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El Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Centroamérica

En enero de 2003, comenzaron las negociaciones por el CAFTA entre los Estados Unidos, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, y Nicaragua. La ronda final de negociaciones está programada para comienzos de diciembre de 2003. En la cuarta ronda de negociaciones para el CAFTA, celebrada en el mes de mayo en Guatemala, el gobierno de los Estados Unidos propuso salvaguardas para los derechos laborales, virtualmente idénticas a las incluidas en el Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Chile y similares a las del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Singapur.

El único requisito incluido en esos tratados en lo que respecta a los derechos de los trabajadores es que los países apliquen la legislación laboral vigente en sus respectivos territorios, aun cuando estas leyes no cumplan con los estándares internacionales en la materia. La única provisión vinculada a los derechos laborales, cuya violación puede acarrear la invocación de mecanismos de solución de controversias, es la que hace referencia a que “[u]na Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación laboral, a través de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte el comercio entre las Partes.”⁴⁸²

Más allá del compromiso de aplicar la propia legislación laboral, las partes involucradas en los tratados Estados Unidos-Chile y Estados Unidos-Singapur se comprometen a “procurar[ ] asegurar” que no promoverán el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de la protección en su legislación laboral interna y a “procurar[ ] asegurar” que la legislación interna reconocerá y protegerá los derechos laborales internacionalmente reconocidos.⁴⁸³ La aplicación de ninguna de estas provisiones se asegura a través de los mecanismos de solución de controversias. La parte que se encuentra en infracción no enfrenta consecuencias significativas por violar estos estándares, en tanto los acuerdos no contemplan la posibilidad de multas o sanciones en tales casos.

Estas provisiones son inadecuadas para los Estados Unidos, Chile, y Singapur. Serían un desastre para América Central.

Suficiencia de la legislación laboral

Tal como se detalla en el presente informe, la legislación laboral de El Salvador que regula el derecho a la libertad de asociación no se encuentra a la altura de los estándares internacionales en la materia. El CAFTA constituye una oportunidad de presionar a El Salvador para que cumpla con sus obligaciones emanadas de las leyes internacionales, modificando su legislación interna de manera tal de adecuarla a tales estándares. Esta oportunidad no debe ser desperdiciada. La violación de cualquiera de las provisiones en materia de derechos laborales incluidas en el CAFTA, incluyendo aquellas concernientes a los estándares locales en materia laboral, debe aparejar la posibilidad de multas o sanciones.⁴⁸⁴ El hecho de asegurar que los procedimientos para la solución de controversias se encuentren disponibles en todas las provisiones relativas a los derechos comerciales y laborales en un tratado de comercio no constituye algo nuevo. El Tratado de Libre Comercio entre Estado Unidos y Jordania, que entró en efecto en diciembre de 2001, ya incorpora este principio.⁴⁸⁵

Human Rights Watch reconoce que las reformas legales no ocurren de la noche a la mañana. Por lo tanto, recomendamos que el CAFTA otorgue un período de tiempo razonable dentro del cual los países de América Central deberán reformar su legislación laboral si pretenden seguir recibiendo los beneficios plenos que se derivan del tratado. El no cumplimiento de los plazos establecidos debe ser considerado como una violación del tratado y debe conducir a la inmediata invocación de los mecanismos de solución de controversias.

Se deberá establecer un plazo relativamente corto para modificar las leyes de manera tal que las mismas se ajusten a los derechos enumerados en la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, incluyendo la libertad de asociación. Por ejemplo, se le podría dar un año o dieciocho meses a un país para que implemente estas reformas legales. En el marco de la Declaración de la OIT, todos los países que potencialmente formarían parte del CAFTA deben “respetar, promover y hacer realidad, de buena fe” estos principios dada su calidad de miembros de la OIT. Para encontrarse en conformidad con la Declaración de la OIT es necesario adoptar legislación laboral doméstica que proteja completamente estos estándares básicos.⁴⁸⁶ Por lo tanto, el CAFTA no impondría nuevas obligaciones al exigirles que así lo hicieran

