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III. Transparencia: El fin de la cultura del secreto oficial

Si la elección del año 2000 fue la ruptura decisiva con décadas de gobierno de partido único en México, el segundo paso crucial en el proceso de transición hacia la democracia se produjo dos años más tarde con la sanción de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.  Mientras que la elección de un candidato de la oposición confirmó que México finalmente había cambiado el modo de selección de sus gobernantes, la nueva “ley de transparencia” demostró que estos gobernantes estaban listos para cambiar el modo de gobernar al país—por lo menos en un punto clave.

Durante las décadas de gobierno de partido único prevaleció una cultura del secreto oficial virtualmente en todas las áreas de gobierno.  El problema fue evidente en los momentos de crisis nacional, tales como el terremoto de 1985 o la recesión económica de 1994, cuando instituciones gubernamentales sistemáticamente retuvieron la información que sus ciudadanos necesitaban para hacer frente a las crisis y afrontar la recuperación.  También se evidenció en asuntos más mundanos, en la medida en que el gobierno le negaba a los ciudadanos mexicanos, de manera rutinaria, el acceso a la información más básica relativa a las instituciones e incluso a las leyes que regían su vida cotidiana.  Tal vez más grave para el atrofiado proceso democrático fue que los periodistas no podían acceder a la información que resultaba esencial para poder informar sobre las políticas y programas de gobierno.

Durante años esta cultura del secreto fue un gran obstáculo para la promoción de los derechos humanos en México.  Además de vulnerar el derecho básico de sus ciudadanos a la libertad de información, la falta de transparencia también socavó la posibilidad de miembros de la sociedad civil—e incluso de los funcionarios de gobierno bien intencionados—de hacer frente a las prácticas abusivas del estado.  Más aún, impidió que las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos (y sus familiares) accedieran a la información necesaria para obtener reparaciones por tales abusos.

La ley de transparencia del 2002 fue un golpe decisivo a esta cultura del secreto.  Estableció un “principio de publicidad” que esencialmente revirtió la política tradicional del estado en materia de entrega de información.  Mientras en el pasado constituía la excepción, bajo la nueva ley otorgar información pasaría a ser la regla.  La ley también estableció un poderoso mecanismo—el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)—destinado a asegurar la aplicación de ese principio al interior del poder ejecutivo y dictaminó, a su vez, la creación de mecanismos similares dentro de los demás poderes del estado.  Como resultado, México abrió por primera vez las puertas del gobierno al escrutinio público.

La ley de transparencia fue, sin lugar a dudas, el logro más incuestionable en materia de derechos humanos durante la presidencia de Fox.  El reconocimiento por este logro es atribuible a numerosos actores—desde el Presidente Fox, quien firmó la ley en cuestión, hasta los legisladores de los tres partidos mayoritarios que votaron a favor de su aprobación y, fundamentalmente, a un amplio grupo de integrantes de la sociedad civil que concibieron la ley y persuadieron a los dirigentes políticos que era necesaria.

La desclasificación, en el año 2002, de millones de documentos secretos que estaban guardados en los archivos del gobierno incrementó el impacto potencial de la ley.  El Presidente Fox autorizó esta desclasificación en el 2001 al crear una fiscalía especial para investigar los abusos contra los derechos humanos ocurridos en el pasado.  La desclasificación de estos documentos significó una aplicación retroactiva del nuevo principio de publicidad, facilitando el acceso de periodistas, investigadores y ciudadanos comunes a la información en manos del gobierno que les había sido denegada por décadas, incluyendo abundante documentación sobre violaciones a los derechos humanos cometidas en el pasado.   

Tanto la ley de transparencia como la desclasificación de documentos tuvieron un impacto importante en el monitoreo de los derechos humanos en México.  Han permitido que la sociedad mexicana tenga acceso a evidencia escrita sobre los abusos contra los derechos humanos cometidos en el pasado.  Estos documentos no sólo corroboraron los reclamos de las víctimas y sus familiares, sino que también proporcionaron información hasta entonces desconocida.

Sin embargo, si bien la ley de transparencia transformó la manera en que México maneja su información, existen buenas razones para preocuparse por la posibilidad que la cultura del secreto se reinstale en el futuro:

• El IFAI carece de autonomía respecto del poder ejecutivo y continúa siendo vulnerable a la interferencia política;
• El IFAI ha encontrado resistencia a cumplir con la ley de transparencia por parte de varias entidades gubernamentales claves—un problema que podría agravarse si la próxima administración decide no priorizar la transparencia;
• Los avances en materia de transparencia alcanzados por el poder ejecutivo no han sido replicados por los demás poderes del estado ni por las instituciones estatales autónomas; y
• La ley de transparencia no le impone obligaciones a los partidos políticos, los cuales reciben enormes fondos públicos y desempeñan un rol decisivo en la determinación de quién puede ser candidato y qué leyes aprueba el Congreso. 

Asimismo, el valor de los millones de documentos desclasificados por el Presidente Fox se ha visto severamente limitado por la diversidad de obstáculos que enfrentan las personas que llevan a cabo investigaciones en el AGN.  Tales obstáculos incluyen la falta de documentos, la deficiente administración del archivo, la falta de índices adecuados y la aplicación demasiado amplia de criterios para la protección de la privacidad. 

En síntesis, los avances históricos alcanzados por México en materia de transparencia siguen siendo precarios en la actualidad.  Que tales avances se conviertan en logros permanentes dependerá en gran medida de las políticas y prioridades del próximo presidente.  Es crucial que la próxima administración se comprometa a eliminar los obstáculos que amenazan el futuro éxito de la ley de transparencia. 

Antecedentes

México dio su primer paso para poner fin a la cultura del secreto al reformar su Constitución en 1977 y reconocer que “el derecho a la información será garantizado por el Estado”.⁴⁹  Sin embargo, esta reforma tuvo efectos limitados en la práctica.  Los intentos de ejercer el nuevo derecho constitucional fueron, por lo general, infructuosos.⁵⁰  Y la falta de transparencia continuó siendo la norma en la conducción de los asuntos de gobierno.⁵¹ 

El único campo donde se alcanzaron avances sustanciales en materia de transparencia fue en el manejo de las elecciones nacionales.  Tras la debacle de las elecciones presidenciales de 1988, cuando el gobierno del PRI apareció como robándole la victoria al candidato de la oposición, activistas a favor de la democracia se organizaron para promover la transparencia en el proceso electoral.  Sus acciones llevaron a la creación, en 1990, del Instituto Federal Electoral (IFE), que comenzó a supervisar los gastos en las campañas electorales y la cobertura en los medios antes de las elecciones presidenciales de 1994.  Si bien las elecciones de 1994 fueron más limpias que las anteriores, los observadores presenciaron “miles de irregularidades”.⁵²  El propio candidato vencedor, Ernesto Zedillo, admitió personalmente que su propia elección había sido irregular y, una vez en el poder, promovió una nueva reforma electoral. La reforma, que fue aprobada en 1996, dotó a México con uno de los sistemas de votación más avanzados del mundo.  En 1997 los mexicanos eligieron una mayoría opositora al Congreso y en el año 2000 pusieron definitivamente fin al control unipartidista de la presidencia.⁵³

Normas internacionales

El derecho a “buscar, recibir y difundir” información se encuentra consagrado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.⁵⁴  Human Rights Watch entiende que este derecho debería interpretarse como un derecho de acceso tanto a la información oficial como a la información que se encuentra generalmente disponible.⁵⁵ 

Si bien el derecho internacional sobre derechos humanos no estipula explícitamente el derecho de acceso a la información oficial, existe un creciente reconocimiento internacional de que el derecho a buscar, recibir y difundir información incluye una obligación positiva por parte de los estados de permitir el acceso a información oficial de manera expedita y exhaustiva.

