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II. Apertura: Un nuevo enfoque en política exterior

En su primer día efectivo de gobierno en diciembre del 2000, el Presidente Vicente Fox adoptó una medida que constituiría uno de los actos más significativos de su presidencia: la firma de un acuerdo de cooperación con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH).  Según los términos del acuerdo, la administración Fox se comprometió a colaborar con la Oficina del ACNUDH a fin de evaluar y mejorar las prácticas de derechos humanos vigentes en el país.  La relevancia del acuerdo no reside en los frutos que ha arrojado hasta la fecha—si bien éstos han sido ciertamente valiosos—sino que reside, más bien, en que el Presidente Fox accediera a firmar el acuerdo.  Con ese acto inaugural de su política exterior, el nuevo presidente reveló que México optaba por un enfoque completamente novedoso en materia de relaciones internacionales—y, con ello, optaba también por una manera diferente de tratar los derechos humanos.

México se ha adherido a causas de derechos humanos en el pasado.  Ha firmado, y en ciertos casos ratificado, una serie de tratados internacionales sobre derechos humanos.  Ha brindado asilo político a refugiados que huían de los regímenes brutales de América Central, así como a los exiliados del cono sur que eran perseguidos en sus respectivos países como consecuencia de sus actividades políticas.  Asimismo, los máximos dirigentes mexicanos han expresado frecuentemente su compromiso con el respeto de los derechos de sus conciudadanos.

Sin embargo, esta aceptación pública de los derechos humanos no se había traducido en un genuino respeto de los mismos a nivel interno.  Aun cuando suscribía tratados, México adoptaba medidas que violaban abiertamente los principios básicos reconocidos en estos documentos.  Aun cuando protegía a disidentes y opositores de otros países, México silenciaba, perseguía y en algunos casos cometía masacres contra los disidentes políticos mexicanos.  Aun cuando expresaba su voluntad de proteger los derechos humanos, México basaba su política exterior en la interpretación radical de un principio que dejaba prácticamente sin efecto esta voluntad—un principio según el cual los estados y los actores internacionales no deben interferir en los asuntos internos de las naciones soberanas incluso en casos de serias violaciones a los derechos humanos.

Durante la presidencia de Ernesto Zedillo la política exterior mexicana comenzó a cambiar.  México aceptó la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, extendió invitaciones a monitores internacionales para que visitaran y elaboraran informes sobre el país, e inició las negociaciones con el ACNUDH sobre el acuerdo de cooperación que posteriormente firmaría Fox.  Asimismo, el gobierno demostró una creciente voluntad para discutir el tema de los derechos humanos en el exterior.  En una cumbre celebrada en La Habana en 1999, por ejemplo, el Presidente Zedillo habló sobre la necesidad de mayor apertura democrática en Cuba: “Hoy más que nunca”, señaló, “la soberanía también requiere de la democracia”.

Sin embargo, incluso durante la presidencia de Zedillo, México jamás abandonó su postura de privilegiar el principio de la soberanía nacional por encima de la protección de los derechos básicos.  Las fuertes declaraciones de Zedillo en La Habana fueron inmediatamente acompañadas por una declaración pública donde se señalaba que México no abandonaba su política de no-intervención en los asuntos internos de Cuba.  En la práctica, las negociaciones con la Oficina del ACNUDH fueron suspendidas y se reiniciaron por el equipo de transición de Fox.  La invitación de Zedillo a los monitores internacionales fue seguida por un rechazo abierto a las recomendaciones que éstos hicieron, por la expulsión de algunos defensores extranjeros de los derechos humanos y por la imposición de estrictas restricciones de viaje que limitaban la posibilidad de los extranjeros de involucrarse en los asuntos relacionados a la situación de los derechos humanos en México.  En definitiva, si bajo Zedillo México finalmente abrió las puertas al escrutinio internacional, era solamente una apertura parcial.  El gobierno aún mantenía las puertas celosamente custodiadas, siempre listo para cerrarlas de un golpe ante la más mínima percepción de riesgo.

Al asumir sus funciones, el Presidente Fox abrió las puertas de par en par.  Su primera acción en materia de política exterior—la firma del acuerdo con el ACNUDH—fue seguida por otra similar: el anuncio de la remoción de las restricciones de viaje que habían sido impuestas con el fin de limitar el ingreso al país de los defensores extranjeros de los derechos humanos.  Asimismo, meses más tarde, en el marco de su primera aparición ante la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Secretario de Relaciones Exteriores de la nueva administración, Jorge G. Castañeda, extendió una invitación permanente a los relatores de las Naciones Unidas para que evaluaran las prácticas del país en materia de derechos humanos.

Si bien esta invitación era similar a la extendida por la administración anterior, la comunidad internacional tenía razones para otorgarle más crédito a la más reciente.  Junto con la invitación, el Secretario de Relaciones Exteriores declaró ante la Comisión que México consideraría que no podría invocarse la soberanía nacional para limitar la observación internacional de los derechos humanos, ya que éstos son valores universales y absolutos.  Además, estas declaraciones fueron respaldadas por una serie de acciones concretas.  La nueva administración creó el cargo de Subsecretario para Derechos Humanos y Democracia y designó a una destacada defensora de los derechos humanos para ejercer esta función.  A su vez, en el marco de la sesión de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU del 2001, los representantes de México expresaron su preocupación por la situación de los derechos humanos en Cuba y el año siguiente votaron a favor de una resolución en contra de ese país.  México puso en práctica el principio de jurisdicción universal de las violaciones a los derechos humanos al autorizar la extradición de un ciudadano argentino a España para que enfrentara cargos por violaciones cometidas en Argentina hace más de dos décadas.  Y, tras los hechos del 11 de septiembre del 2001, se convirtió en un vigoroso defensor de los derechos humanos en el marco de la “lucha contra el terrorismo” al votar a favor de resoluciones que condenaban las acciones de los Estados Unidos en la Bahía de Guantánamo y al abogar por la creación de un puesto al interior de la Oficina del ACNUDH para trabajar sobre los derechos humanos y el terrorismo.

