Нарушения прав человека в странах СНГ

Общий обзор по странам Европы и центральной Азии

Роль международного сообщества

ООН

На протяжении года различные организации ООН пренебрегали проблемами прав человека в регионе. Совет Безопасности оставался расколотым и в значительной степени недееспособным в том, что касалось реакции на насилие в Косово; эмбарго на поставки оружия в ФРЮ было введено только 31 марта, после неоднократных предупреждений, которые не встретили понимания. В условиях нарастания нарушений в течение лета СБ не предпринял никаких дальнейших действий, что в значительной степени было обусловлено позицией Китая и России. Только после того, как С.Милошевич жесткими средствами добился реализации своих стратегических целей, СБ в конце сентября принял дополнительную резолюцию с призывом к прекращению насилия.

Опасаясь распространения конфликта из Косово на территорию соседней Македонии, ООН продлила мандат и увеличила численность своих Сил превентивного развертывания (СПРООН), которые сконцентрировали основные усилия на недопущении проникновения нестабильности через границу, однако не реагировали на нарушения прав человека, провоцирующие нестабильность внутри страны. Между тем Комиссия ООН по правам человека исключила Македонию из зоны ответственности своего докладчика по бывшей Югославии, создав вызывающую беспокойство лакуну в том, что касается мониторинга и сообщений о ситуации с правами человека в этой стране.

Более оперативно Совет Безопасности реагировал на ситуацию в Грузии; в майском заявлении председателя выражалась глубокая озабоченность возобновлением насилия в Абхазии, июльская резолюция СБ также была выдержана в решительном тоне. СБ также продлил мандат Миссии наблюдателей ООН в Грузии (МНООНГ) до 1999 г.

В Таджикистане СБ продлил мандат Миссии наблюдателей ООН (МНООНТ) до конца ноября 1998 г., однако в целом политика ООН в отношении Таджикистана не отличалась активностью. С 1993 г. организация принимала активное непосредственное участие в мирных переговорах; при этом в 1998 г., в условиях несоблюдения сторонами большей части установленных мирными соглашениями временных рамок, МНООНТ не имела какой-либо четкой позиции. После убийства в июле четырех сотрудников МНООНТ миссия отозвала весь ооновский персонал в столицу республики Душанбе.

Международный трибунал по бывшей Югославии (МТБЮ) в 1998 г. продолжал работать в интересах осуществления международного правосудия за военные преступления. В результате арестов силами НАТО и добровольной сдачи число лиц, признанных заслуживающими суда за преступления во время войны в Боснии и Герцеговине (БиГ), возросло до 28. В течение года МТБЮ рассматривал 6 дел, по которым проходило в общей сложности 14 обвиняемых. Ссылаясь на необходимость концентрации скудных средств для привлечения к ответственности наиболее серьезных военных преступников, прокурор сняла обвинения с 14 второстепенных обвиняемых. Однако ее стратегия «крупной рыбы» существенно подрывалась упорным нежеланием Сил по стабилизации (СФОР), действующих под командованием НАТО, задержать Радована Караджича — главного архитектора «этнических чисток» в Боснии. В случае с Косово прокурор не замедлила объявить о своем намерении провести расследование утверждений о военных преступлениях, однако медленный ход последовавшего расследования несколько снизил потенциальный сдерживающий эффект от его проведения и, возможно, привел к потере для Трибунала ключевых доказательств военных преступлений.

Европейский союз

Как и другие международные организации, ЕС не предпринял скоординированных и решительных действий для прекращения нарушений в Косово. Не торопясь вводить санкции в действие и спешно отменяя их при малейших признаках улучшения ситуации, ЕС фактически открыл зеленый свет президенту ФРЮ С.Милошевичу для продолжения кампании насилия, не опасаясь серьезных последствий. Так, после проведения С.Милошевичем в мае одной незавершенной полуторачасовой встречи с руководством этнических албанцев ЕС в качестве поощрения принял решение не вводить планировавшийся запрет на инвестиции в Югославию. На той же неделе Белград начал новое крупное наступление, которое было отмечено серьезными нарушениями международного гуманитарного права.