Tanto las organizaciones regionales como internacionales han sostenido que el derecho a obtener información oficial es un derecho fundamental que asiste a toda persona.⁵⁶  En las Américas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) interpretó el artículo 13 de la Convención Americana (sobre el derecho a la libertad de expresión) de manera de incluir el derecho de acceso a la información oficial.⁵⁷  Más aún, es un hecho reconocido internacionalmente que el derecho de acceso a la información oficial resulta de crucial importancia para garantizar el control democrático de las entidades públicas y promover la rendición de cuentas dentro del gobierno.⁵⁸

El derecho de acceso a la información se encuentra regido por el “principio de máxima publicidad”.⁵⁹  Dicho de otro modo, se presume que el gobierno siempre tiene la obligación de divulgar la información.  Esta presunción sólo puede ser soslayada en circunstancias claramente definidas por la ley, en las cuales la divulgación de la información pudiera vulnerar los derechos de terceros o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o moral públicas.⁶⁰ 

La Ley de Transparencia

Primeros pasos hacia la reforma

La ley de transparencia fue el producto del consenso político de un amplio espectro de actores políticos, incluidos el Presidente Fox, su partido político (el PAN), y los miembros de los partidos de la oposición en el Congreso, y fue llevada a la práctica por medio de una extensa campaña realizada por los miembros de la sociedad civil mexicana.⁶¹

El Presidente Fox había hecho alusión al acceso a la información y la transparencia durante su campaña presidencial y, a comienzos del 2001, su administración comenzó a diseñar un proyecto de ley sobre acceso a la información oficial.⁶²  Luego de que algunos miembros de la sociedad obtuvieron copia de la iniciativa gubernamental, varios actores comenzaron a evaluar y a pronunciarse sobre ella.⁶³ 

Más tarde, en mayo del 2001, algunos académicos, activistas, dueños de medios de comunicación y periodistas crearon un grupo, luego llamado el “Grupo Oaxaca”, con el propósito de debatir el tema del acceso a la información.⁶⁴  Este grupo redactó la Declaración de Oaxaca, que enumera los instrumentos legislativos necesarios para garantizar el acceso a la información.⁶⁵  Luego, el grupo redactó una propuesta legislativa y convenció a los integrantes de todos los partidos opositores de que presentaran esta propuesta en el Congreso.⁶⁶

Una comisión de trabajo especial del Congreso, integrada por legisladores de los tres partidos políticos mayoritarios, representantes del poder ejecutivo y miembros del Grupo Oaxaca, evaluaron las propuestas y llegaron a un consenso sobre la mayor parte de los temas discutidos.  El resultado fue la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, o “ley de transparencia”, sancionada en junio del 2002.

La nueva ley

Estructura Normativa

La ley de transparencia establece que toda la información que se encuentra en poder del gobierno es de naturaleza pública.  En consecuencia, exige que los funcionarios y agencias públicas apliquen el “principio de máxima publicidad” cuando se trate del manejo de información oficial: deben presumir que la información es pública y sólo restringir su difusión si se cumplen ciertos criterios.⁶⁷ 

La ley estipula una lista de “obligaciones de transparencia”, que exigen que toda entidad de gobierno ingrese en sus sitios web información básica sobre, entre otras cosas, su estructura, personal, presupuesto y procedimientos operativos.  La ley también crea mecanismos para que el ejecutivo responda a las solicitudes de información y demanda que otras entidades sujetas a esta ley también creen sus propios mecanismos para alcanzar el mismo fin.⁶⁸

La ley de transparencia impone límites en el acceso a la información oficial al definir qué constituye información reservada o confidencial.  Según la ley, la información puede considerarse “reservada” cuando su difusión puede comprometer la seguridad nacional; menoscabar la conducción de las negociaciones o relaciones internacionales; dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país; poner en riesgo la vida, la salud o la seguridad de cualquier persona; o causar un serio perjuicio a las actividades de verificación de cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, el control migratorio, o las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos (mientras las resoluciones no causen estado).  El acceso a la información “reservada” puede ser restringido por un plazo de hasta doce años.⁶⁹ 

La información se considera “confidencial” cuando la persona que la haya facilitado a una entidad de gobierno haya solicitado específicamente que la misma mantenga este carácter.⁷⁰  La información también será considerada “confidencial” cuando se trate de “datos personales”, que la ley define como:

La información concerniente a una persona física, identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen étnico o racial, o que esté referida a las características físicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología y opiniones políticas, creencias o convicciones religiosas o filosóficas, los estados de salud físicos o mentales, las preferencias sexuales, u otras análogas que afecten su intimidad.⁷¹ 

Bajo la ley de transparencia los “datos personales” relativos a un individuo sólo pueden ser revelados en caso de que ese mismo individuo así lo autorice.  La ley también establece el derecho de las personas a acceder a sus propios “datos personales” y a exigir a las entidades de gobierno la corrección de cualquier información errónea que se encuentre en su poder.⁷²

La ley de transparencia estipula una importante excepción sobre la información relacionada con casos de derechos humanos.  Concretamente, señala que “no podrá invocarse el carácter de reservado cuando se trate de la investigación de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad”.⁷³  

Mecanismos de implementación

Dado que el poder ejecutivo ha sido el núcleo central de las prácticas de ocultamiento durante décadas, los participantes en las negociaciones sobre la ley acordaron concentrarse en una primera instancia en la “apertura” del ejecutivo.⁷⁴  Por consiguiente, la ley de transparencia aborda en detalle los mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos pueden obtener información que se encuentre en poder del ejecutivo.⁷⁵

La ley de transparencia creó el IFAI a fin de promover y regular el acceso a la información dentro del poder ejecutivo, así como unidades de enlace al interior de cada agencia de este poder para que respondan a los pedidos específicos de información.

La ley también creó un sistema para solicitar acceso a la información. Cualquier individuo, incluso aquellos que no son de nacionalidad mexicana, puede requerir la información deseada acudiendo al Centro de Atención a la Sociedad del IFAI, donde se le brinda asistencia sobre cómo solicitar la información, o acudiendo a la unidad de enlace en la agencia donde la información deseada debería estar disponible, o accediendo al Sistema de Solicitudes de Información (SISI) en Internet.⁷⁶  Si la información solicitada es denegada o si la persona que la solicita no se encuentra satisfecha con la respuesta obtenida, el interesado podrá apelar la decisión ante el IFAI o ante la unidad de enlace pertinente (que remitirá el caso al IFAI).  Si la persona desea apelar la decisión del IFAI, podrá entonces elevar el caso a los tribunales.

La ley de transparencia no estableció disposiciones y mecanismos tan detallados para las demás entidades gubernamentales principales—incluido el poder judicial, el Congreso, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CND) y el Instituto Federal Electoral (IFE)—sino que dejó que cada una de ellas desarrollara los propios.⁷⁷  Como demostramos en detalle más adelante, las disposiciones y mecanismos resultantes han sido de variada calidad y han tenido diferentes niveles de éxito en lograr la apertura de estas instituciones de gobierno.

Una seria falencia de todas las disposiciones reglamentarias es que otorgan la autoridad de revisión a esencialmente las mismas personas que deben suministrar la información.  En el poder judicial, por ejemplo, esta autoridad reside en una comisión especial designada por el Consejo de la Judicatura Federal (un cuerpo integrado por abogados, magistrados y ministros de la Suprema Corte), con la excepción de aquellas cuestiones vinculadas a la información que se encuentra en poder de la Suprema Corte, en cuyo caso actúa una comisión formada por la misma Corte.  En el Congreso actúan comisiones integradas por legisladores de cada una de las cámaras.  En el caso de las agencias autónomas: en el IFE actúa una comisión compuesta por consejeros electorales, mientras que en el CNDH las revisiones son llevadas a cabo por el primer visitador (que es quien dirige una de las áreas de investigación de la CNDH).  Dado que los miembros de los diferentes cuerpos de revisión son también miembros de la misma entidad que debe suministrar la información, puede resultar difícil para los peticionantes obtener una audiencia imparcial.

En teoría existe la posibilidad de apelar ante los tribunales las decisiones que niegan información, ya que la legislación mexicana permite presentar un recurso de amparo contra cualquier acto cometido por el gobierno federal (excepto contra los actos de la Suprema Corte).⁷⁸  Pero este procedimiento es extremadamente largo, costoso y complicado y, por lo tanto, no representa una opción viable para la mayoría de los ciudadanos mexicanos.  (Existe una segunda opción de apelación en los casos que atañen a decisiones del IFE, que pueden ser apeladas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE)).⁷⁹

Resultados: Avances y Obstáculos

El poder ejecutivo

Impacto positivo

Dentro del poder ejecutivo, la ley de transparencia ha tenido un impacto sustancial en el acceso a la información oficial en una multiplicidad de áreas.

El cumplimiento de las obligaciones de transparencia de la ley ha mejorado de manera sostenida desde su entrada en vigor.  De acuerdo con las evaluaciones realizadas por el IFAI, el índice de acatamiento ha aumentado de un 32 por ciento en el 2003, a un 62 por ciento en el 2004, hasta alcanzar más del 90 por ciento en el 2005.⁸⁰  Durante este período, las agencias que forman parte del ejecutivo han recibido más de cien mil solicitudes de información y han respondido a cerca del 90 por ciento de las mismas.⁸¹

El IFAI ha desempeñado un rol crucial en presionar para que haya mayores niveles de transparencia al interior del ejecutivo.  Ha recibido un número creciente de demandas contra agencias federales que denegaban el acceso a los pedidos de información—de más de 600 en el 2003 a más de 2,300 en el año 2005.⁸²  Aproximadamente en las tres cuartas partes de estos casos el IFAI ha fallado a favor del individuo u organización peticionaria y ha decidido que la entidad gubernamental debía suministrar la información requerida.⁸³   

El IFAI ha promovido exitosamente la divulgación de una gran cantidad de información previamente inaccesible al público mexicano.  Por ejemplo, ordenó a la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias suministrar información relativa a la empresa que proveyó el combustible nuclear utilizado en una planta nuclear, así como sobre cuál era su país de origen.  Exigió a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro suministrar información a una persona sobre su propio registro de aportes.  Intimó al Consejo Nacional de Ciencias y Tecnología a informar sobre cómo asigna las becas.  Y obligó a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) a informar a una postulante que no aprobó el proceso de selección para formar parte del servicio exterior mexicano sobre los resultados que ella misma y otras personas obtuvieron en tal examen.⁸⁴