En síntesis, fue la política exterior de México aquello que convenció a la comunidad internacional que el país estaba listo para enfrentar seriamente los problemas de derechos humanos.  Además de la invitación del secretario de Relaciones Exteriores, también existió una lógica simple detrás de estas acciones: un país que promueve enérgicamente los derechos humanos en el exterior, en la práctica renuncia a usar la carta de la soberanía como excusa para resguardarse del escrutinio internacional de sus propias prácticas.  Para aquellos gobiernos reacios a enfrentar sus problemas en materia de derechos humanos, esto representa un riesgo obvio.  Sin embargo, miembros de la administración Fox lo tomaron como una oportunidad—la promoción de los derechos humanos en el exterior haría más difícil que el país ignorara estos problemas a nivel nacional.

En efecto, México no sólo consintió al escrutinio internacional, sino que en muchos casos lo buscó activamente.  Luego de que las organizaciones no gubernamentales (ONGs) mexicanas denunciaran irregularidades en la investigación de la muerte de la activista de derechos humanos Digna Ochoa, la administración Fox invitó a un especialista de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)para que evaluara la calidad de esa investigación.  Tras las protestas por la continua impunidad de los asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez, el gobierno promovió activamente que monitores internacionales examinaran este problema.  Asimismo, a la hora de renovar el acuerdo de cooperación con la Oficina del ACNUDH, se comprometió a un plan de acción aun más radical—el gobierno trabajaría junto con los representantes de la ONU para hacer una evaluación completa de los problemas de derechos humanos en México, que luego serviría como base de un programa nacional de derechos humanos que apuntaría a resolver estos problemas.

Al firmar el segundo acuerdo con la Oficina del ACNUDH, la administración Fox ya había logrado revertir por completo la doctrina que guió la política exterior mexicana durante décadas.  Básicamente, había conseguido abandonar la postura defensiva que caracterizaba la política exterior previa y que apuntaba a resguardar a México del escrutinio internacional; y la reemplazó por una política exterior pro-activa que se valía de las normas de internacional de los derechos humanos para promover cambios al interior del país.

¿Resultó efectiva esta estrategia? ¿Generó la nueva política exterior alguna mejora en las prácticas de derechos humanos en México?  La respuesta a estas preguntas, por el momento, es en parte sí, pero mayormente no.  México ha firmado y ratificado tratados sobre derechos humanos muy importantes.  Sin embargo, el Congreso ha insistido en incluir reservas y declaraciones interpretativas que contradicen las normas y socavan el impacto potencial de algunos de estos tratados (esto ha sucedido, por ejemplo, en los esfuerzos para juzgar a funcionarios públicos que participaron en la “guerra sucia” en el país).  México también ha promulgado leyes que reflejan de manera explícita las normas internacionales en múltiples áreas, pero ha sido incapaz de establecer mecanismos de implementación adecuados para esta nueva legislación y de modificar las leyes existentes.  Además, no ha conseguido aprobar dos de los proyectos de ley más importantes en este sentido—una reforma constitucional que aclararía cuál es la jerarquía de las obligaciones jurídicas internacionales con respecto a la legislación nacional y una reforma judicial (analizada en el capítulo 5) que resolvería las graves deficiencias que afectan al sistema de justicia.  México ha desarrollado un extenso Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH) basado en la evaluación realizada junto con la Oficina del ACNUDH.  Sin embargo, este programa no ha incorporado muchas recomendaciones esenciales que surgen de la evaluación, y aquellas que sí fueron incluidas recién ahora comienzan a implementarse.

Las ONGs mexicanas de derechos humanos, cuyo trabajo durante los últimos años ayudó a abrir el camino para este cambio en materia de política exterior, han aprovechado con éxito la apertura para que se prestara atención internacional a los casos y problemas generales en los cuales trabajan.  Estos activistas locales se han valido del mayor escrutinio internacional para obtener resultados concretos, incluyendo la liberación de varios individuos encarcelados injustamente.  Sin embargo, a pesar de estos éxitos, continúan enfrentándose a una profunda resistencia de ciertas autoridades a cambiar las políticas públicas y las prácticas que llevaron a violaciones a los derechos humanos.

El considerable trabajo que queda por delante para luchar contra la resistencia institucional y cambiar las prácticas y políticas actuales que limitan el ejercicio de los derechos fundamentales no recae en el ámbito de la política exterior.  Ahora es necesario que los demás ministerios y poderes del estado trabajen para afrontar los problemas que han sido expuestos y analizados más exhaustivamente durante los últimos años.  Sin embargo, la apertura al escrutinio internacional continuará siendo importante para darle visibilidad a los asuntos más importantes y para complementar los esfuerzos de activistas locales que buscan ejercer presión con el fin de lograr cambios.

