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III. Antecedentes

Após quase vinte e cinco anos de brutal ocupação de Timor-Leste pela Indonésia, em setembro de 1999 o Exército Nacional Indonésio (TNI) e milícias timorenses iniciaram uma campanha de extrema violência quando o povo de Timor-Leste votou a favor da independência num referendo administrado pela ONU. Calcula-se que 1.400 civis timorenses tenham perdido a vida nos meses precedentes e nos dias imediatamente subsequentes à votação. Cerca de meio milhão de pessoas foram forçadas a abandonar as suas casas ou fugiram em busca de  refúgio.

A violência era parte de uma política sistematicamente planejada por elementos do governo indonésio e  TNI para impedir o povo de Timor-Leste de participar livremente no referendo, e para o puni-lo por votar a favor da independência. Os crimes cometidos contra timorenses incluem execuções em massa, tortura, agressões físicas, desaparecimento forçado, deportação forçada em massa, destruição de propriedade, e estupro e outros tipos de violência sexual contra mulheres e crianças. Estes crimes foram parte de um padrão de graves violações  dos direitos humanos internacionais e da lei humanitária, que, em muitos casos, constituíram crimes contra a Humanidade.

A retirada subsequente da Indonésia no fim de 1999 deixou não só um país devastado e traumatizado pela ocupação e conflito, como também um vazio institucional em todos os níveis da administração civil e do governo. Muitos dos antigos funcionários públicos de Timor-Leste eram indonésios ou pró-Indonésia, e milhares deixaram  o país após o referendo. Após 400 anos de ocupação portuguesa e depois indonésia, a herança colonial deixada a Timor-Leste consistia em pouquíssimas instituições ainda em funcionamento, um défice enorme em recursos humanos e uma  necessidade avassaladora e urgente de construir um governo a partir do zero.

O ambiente mais propício à contrução de instituições públicas é um ambiente seguro e estável. Embora Timor-Leste tenha se beneficiado com uma transição relativamente estável e tranquila de  território ocupado para estado independente sob a administração das Nações Unidas, o país ainda tem de enfrentar uma a miríade de problemas pós-conflito. Continua a ser um dos países mais pobres do mundo e está entre os países que têm os índices mais baixos no ranking do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).⁸ O desemprego e o subemprego são estimados em aproximadamente 50%,⁹ e estimativas recentes indicam que o produto interno bruto anual  per capita (PIB) é equivalente a apenas €300, chegando a €120 nas áreas rurais.¹⁰ A população é em grande parte rural, e a infra-estrutura para serviços sociais básicos,  saúde, e apoio económico  fora da capital, Díli, é extremamente limitada. Grande parte da população continua traumatizada pela ocupação indonésia, e os seis anos que passaram desde o seu fim deixaram as pessoas insatisfeitas e frustradas pelo ritmo lento da reconstrução e desenvolvimento.

Timor-Leste assumiu compromissos formais para com os direitos humanos: a constituição inclui protecções importantes dos direitos humanos e, no primeiro Dia Internacional dos Direitos Humanos após a independência (10 de Dezembro de 2002), o parlamento do Timor-Leste aprovou a assinatura de sete grandes tratados internacionais de direitos humanos, incluindo o Convénio Internacional Sobre Direitos Civis e Políticos, Convénio Internacional Sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais, e a Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes.¹¹ A ratificação destes tratados e a realização dos respectivos relatórios é uma prioridade-chave para o Ministério dos Negócios Estrangeiros. Também há um conselheiro dos direitos humanos permanentemente nomeado para o gabinete do Primeiro-Ministro que, em 2004, reuniu um grupo de trabalho com membros do governo e de ONGs para discutir um Plano de Acção dos Direitos Humanos para Timor-Leste (incluindo consultas públicas quanto ao seu conteúdo). Em 2005 Timor-Leste estabeleceu um gabinete do Provedor (ver em baixo), semelhante a uma instituição de ouvidor em outros países.