Como consecuencia de la ley de transparencia, la sociedad mexicana gozó de un acceso sin precedentes a información necesaria para monitorear a las instituciones de gobierno y sacar a la luz hechos de corrupción.  Según miembros del personal de la unidad de enlace dentro de la Secretaría de la Función Pública (SFP), por ejemplo, la obligación de publicar las vacantes y el número de empleados y sus remuneraciones hizo más sencillo identificar a los  “aviadores”—esto es, funcionarios gubernamentales que no ejercen sus funciones pero que perciben sus salarios todos los meses.  La nueva ley, asimismo, facilitó la detección de casos de corrupción en el otorgamiento de concesiones y licencias por parte de la administración pública.⁸⁵ 

La información obtenida a través del IFAI también ha sido de utilidad para exponer escándalos de corrupción vinculados al uso inapropiado de fondos públicos.  Por ejemplo, la organización no gubernamental mexicana FUNDAR pudo documentar la malversación de 200 millones de pesos (aproximadamente 19 millones de dólares) en el presupuesto federal, que habían sido destinados a combatir y prevenir el VIH/SIDA.  La ONG presentó más de doscientos pedidos de información a diferentes agencias federales, incluidos la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Salud, a fin de revisar el modo en que los fondos adicionales realmente fueron gastados.  La información obtenida reveló que el Departamento de Salud había distribuido el aumento presupuestario entre hospitales que enfrentaban crisis presupuestarias y que no necesariamente tenían experiencia en la atención de pacientes afectados por el VIH/SIDA.  Más aún, descubrieron que tres de cada siete de estos hospitales habían gastado el monto total de la asignación adicional en “servicios generales”, incluyendo servicios de seguridad, productos de limpieza y servicios bancarios.⁸⁶   Dado que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público considera que los fondos fueron gastados al momento mismo de su transferencia, sus autoridades presumieron que el dinero había sido invertido en la lucha contra el VIH/SIDA, ya que los fondos habían sido destinados a tal fin.  En este contexto, la información obtenida a través de los pedidos de información sobre el modo en que los fondos habían sido realmente empleados contribuyó a dar publicidad a que el presupuesto adicional destinado al combate contra el VIH/SIDA no estaba llegando a los pacientes que lo necesitaban de manera urgente, y puso de manifiesto las deficiencias de un sistema que permite este tipo de irregularidades en la rendición de cuentas.

Otro ejemplo de la malversación de fondos públicos fue el llamado “escándalo Provida”.  En enero del 2003, 30 millones de pesos del presupuesto destinados para la lucha contra el VIH/SIDA (alrededor de 3 millones de dólares) fueron asignados por el gobierno al Comité Nacional Provida, una ONG conservadora que se encargaría de construir diez Centros de Ayuda para la Mujer.  Con el propósito de fiscalizar el modo en que estos fondos fueron empleados, seis ONGs solicitaron una copia del acuerdo por medio del cual el Departamento de Salud había otorgado los fondos a Provida, y los informes periódicos presentados por Provida sobre el modo en que estos fondos fueron gastados.  Una compañía privada que auditó los archivos concluyó que la documentación revelaba que el 90 por ciento de los fondos habían sido empleados de manera irregular.  Por ejemplo, más del 95 por ciento de los fondos incluidos en la categoría presupuestaria de “Ayuda para la Mujer” fueron utilizados en la contratación de una empresa organizadora de fiestas, cuyos directores eran los mismos que los de Provida. También se descubrieron recibos que demostraban que parte del dinero destinado a combatir el VIH/SIDA fue empleado en la compra de lapiceras Cartier, indumentaria para hombres y mujeres y tangas.⁸⁷

Obstáculos pendientes

Un aspecto clave para garantizar la efectividad de la ley de transparencia es la capacidad del IFAI de operar con independencia de las presiones políticas—especialmente cuando estas presiones provienen de las instituciones que disponen de la información que debe tomar estado público.  Hasta el momento, el IFAI ha sido capaz de operar sin excesiva interferencia, pero sigue siendo vulnerable a ser socavada o incluso saboteada por las administraciones futuras.

Una de las causas de esta vulnerabilidad reside en el método de selección de los comisionados del IFAI.  Bajo la estructura actual, el presidente es el único que posee la facultad de designar a los comisionados del IFAI.  Si bien el Senado puede “objetar” las elecciones del presidente, en la práctica no puede impedir ninguna de las designaciones.  Por lo tanto, un presidente que no estuviera comprometido con la transparencia podría designar comisionados que fueran reacios o incapaces de aplicar la ley de manera efectiva.⁸⁸

Otra causa de vulnerabilidad está relacionada con el presupuesto.  En la actualidad, el IFAI presenta su propuesta de presupuesto al presidente, quien lo incorpora al presupuesto del poder ejecutivo y lo remite al Congreso para su aprobación.  Hasta el momento el IFAI ha recibido un presupuesto anual de más de 200 millones de pesos (20 millones de dólares) desde el momento de su creación.⁸⁹  Sin embargo, un presidente (o Congreso) no comprometido con el mandato de la agencia podría recortar este presupuesto en el futuro y, consiguientemente, poner en riesgo la capacidad del IFAI de llevar a cabo sus funciones.

Una última causa de vulnerabilidad reside en que las decisiones del IFAI no son vinculantes y que el IFAI carece de autoridad para sancionar a los funcionarios que se rehúsan a acatarlas.  Si bien las entidades de gobierno por lo general han acatado sus decisiones hasta el momento, en aquellos casos en que no lo han hecho, quienes solicitan información han debido recurrir a los tribunales para garantizar su cumplimiento.⁹⁰  En un caso, por ejemplo, un ex-cónsul mexicano en los Estados Unidos solicitó a la Secretaría de Relaciones Exteriores y a la Procuraduría General de la República copias certificadas de documentos vinculados al caso de un fugitivo mexicano en Texas (el cónsul ya disponía de copias no oficiales).  Tras la negativa de ambas entidades a su solicitud, el ex-cónsul apeló al IFAI, que falló a su favor.  Sin embargo, aún así, ambas entidades se rehusaron a suministrar las copias.  En consecuencia, el ex-cónsul llevó el caso a los tribunales y obtuvo órdenes judiciales que intimaban a las entidades en cuestión a atender el pedido.⁹¹

Cuando se trata de aplicar sanciones a los funcionarios que no cumplen con decisiones del IFAI, es necesario recurrir a la Secretaría de la Función Pública (SFP).  Si bien los funcionarios del IFAI declaran que la SFP los ha apoyado durante la administración Fox, aún persiste una deficiencia estructural en el sistema que podría menoscabar la capacidad de la SFP de sancionar a los funcionarios que no cumplan con las instrucciones que el IFAI imparta en el futuro.⁹²  Estos casos son dirimidos por un órgano interno en cada agencia del ejecutivo.  Formalmente, dichos órganos dependen de la SFP pero, bajo la ley de transparencia, el director del órgano interno de control es, al mismo tiempo, miembro del Comité de Información de la agencia, que es responsable de rever las decisiones en materia de acceso a la información adoptadas por la unidad de enlace dentro de cada oficina.  Por lo tanto, en la práctica, la ley exige que esta persona potencialmente revise sus propias decisiones o las de sus colegas.

Si bien los funcionarios del IFAI insisten en que hasta la fecha nadie ha tomado ventaja de tales deficiencias, también señalan que han encontrado una creciente resistencia de ciertas instituciones a cumplir con las solicitudes de información—incluyendo, en particular, a la Procuraduría General de la República y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.⁹³  Otra institución que se ha mostrado reacia a colaborar con el IFAI ha sido la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA).  Por ejemplo, en mayo del 2004 un individuo solicitó a la SEDENA información sobre el número de casos de violaciones a los derechos humanos cometidos por militares que se encontraban pendientes ante organismos internacionales.  En junio del 2004 la SEDENA respondió que no existían procedimientos internacionales contra oficiales militares mexicanos.  La respuesta consistió en una sola palabra: “ninguno”.  La persona que solicitó la información presentó una apelación ante el IFAI, pues tenía conocimiento de al menos cuatro casos pendientes ante la CIDH.  El IFAI resolvió revocar la decisión de la SEDENA e intimó a su Comité de Información a conceder el acceso a la información solicitada.⁹⁴  Si bien la resolución del IFAI señaló que cierta información sobre los casos pendientes ante la CIDH se encuentra disponible en Internet y que por lo tanto no puede ser denegada por la SEDENA, en su respuesta de octubre del 2004, la SEDENA sólo hizo referencia a dos casos.