La política previa de puertas cerradas

Los derechos humanos han sido, durante mucho tiempo, un componente importante de la política exterior.  Sin embargo, hasta hace poco, ello no tenía que ver con que fueran considerados una prioridad, sino porque eran vistos como algo “externo” y una amenaza a los intereses del país—o, más precisamente, una amenaza a los intereses del régimen gobernante.  Incluso durante la administración Zedillo, cuando la política exterior del país comenzó a cambiar, México se mantuvo generalmente reacio a promover derechos humanos a nivel internacional y rechazó firmemente las críticas de los actores internacionales sobre sus problemas de derechos humanos.

El viejo régimen se basaba en el principio de la no interferencia para justificar su política cerrada hacia el derecho internacional de los derechos humanos.  Insistía en una lectura dogmática de ese principio, conforme al cual los actores internacionales (estatales y no estatales) no tenían legitimación para involucrarse en los asuntos internos de los estados.  En abril de 1997, por ejemplo, poco tiempo después de que Human Rights Watch publicara un informe sobre la responsabilidad estatal en los casos de violencia rural en México, el secretario de Relaciones Exteriores criticó la “curiosa” fecha de publicación del informe, refiriéndose a que el entonces presidente norteamericano Bill Clinton planeaba visitar el país dos semanas más tarde.  Según el gobierno mexicano, cuando Human Rights Watch exhortó a Bill Clinton a hacer alusión a la necesidad de poner fin a la violencia política durante su visita al país, “[esta organización] parece olvidar que México es un país soberano y que por tanto no recibe indicaciones de gobierno extranjero alguno”.¹

La administración Zedillo también impuso restricciones a los activistas de derechos humanos que querían visitar el país.  A partir de mayo de 1998, el gobierno exigió a los representantes de organismos de derechos humanos que solicitaban visas de ingreso al país la presentación de un amplio caudal de documentación, incluida una versión en español de los estatutos de sus respectivas organizaciones y cartas que dieran cuenta de su probidad moral.  También debían suministrar una lista de todos los sitios a ser visitados con al menos treinta días de anticipación a la realización del viaje, lo cual impidió que los monitores de los derechos humanos efectuaran visitas a México en casos urgentes.  La especificidad de los requisitos implicó que los investigadores de derechos humanos se vieran imposibilitados de viajar a localidades que no hubieran sido incluidas en sus solicitudes de visa, lo cual constituyó un serio impedimento para quienes intentaban seguir las pistas encontradas durante sus misiones de investigación.

En varias ocasiones a lo largo de 1998 se prohibió a defensores de los derechos humanos ingresar al país debido a que los funcionarios del consulado mexicano, o sus colegas en Ciudad de México, se mostraban reacios a (o incapaces de) procesar las solicitudes de visa.  Por ejemplo, una abogada del Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL), una organización con sede en Washington D.C., se vio obligada a cancelar su participación en un seminario sobre derechos humanos que debía coordinar.  A otra persona se le concedió la visa a último momento, permitiéndole solamente realizar una pequeña parte de las tareas que había planeado llevar a cabo—y para lo cual había solicitado permiso.

Además de poner trabas en el ingreso al país, México también expulsó, en numerosas ocasiones, a defensores extranjeros de los derechos humanos.  En junio de 1995, tres clérigos de Argentina, España y Estados Unidos fueron expulsados por haber participado en actividades vinculadas con la defensa de los derechos humanos en Chiapas.  En abril de 1997, dos miembros de la Federación Internacional de los Derechos Humanos (que habían sido invitados por ONGs mexicanas para investigar denuncias sobre violaciones a los derechos humanos en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas) fueron expulsados tras visitar una prisión en Acapulco y recibir testimonios de personas que habían sido torturadas.²  En febrero de 1998, un ciudadano norteamericano que dirigía la Red de Solidaridad con México fue expulsado del país.  Un grupo de ONGs denunciaron más de cien casos en los cuales observadores de los derechos humanos fueron expulsados de México en 1998.³ 

La justificación formal para la expulsión de los extranjeros era que el artículo 33 de la Constitución mexicana autoriza al poder ejecutivo a hacer que todos los extranjeros “abandon[en] el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo”, en caso que el presidente considere que su permanencia resulta “inconveniente”.  Este artículo también estipula que “los extranjeros no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país”. 

Al ser cuestionado por la CIDH sobre este tema, el gobierno mexicano justificó algunas de las expulsiones señalando que los defensores extranjeros de los derechos humanos se habían “inmiscuido en los asuntos internos del país”.⁴

Un nuevo enfoque en política exterior

Promoción de los derechos humanos en el exterior

Durante la presidencia de Fox, México ha presentado numerosas iniciativas vinculadas a los derechos humanos ante las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos (OEA), incluidas propuestas relacionadas con la protección de los derechos de los migrantes, los derechos de los pueblos indígenas, los derechos de las personas discapacitadas, y el derecho de las mujeres a la tierra, la propiedad y la herencia.  Por ejemplo, México ha desempeñado un rol importante en un grupo de trabajo de la ONU que ha promovido la reciente adopción de un anteproyecto para la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.⁵

En octubre del 2002, México propuso la creación de un mecanismo para supervisar el cumplimiento de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belém do Pará”), el cual fue creado en el 2004.⁶  México también ha destacado la importancia de contar con un mecanismo que garantice el cumplimiento de las decisiones adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.  Si bien las decisiones de la Corte son legalmente vinculantes, actualmente no existe ningún mecanismo que garantice su cumplimiento.  Hasta el momento sólo existe una referencia en una resolución de la Asamblea General de la OEA sobre la necesidad de crear un mecanismo de este tipo.⁷ 