Отношения ЕС с Турцией оставались прохладными после принятого в 1997 г. Союзом решения отложить рассмотрение заявки Стамбула о вступлении в ЕС. Хотя в качестве обоснования приводилась ситуация с правами человека в Турции, соображения более сильного порядка — в том числе дискомфорт от перспективы предоставления членского статуса преимущественно исламской стране — снизили весомость критики правозащитной практики в Турции. Более того, проблемы прав человека исчезали из повестки дня каждый раз, когда под вопросом оказывались другие интересы ЕС в его отношениях со Стамбулом. Это очевидно проявлялось, когда ЕС настаивал на ограничении перемещения иракских беженцев пределами турецкой территории, несмотря на серьезные законодательные и процедурные изъяны в предоставлении убежища в Турции. Аналогично, вопреки Кодексу поведения ЕС в торговле оружием, принятому в июне и вводящему правозащитные критерии при продаже оружия, страны-члены ЕС продолжали поддерживать свои военно-промышленные комплексы в их стремлении получить выгодные контракты в Турции, которая, по сведениям, выделила 30 млрд.долл. США на закупки вооружений в ближайшие 10 лет.

Несмотря на четкое обязательство предоставления режимов благоприятствования в торговле в зависимости от степени уважения прав человека, ЕС подписал в феврале важное торговое соглашение с Туркменистаном, полностью лишив себя возможности использования одного из рычагов воздействия на одну из наиболее репрессивных стран региона. Промежуточное соглашение устанавливает торговые привилегии на период до вступления в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС). В самом СПС содержится ясно выраженное обязательство о соблюдении прав человека, однако в 1998 г. правительство Туркменистана систематически подавляло гражданские свободы, как, впрочем, и в предыдущие годы. К сожалению, ЕС проявил инициативу в размораживании СПС с Узбекистаном, дав ход его одобрению несмотря на систематические нарушения прав человека. Проект ЕС по созданию транспортного коридора Европа-Кавказ-Центральная Азия объемом 50 млн. экю (35,7 млн.долл.) стал крупнейшим европейским инвестиционным проектом в регионе по созданию транспортного коридора Восток-Запад, включающего современные дороги, порты и другие транспортные коммуникации. При этом ЕС, как представляется, никак не увязал эти инвестиции с большей заботой о правах человека в регионе в целом.

Поддержка ЕС неправительственных организаций и независимых СМИ в странах СНГ внесла значительный вклад в формирование гражданского общества. В Беларуси, например, такая помощь, как и содействие со стороны американской администрации, были вопросом выживания для независимых неправительственных организаций и СМИ, которых власти этой страны попытались полностью упразднить.

ОБСЕ

Благодаря постоянному расширению своего присутствия на местах ОБСЕ зачастую выступала наиболее важным непосредственным действующим лицом во многих «горячих правозащитных точках» региона. К сожалению, соображения политики и безопасности слишком часто оттесняли на второй план правозащитный мониторинг и информацию. Располагая 280 наблюдателями на местах, включая 120 полицейских наблюдателей, ОБСЕ стала ведущей международной организацией в Хорватии после завершения в январе деятельности Переходной администрации ООН в Восточной Славонии. При том, что в конфиденциальных докладах миссия часто занимала критическую позицию, присвоенные ей «политические» функции, равно как и дипломатические публичные заявления и нежелание осуществлять активный мониторинг или вмешиваться в конкретные случаи нарушений прав человека, далеко не соответствовали всем возможностям ее мандата. Миссия ОБСЕ в Македонии приглушала нарушения прав человека, в особенности в отношении представителей этнического албанского меньшинства, предпочитая вместо этого оказывать безусловную поддержку правительству, которое она рассматривала как фактор стабильности в регионе. На момент опубликования настоящего доклада ОБСЕ планировала разместить в Косово 2 тыс. «проверяющих», занятых наблюдением за выполнением соглашения о прекращении боевых действий, частичном выводе югославских сил безопасности и начале диалога по политическому статусу Косово. Успех этой новой миссии будет зависеть от способности ОБСЕ извлечь уроки из своих ошибок в других местах, а также открыто и решительно осуществлять свои полномочия в области прав человека.