Otro ejemplo de la resistencia de la SEDENA a brindar información ha sido documentado por el Programa Atalaya del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM).  En el 2003, el Programa Atayala solicitó información sobre casos en los cuales la CNDH había firmado acuerdos con entidades federales que reconocieron su responsabilidad en casos de derechos humanos.  Tras la negativa de ésta a abrir sus archivos, el Programa Atalaya procedió a solicitar la información a veinticuatro agencias del gobierno federal, incluyendo a SEDENA.  Los investigadores del programa Atayala obtuvieron información de algunas de ellas, ya sea de forma directa o a través de apelaciones ante el IFAI, pero no lograron obtener información de la SEDENA.⁹⁵  En diciembre del 2003, el Programa Atalaya solicitó acceso a documentación sobre acuerdos entre la SEDENA y la CNDH, a lo cual la SEDENA respondió que la información debía ser solicitada a la CNDH.  Tras una apelación, el IFAI resolvió que la SEDENA debía suministrar una “versión pública” de la documentación requerida.⁹⁶  Sin embargo, la SEDENA continuó negando el acceso a sus archivos y sólo suministró al Programa Atalaya un documento con información básica sobre cinco casos.

El poder judicial

La ley de transparencia y sus correspondientes disposiciones reglamentarias emitidas por la Suprema Corte y el Consejo de la Judicatura Federal han aumentado los niveles de transparencia en las esferas más altas del poder judicial.  Ambos órganos han cumplido con sus “obligaciones de transparencia”, publicando la información requerida en Internet y brindando respuesta a la mayor parte de las solicitudes de información recibidas.⁹⁷  La Suprema Corte también ha promovido la transparencia mediante la difusión de sus audiencias públicas en la televisión e Internet.

Desafortunadamente, sin embargo, en gran parte del trabajo de los jueces mexicanos prevalece la cultura del secreto.⁹⁸  Parte del problema reside en que muchos magistrados aún consideran que el acceso a la información y la transparencia corresponden a sistemas judiciales basados en el derecho consuetudinario y que, por lo tanto, resultan incompatibles con el sistema legal mexicano.  Otro factor que limita el acceso a la información judicial es que las decisiones de denegar información no se ven sujetas a revisiones externas, sino apenas a revisiones de las comisiones formadas por la Suprema Corte y el Consejo de la Judicatura Federal.

Un área crucial donde el acceso a la información continúa siendo un problema dentro del Poder Judicial es la vinculada a la obtención de copias de los fallos judiciales. Si bien actualmente algunas decisiones se publican en Internet, la mayoría de ellas no están disponibles por ese medio.⁹⁹  En algunos casos, las decisiones pueden encontrarse en ciertas bibliotecas públicas, aunque encontrarlas puede implicar un proceso arduo y prolongado.  En consecuencia, los abogados e incluso los jueces experimentan dificultades a la hora de localizar y tomar conocimiento de fallos previos que podrían ser relevantes para sus casos.  Por lo tanto, existe un riesgo mayor que diferentes tribunales—o incluso diferentes jueces dentro de un mismo tribunal—adopten decisiones contradictorias sin siquiera darse cuenta. 

El poder judicial también sigue negando el acceso público a información que resulta de vital importancia para promover una mayor rendición de cuentas dentro de este sector, argumentando que debe considerarse información reservada o confidencial.  Por ejemplo, los curriculum vitae y calificaciones que llevan al nombramiento de jueces no se encuentran disponibles al público.  Este hecho es problemático ya que la difusión pública de las calificaciones y evaluaciones periódicas de los jueces permitiría que los ciudadanos monitorearan más eficazmente la calidad de los actores en el sistema judicial y, eventualmente, desarrollaran una mayor confianza en la institución.

Otra información que no se encuentra disponible es la relativa al número de casos presentados ante cada tribunal, su duración promedio, el número de acusados que efectivamente son encarcelados, y el porcentaje de decisiones  que culminan en dictámenes de culpabilidad.  Dicha información es importante para monitorear el nivel de productividad de los tribunales, así como para detectar posibles casos de corrupción.¹⁰⁰

El Congreso

El Congreso mexicano tradicionalmente ha trabajado de un modo oscuro, denegando la información pública esencial relativa a cómo votan los legisladores, los temas de discusión, los días de sesión, y las razones por las cuales se adoptaron las resoluciones.  La ley de transparencia ha ayudado a exponer al proceso legislativo a un mayor grado de escrutinio público, en gran medida al tener en cuenta iniciativas previas que habían resultado altamente ineficientes en la práctica.

Por ejemplo, ambas cámaras del Congreso habían adoptado sistemas de votación electrónica con el propósito de ayudar a solucionar el problema del ausentismo crónico (la Cámara de Diputados en 1998 y la de Senadores en el 2001).  Sin embargo, los legisladores siguieron ausentándose durante los debates y nadie tuvo acceso a sus registros de votación.¹⁰¹

Otra iniciativa previa fue una ley de 1999 en la que el Congreso se auto impuso la obligación de televisar sus debates y suministrar al público más información sobre sus actividades.¹⁰²  Sin embargo, esta ley no fue acompañada por ningún mecanismo de implementación y, consiguientemente, tuvo un efecto apenas perceptible.¹⁰³

La ley de transparencia le dio vida a ambas iniciativas.  A diferencia de las iniciativas previas en torno a la votación electrónica, la ley estipula “obligaciones de transparencia” más pormenorizadas acerca del tipo de información que debe suministrarse al público. Ahora es obligatorio informar sobre los registros de votación.  Y a diferencia de la ley de 1999, la nueva ley y sus disposiciones reglamentarias crean un mecanismo de presión a los efectos de garantizar que el Congreso respete sus “obligaciones de transparencia” y suministre información: los individuos y organizaciones pueden solicitar información a una unidad de enlace (y apelar sus decisiones ante un comité de revisión) en cada cámara.

Ambas cámaras del Congreso han recibido miles de solicitudes de información y las han contestado, en la mayoría de los casos, en tiempo y forma.¹⁰⁴  En la actualidad tanto la Cámara de Senadores como la de Diputados también cumplen con las obligaciones de transparencia impuestas por la ley de transparencia al brindar un mayor grado de información en sus sitios web.¹⁰⁵  Sin embargo, un análisis reciente elaborado por la organización mexicana CIDE (Centro de Investigación en Docencia Económica) sobre la transparencia en ambas cámaras demuestra que el Senado sólo cumple con el 45 por ciento de sus obligaciones de transparencia, mientras que la Cámara de Diputados cumple con el 66 por ciento.¹⁰⁶   

Un área importante en la cual el Congreso no está cumpliendo plenamente con sus obligaciones de transparencia es la relativa a su incapacidad de dar publicidad a los debates parlamentarios con la suficiente antelación que permita que los miembros de la sociedad civil, los periodistas y el público en general puedan monitorear las discusiones sobre legislación pendiente.¹⁰⁷  Por consiguiente, resulta más difícil generar un debate público sustancial sobre esta legislación en el momento crítico en que la misma está siendo tratada en el Congreso.

Otra área en que existen deficiencias en materia de transparencia—en la cual no se aplican las “obligaciones de transparencia”—se relaciona con que los legisladores no se encuentran obligados a dar a conocer los ingresos percibidos en concepto de otras actividades profesionales.  Por consiguiente, puede resultar difícil o imposible detectar potenciales conflictos de interés que los legisladores puedan tener a la hora de debatir y votar proyectos de ley que afectan a las partes con quienes mantienen relaciones financieras particulares.

Tal vez la falencia más notoria en la implementación de la ley de transparencia en el Congreso sea que la misma no se aplique a un componente central de la actividad legislativa en México—los grupos parlamentarios.  Estos grupos, integrados por legisladores de cada partido político, perciben fondos sustanciales del Congreso, de acuerdo con la proporción de legisladores que tienen en cada cámara.  En el 2005, por ejemplo, el presupuesto total destinado a estos grupos parlamentarios fue de 755,5 millones de pesos (más de 70 millones de dólares).¹⁰⁸  Cuando periodistas del periódico Reforma solicitaron información acerca del modo en que los grupos parlamentarios habían gastado esos fondos, el Congreso se negó a brindarla, argumentando que los partidos políticos (que no son sujetos obligados a la ley de transparencia) gastaron los fondos en cuestión¹⁰⁹

El impacto de esta falencia se ve agudizado por un problema estructural más amplio en la legislatura nacional que menoscaba la obligación de rendir cuentas a la sociedad mexicana.  En la actualidad los legisladores tienen prohibido presentarse para una reelección inmediata.¹¹⁰  En consecuencia, el futuro de sus carreras en la función pública no depende tanto de su desempeño a los ojos de los votantes que los eligieron, sino de la voluntad de sus propios partidos de escogerlos para postularlos a nuevos cargos.  El resultado de esta situación es una dinámica perversa debido a la cual los legisladores tienen más interés en rendirle cuentas a sus propios partidos que a las personas que representan. 

Esta estructura socava el propósito de la ley de transparencia de dos maneras.  En primer término, los legisladores tienen pocos incentivos para brindar información al público sobre sus actividades legislativas, ya que no tienen necesidad de convencer a los votantes de que los mantengan en sus cargos.  En segundo término, aumenta el poder y la importancia de los grupos parlamentarios, los cuales no se encuentran sujetos a las obligaciones de transparencia previstas en la nueva ley.