Se puede establecer un plazo más prolongado para que los países de América Central modifiquen su legislación de manera tal que la misma proteja totalmente los derechos laborales económicos y sociales considerados como no básicos, que se definen en los tratados Estados Unidos-Chile y Estados Unidos-Singapur como “condiciones aceptables de trabajo respecto a salarios mínimos, horas de trabajo y seguridad y salud ocupacional.”⁴⁸⁷ Por ejemplo, se podría establecer un período de dos o tres años para este tipo de reformas. El plazo más prolongado permitiría acomodar las diferencias existentes entre los países en términos de niveles de desarrollo socioeconómico y de disponibilidad de recursos y sería consistente con los instrumentos relevantes de la ONU y de la OEA que regulan estos derechos. Para facilitar estas reformas, el gobierno de los Estados Unidos deberá brindar asistencia para el desarrollo teniendo como objetivo la modificación y subsiguiente aplicación de la legislación laboral relevante en los países afectados.

Aunque algunas personas pueden interpretar las provisiones recomendadas para ser incluidas en el CAFTA como un acto de vulneración de la soberanía nacional o como una imposición injusta de los estándares vigentes en los países ricos sobre los países en vías de desarrollo, éste no es el caso. La totalidad de los cinco países de América Central ya han ratificado instrumentos internacionales que los obligan a proteger los derechos laborales en la esfera civil, política, económica y social. Una provisión del CAFTA obligándolos a cumplir con esto sólo reforzaría este compromiso previo. Más aún, el hecho de solicitar a los socios comerciales que modifiquen sus respectivas legislaciones, frecuentemente a lo largo del tiempo, como una condición para formar parte de un tratado de libre comercio, no constituye una práctica nueva para los Estados Unidos en el área comercial. Por ejemplo, según la Oficina del Representante de Comercio de los Estados Unidos (USTR por sus siglas en inglés), los tratados Estados Unidos-Chile y/o Estados Unidos-Singapur requieren la eliminación gradual de un impuesto de lujo sobre los automóviles a lo largo de un período de cuatro años; la modificación de la legislación de modo tal de abrir el suministro inter-fronteras de servicios de seguros en sectores clave; la eliminación de prohibiciones sobre nuevas licencias para bancos que ofrezcan servicios completos dentro de un plazo de dieciocho meses; la liberalización de los requisitos de registro y certificación de patentes; la eliminación de requisitos de propiedad de capital para la prestación de servicios de agrimensura; la prohibición relativa a la producción de discos ópticos, tales como CDs, DVDs, o programas de computación, sin códigos fuente de identificación, a no ser que se reciba autorización escrita del dueño de los derechos de autor; y la aprobación de una ley que regule las conductas anticompetitivas en el ámbito de los negocios para enero de 2005.⁴⁸⁸ Human Rights Watch considera que las leyes que regulan los derechos humanos de los trabajadores son tan fundamentales para lograr un comercio libre y justo como las que regulan los derechos de empresas y de los inversores. El gobierno de los Estados Unidos ha demandado a los países que modifiquen su legislación comercial como una condición necesaria para el libre comercio; debería adoptar la misma posición en lo que respecta a la legislación laboral.

Aplicación de la legislación laboral

Obviamente, el hecho de adecuar la legislación laboral nacional a los estándares internacionales en la materia no asegurará, por sí solo, que los trabajadores salvadoreños y de otros países de América Central puedan ejercer libremente sus derechos humanos. En este sentido, la aplicación de la legislación resulta de importancia crítica. Aunque, tal como se indica más arriba, el gobierno de los Estados Unidos ha propuesto incluir en el CAFTA, del mismo modo que en los tratados Estados Unidos-Chile y Estados Unidos-Singapur, una provisión requiriendo la aplicación de la legislación doméstica, se necesita más todavía. Aun en el caso de que tal requisito fuera suficiente para abordar el tema de la aplicación inefectiva de la legislación en los Estados Unidos, Chile, y Singapur, una cuestión que no tratamos aquí, resultaría claramente inadecuado para El Salvador, donde la no aplicación de la legislación laboral constituye un hecho notorio, sistemático, y en gran medida atribuible a la falta de voluntad política. Tal como lo demuestra la historia, los beneficios arancelarios, una vez concedidos, resultan difíciles de retirar.⁴⁸⁹ Por lo tanto, un mecanismo de transición que condicione la concesión gradual de beneficios arancelarios a la aplicación adecuada de la legislación laboral resulta esencial para asegurar que El Salvador y otros países miembros del CAFTA no disfruten de los beneficios plenos que se derivan de tal tratado hasta que cumplan con el requisito de que las partes apliquen efectivamente su propia legislación laboral.