Миссии ОБСЕ по координации и мониторингу на территории СНГ по сравнению с предыдущим годом добились прогресса в своих усилиях в области прав человека. Представительство в Узбекистане принимало участие в мониторинге судебных процессов; по ряду случаев незаконного задержания ОБСЕ направляла официальные протесты, а также настаивала на обеспечении доступа для представителей международного сообщества. Постоянный совет ОБСЕ активизировал постановку вопросов прав человека в Таджикистане на основе информации представительства в Таджикистане. Представительство, однако, недостаточно эффективно отслеживало случаи нарушений, подрывая тем самым свою роль основного гаранта укрепления прав человека в период перехода к миру. Представительство ОБСЕ по правам человека в Сухуми, созданное совместно с ООН, имело полномочия только на мониторинг нарушений прав грузин, пытающихся возвращаться в Абхазию; тем не менее оно практически не выступало с публичной оценкой правозащитной ситуации. Как позитивный момент следует отметить открытие в 1998 г. представительства ОБСЕ в Беларуси; оценивать его работу на момент написания настоящего доклада было бы еще преждевременно.

ОБСЕ по-прежнему играла важную роль в проведении и мониторинге выборов в регионе. Наиболее масштабным мероприятием в этой области в 1998 г. было участие в сентябрьских всеобщих выборах в Боснии. При том, что общая атмосфера, в которой проводились выборы, отражала значительные улучшения по сравнению с муниципальными выборами 1997 г., деятельность ОБСЕ была неудовлетворительной. Более сотни избирательных участков не открылись в назначенное время из-за того, что не получили списки избирателей или достаточное количество бюллетеней; имена многих избирателей отсутствовали в списках или были указаны неверно. Следовало предвидеть эти и другие технические проблемы, поскольку они возникали при проведении выборов и в прошлом.

Следует отметить деятельность Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ), сумевшего в самые короткие сроки сформировать эффективную группу наблюдателей на досрочных мартовских президентских выборах в Армении, хотя во главе миссии и не был поставлен опытный специалист. Последнее обстоятельство в определенной степени подорвало легитимность миссии в глазах политической оппозиции и вызвало критику со стороны международных наблюдателей. В конечном итоге, однако, это не сказалось на объективности миссии. Так, в заключительном докладе был сделан вывод о несоответствии выборов стандартам ОБСЕ. В Азербайджане Бюро выступало с активными призывами в адрес правительства о совершенствовании закона о выборах президента как в ходе ряда встреч, так и направляя письменные обращения. Результатом такого диалога стали несколько важных поправок, внесенных правительством.

Совет Европы

В 1998 г. Совет Европы пережил несколько важных институциональных изменений. Особое значение имело вступление в силу 11-го Протокола к Европейской конвенции о правах человека, в соответствии с которым, по состоянию на 1 ноября, создавался новый постоянно действующий Европейский суд по правам человека взамен прежней двухуровневой структуры, состоявшей из Комиссии и Суда по правам человека. Впервые граждане стран-членов Совета Европы и сами государства получили право обращаться по вопросам нарушений защищенных конвенцией прав человека напрямую в международный трибунал. Юрисдикция вновь созданного суда обязательна для стран-членов, в отличие от рекомендательного характера решений при прежней системе. Ожидалось, что суд сможет более эффективно рассматривать все более нарастающий поток заявлений.

Продолжалась также работа по созданию нового института Комиссара Совета Европы по правам человека. В сентябре Комитет министров одобрил проект его мандата, предоставляющего широкие полномочия по мониторингу и докладам о положении с правами человека во всех 40 странах-членах Совета Европы. Ожидалось, что должность комиссара будет утверждена в 1999 г. после консультаций с Парламентской Ассамблеей.

Как менее позитивное следует отметить решение Комитета министров об изменении внутренней процедуры мониторинга выполнения странами-членами своих обязательств в рамках Совета Европы. До недавнего времени такой мониторинг основывался на докладах, представляемых секретариатом Совета. Поскольку ряд стран-членов, как сообщали, болезненно воспринимали выводы секретариата, Комитет решил впредь осуществлять мониторинг на основе докладов, представляемых самими государствами. Такие их оценки собственного соблюдения обязательств в рамках Совета Европы являются конфиденциальными и не подлежат контролю со стороны общественности.

Процедура мониторинга Парламентской Ассамблеи показала себя более эффективной в рассмотрении правозащитной практики стран-членов. Комитет Ассамблеи по мониторингу продолжал активно работать в 10 государствах. В его докладе по России отмечалось, что эта страна достигла «бесспорных успехов» на пути утверждения законности и демократии, однако указывалось также на необходимость дальнейших реформ в различных областях, в том числе в том, что касается обеспечения свободы передвижения, реформы уголовной юстиции и пенитенциарной системы, полной отмены смертной казни. При том, что в докладе ситуация оценивалась в целом правильно, авторы не отметили значительный откат от правозащитных стандартов за последние два года. Пример Румынии, при этом, свидетельствовал об опасности прекращения такого рода мониторинга до установления гарантий сохранения основных свобод. Мониторинг соблюдения Румынией своих обязательств в рамках Совета Европы был прекращен в апреле 1997 г. после обещания властей провести радикальные реформы. Несмотря на то что год спустя многое из обещанного — в особенности в области обращения с гомосексуалистами — не было выполнено, Парламентская Ассамблея не продемонстрировала политическую волю к возобновлению процедуры, вследствие чего нарушения со стороны румынских властей остались без последствий.