Estabelecimento da Força Policial de Timor-Leste

O estabelecimento de uma nova força policial para Timor-Leste era uma das prioridades das Nações Unidas antes de a soberania ser transferida para o novo Estado em maio de 2002. Com um claro mandato para proprorcionar segurança e manter a lei e a ordem em todo o país, sucessivas missões da ONU em Timor-Leste foram instruídas e autorizadas a ajudar a tornar possível o rápido desenvolvimento de um serviço policial credível, profissional e imparcial.¹² A Polícia Civil da ONU (CivPol) começou o recrutamento para o novo serviço policial de Timor-Leste no início de 2000, e o treinamento básico começou em 27 de março de 2000, sob os auspícios da Administração Transicional das Nações Unidas no Timor-Leste (UNTAET). A primeira turma que se formou na Academia de Polícia recém-inaugurada contava com 1.700 polícias, dos quais os primeiros cinquenta assumiram as suas funções em 12 de julho de 2000.¹³ Pouco mais de um ano depois, em 10 de agosto de 2001, o East Timor Police Service foi estabelecido oficialmente, trabalhando ao lado da CivPol.¹⁴ Mais tarde mudou o nome para Timor-Leste Police Service, antes de adoptar o seu título actual de Polícia Nacional de Timor-Leste (PNTL).

O acordo de policiamento conjunto entre a nova polícia do Timor-Leste e a CivPol durou atéo período inicial da independência, e não foi antes da independência, em 20 de maio de 2002, que um acordo foi assinado delineando os termos e calendário da transferência da responsabilidade integral  pelo policiamento da CivPol para a PNTL. Este processo começou com a PNTL a assumindo sucessivamente o controlo do policiamento distrito a distrito. Previsto para um período de tempo mais curto, o processo eventualmente demorou dezoito meses, terminando quando a PNTL assumiu a responsabilidade pelo policiamento geral diário em todo o país em 10 de dezembro de 2003, e a transferência da responsabilidade pelo policiamento foi efectivada no décimo terceiro e último distrito, Díli.

A missão sucessora da UNTAET a partir de maio de 2002, a Missão de Apoio das Nações Unidas em Timor-Leste (UNMISET), também foi mandatada para temporariamente assegurar o cumprimento da lei e a manutenção da segurança pública, e foi autorizada a dar assitência para o desenvolvimento continuado da PNTL. Inicialmente previsto para durar um ano, o mandato da UNMISET foi prolongado duas vezes (em maio e novembro de 2003), parcialmente reflectindo o facto de o limiar crítico da auto-suficiência em instituições governamentais vitais estava  demorando mais tempo que o inicialmente previsto. Foi nesta conjuntura que o governo nacional de Timor-Leste assumiu finalmente a responsabilidade total pelo policiamento de todo o país, com a transferência de todas as responsabilidades executivas pelo policiamento, segurança interna e externa da ONU para o Governo de Timor-Leste em 20 de maio de 2004.¹⁵

Em maio de 2005 o Conselho de Segurança da ONU substituiu a Missão de Apoio da UNMISET por uma missão política especial muito menor, o Gabinete da ONU em Timor-Leste (UNOTIL).¹⁶

Composição da Força Policial de Timor-Leste

O Decreto-Lei Orgânico da Polícia Nacional de Timor-Leste foi promulgado pelo Presidente em maio de 2004.¹⁷ É o instrumento legal que governa a estrutura e o papel da Polícia Nacional de Timor-Leste (PNTL), e especifica o papel da polícia relativamente ao exército, Falantil-FDTL, na segurança interna e externa. APNTL encontra-se dividida em polícia regular e cinco unidades especializadas. Num comunicado de imprensa em julho de 2005, o governo declarava que a PNTL tinha uma força total de aproximadamente 3 mil polícias. O foco deste relatório é a força policial regular.

(Duas das unidades especiais têm, no entanto, um interesse particular e são referidas mais adiante neste relatório: a Unidade de Intervenção Rápida, UIR, e a Unidade de Patrulhamento de Fronteira, UPF.¹⁸ A função da UIR é lidar com distúrbios civis, particularmente em áreas urbanas, e a Unidade de Patrulhamento de Fronteira, como o seu nome indica, trata primariamente da segurança, patrulhamento e gestão das regiões fronteiriças.¹⁹ Os distúrbios internos e a segurança da fronteira se encontram, portanto, sob responsabilidade  da polícia e do Ministério do Interior, e não dos militares.²⁰ Em julho de 2005, havia 292 polícias na Unidade de Patrulhamento de Fronteira e 217 na Unidade de Intervenção Rápida.²¹

Depois da passagem do decreto-lei da polícia, foi adoptado um regulamento disciplinar em junho de 2004. Nem o regulamento disciplinar nem o decreto-lei da polícia foi sujeito a escrutínio parlamentar ou debate público. Ao contrário, os dois atos legislativos foram apresentados ao Presidente pelo Conselho de Ministros e devidamente promulgados. Mecanismos de supervisão (como os descritos abaixo) não são mencionados no decreto-lei da polícia nem no regulamento disciplinar.