México ha desempeñado un rol de liderazgo crucial en la promoción de resoluciones y estándares internacionales relativos a la protección de los derechos humanos cuando los estados adoptan medidas antiterroristas.  Por ejemplo, México presentó un anteproyecto de resolución, que fue adoptado de manera unánime por la Asamblea General de la ONU en diciembre del 2002, relativo a la protección de los derechos y libertades humanas en la lucha contra el terrorismo.⁸  El embajador mexicano ante la OEA presidió el grupo de trabajo encargado de redactar la Convención Interamericana contra el Terrorismo, que en junio del 2002 fue adoptada y firmada por treinta de los treinta y cuatro estados miembros de la organización.⁹

México ha promovido la creación de una estructura internacional encargada de monitorear el cumplimiento de los estándares internacionales en materia de derechos humanos y la lucha contra el terrorismo.  Como consecuencia de la presión ejercida por México, la dirección ejecutiva del Comité de la Lucha contra el Terrorismo de las Naciones Unidas actualmente cuenta con un experto en derechos humanos, derecho humanitario y asilo.¹⁰  México también ha promovido una iniciativa para que la  Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas designe a un experto independiente en materia de antiterrorismo y derechos humanos, la cual fue aprobada por consenso en abril del 2004.¹¹  En base a los informes presentados por este experto independiente, así como a los presentados por otros órganos de las Naciones Unidas, en abril del 2005 la Comisión de Derechos Humanos resolvió designar un relator especial para la promoción y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, quien cuenta con un mandato de tres años para supervisar el cumplimiento de las normas internacionales en la materia.¹²

A los efectos de complementar la creación de estándares internacionales, México también ha promovido la aplicación consistente de tales estándares a todos aquellos gobiernos que cometen violaciones contra los derechos humanos.  Un ejemplo paradigmático fue cómo el gobierno mexicano, durante la administración Fox, decidió votar a favor de las resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU que critican la situación de derechos humanos en Cuba.  Tras años de abstención en las votaciones, o de votar contra las resoluciones de la Comisión sobre este asunto, México ha comenzado a votar, desde el 2002, a favor de condenar los abusos cometidos por el gobierno cubano.¹³  El gobierno mexicano también ha manifestado su preocupación sobre la situación de los derechos humanos en Cuba ante la OEA.¹⁴ 

Al mismo tiempo, México ha criticado las violaciones a los derechos humanos cometidas por Estados Unidos en la Bahía de Guantánamo.  En abril del 2005, México fue uno de los ocho países que votaron a favor de un anteproyecto de resolución en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU que solicitaba al gobierno norteamericano que autorizara una misión imparcial e independiente conformada por representantes de la ONU a fin de investigar la situación de los detenidos en la base naval norteamericana en la Bahía de Guantánamo.  La resolución fue rechazada por veintidós votos contra ocho, presentándose veintitrés abstenciones.¹⁵

México fue el primer país latinoamericano en extraditar a un individuo por graves violaciones a los derechos humanos, conforme al principio de la jurisdicción universal.  En el año 2001, la Secretaría de Relaciones Exteriores aprobó la extradición de Ricardo Miguel Cavallo, un oficial militar argentino acusado por tribunales españoles de genocidio, terrorismo y tortura por actos cometidos durante la dictadura militar argentina entre 1976 y 1982.  Luego de una apelación en el año 2003, la Suprema Corte mexicana ratificó la extradición por los cargos de genocidio y terrorismo pero rechazó los de tortura.

México también utilizó mecanismos internacionales para defender los derechos humanos de sus ciudadanos.  En enero del 2003, presentó un caso ante la Corte Internacional de Justicia contra el gobierno norteamericano por haber violado el derecho a la notificación consular de ciudadanos mexicanos sentenciados a muerte en los Estados Unidos.  En marzo del 2004, la Corte decidió que los Estados Unidos no había informado a cincuenta y cuatro ciudadanos mexicanos condenados a muerte sobre su derecho a comunicarse con los funcionarios de su consulado.  Por lo tanto, la Corte ordenó que los tribunales norteamericanos efectuaran una revisión efectiva de las condenas.¹⁶

Por ultimo, México ha contribuido económicamente al sistema interamericano de derechos humanos.  Más allá de las contribuciones presupuestarias a la OEA, desde el año 2001 la administración Fox ha aportado “fondos voluntarios” adicionales (225.000 dólares en 2005, por ejemplo) tanto a la CIDH como a la Corte Interamericana.¹⁷

Apertura al escrutinio internacional

El repudio público de la administración Fox al uso dogmático y para beneficio propio de la doctrina de la no interferencia fue secundado por una amplia gama de medidas concretas tendientes a promover el escrutinio internacional de las prácticas de derechos humanos en el país.

Una de las medidas más significativas en este sentido fue la firma de un acuerdo de cooperación con el ACNUDH el día posterior a la asunción del Presidente Fox.  El ex presidente Zedillo había firmado un memorando de entendimiento con el ACNUDH a fines de 1999, pero las negociaciones relativas al acuerdo fueron suspendidas hasta después de las elecciones del 2000.  Una vez que Fox fue electo presidente, su equipo de gobierno retomó las negociaciones, que culminaron con la firma del acuerdo en diciembre del 2000.