El Instituto Federal Electoral (IFE)

El Instituto Federal Electoral (IFE) ha desempeñado un rol decisivo en la transición de México hacia la democracia al garantizar la realización de elecciones libres y justas.  La transparencia de esta institución es de suma importancia para asegurar que los procesos electorales continúen generando gobiernos legítimos y democráticos en el futuro.

La ley de transparencia y sus disposiciones reglamentarias han servido para consolidar las medidas que el IFE ha venido llevando a cabo desde 1998 a los efectos de garantizar la transparencia.  Por ejemplo, el IFE ya había establecido una serie de normas para la difusión de los informes que le son presentados por los partidos políticos, así como información sobre la situación financiera de los mismos.¹¹¹  La ley de transparencia reforzó tales normas mediante la introducción de un número de condiciones nuevas: uniformidad, estándares mínimos y la obligación de responder a las solicitudes individuales de información específica.¹¹²

En la actualidad el IFE cumple con sus obligaciones de transparencia a través de la publicación de información esencial en su sitio web, incluyendo su presupuesto, los contratos que ha firmado y el monto de fondos públicos que reciben los partidos políticos.¹¹³  En virtud de tales obligaciones de transparencia, el IFE actualmente está suministrando información relativa al proceso electoral del 2006 que nunca antes había alcanzado estado público.  Esa información incluye datos sobre los gastos de campaña realizados por los candidatos y el número de anuncios televisivos que cada uno de ellos ha comprado.¹¹⁴  El IFE ha atendido más de mil solicitudes de información, en su mayor parte relativas a los partidos políticos y a la agencia que se encuentra dentro del IFE y que está a cargo de fiscalizar los gastos de los partidos.¹¹⁵

Una de las contribuciones más importantes del IFE ha consistido en obtener información de los partidos políticos que, como se mencionó anteriormente, no se encuentran directamente cubiertos por la ley de transparencia.  En el 2003, por ejemplo, un periodista solicitó que el IFE suministrara información sobre los ingresos percibidos por los dirigentes de los partidos políticos.  Cuando el IFE denegó la solicitud aduciendo que no contaba con tal información en sus archivos, el periodista apeló al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE), que tiene jurisdicción para rever cualquier decisión adoptada por el IFE.  El TRIFE falló a favor del periodista, señalando que su derecho a obtener información vinculada al proceso electoral a través del IFE también se extendía a la información relacionada con el manejo de fondos públicos por parte de los partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales.¹¹⁶  En un segundo caso presentado por el mismo periodista, el TRIFE extendió este derecho a la información para incluir a los salarios percibidos por los dirigentes de los partidos políticos que habían perdido su registro.¹¹⁷  Según el periodista que presentó ambos casos, la presión sobre los partidos políticos los obligó a publicar esta información en sus sitios web incluso antes de que el TRIFE publicara sus decisiones.¹¹⁸

En un esfuerzo por cumplir con las obligaciones estipuladas en la ley de transparencia, el IFE realizó una auto evaluación en julio del 2004 que reveló que el marco legal vigente del instituto era incapaz de garantizar de manera adecuada el acceso a la información en poder de los partidos políticos.  El IFE reconoció que algunas iniciativas recientes, tales como la obligación de divulgar informes enviados por los partidos políticos y las decisiones recientes del TRIFE, habían promovido una mayor transparencia de los partidos políticos.  Sin embargo, reconocía el informe, estos avances no se consolidarían a menos que fueran incorporados a una nueva estructura legal.¹¹⁹

Como consecuencia de esta auto-evaluación, así como de las decisiones del TRIFE en los casos presentados por el periodista, en el año 2005 el IFE elaboró nuevas disposiciones reglamentarias de la ley de transparencia.  Estas disposiciones crearon un mecanismo que permite al IFE solicitar información a los partidos políticos.¹²⁰

Sin embargo, la efectividad de este mecanismo se ve limitada porque el IFE carece de poder para sancionar a los partidos políticos cuando éstos se rehúsan a atender los pedidos de información.  La única medida de la cual disponen en esos casos consiste en dar a conocer el incumplimiento por parte de los partidos.  La amenaza de mala prensa podría representar un medio eficaz de ejercer presión (como en el ejemplo citado anteriormente).  No obstante, aún no existe un modo de asegurar un acatamiento genuino y cabal de las solicitudes.

La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)

La CNDH, la entidad autónoma encargada de “proteger, observar, promover, estudiar y divulgar” los derechos humanos en México, cuenta con un caudal de información importante y valiosa sobre las prácticas en materia de derechos humanos de las instituciones estatales.  El acceso público a esta información resulta de crucial importancia por una serie de razones.  En primer lugar, permite que la sociedad civil mexicana esté al tanto de los abusos a los derechos humanos que ocurren y monitoree los esfuerzos de los funcionarios electos para abordarlos.  En segundo lugar, permite que los analistas políticos, los comentaristas y los votantes en general evalúen las políticas públicas desde una perspectiva de derechos humanos.  Por último, el acceso público a la información que tiene la CNDH permite que la sociedad mexicana pueda monitorear el trabajo de la propia Comisión.

Antes de la sanción de la ley de transparencia, la CNDH ya constituía una de las entidades federales que divulgaba el mayor volumen de información al público.  Y el caudal de información que publica en Internet ha aumentado notablemente desde que la ley federal entró en vigor.¹²¹

Sin embargo, aún hoy existen restricciones a la obtención de información.  Tal como sucede con otras entidades estatales, la CNDH ha aplicado de manera generalizada las normas de “confidencialidad”, restringiendo el acceso a información básica.  Por ejemplo, en un caso, mientras que el IFAI declaró expresamente que toda información relacionada con los salarios percibidos por los funcionarios públicos debía ser de dominio público, la CNDH dispuso que la información concerniente a las bonificaciones salariales adicionales percibidas por los funcionarios en el Centro Nacional de Derechos Humanos (que es parte de la CNDH) revestía carácter confidencial.¹²²  Otro ejemplo se refiere a un pedido de información presentado por una ONG solicitando copias de los curriculum vitae de los miembros del Consejo Consultivo de la CNDH.¹²³  En lugar de facilitar una versión pública de los curriculum vitae donde se omitieran aquella información que la CNDH consideraba como “datos personales”, se denegó el acceso a todo el documento.¹²⁴

Más aún, el acceso público a la información vinculada con la labor de la CNDH se encuentra significativamente limitado.  La CNDH considera todos los casos que están bajo su revisión como estrictamente confidenciales.¹²⁵  Si bien resulta sensato limitar el acceso público a información delicada vinculada a investigaciones en curso, la CNDH aplica este principio de confidencialidad de una manera tan absoluta que incluso a los individuos que han presentado quejas específicas se les deniega el acceso a sus propios expedientes.  Por ejemplo, en 2005 la CNDH señaló que “la información que se encuentra en los expedientes en trámite de la CNDH se considera reservada”, y le denegó a una persona el acceso a su propio expediente (vinculado a la violación de su derecho a la salud, su derecho a la información y sus derechos reproductivos como resultado de una esterilización forzada).¹²⁶ 

La obtención de información sobre casos que ya han sido concluidos también puede resultar difícil.¹²⁷  Las disposiciones reglamentarias de la CNDH relativas a la ley de transparencia permiten que su personal reserve la información vinculada a casos que ya han sido concluidos por un período de doce años.¹²⁸  La información completa sólo se encuentra disponible en el caso de las recomendaciones, pero, en un promedio estimado entre los años 2003 y 2005, estos casos representan menos del 1 por ciento de todos los casos concluidos.¹²⁹  Muchos más casos son resueltos, por ejemplo, mediante acuerdos entre la CNDH y la agencia estatal, donde la agencia acepta su responsabilidad.

Cuando en el año 2003 el Programa Atalaya del ITAM solicitó acceso a los expedientes de un caso concluido, la CNDH lo denegó, argumentando que la Ley sobre la CNDH y sus disposiciones reglamentarias de la ley de transparencia la autorizaban a considerar que esa información era reservada.¹³⁰  Seguidamente el Programa Atalaya presentó un recurso de amparo, cuestionando la constitucionalidad de las disposiciones reglamentarias.  Unas semanas antes de que la Suprema Corte decidiera la apelación, y dos años después de la solicitud original, la CNDH concedió el acceso a los expedientes mencionados en el recurso de amparo.  En febrero del 2006, la Suprema Corte decidió que el caso se había convertido en una cuestión abstracta y no se pronunció acerca de la constitucionalidad de las leyes cuestionadas.¹³¹

Si bien la CNDH aporta cierta información en su informe anual sobre la cantidad de casos que trata, tal información suele ser amplia e imprecisa.  En consecuencia, resulta imposible saber cuáles son los asuntos de derechos humanos que son presentados y evaluados por la Comisión, cuáles son los funcionarios y agencias gubernamentales acusadas de violar los derechos humanos, qué casos decide concluir y por qué razones, qué ocurre con los casos concluidos, y de qué modo responden las autoridades gubernamentales a la mayoría de los casos y decisiones de la CNDH.