A polícia continua a ter uma série de fragilidades institutionais, incluindo experiência e aptidões profissionais limitadas, particularmente nas áreas de  políticas públicas e  legislação. O trabalho da força policial é dificultado por uma falta de aptidão profissional em muitas funções administrativas e de gestão, e continua a enfrentar problemas decorrentes de uma falta de capacidade logística e uma falta geral de recursos para equipamento e desenvolvimento de infra-estrutura.

É também um serviço policial muito recente e frágil que continua dependente da ajuda estrangeira para  equipamento e apoio no treinamento. Há uma séria necessidade de fortalecimento institucional a todos os níveis, mas particularmente na área da internalização dos direitos humanos e em assegurar que todos os poderes e procedimentos policiais obedecem aos padrões internacionais e são implementados de acordo com os mesmos (esta questão é explorada em detalhe na secção V.D deste relatório).

Responsabilidade pelo Treinamento, Disciplina, Investigação do Abuso Policial

Substituindo um Código de Conduta para a polícia de Timor-Leste adoptado pela administração das Nações Unidas durante a UNTAET,²² o regulamento disciplinar de junho de 2004 estabelece os deveres dos polícias da PNTL, impõe limites aos poderes da polícia e delinea os processos disciplinares a serem seguidos em caso de não-cumprimento dos padrões estabelecidos no regulamento. Nas suas próprias palavras, o regulamento afirma fornecer “um corpo sistematizado de regras e princípios… para guiar a acção [dos membros da PNTL]... garantindo assim o profissionalismo e prestígio da instituição.”²³ Foram também preparadas quinze Regras dos Procedimentos da Organização (ROPs) em áreas incluindo o uso de força; policiamento da comunidade; investigação preliminar de crimes; busca e apreensão; tratamento de casos de abuso de crianças e tratamento de crianças em risco; investigação e relatório de acidentes de viação; operação de veículos policiais; deveres judiciais; e treinamento.²⁴

Há três órgãos principais em Timor-Leste com responsabilidade pela supervisão da polícia. O primeiro é o Gabinete de Ética Profissional e Deontologia interno da polícia (PEDU, o antigo Gabinete de Ética Profissional, PEO), encarregado de investigar alegações de abuso ou conduta inapropriada da polícia (geralmente apresentadas por membros do público). Os resultados de qualquer investigação, juntamente com qualquer recomendação de disciplina, são enviados para o Ministro do Interior, que decide que acção deverá ser tomada.²⁵ O segundo é o gabinete do Inspectorado, que inclui representantes do Ministério do Interior, da polícia, do gabinete do conselheiro dos direitos humanos do primeiro-ministro, e do gabinete do procurador-geral. Criado em agosto de 2003, de acordo com o Decreto-Lei sobre a Estrutura Orgânica do Ministério do Interior,²⁶ este órgão tem competência disciplinar sobre todas as estruturas e instituições subordinadas ao Ministério do Interior, incluindo a polícia (embora a legislação não seja explícita relativamente ao mandato do Inspectorado para lidar com questões disciplinares da polícia).²⁷ O terceiro é o gabinete do Provedor, o único mecanismo de supervisão externa, que tem amplos poderes  para investigar e apresentar queixas contra oficiais e instituições do governo, incluindo a polícia.²⁸ (Uma análise do PEO/PEDU e do gabinete do Provedor encontra-se na secção V.B deste relatório.)

O Ministério do Interior detém o controlo operacional sobre a força policial, e em última instância todos os membros da força policial, incluindo o comissário da polícia, respondem ao ministro do interior.²⁹ O comissário da polícia tem autoridade para recomendar despedimentos de membros da força policial considerados culpados de violações dos direitos humanos e outros tipos de violação, mas o poder de proceder ao despedimento está unicamente nas mãos do ministro do interior.