Con la finalidad de alcanzar este objetivo, Human Rights Watch propone un mecanismo de transición para el CAFTA basado en el acuerdo textil celebrado entre los Estados Unidos y Camboya, calificado por el Representante de Comercio de los Estados Unidos, Robert Zoellick, como “un excelente ejemplo del modo en que los tratados comerciales facilitan el desarrollo económico y promueven un marcado respeto por los derechos de los trabajadores.”⁴⁹⁰ El acuerdo textil Estados Unidos-Camboya permite que el gobierno de los Estados Unidos relaje los límites que pesan sobre las importaciones textiles procedentes de Camboya si las condiciones de trabajo imperantes en ese sector “cumplen sustancialmente” con la legislación laboral local y con los estándares internacionales en la materia.⁴⁹¹ Se debería adoptar un enfoque similar, en lo que respecta a la entrada de productos al mercado norteamericano, en el caso del CAFTA.⁴⁹²

Es probable que los bienes comercializados en el marco del CAFTA caigan en varios grupos de eliminación escalonada de aranceles, yendo desde la eliminación inmediata de los aranceles para los bienes que se ubican en el primer grupo hasta una eliminación que se extienda a lo largo de quince años o que se dé de manera indefinida para aquellos que se ubiquen en el último. Estas reducciones programadas no deben ser automáticas. Por el contrario, los Estados Unidos deberán conceder reducciones arancelarias sólo en el caso de determinar, en revisiones anuales, que los países de América Central han cumplido con metas previamente establecidas en lo que respecta a la aplicación efectiva de la legislación laboral en aquellos sectores en los que se mantienen relaciones comerciales. Las revisiones deberán realizarse y las reducciones deberán ser concedidas país por país y sector por sector.⁴⁹³ Por ejemplo, si estuviera programado que los productos textiles de América Central ingresaran a los Estados Unidos libres de impuestos luego de transcurridos cinco años—escalonando los beneficios arancelarios al otorgar una reducción anual del orden del 20 por ciento—y una revisión anual sobre la aplicación de la legislación laboral revelara que las leyes laborales no se hubieron aplicado de manera efectiva en ese sector, la reducción arancelaria correspondiente a ese año debería ser total o parcialmente denegada. La medida según la cual la reducción sería denegada, o no, podría depender de la extensión y duración y de las razones para la no aplicación de la legislación, así como del nivel de aplicación que podría esperarse de manera razonable teniendo en cuenta las limitaciones en términos de recursos de la parte en infracción.⁴⁹⁴

Este enfoque para la aplicación de la legislación genera un incentivo positivo que alienta a respetar los derechos humanos de los trabajadores. El mismo concede reducciones arancelarias que van en proporción a la rapidez con la que los países mejoran sus condiciones laborales. Es muy probable que el mismo revierta la dirección de esta “carrera hacia el fondo” en la medida en que los países centroamericanos se esfuercen por alcanzar prácticas laborales superiores a cambio de un acceso más rápido y amplio al mercado norteamericano. Y evitaría el frecuentemente criticado enfoque amplio de sancionar a un país por los problemas observados en un sector, dado que a los sectores problemáticos se les denegarían las reducciones arancelarias, mientras que aquellos sectores que se desempeñaron mejor serían capaces de disfrutarlas.

En el caso de que no existan reformas similares a las que se recomiendan más arriba, El Salvador y otros países de América Central carecerán de incentivos en el marco del CAFTA para fortalecer sus legislaciones laborales deficientes y sólo tendrán incentivos mínimos para mejorar sus prácticas. Podrían acabar disfrutando de enormes beneficios arancelarios mientras los abusos a los derechos humanos de los trabajadores centroamericanos persisten. En cambio, el CAFTA debería incluir provisiones sólidas para salvaguardar los derechos laborales y mecanismos para hacerlas cumplir de manera tal de crear un área de libre comercio donde los derechos de los trabajadores que producen bienes exportables sean respetados.