Como resultado del acuerdo, el ACNUDH estableció una oficina en la Ciudad de México con el propósito de evaluar las deficiencias estructurales que obstaculizaban el respeto pleno de los derechos humanos en el país, así como para determinar el tipo de reformas que hacían falta para promover los cambios necesarios.  Durante la primera fase de este proyecto el ACNUDH centró su atención en la formación de los funcionarios públicos y de los miembros de la sociedad civil para combatir la tortura.

La administración Fox firmó un segundo acuerdo con el ACNUDH en el 2002, dando inicio a una segunda fase de colaboración en la cual la oficina de la ONU trabajaría conjuntamente con un equipo de expertos mexicanos a los efectos de elaborar un Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Humanos en México.  Este diagnóstico, concluido en el 2003, fue una evaluación exhaustiva de la situación de los derechos humanos en el país, e hizo una serie de recomendaciones detalladas que servirían como base para un programa nacional de derechos humanos.  

A los efectos de dar seguimiento a las recomendaciones del diagnóstico, la oficina de las Naciones Unidas en México ha llevado a cabo una serie de proyectos tendientes a mejorar la situación de los derechos humanos en el país, centrándose principalmente en el problema del uso de la tortura, la necesidad de fortalecer a la sociedad civil y la protección de los derechos de los miembros de las comunidades indígenas.¹⁸           

Además de colaborar con el ACNUDH, en el año 2002 México firmó un acuerdo de cooperación con la UNESCO para promover políticas públicas vinculadas a los derechos humanos, así como una cultura de respeto a los derechos humanos en el país.  Asimismo, en 2004 México firmó un acuerdo de cooperación con la Comisión Europea para aumentar el conocimiento sobre derechos humanos y los mecanismos para su protección, y para armonizar las políticas y legislación nacionales sobre derechos humanos con los estándares y obligaciones internacionales.¹⁹

La administración Fox también ha participado, de manera activa y en diferentes oportunidades, en el sistema interamericano de derechos humanos.  Además de extender una invitación abierta a los relatores especiales de la OEA, México convocó, en un gesto sin precedentes, a un especialista de la CIDH para que evaluara el trabajo de la Procuraduría General de la República (PGR) en un caso de alto perfil relacionado con la muerte de la activista de derechos humanos Digna Ochoa.²⁰  Veintiún meses después de que Ochoa fue hallada sin vida en su oficina en octubre del 2001, la PGR anunció que había concluido su investigación y no había encontrado evidencia que sustentara que un crimen había sido cometido.  En respuesta a las críticas de la familia Ochoa y de activistas de derechos humanos en México sobre cómo se había llevado a cabo la investigación, la administración Fox decidió invitar a un extranjero para que realizara una evaluación objetiva de lo actuado.  El informe resultante criticó las fallas y omisiones de la investigación llevada a cabo por la PGR.²¹

La administración Fox también ha abordado de manera activa los casos presentados ante la CIDH, empujando acuerdos de soluciones amistosas en varias ocasiones.  Por ejemplo, en el caso de Alejandro Ortiz Ramírez, sentenciado a cuarenta años de prisión tras ser torturado para que confesara que había cometido un homicidio, el gobierno mexicano firmó, en diciembre del 2004, un acuerdo de solución amistosa y reconoció públicamente la inocencia del peticionario.²²  Asimismo, en marzo del 2006 la administración Fox firmó un acuerdo de solución amistosa con Paulina Ramírez, a quien en 1999, cuando tenía trece años de edad, le había sido denegado el acceso a un aborto legal en su estado natal de Baja California Norte.  En el acuerdo el gobierno mexicano reconoció que los derechos de Ramírez habían sido vulnerados y accedió a ofrecer reparaciones.²³

Además de interactuar con los organismos internacionales de derechos humanos, la administración Fox ha sido mucho más receptiva que cualquier otra administración al escrutinio de las ONGs.  En diciembre del 2001, eliminó las restricciones de viaje impuestas en 1998 por el gobierno anterior, que apuntaban a regular el ingreso al país de los defensores extranjeros de los derechos humanos.  Consecuentemente, los defensores extranjeros pudieron viajar hacia y dentro del país con mayor facilidad, y ya no fueron expulsados a raíz de su trabajo.

En términos generales, la administración Fox ha demostrado una mejor predisposición a recibir críticas y debatir las recomendaciones de los actores internacionales.  Esta actitud receptiva, combinada con su activa defensa de los derechos humanos en el exterior, ha alentado a los monitores internacionales a aceptar las invitaciones a visitar el país.  De hecho, el número de visitas de monitores internacionales aumentó notablemente desde la asunción de Fox.  Antes del 2000, sólo cuatro monitores habían realizado investigaciones en México.  Durante la presidencia de Fox, el país recibió catorce misiones investigadoras integradas por representantes de la ONU y de la OEA.²⁴   

Esfuerzos para lograr la armonización

La nueva política exterior mexicana ha generado nuevos instrumentos para la promoción de los derechos humanos en el país.  Entre ellos se encuentran las nuevas obligaciones estipuladas en los tratados, así como las extensas recomendaciones emitidas por los monitores internacionales sobre cómo deben implementarse tales obligaciones.  Sin embargo, para que las obligaciones y recomendaciones tengan impacto, éstas deben ser incluidas en las actividades diarias de las instituciones estatales que tienen la autoridad para implementarlas.  En este aspecto, el éxito de la administración Fox ha sido limitado.  