В 1998 г. Совет Европы рассматривал заявки о приеме Армении, Азербайджана, Беларуси, Боснии и Герцеговины, ФРЮ и Грузии. В силу вопиющей ситуации с правами человека процедура принятия Беларуси на протяжении 1998 г. оставалась замороженной. Кроме того Комитет министров на момент написания настоящего доклада не предпринял никаких шагов по заявке ФРЮ, учитывая многочисленные нарушения в Косово со стороны югославского правительства. Отношение Совета Европы к другим подавшим заявки государствам было, однако, не таким принципиальным. В стремлении поддержать вновь сформированное умеренное правительство Республики Сербской во главе с Милорадом Додиком, Парламентская Ассамблея в феврале приступила к осуществлению процедуры принятия Боснии и Герцеговины, несмотря на то что многие поставленные ею ранее условия были выполнены только частично. На Кавказе, где интересы в области разработки нефтяных месторождений имели приоритетное значение, вопросы соблюдения прав человека отодвигались на второй план. На момент написания настоящего доклада наиболее вероятным кандидатом в члены Совета Европы являлась Грузия, которая в наибольшей степени из трех кавказских республик учитывала его требования. Рассмотрение заявок Армении и Азербайджана зависело, главным образом, от реального прогресса в урегулировании карабахского конфликта; другим серьезным проблемам правозащитной практики в обеих странах уделялось при этом второстепенное внимание.

НАТО

Долгий процесс принятия решений в НАТО в условиях косовского кризиса показал, что альянс пока еще не готов играть роль эффективного механизма обеспечения безопасности в эпоху после окончания «холодной войны». В то время как чиновники в Брюсселе мучительно согласовывали оперативные детали акции, которой не суждено было осуществиться, С.Милошевич «утюжил» Косово. НАТО то отменяла ультиматумы, то продлевала их срок, когда С.Милошевич не подчинялся. В Боснии роль альянса была более позитивной; действовавшие под его командованием Силы по стабилизации (СФОР) в ряде случаев предоставляли защиту возвращающимся беженцам и принимали участие в аресте шести признанных подлежащими суду лиц в 1998 г. Два человека были также задержаны в декабре 1997 г. голландским контингентом СФОР, и еще пятеро в течение года добровольно сдались натовским силам. К сожалению, значение этих усилий смазывалось упорным нежеланием НАТО арестовывать лидера боснийских сербов в период войны Радована Караджича.

США

При том, что США не замедлили осудить репрессии против косовских албанцев в самом начале конфликта, на протяжении большей части года им не удавалось сохранять свою позицию лидера, необходимую для организации эффективной международной реакции. Не желая признавать независимость Косово и, в равной степени, не будучи готовой задействовать свои наземные силы для мирного сохранения Косово в составе Югославии, американская администрация, как и ее союзники, своими многочисленными осуждающими заявлениями не добилась практически никаких результатов. В конечном итоге руководство США довело дело до договоренностей с югославскими властями о частичном выводе их сил безопасности из Косово и допуске наблюдателей ОБСЕ. Однако эти договоренности были достигнуты только после нанесения силами ФРЮ систематических ударов по гражданскому населению; они также лишь отрывочно затрагивали проблемы ответственности и гарантий соблюдения прав человека — необходимую составляющую любого долгосрочного политического урегулирования.

В Боснии США играли более позитивную роль; в течение года их контингент принимал участие в аресте двух лиц, признанных подлежащими суду за военные преступления. Подталкиваемая принятым в конце 1997 г. законодательством, американская администрация также активизировала свои усилия, направленные на предотвращение использования помощи для целей восстановления лицами, подозреваемыми в совершении военных преступлений. В ряде случаев, однако, превалировали политические соображения, как при снятии администрацией предварительных условий для оказания содействия полиции Республики Сербской; несмотря на то что ООН к тому времени еще не завершила свою процедуру согласования, преследовавшую цель очистить полицию от сотрудников, подозреваемых в совершении военных преступлений или виновных в других нарушениях прав человека.

