РОССИЯ

Русская
страница

Этническая
дискриминация
на юге
России

Содержание

СИСТЕМА ПРОПИСКИ⁷¹

Хотя исторически система обязательного получения разрешения на проживание, т.е. система прописки, существовала и до Октябрьской революции, официально она была принята уже в советское время в 1932 г. вместе с введением внутренних паспортов для всех граждан начиная с 16 лет. Внутренний паспорт, помимо другой информации, содержит указание на национальность владельца. Штамп о прописке во внутреннем паспорте был изначально введен для того, чтобы затормозить стремительный приток сельского населения в города и отслеживать местонахождение граждан якобы в целях охраны порядка и законности. Каждый житель страны был приписан к определенному месту постоянного проживания, и предъявление прописки являлось обязательным условием для поступления на работу, в школу или высшее учебное заведение, а также для вступления в брак и осуществления иных гражданских формальностей. Трудности с получением этого важного штампа традиционно способствовали широкому распространению взяточничества и фиктивных браков.

В своем историческом решении от 1991 г. Комитет Конституционного надзора СССР постановил, что система прописки является нарушением права на свободу передвижения и что имеющиеся в законодательстве ограничения, связанные с пропиской, отменяются начиная с 1 января 1992 г. К сожалению, это прогрессивное решение так и не было воплощено в практику в большинстве городов и территорий, испытывающих большой приток иммигрантов. Почти сразу же после публикации постановления в 1991 г. местные власти в Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Ставропольском краях и в ряде других мест приняли законы, восстанавливающие режим прописки на местном уровне, что привело к бесчисленному количеству задержаний, штрафов и даже случаев физического выселения из названных регионов не прописанных там лиц. Начиная с 1996 г., федеральное правительство России и власти Ставропольского края смягчили регистрационные правила, разрешив несколько большую свободу передвижения. Эти перемены были частично вызваны вторым историческим постановлением Конституционного суда в 1996 г. После принятия Конституционным судом в 1998 г. более детально разработанного решения краевые власти должны будут радикально либерализовать свой регистрационный режим.

Система прописки является очевидным нарушением целого ряда российских и международных законов. Она противоречит праву на свободу передвижения, которое гарантировано Конституцией Российской Федерации, федеральным законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»,⁷² а также обязательствами страны по международным законам, таким, как Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах.⁷³ Помимо этого, не имея прописки, гражданин не может легально устроиться на работу, и тем самым грубо нарушается право человека на труд, гарантированное Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (статья 6). Подобным же образом без прописки невозможно получить бесплатное медицинское обслуживание в государственном медицинском учреждении и устроить детей в школу. Такие ограничения нарушают права детей, провозглашенные в Конвенции ООН о правах ребенка, на доступ к медицинскому обслуживанию (статья 24) и образованию (статья 28). Комиссия по правам человека при президенте сделала следующее заключение в своем обзоре законодательства о праве на свободу передвижения в Российской Федерации на 1993 г.: «Исполнительные власти полностью игнорируют как законодательство, так и соответствующую статью Конституции, иногда ссылаясь на отсутствие соответствующих механизмов их выполнения (подзаконных актов), а иногда не ссылаясь ни на что».⁷⁴ 4 апреля Конституционный суд России признал неконституционными все законы, вынуждающие гражданина платить регистрационный взнос за проживание в своей квартире, т.е. вынуждающие покупать прописку.⁷⁵ Это постановление повлияло на законодательство в четырех административных регионах России, включая Ставрополье и Москву. Год спустя тот же суд постановил, что взнос, который московское правительство взимает с прибывающих на постоянное жительство за «пользование городскими службами» и составляющий около 7.000 долларов, является неконституционным.⁷⁶ Город ввел этот взнос взамен системы покупки прописки. Интересно отметить, что Борис Немцов, популярный в то время губернатор Нижнего Новгорода, утверждал, что даже он не смог получить московскую прописку, когда был назначен заместителем премьер-министра в 1997 г.⁷⁷

Отвлекаясь от юридических дискуссий, можно утверждать, что на практике система прописки сохраняется по ряду причин. Основной причиной является то, что некоторые территории стремятся защититься от притока беженцев и вынужденных переселенцев, спасающихся от многочисленных этнических конфликтов на территории бывшего Советского Союза. Даже когда местные законы о регистрации на первый взгляд не кажутся дискриминационными, они часто применяются произвольным и дискриминационным образом против «нежелательных» людей, таких, как некоторые расовые и этнические меньшинства, или в пользу лиц, занимающих высокое политическое положение или обладающих иными преимуществами. Наконец, эта система служит механизмом для получения доходов в местный бюджет и для вымогательства взяток в пользу представителей местных правоохранительных органов и администрации. Таким образом, на местном уровне не только отсутствует стимул к отмене этих законов, но напротив, существуют достаточно веские мотивы к их сохранению и применению.⁷⁸