Ratificación de los tratados internacionales sobre derechos humanos

Antes que Fox llegara al poder, el gobierno mexicano ya había ratificado algunos tratados importantes en materia de derechos humanos, tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del Niño.  La administración Fox ha hecho un esfuerzo concertado para incrementar el número de instrumentos internacionales sobre derechos humanos que firmó con el fin de imponerle al estado más obligaciones sobre esta materia.

Desde el año 2000, México ha ratificado catorce tratados internacionales que protegen los derechos humanos.²⁵  Entre ellos se encuentran la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad, firmada en 1969 y ratificada en el 2002; el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, firmado en septiembre del 2000 y no ratificado sino hasta el 2005; y la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas, firmada en mayo del 2001 y ratificada en el 2002.²⁶

Desafortunadamente, la administración Fox ha cercenado el valor de estas ratificaciones al permitir que el Senado incluya reservas y declaraciones interpretativas que limitan el impacto de los tratados en México.  Por ejemplo, cuando México ratificó la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad, así como cuando ratificó la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas,incluyó declaraciones interpretativas que estipulan que estas convenciones sólo son aplicables a los actos cometidos después de la entrada en vigor de los tratados (esto es, después del 2002).  En la práctica, como describimos detalladamente en el capítulo 4, estas declaraciones hicieron más difícil que estos instrumentos fueran utilizados para promover justicia para las víctimas de los abusos a los derechos humanos cometidos en el pasado.  Del mismo modo, cuando México firmó la Convención Interamericana sobre la Desaparición Forzada de Personas introdujo una reserva conforme a la cual los miembros de las Fuerzas Armadas acusados de desapariciones forzadas serían juzgados en tribunales militares por los actos ilícitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.  Esta reserva contradice el propósito del tratado e infringe el derecho internacional, en tanto los organismos internacionales han señalado en reiteradas ocasiones que la jurisdicción militar nunca puede aplicarse a los casos vinculados a violaciones de los derechos humanos.²⁷

Reformas a la legislación nacional

La administración Fox ha promovido una serie de iniciativas legislativas tendientes a armonizar las leyes nacionales mexicanas con las obligaciones asumidas por el país a nivel internacional.  En ciertos casos ha ayudado a garantizar la adopción de nuevas leyes que hacen referencia explícita a normas internacionales sobre derechos humanos.  Por ejemplo, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación específicamente establece que ésta debe ser interpretada a la luz de las normas y recomendaciones dictadas por los organismos internacionales.²⁸  De manera similar, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que se discute detalladamente en el capítulo 3, estableció mecanismos para garantizar el derecho de acceso a la información pública—un derecho humano reconocido internacionalmente—en el poder ejecutivo, mientras que determinó que otras agencias federales debían adoptar sus propias disposiciones reglamentarias para hacerlo efectivo.  En algunos casos, la nueva legislación ha reflejado los esfuerzos de la administración para promover normas internacionales de derechos humanos.  Por ejemplo, México adoptó la Ley General de Personas con Discapacidad en el 2005, al mismo tiempo que promovía un proyecto de convención de las Naciones Unidas sobre ese tema.

Desafortunadamente, el impacto potencial de estas nuevas leyes se ha visto limitado por la incapacidad de establecer mecanismos efectivos para su implementación.  Por ejemplo, el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación tiene poder limitado para implementar la legislación que busca prevenir la discriminación, puesto que no puede efectuar recomendaciones o imponer sanciones.  Además, dispone de un presupuesto demasiado limitado como para alcanzar un impacto amplio y efectivo a nivel nacional.  Del mismo modo, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) ha promovido mejoras considerables en los niveles de transparencia y acceso a la información dentro del poder ejecutivo pero, como se describe en el capítulo 3, sigue enfrentando enormes desafíos.

Aun cuando México ha sido capaz de incorporar las normas internacionales en legislación nueva, se ha mostrado en gran medida incapaz de incorporarlas en la legislación existente.²⁹  Uno de los esfuerzos más ambiciosos para garantizar la conformidad de la legislación mexicana con los estándares internacionales es la propuesta de reforma del sistema judicial, tratada en el capítulo 5.  La propuesta, presentada por el Presidente Fox en marzo del 2004, apunta a desarrollar un nuevo sistema de justicia oral y adversarial a nivel federal.  Contiene medidas específicas destinadas a erradicar los abusos generalizados a los derechos humanos en México, tales como el uso de la tortura para obtener confesiones o el uso excesivo de la prisión preventiva.  Si bien el Senado aprobó parte del paquete de reformas en el 2005, dejó pendientes los elementos más importantes del mismo.  Aun aquellas reformas que han sido adoptadas por el Senado deben ser ratificadas por la Cámara de Diputados y por las legislaturas estatales para adquirir fuerza de ley.

La incorporación de las normas internacionales en la Constitución

Otra posibilidad para incorporar las normas internacionales sobre derechos humanos en la legislación doméstica sería lograr que las obligaciones internacionales del estado fueran directamente aplicables y fuera posible obligar su cumplimiento a través de procedimientos legales ya existentes.  De hecho, en noviembre de 1999, la Suprema Corte sostuvo que las normas contenidas en los tratados ratificados por México no sólo eran directamente aplicables, sino que tenían mayor jerarquía que las leyes federales y estatales (pero menor jerarquía que las normas constitucionales).³⁰  Sin embargo, esta decisión no es vinculante (en el sistema mexicano hacen falta cuatro decisiones más en el mismo sentido para que lo sea) y la noción que las obligaciones internacionales que surgen de los tratados sean directamente aplicables a nivel interno continúa siendo controversial y poco común. 

