre de 1996 y diciembre de 1999. Durante ambas visitas, las investigadoras de Human Rights Watch entrevistaron a defensores de los derechos de la mujer, activistas comunitarios, personal de albergues de víctimas de la violencia familiar, trabajadores sociales y abogados privados. También entrevistamos a funcionarios de la Policía Nacional del Perú, el Instituto de Medicina Legal, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y el Poder Judicial. Además, Human Rights Watch recibió testimonios de 25 mujeres víctimas de la violencia familiar. La mayoría de las entrevistas fueron realizadas en Lima, pero también se investigaron casos de violencia familiar en Tarapoto, departamento de San Martín, con el fin de evaluar los problemas particulares que padecen las víctimas en áreas rurales al buscar un remedio. Human Rights Watch concluyó durante su última visita al Perú que, a pesar de los cambios positivos de la Ley de Violencia Familiar en 1997, los problemas legales y estructurales siguen negando a las mujeres el acceso a protección, remedio y recurso verdaderos.
Desde noviembre de 1999, cuando la Comisión de la Mujer y Desarrollo Humano del Congreso del Perú estableció un grupo de trabajo multisectorial para revisar la Ley de Violencia Familiar, existe una nueva e importante oportunidad de tratar el problema constante de la violencia familiar en el Perú. El grupo de trabajo, integrado por representantes tanto de ministerios del gobierno como de organizaciones no gubernamentales (ONG), tiene autoridad para recomendar nuevas modificaciones de la Ley de Violencia Familiar. Tras deliberar sobre las recomendaciones del grupo de trabajo, la Comisión presentará su propuesta final al Congreso a finales de abril del 2000. Se espera que la Comisión aproveche la oportunidad para examinar detenidamente la situación y recomendar mejoras en relación no sólo con las disposiciones de la Ley de Violencia Familiar, sino también con los importantes obstáculos estructurales que impiden a las mujeres víctimas de la violencia familiar obtener protección, remedio y recurso efectivos. Esto es esencial para que la Comisión asista al Estado en el cumplimiento de su responsabilidad de ejercer la debida diligencia en la investigación, el procesamiento y la sanción de la violencia contra las mujeres, y de garantizar igual protección ante la ley a todos los ciudadanos peruanos, sin distinción por motivos de sexo o de otro tipo.
En este memorando se identifican tanto las deficiencias clave de la Ley de Violencia Familiar como los principales problemas que afectan a su aplicación. Partiendo de nuestra investigación, Human Rights Watch ha identificado seis áreas prioritarias para la reforma de la ley y la práctica. En primer lugar, la Ley de Violencia Familiar ha de prohibir todas las formas de violencia familiar. Esto significa que la ley ha de contener una definición inclusiva de la familia y las relaciones íntimas, se debe reconocer la violación marital como un tipo de violencia familiar, y se deben contemplar explícitamente formas específicas de violencia psicológica, además de las amenazas graves y la coacción. Como mínimo, esta lista ampliada, pero no exhaustiva, debe incluir el acecho y el hostigamiento reiterado. En segundo lugar, el empleo de la conciliación en los casos de violencia familiar debe ser una alternativa que se ofrece a las víctimas junto con asesoría legal gratuita, en lugar de una fase obligatoria del proceso. En tercer lugar, la Policía ha de adoptar procedimientos de toma de denuncias que respeten la integridad de la víctima y aceleren el proceso. En cuarto lugar, el papel fundamental de los médicos legistas para determinar si una agresión se clasifica como falta o delito significa que debe existir una supervisión especial del sistema medicolegal para garantizar que la parcialidad no se traduce en una minimización de las lesiones. En quinto lugar, se debe hacer todo lo posible para asegurar que el Ministerio Público funcione de manera apropiada de manera que las mujeres no se vean obligadas a tener su propio abogado para poder llevar sus casos ante la justicia. En sexto lugar, los fiscales y los jueces han de cumplir enérgicamente su deber primordial de proteger a las víctimas de la violencia familiar frente a nuevos abusos. Todas estas medidas son necesarias para el cumplimiento de las obligaciones del Perú de combatir la violencia contra la mujer.
CONTINUACIÓN DEL MEMORANDO
1 Esta cifra incluye a todas las víctimas que pueden denunciar conforme a la Ley de Violencia Familiar, no sólo las mujeres. No se dispone de cifras desagregadas.
2 Instituto Nacional de Estadísticas e Informática, Encuesta de Hogares sobre Vida Familiar en Lima Metropolitana. Primeros Resultados (Lima: INEI, julio de 1999).
3 La Ley No. 26260 fue adoptada en diciembre de 1993. Fue modificada por la Ley No. 26763, adoptada en marzo de 1997. El texto al que hace referencia este memorando es el Texto Único Ordenado adoptado mediante el Decreto Supremo No. 006-97-JUS, que entró en vigor el 28 de junio de 1997.
4 El Comité de la ONU para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Comité CEDAW), establecido conforme al tratado, ha señalado que "la violencia por motivos de género es una forma de discriminación que inhibe seriamente la capacidad de las mujeres de disfrutar de sus derechos y libertad en una situación de igualdad con los hombres." Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, "Violence Against Women," Recomendación No. 19 (11ª Sesión, 1992) (Nueva York: Organización de las Naciones Unidas), CEDAW/C 1992/L.1/Add.15, para. 1. Traducción de Human Rights Watch.