Las instituciones estatales

La ley de transparencia sólo se aplica a las entidades federales.¹³²  Por consiguiente, cada uno de los treinta y un estados mexicanos y el Distrito Federal deben sancionar su propia ley de transparencia para aplicarla a las entidades estatales.  En noviembre del 2005, veintisiete estados y la Ciudad de México, al igual que algunas municipalidades, ya contaban con leyes de transparencia.¹³³

Sin embargo, el impacto positivo de la existencia de estas leyes se ha visto limitado por una serie de factores.  La mayor parte de las leyes y mecanismos locales de implementación no promueven tan altos niveles de transparencia como los establecidos por la ley federal.  En algunos estados, el acceso a la información es discrecional y las instituciones supervisoras son ineficaces.¹³⁴

En muchos de los estados, las leyes de transparencia no se aplican a todas las entidades del gobierno.  Algunas, por ejemplo, exceptúan al poder judicial por completo o no establecen mecanismos efectivos de implementación al interior del poder judicial.  En consecuencia, la mayoría de los poderes judiciales estatales en México generalmente siguen siendo poco transparentes, resultando difícil acceder a la información que se encuentra en su poder.¹³⁵  Dado que la mayoría de los casos son juzgados en las jurisdicciones locales, la falta de acceso a la información judicial a nivel estatal resulta extremadamente perjudicial para la apertura y la transparencia en México.

Otro problema recurrente es el relativo al costo de las copias, que en muchos estados resulta prohibitivamente alto.  Si bien el IFAI ha señalado que cada copia no debe costar más que cincuenta centavos de peso, menos del 10 por ciento de los estados imponen un límite similar.  En casos extremos, como en Michoacán, cada copia cuesta más de 16 pesos.¹³⁶  En aquellos estados donde no se suministra información de manera electrónica, el elevado costo de las copias claramente limitará el acceso a la información de las personas que no pueden afrontar tales costos.

Una de las razones que explican la debilidad de las leyes estatales es la falta de una sociedad civil organizada capaz de promover la sanción e implementación efectiva de legislación en materia de transparencia.  Como se explicó previamente, la participación activa de grupos de sociedad civil resultó decisiva en la sanción de la ley federal.  Sin embargo, en muchos estados hacen falta campañas de promoción más activas.¹³⁷

El IFAI ha ayudado a los estados a enfrentar algunos de estos obstáculos a través de la elaboración de un análisis comparativo de las leyes estatales y mediante el establecimiento de una oficina dedicada a promover la cooperación con los gobiernos locales.¹³⁸  Su iniciativa más reciente es el Sistema de Información México (INFOMEX), financiado por el Banco Mundial.  INFOMEX se encuentra abierto a todas las entidades estatales que decidan participar en él, y su propósito consiste en crear un sistema destinado a obtener información de las entidades gubernamentales estatales a través de Internet.  En febrero del 2005, trece estados y la Ciudad de México ya habían firmado acuerdos con el IFAI para participar en esta iniciativa.¹³⁹

La apertura de los archivos secretos del gobierno¹⁴⁰

La desclasificación de los documentos

En noviembre del 2001, el Presidente Fox decidió “abrir” los archivos de gobierno que contenían información relacionada a los abusos contra los derechos humanos cometidos en el pasado.  Específicamente, el presidente ordenó a la Secretaría de Gobernación que depositara en el Archivo General de la Nación (AGN) toda la documentación producida por dos agencias ya extinguidas que habían llevado a cabo tareas de vigilancia interna y operativos de seguridad—la Dirección Federal de Seguridad (DFS) y la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales (IPS).  El presidente también ordenó a la Secretaría de Gobernación recolectar y depositar en el AGN la documentación procedente de otras agencias del gobierno, incluso de la SEDENA, que contenían información relacionada con la “guerra sucia” en México.¹⁴¹  En junio del 2002, estas órdenes fueron ejecutadas y cerca de 80 millones de documentos fueron depositados en el AGN.

Estos expedientes contienen información detallada sobre las violaciones a los derechos humanos cometidas durante el período de la “guerra sucia”, así como datos acerca de la estructura operativa y el modus operandi de las instituciones que las llevaron a cabo.  La disponibilidad de esta información corrió el velo de secreto que envolvía al aparato de seguridad y le permitió a la sociedad mexicana entender mejor el funcionamiento interno del viejo régimen.  Los periodistas pudieron investigar y obtener información sobre lo ocurrido en esos años.  Las víctimas de violaciones a los derechos humanos y sus familiares pudieron revisar los expedientes relativos a sus personas que fueran elaborados por las agencias del gobierno.  Finalmente, fue posible documentar una parte de la historia mexicana que, hasta aquel entonces, se había basado mayormente en testimonios.

La mayor parte de esta información se conserva en las primeras dos galerías del AGN.  La primera galería contiene documentos de la DFS, y la segunda contiene documentos de la IPS. (La segunda galería incluye documentos provenientes de diferentes agencias subordinadas a la Secretaría de Gobernación, incluidas la DFS y la SEDENA.)

Límites a la accesibilidad

La administración de los archivos

A los efectos de obtener documentos, los investigadores deben presentar solicitudes escritas específicas al personal del archivo, incluyendo una nómina de los temas de interés, para luego aguardar a que los documentos relevantes sean recabados.  La determinación acerca de qué documentos son relevantes compete al personal del archivo—por lo general, al director de la colección en cuestión, que es en definitiva el responsable de determinar qué documentos son entregados a los investigadores.

Esta disposición resulta particularmente problemática en el caso de la colección de la DFS, puesto que el funcionario a cargo de la misma parece tener absoluta discreción con respeto al tipo de información que suministra a los investigadores.  Estas decisiones no se someten a ningún tipo de revisión.  En el 2003, una investigadora solicitó fotografías que habían sido tomadas en una manifestación estudiantil en 1968 y el director de la colección se rehusó a entregarle las notas que se encontraban enganchadas a cada fotografía.  Cuando lo intimó a que indicara el fundamento legal para esa negativa, el funcionario sólo respondió que se trataba de una decisión personal.  Seguidamente desprendió las fotografías de las páginas a las cuales se encontraban adosadas y únicamente entregó las imágenes.¹⁴²  Según un artículo periodístico, el entonces director del AGN reconoció su autoridad para tomar este tipo de decisiones, aduciendo que tenía “absoluta discreción” para determinar qué documentos podían ser consultados por los investigadores.¹⁴³

El hecho de otorgar a una sola persona la completa discreción acerca de qué documentos pueden ser consultados por los investigadores resulta problemático por una variedad de razones.  Una de ellas es que esta persona podría resultar vulnerable a la presión de quienes pudieran estar interesados en impedir la difusión de materiales comprometedores.  Otra es que la persona podría verse tentada de abusar de su autoridad para denegar el acceso a documentos que deben ser de dominio público.  En la actualidad este riesgo es particularmente marcado en el caso de los archivos de la DFS dado que el director de esta colección fue un empleado de la DFS durante décadas.

La excesiva amplitud en la aplicación de criterios para proteger la privacidad

Los documentos que fueron enviados al AGN contienen una gran cantidad de información que incluye “datos personales” y, por consiguiente, no pueden ser dados a conocer al público.  Desafortunadamente, no existen lineamientos precisos que ayuden al personal del archivo a determinar qué información debe permanecer confidencial y de qué modo deben manejarse los documentos que contienen este tipo de información.  En consecuencia, por lo general se les deniega a los investigadores el acceso a documentos que no contienen datos personales, o que fácilmente podrían ser dados a conocer en una “versión pública” (en la cual los datos personales son tachados).