En el 2002, la administración Fox creó una Subcomisión de Armonización a fin de promover el debate entre representantes del gobierno y de la sociedad civil sobre cómo resolver esta ambigüedad y promover la incorporación de normas de derechos humanos reconocidas en los tratados internacionales ratificados por México en la legislación interna.³¹  La solución propuesta por el grupo fue una reforma a la Constitución que les daría rango constitucional a las normas internacionales.  De esta manera, las víctimas de violaciones de derechos humanos podrían solicitar el cumplimiento de estas normas a través de la presentación de juicios de amparo ante los tribunales federales.   La propuesta también permitiría a las autoridades federales tener jurisdicción sobre casos que, de lo contrario, deberían ser juzgados por tribunales estatales.³² 

Era una propuesta audaz.  Desafortunadamente, la propia administración decidió modificarla justo antes de enviarla al Congreso (y sin consultar con los representantes de la sociedad civil que habían participado en su creación).   Las modificaciones consistieron en cambiar el lenguaje de manera tal que se limitó su ámbito de aplicación a aquellas obligaciones de derechos humanos ya previstas en la Constitución mexicana.³³  Peor aun, ni siquiera esta versión que fue dramáticamente debilitada logró ser aprobada en el Congreso y se ha dejado de lado.

El Congreso sí aprobó una reforma constitucional que acompañaba esta propuesta y buscaba eliminar la pena de muerte en México.  Desde que se aprobó la reforma en junio del 2005, el sistema de justicia militar y algunas legislaturas estatales también abolieron la pena de muerte.³⁴ 

El Programa Nacional de Derechos Humanos

Una manera concreta de garantizar la continuidad de estos esfuerzos de armonización fue la creación del Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH) en diciembre del 2004, que surgió del diagnóstico elaborado por el ACNUDH.  El propósito del PNDH consistió en “establecer las bases de una política de Estado en materia de derechos humanos”.³⁵  Como consecuencia del lanzamiento del PNDH, cada agencia del gobierno federal creó su propia unidad de enlace encargada de implementar este programa.³⁶

Resulta difícil medir el impacto de esta iniciativa dado que la implementación de una política pública en materia de derechos humanos requiere de un plazo mucho mayor que un año.  Sin embargo, es posible identificar casos donde las agencias de gobierno que ya habían comenzado a adoptar medidas para proteger los derechos humanos continuaron haciéndolo como parte del plan de acción del PNDH.  Un ejemplo claro de esta armonización es la labor llevada a cabo por la PGR para combatir la tortura, que comenzó antes de la existencia del PNDH pero fue incorporada posteriormente a la nueva política de gobierno.  En agosto del 2003, esta agencia adoptó un sistema de evaluación médica y psicológica que implementa el Protocolo de Estambul.³⁷  Tras la creación de este mecanismo a nivel federal, la PGR firmó acuerdos con varias procuradurías estatales a fin de promover su implementación a nivel estatal.  En noviembre del 2005, había conseguido hacerlo en cuatro estados.³⁸ 

Desafortunadamente, la implementación de este mecanismo ha tenido un impacto limitado en la corroboración de alegaciones de tortura y en sancionar a los funcionarios públicos responsables de hechos de tortura.  Una razón para este impacto limitado es que el protocolo fue aplicado a casos en los cuales la tortura fue cometida muchos meses (o incluso años) antes, debido a lo cual no quedaba evidencia física del abuso.  Además, tal como han señalado las ONGs mexicanas, otro problema parece ser la dificultad de asegurar que quienes llevan a cabo las evaluaciones sean expertos independientes.³⁹

A los efectos de incrementar la legitimidad de las medidas propuestas, la administración Fox decidió promover la participación de la sociedad civil en el diseño del PNDH.  Tal como sucedió con las negociaciones para elaborar el proyecto de reforma constitucional, el gobierno fomentó, a través de la Secretaría de Gobierno, la creación de espacios de diálogo con organizaciones de la sociedad civil con el propósito de discutir los mecanismos más apropiados para implementar el diagnóstico.  Estas oportunidades de diálogo, si bien limitadas, constituyeron un avance sustancial en comparación con la secrecía que caracterizó al viejo régimen.⁴⁰  Sin embargo, algunas ONGs claves lamentaron que el gobierno no hubiera respetado las condiciones iniciales estipuladas para las consultas  y que los funcionarios gubernamentales que participaron en estas reuniones carecieran de poder para tomar decisiones.  Más aún, las ONGs expresaron su preocupación porque muy pocas organizaciones de la sociedad civil que no eran de la Ciudad de México tuvieron la oportunidad de participar en el proceso.⁴¹

Mecanismos para garantizar la continuidad

La administración Fox ha adoptado algunos mecanismos destinados puntualmente a garantizar la implementación efectiva del PNDH y de las otras iniciativas paralelas que podrían afianzar la incorporación de una perspectiva de derechos humanos a la labor del gobierno mexicano.  Sin embargo, estas iniciativas son muy recientes y sus resultados sólo ahora comienzan a notarse.

A fin de garantizar la continuidad de las medidas propuestas en el PNDH, a fines del 2005 el poder ejecutivo creó un Comité Coordinador de Seguimiento y Evaluación.  Este Comité se encuentra integrado por representantes del gobierno, de la sociedad civil y de las Naciones Unidas, y tiene el mandato específico de desarrollar indicadores para medir el impacto del PNDH, así como proponer reformas para mejorarlo.⁴²  El principal problema de esta iniciativa consiste en que se encuentra atada al PNDH, que oficialmente termina con la finalización de la administración Fox.  Por lo tanto, el Comité podría ser abandonado por la próxima administración.