В связи с систематическими нарушениями прав человека в Турции США заняли принципиальную позицию, заявив о замораживании возможной поставки Стамбулу боевых вертолетов на сумму 3,5 млрд.долл. до тех пор, пока Турция не выполнит обязательства в области прав человека, данные премьер-министром Йилмазом президенту Б.Клинтону в ходе их встречи в декабре 1997 г. Следуя той же политике, Госдепартамент США согласился санкционировать поставку БТРов для турецких полицейских формирований по борьбе с терроризмом и беспорядками под финансирование американского Экспортно-импортного банка только при условии, что поставляемое специмущество не будет использоваться в 11 провинциях, где эти формирования были причастны к серьезным нарушениям прав человека.

Администрация Б.Клинтона не использовала важную возможность повлиять на положение с правами человека в России, полностью обойдя молчанием эти вопросы в ходе сентябрьской встречи президентов Б.Клинтона и Б.Ельцина. Как и ЕС, и Совет Европы, американская администрация игнорировала связь переживаемого Россией экономического и финансового кризиса с ее застарелыми проблемами в области прав человека; в равной степени не было уделено внимания необходимости призвать к подтверждению приверженности защите прав человека в момент политического кризиса. Подобная позиция обусловлена, отчасти, историческим выбором американской администрации в пользу оказания неизменной поддержки президенту Б.Ельцину — последним проявлением чего стала роль США в мобилизации поддержки чрезвычайному июльскому кредитному пакету МВФ — вместо того, чтобы поощрять появление альтернативных политических сил или поддерживать развитие демократических институтов.

Резкое ухудшение ситуации с правами человека в Киргизии и Казахстане было обусловлено попытками президентов обоих государств ослабить политическую оппозицию накануне приближающихся выборов. Тем не менее США, как и другие члены международного сообщества, продолжали массированное предоставление обеим странам прямой помощи и кредитов, никоим образом не проявляя озабоченности усилением там авторитарных тенденций.

Американская политика в Центральной Азии и на Кавказе по-прежнему определялась стратегическими соображениями, связанными с энергоносителями и маршрутами их транспортировки, необходимостью изоляции Ирана и сдерживания исламского «фундаментализма». Этот подход очевидно проявлялся в политике по отношению к Туркменистану, который получил 96 млн.долл. инвестиций под финансирование Экспортно-импортного банка; за счет средств американского управления по торговле и развитию было также выполнено несколько технико-экономических обоснований. Проведение первого в истории государственного визита президента Туркменистана С.Ниязова не было увязано с вопросами прав человека, хотя Госдепартамент и ОБСЕ неоднократно обращались к туркменским властям с настойчивой просьбой об освобождении десяти политических заключенных. При том, что эти усилия заслуживают высокой оценки, случаи освобождений свидетельствуют лишь о намерении правительства Туркменистана использовать политзаключенных как эффективное средство для получения финансовых уступок; не следует ошибочно принимать это за приверженность правам человека. Опубликованный в ходе визита пресс-релиз Белого дома, в котором говорилось, что «Туркменистан привержен укреплению законности и политического плюрализма, включая свободные и справедливые парламентские и президентские выборы», представлялся в лучшем случае банальным.

Принудительное сдерживание негосударственного ислама стало серьезным испытанием для неизменной и энергичной приверженности американской администрации защите свободы вероисповедания. Госдепартамент обвинил правительство Узбекистана в резком ограничении свободы отправления религиозного культа, а также поднимал вопрос о дискриминации и притеснениях в отношении христианских групп в ходе встреч с представителями властей. Однако внимание США к проблемам христианских групп было непропорционально велико, учитывая, что основная тяжесть дискриминации и преследований легла на мусульман. Как положительный момент следует отметить, что посольство США в Ташкенте активно осуществляло мониторинг процессов над лицами, арестованными во время кампании репрессий против независимых приверженцев ислама в Ферганской долине.

Закрытие в сентябре на неопределенный срок американского посольства в Душанбе, как сообщали, в связи с недостаточными гарантиями безопасности, вызвало опасения, что Таджикистан может оказаться в еще большем забвении и изоляции, а также ослабило и без того недостаточно развитые мониторинг и информирование по правам человека, равно как и общий контроль за ходом развития событий в этой стране.