Новые правила, регулирующие регистрацию для постоянного и временного проживания, были приняты как замена системе прописки в России. Однако федеральные и местные власти фактически лишь заменили старое название на новое, сохранив систему в ее прежнем виде; более того, в некоторых случаях власти еще более ужесточили режим регистрации постоянного проживания. Постановлением федерального правительства № 713 от 17 июля 1995 г. контроль за передвижением граждан вне места постоянного жительства передается на усмотрение правительства, и тем самым на беженцев накладываются дополнительные трудности. Дополнения к постановлению № 713, принятые в 1996 г., и решение Конституционного суда⁷⁹ отменили эти правила, жестко ограничивающие свободу передвижения. Например, решением 1998 г. были отменены статьи 10, 12 и 21, которые, соответственно, ограничивали 6 месяцами срок временного пребывания в населенном пункте, не являющемся местом постоянного проживания и устанавливали условия, по которым местные власти могли отказать гражданам в просьбе разрешить временное пребывание или постоянное жительство. Ранее правилами было установлено, что гражданин может пребывать в населенном пункте, не являющемся местом его постоянного проживания, более шести месяцев только в случае «серьезного заболевания временно зарегистрированного гражданина или его родственников либо при других обстоятельствах, мешающих гражданину покинуть место временного пребывания». Регистрация временного пребывания требовалось даже для поездки в отпуск и деловую командировку. Кроме этого, правила оставляли толкование «особых обстоятельств» на усмотрение не только федеральных, но и местных властей, в результате чего такие решения давали еще больший простор для коррупции, произвола и дискриминации.

Решение Конституционного суда от 1998 г., безусловно, было позитивным шагом к большей свободе передвижения в России, однако оставило неясными два момента. Препятствия, с которыми сталкиваются беженцы при получении временной регистрации,⁸⁰ не относятся к юрисдикции постановления от 2 февраля; они связаны с проблемами российского законодательства о беженцах. Новый закон РФ о беженцах⁸¹ разрешает регистрацию беженцев, однако в настоящее время, как и в прошлом, условия, процедура и документы, требуемые для регистрации, остаются неясными. По новому закону о беженцах удостоверение, выданное местной миграционной службой, должно служить «основанием для регистрации в [местном] управлении внутренних дел» (статья 4.7). Однако по-прежнему регистрацию беженцев затрудняют четыре существующие проблемы. Во-первых, неясно, имеет ли данная статья обратную силу в отношении беженцев, зарегистрировавших свои просьбы о предоставлении убежища в Федеральной миграционной службе (ФМС) до принятия закона. Во-вторых, закон молчит относительно того, является ли регистрация в милиции достаточным документом для милиции не только там, где выдана регистрация, но и в других регионах. В-третьих, в законе не указано, что удостоверение беженца является единственным документом, который требуется для регистрации в милиции.⁸² И наконец, удостоверения действительны только на период принятия решения о предоставлении статуса беженца, на который выделено три месяца с возможностью продления еще на три месяца. Однако закон молчит относительно того, действительны ли удостоверения и регистрация в том случае, если процедура предоставления статуса беженца займет больше времени, положенного по закону. Продолжается ли действие удостоверения по истечении этого срока, остается неясным, и это вызывает проблемы для многих людей, поскольку рассмотрение дела о предоставлении убежища почти никогда не укладывается в предусмотренный шестимесячный срок.

Кроме того, неизвестно, будут ли местные власти должным образом исполнять — или хотя бы принимать во внимание — данный закон. Через месяц после выхода названного постановления мэр Москвы Юрий Лужков, например, объявил по местному телевидению, что отдал распоряжение московским отделениям милиции продолжать применять прежние, противоречащие конституции правила регистрации. Правительство России не прореагировало на это откровенное нарушение федерального закона.⁸³ Московские правила регистрации постоянного и временного проживания — самые жесткие в России, и применение их московской милицией носит до такой степени жесткий и дискриминационный характер (объектом преследования являются главным образом лица с темным цветом кожи), что эти правила кажутся лишь предлогом для таких злоупотреблений, как вымогательство, рукоприкладство, вторжение в частную жизнь и уничтожение документов, удостоверяющих личность.⁸⁴