El 10 de diciembre del 2004, la Secretaría de Gobernación y todos los gobiernos estatales mexicanos firmaron un Acuerdo Nacional de Derechos Humanos.  El acuerdo expresa el compromiso de las partes para promover y defender los derechos humanos, y constituye un primer paso hacia la firma de acuerdos bilaterales entre el gobierno federal y los estados a fin de promover el cumplimiento de un número de recomendaciones del PNDH a nivel estatal.⁴³ 

Las iniciativas paralelas que apuntan a impulsar un mayor reconocimiento de los derechos humanos por parte de los funcionarios públicos incluyen la sanción en el Congreso, en abril del 2003, de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.  Sobre la base de esta ley, la Secretaría de Gobernación y la Secretaría de la Función Pública diseñaron un programa de formación en derechos humanos.⁴⁴  El  poder ejecutivo también elaboró un Manual para Introducir la Perspectiva de Derechos Humanos en las Políticas Públicas, que reviste carácter obligatorio para todas las agencias del gobierno federal.  A su vez, como parte del Programa Nacional de Educación 2001-2006, el poder ejecutivo creó el Programa de Educación en Derechos Humanos con el propósito de incluir estos derechos en varios libros de texto para la enseñanza primaria y secundaria.⁴⁵  Por último, en el 2006 las universidades mexicanas publicaron una Declaración Universitaria a Favor de una Cultura de los Derechos Humanos con el fin de incluir una perspectiva de derechos humanos en la educación superior.⁴⁶

Durante la administración Fox, el gobierno también estableció algunas estructuras permanentes—comisiones temáticas al interior del poder ejecutivo—que no dependen exclusivamente de la voluntad del presidente.  Por ejemplo, el gobierno convirtió al Instituto Nacional Indigenista (INI) en la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).  A diferencia del INI, la CDI fue creada con el propósito de influir en el diseño de las políticas públicas.  Si bien continúa trabajando en ciertos proyectos de la INI destinados a brindar asistencia a las comunidades indígenas, la CDI también trabaja en conjunto con todas las agencias del gobierno federal a fin de garantizar que múltiples políticas públicas respeten los derechos de los pueblos indígenas y la diversidad cultural.⁴⁷  Otras instituciones también apuntan a influir en el modo en que el gobierno federal aborda ciertos temas transversales, tales como la no-discriminación y los derechos de las mujeres.⁴⁸

Recomendaciones

El nuevo enfoque de México con respecto a su política exterior representa un quiebre importante con el pasado.  Sin embargo, este enfoque no está previsto en la ley ni es la consecuencia de un consenso político formal.  Podría, entonces, ser abandonado por la próxima administración con la misma facilidad con que fue iniciado por la actual.  Si eso ocurriera, la contribución que el escrutinio internacional puede hacer en darle visibilidad a los problemas de derechos humanos del país y en generar presión para promover reformas muy necesarias disminuiría notablemente.

La próxima administración debería promover una política exterior que facilite el escrutinio internacional de la situación de los derechos humanos en México. 

1) Mantener la política de apertura al escrutinio internacional

La política exterior de la próxima administración debería reconocer la universalidad de los derechos humanos y rechazar la noción que promover la soberanía nacional es más importante que proteger los derechos humanos.

Específicamente, la próxima administración debería repudiar el uso del principio de la no interferencia como una excusa para limitar el escrutinio internacional de los asuntos relacionados con los derechos humanos.  Debería promover y facilitar las visitas y los cuestionamientos de los monitores internacionales de derechos humanos, y proveerles con la información más completa posible sobre sus prácticas de derechos humanos.

2) Establecer una oficina permanente del ACNUDH en México

La próxima administración debería asegurar que el ACNUDH continúe jugando un rol constructivo en la promoción de los derechos humanos en México a través de la firma de un nuevo acuerdo de cooperación que le permita al Alto Comisionado establecer una oficina permanente en México.

En la actualidad, la oficina del ACNUDH en México lleva a cabo en el país una serie de proyectos valiosos.  Sin embargo, debido a la falta de una oficina permanente, la posibilidad de participar en esfuerzos a largo plazo para mejorar la situación de derechos humanos ha sido limitada.  Una presencia permanente del ACNUDH ayudaría a asegurar la continuidad de los esfuerzos existentes y haría más difícil que futuras administraciones los abandonen o se opongan a la reciente apertura al escrutinio internacional en materia de derechos humanos. 

3) Priorizar la implementación de las medidas propuestas en el Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH)

La próxima administración debería ordenarle a las agencias del poder ejecutivo que implementen el PNDH.  La administración debería también establecer un comité interdisciplinario compuesto por representantes de instituciones gubernamentales, de la sociedad civil y de monitores internacionales para realizar una evaluación cuidadosa del PNDH.  El mandato del comité debería ser actualizar y fortalecer el PNDH donde fuera necesario y crear indicadores para medir el progreso del estado en el cumplimiento de sus objetivos.

Es crucial que el gobierno mexicano asegure que un amplio abanico de representantes de la sociedad civil participe en este proceso para realzar la calidad y la legitimidad de las políticas públicas en derechos humanos que resulten de este proceso.