Por ejemplo, a una investigadora se le denegó inicialmente el acceso a un expediente porque éste contenía datos personales y, por lo tanto, sólo podía ser divulgado con la autorización expresa de los familiares del individuo involucrado.¹⁴⁴  Una vez que la investigadora obtuvo la autorización necesaria, se le concedió el acceso al expediente y descubrió que, si bien éste contenía algunos documentos con datos personales, también incluía otros que deberían haber sido de libre acceso.  Por ejemplo, uno de ellos era un documento de la DFS que describía un enfrentamiento entre miembros de una organización insurgente y funcionarios públicos en el cual cinco civiles resultaron muertos y dos detenidos.¹⁴⁵  Los únicos elementos en el documento que podían constituir información personal eran los nombres de los muertos y los detenidos; el personal del archivo podría haber preparado fácilmente una versión pública del documento tachando esos nombres.¹⁴⁶

Sin embargo, también se debe ejercer un especial cuidado a la hora de proveer una “versión pública” de un documento que contiene información privada.  Según los investigadores entrevistados por Human Rights Watch, en los casos en que el AGN efectivamente ofreció una versión pública de ciertos expedientes, se suprimió tanta información que el texto final se volvió inútil para sus investigaciones.¹⁴⁷

La falta de índices

Otro obstáculo importante para acceder a los documentos guardados en el AGN tiene que ver con que más del cincuenta por ciento de las colecciones no tiene índices ni catálogos.  Tal como señaló una investigadora con mucha experiencia, la apertura de los archivos sin el suministro de índices es “casi como hacerlos inaccesibles”.¹⁴⁸

Cuando los investigadores estudian asuntos relacionados con los derechos humanos en las dos galerías pertinentes del AGN, no tienen modo de saber dónde buscar la información que resulta relevante para sus investigaciones—o de saber si el personal del archivo les está suministrando toda la información que en efecto debería darles.  La primera galería cuenta con un catálogo, pero éste no se encuentra completamente disponible para el público y la mayor parte de la información en la segunda galería ni siquiera cuenta con índices.¹⁴⁹  Por la tanto, ni siquiera el personal del archivo sabe cuál es la información contenida en al menos el 60 por ciento de las cajas que se encuentran a su cargo.¹⁵⁰

La imposibilidad de saber qué información se encuentra disponible y cómo hallarla ha desalentado a muchos investigadores de recurrir al AGN para sus investigaciones.  Un periodista le dijo a Human Rights Watch, por ejemplo, que había pasado dos semanas en el AGN revisando entre 1,500 y 2,000 expedientes, de los cuales sólo el 5 por ciento resultó de utilidad para su investigación.  El periodista estaba convencido de que con un índice apropiado, habría hallado los documentos relevantes en un plazo de tiempo muchísimo menor.¹⁵¹

Documentos que faltan

Otro aspecto preocupante del material desclasificado es que parece haber lagunas en la documentación entregada al AGN.  Por ejemplo, un periodista descubrió una serie de documentos en el AGN que hacen referencia a una ceremonia celebrada en la prisión militar Campo Militar Número Uno el día 2 de octubre de 1979.  La ceremonia fue organizada por los militares “en memoria de los caídos en cumplimiento del deber el 2 de octubre de 1968 en la Plaza Tlatelolco”, y existía una orden de invitar a los miembros del “Batallón Olimpia” a dicha ceremonia.  No existe referencia en ningún otro documento a la existencia del Batallón Olimpia.¹⁵²  Sólo existe un documento de la SEDENA que reconoce que hubo diecinueve oficiales militares heridos, pero no hay referencia alguna a militares caídos en ese incidente.

Otro ejemplo de una laguna manifiesta en el material del archivo son los informes de la DFS sobre el Comité Nacional Pro Defensa de Presos Desaparecidos, Perseguidos y Exiliados, que más tarde se conoció como el Comité Eureka.  Si bien la “guerra sucia”, la represión y la vigilancia por parte del gobierno a las organizaciones civiles continuaron, y los archivos de la DFS en la primera galería contienen información hasta el año 1985, los informes de la DFS sobre este Comité cesan misteriosamente a comienzos de 1979.¹⁵³

La facultad de la Fiscalía Especial para reservar información¹⁵⁴

La Fiscalía Especial tiene la autoridad para separar información que está utilizando para sus investigaciones e impedir el acceso de investigadores independientes a la misma.  Actualmente existen trescientos expedientes que no pueden ser consultados por el público general.¹⁵⁵

Al separar información sobre investigaciones que ya han sido concluidas, la Fiscalía Especial ha dificultado aun más el acceso de los investigadores a información que debe ser de dominio público.  Por ejemplo, una investigadora recientemente intentó obtener información de las cajas sobre dos casos de desapariciones (de Ignacio Salas Obregón y de Jesús Piedra Ibarra) que se encuentran en el AGN.  A pesar de que el fiscal especial ya había concluido sus investigaciones y había presentado los casos ante la justicia, la información continúa reservada por la Fiscalía Especial, y por lo tanto se mantiene totalmente inaccesible al público.¹⁵⁶

La aplicación de la ley de transparencia a los archivos

Dado que el AGN es una entidad federal, el IFAI tiene facultades para supervisar sus acciones en materia de transparencia.  De acuerdo con el IFAI, desde enero del 2005 el archivo cumple cabalmente con sus obligaciones de transparencia.¹⁵⁷  Sin embargo, varios investigadores experimentados señalaron a Human Rights Watch que la ley federal, en rigor, no ha contribuido tanto como hubiera podido a incrementar los niveles de acceso a la información contenida en el AGN.¹⁵⁸

Los lineamientos elaborados por el IFAI y el AGN en materia de administración de los archivos no llevaron a la creación de un índice de la documentación en el AGN que fuera útil.  Y las interpretaciones del IFAI sobre la ley de transparencia no han sido aplicadas por el personal del AGN.  Por ejemplo, la ley de transparencia establece que la información sobre la investigación de casos de graves abusos a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad no puede ser clasificada como información reservada.  El IFAI ha interpretado que, en estos casos, ni siquiera la averiguación previa de una investigación penal puede considerarse información reservada.¹⁵⁹  Sin embargo, como se mencionó anteriormente, el personal del archivo mantiene inaccesible al público la información sobre casos de derechos humanos, incluso después de que la Fiscalía Especial haya concluido sus investigaciones.

El personal del archivo no sólo clasifica cierta información como reservada tras el pedido de la Fiscalía Especial, sino que también niega el acceso a investigadores a otra información vinculada con estos asuntos.  Cuando una investigadora sostuvo que debía concedérsele acceso a los expedientes del archivo para poder investigar casos de desapariciones ocurridas durante la “guerra sucia” que afectó al país, puesto que la información sobre los abusos contra los derechos humanos cometidos en el pasado no podía considerarse reservada, la directora del archivo le respondió que sólo las “autoridades competentes” podían llevar a cabo tales investigaciones.¹⁶⁰  Aunque la directora se comprometió a consultar al IFAI si esta interpretación de la ley de transparencia era correcta, la investigadora señaló a Human Rights Watch que el personal del AGN no se volvió a comunicar con ella por este tema.¹⁶¹  Y, si bien la directora del archivo le mencionó a Human Rigths Watch que ni ella ni el personal a su cargo sabían cuándo clasificar un crimen como de lesa humanidad, tampoco habían requerido lineamientos del IFAI sobre cómo resolver esta cuestión.¹⁶²

Transparencia y derechos humanos

La ley de transparencia y la apertura de los archivos secretos de gobierno han permitido que muchas personas en México ejercieran un derecho humano fundamental: el derecho de acceso a la información pública.  Mediante el ejercicio de este derecho los individuos han sido capaces de desenmascarar las prácticas abusivas del pasado.  Al otorgar elementos para afianzar la rendición de cuentas, este derecho ha operado como un mecanismo para consolidar la democracia en México.

Quienes han intentado documentar los abusos a los derechos humanos cometidos durante la “guerra sucia” sostienen que se ha producido un cambio sustancial en los últimos años.  Antes de la sanción de ley de transparencia y de la apertura de los archivos, la sociedad mexicana contaba con testimonios que relataban lo sucedido durante la “guerra sucia”.  Ahora es posible obtener evidencia que corrobora tales testimonios.  Por ejemplo, en febrero del 2002, el periódico mexicano El Universal publicó por primera vez fotografías que demostraban que manifestantes estudiantiles habían sido masacrados por las fuerzas de seguridad el día 2 de octubre de 1968.  Estas doce fotografías con imágenes de cuerpos mutilados y cráneos aplastados constituyeron, de acuerdo con destacados ciudadanos mexicanos entrevistados por  El Universal, evidencia sobre la campaña del gobierno contra los disidentes, así como del encumbrimiento de estas actividades.¹⁶³

Además de corroborar los testimonios existentes, el acceso a los documentos del gobierno ha arrojado nueva luz sobre los abusos cometidos en el pasado.  Ha permitido, por ejemplo, comprender el modo en que el gobierno financió las actividades de la “guerra sucia” a través de documentos en los cuales sucesivos presidentes autorizaron que gastos “excepcionales” de la DFS y de la Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales fueran empleados en comisiones “confidenciales”.¹⁶⁴ Los documentos desclasificados también arrojaron luz sobre las relaciones entre los medios de comunicación y el gobierno mexicano durante la “guerra sucia”.  Un investigador descubrió, por ejemplo, documentos que revelan que los dueños de los medios de comunicación expresaron sus preferencias al gobierno sobre qué presidente debía reemplazar a Díaz Ordaz en 1969.  Otros documentos revelan el modo en que el gobierno utilizaba la provisión de papel para controlar las publicaciones de los periódicos.

En ciertas ocasiones el IFAI ha demostrado ser un buen aliado de los investigadores que buscan información sobre violaciones a los derechos humanos.  Por ejemplo, la información suministrada por la PGR a la ONG mexicana LIMAC (luego que ésta fuera solicitada a través del IFAI) reveló datos desconocidos sobre la masacre estudiantil de 1971.¹⁶⁵  Por primera vez, el pueblo leyó sobre la existencia de la Operación Viejo, en la cual participaron 250 policías y agentes del servicio secreto.  La función de éstos consistió en cercar el lugar donde ocurrieron los hechos, a efectos de facilitar la masacre llevada a cabo por el grupo paramilitar denominado Los Halcones.  Ésta y otra documentación utilizada por la Fiscalía Especial brindaron evidencia sobre la estrecha colaboración entre Los Halcones y las fuerzas de seguridad mexicanas en esa fecha.  Después de obtener esta información, la ONG la publicitó en su sitio web y en diferentes artículos periodísticos.¹⁶⁶  Esta publicidad permitió la divulgación de información de interés público, así como la posibilidad de evaluar la labor de la Fiscalía Especial con respecto a cómo se intentó lograr justicia para las víctimas de la masacre.

El IFAI ha tomado una serie de decisiones importantes instando a ciertas entidades dentro del ejecutivo a suministrar información al público.  Pero algunas instituciones, tales como la SEDENA, no han sido muy receptivas.  Por ejemplo, en el 2004, un periodista solicitó información a la SEDENA relacionada con la “guerra sucia”.  Específicamente, pidió la lista de prisioneros militares entre 1973 y 1976, la lista de los civiles detenidos en el Campo Militar Número Uno entre 1972 y 1976, y los nombres del director, el subdirector y el jefe de la guardia de la prisión entre 1970 y 1982.  La SEDENA suministró el nombre del director, pero sostuvo que no existió ni un subdirector ni un jefe de guardia en aquel momento. También respondió que jamás hubo civiles en dicha prisión, y que no podía proveer información sobre prisioneros militares puesto que se trataba de información reservada y confidencial con el propósito de proteger su privacidad.

Tras la apelación presentada por el periodista, el IFAI llevó a cabo una investigación y descubrió que la Fiscalía Especial había iniciado varias investigaciones relacionadas con civiles que presuntamente habían estado detenidos en prisiones clandestinas en el Campo Militar Número Uno, y que la CNDH había descubierto que cuatro civiles aparecían mencionados en la nómina de prisioneros del Campo Militar Número Uno.  Por consiguiente, el IFAI resolvió revocar la negativa de la SEDENA a suministrar información sobre la existencia de civiles en esa prisión militar, y señaló que si la información no se encontraba disponible, la SEDENA debía seguir los procedimientos legales establecidos por la ley de transparencia para informar sobre la no existencia de la misma.  Respecto de la información sobre el personal militar detenido, el IFAI determinó que no puede ser considerada como reservada ya que no pone en riesgo la vida, la seguridad o la salud de ningún individuo.¹⁶⁷

Tras la resolución del IFAI, la SEDENA informó al periodista que suministraría la nómina de los prisioneros militares detenidos en el Campo Militar Número Uno, pero que no disponía de expedientes con información sobre prisioneros civiles detenidos en ese centro.¹⁶⁸  Sin embargo, el periodista pudo hallar más tarde un documento en los archivos de la DFS en el AGN, firmado por Luis de la Barreda Moreno (entonces director de la DFS), que incluía una nómina de cuarenta y un civiles detenidos por los militares, y en la que específicamente dice que uno de ellos iba a ser enviado al Campo Militar Número Uno.¹⁶⁹

En algunos casos sigue resultando imposible obtener la información que se encuentra en poder de ciertas agencias de seguridad si no se cuenta con su colaboración.  El Centro de Información y Seguridad Nacional (CISEN) denegó el acceso a decenas de miles de expedientes elaborados por la policía política del PRI, aduciendo ante el IFAI que se trataba de “expedientes reservados”.  Aun en el caso que se concediera a una persona el permiso de consultar la información en poder del CISEN, a ésta le resultaría imposible encontrarla.  Según un estudio elaborado al comienzo de la administración Fox, el CISEN no constituye una institución sino una serie de sistemas de espionaje interconectados.  Se ocupa de compilar información vinculada a operaciones de inteligencia, intervenciones telefónicas, cuentas de tarjetas de crédito, correspondencia y actividades personales; pero la información se encuentra en sitios diferentes y sólo el personal interno del CISEN cuenta con los códigos necesarios para acceder a la totalidad de la información.  De acuerdo con el fallecido Adolfo Aguilar Zinser, que se desempeñó como consejero de seguridad nacional del Presidente Fox, “los hilos sólo pueden jalarlos quienes los conocen, y el gobierno de Fox no se atrevió a tomar el control del CISEN y ése es uno de sus grandes errores”. Por consiguiente, concluyó que “el CISEN sigue sirviendo a grupos y personas del viejo régimen”.¹⁷⁰

En síntesis, los mexicanos actualmente cuentan con niveles sin precedentes de acceso a documentos que arrojan luz sobre las prácticas abusivas del Estado.  Sin embargo, muchas veces resulta innecesariamente difícil localizar la información relevante.  Además, instituciones gubernamentales claves continúan obstaculizando—y a veces haciendo imposible—que se obtenga documentación crucial.

Recomendaciones

México ha logrado avances sin precedentes en los últimos años en la promoción de la transparencia y del acceso a la información.  Sin embargo, el progreso en este área sigue siendo precario aún hoy.  A fin de garantizar la continuidad y profundización de estos avances, la próxima administración debería hacer todo lo posible para eliminar los obstáculos que siguen socavando la ley de transparencia. 

1) Ordenar a las entidades del poder ejecutivo que cumplan plenamente con la ley de transparencia

El presidente debería aclararle de manera enfática a todas las instituciones del poder ejecutivo que deben cumplir plenamente con sus obligaciones de transparencia y colaborar activamente con los individuos que soliciten información que se encuentra en su posesión.

La administración debería ordenar a todas las entidades del ejecutivo que adopten medidas que aseguren un sistema de archivo apropiado.  Debería brindar apoyo a los esfuerzos del IFAI para promover una mejor gestión de los archivos a través de la asignación de fondos especiales para crear oficinas de documentación dentro de cada entidad y por medio de cursos de capacitación adecuados al personal que trabajará en estas oficinas.

La próxima administración debería prestar especial atención a mejorar el acceso a los documentos en el AGN.  Específicamente, deberá remover los complicados procedimientos que los investigadores deben seguir para solicitar información.  Debería destinar fondos de manera inmediata para que un grupo integrado por historiadores y archivistas desarrollen un índice de toda la información disponible en los archivos, comenzando por las dos primeras galerías (que contienen información valiosa sobre los abusos a los derechos humanos cometidos en el pasado).  Por último, debería ordenar a la PGR que exija a los fiscales que, al sacar documentos del archivo por períodos de tiempo prolongados, los reemplacen con copias y los devuelvan a la brevedad al dominio público.

2) Trabajar conjuntamente con el Congreso a fin de mejorar el marco legal en materia de transparencia y acceso a la información

A fin de evitar la interferencia política del ejecutivo en la labor del IFAI, la próxima administración debería trabajar con el Congreso para reformar la Constitución para otorgarle autonomía constitucional al IFAI.

Como una agencia constitucional autónoma, el IFAI tendría la capacidad de sancionar a los funcionarios públicos que no cumplen con sus decisiones.  También tendría la autoridad para revisar todas las decisiones de todas las instituciones federales sobre acceso a la información (incluso afuera del ejecutivo).  Presentaría su propia propuesta de presupuesto directamente al Congreso, en vez de depender del ejecutivo para hacerlo.  Y el Congreso, en vez del presidente, podría nombrar a los comisionados del IFAI.

Si el IFAI fuera una agencia constitucional autónoma, todas las agencias gubernamentales sujetas a la ley tendrían, automáticamente, legitimación para apelar las decisiones sobre acceso a la información emitidas por el IFAI.  Una posible complicación que podría surgir fácilmente es que las agencias gubernamentales abusen del proceso de apelación con el fin de desincentivar la presentación de solicitudes legítimas de información.  Por lo tanto, al establecer al IFAI como una agencia constitucional autónoma, también sería necesario adoptar medidas para limitar apelaciones infundadas y frívolas de sus decisiones por parte de otras entidades gubernamentales.

Para mejorar la rendición de cuentas en el empleo de fondos públicos, la próxima administración debería promover una reforma a la ley de transparencia para extender el alcance de su aplicación a los partidos políticos y a otras entidades que gastan fondos públicos.  Tal enmienda resulta crucial para mejorar la rendición de cuentas en las actividades que revisten carácter público—desde la participación de los partidos políticos en las elecciones hasta la prestación de servicios públicos por actores privados. 

3) Promover más transparencia en otras entidades federales y estatales

La próxima administración debería fomentar y apoyar activamente las iniciativas destinadas a crear mejores estándares de transparencia y disposiciones reglamentarias al interior de las demás ramas del gobierno federal, así como de las agencias autónomas y los gobiernos estatales.

Para promover la aplicación uniforme de las normas de transparencia y el derecho de acceso a la información en todas las agencias gubernamentales y autónomas, la próxima administración debería trabajar junto con el Congreso para incorporar el “principio de máxima publicidad” (y otros estándares específicos que surjan de la ley federal de transparencia) en la Constitución.