Africa - West

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MESURES LÉGALES INTERNATIONALES DE PROTECTION DES PERSONNES DÉPLACÉES À L'INTÉRIEUR DE LEUR PAYS

Si l'on tient compte de l'ensemble des pays du monde, il apparaît que le nombre de personnes déplacées au sein de leur propre pays dépasse celui des personnes qui, ayant traversé une ou plusieurs frontières internationales, deviennent des réfugiés. (3) Selon les estimations les plus récentes, les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays seraient au nombre de 20 millions (pour 15 millions de réfugiés). (4) Les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays fuient très souvent les mêmes dangers que ceux qu'encourent les réfugiés, la seule différence entre eux provenant du fait que ces derniers ont traversé une frontière internationale. La communauté internationale réagit cependant avec moins de force lorsqu'elle se trouve confrontée à des mouvements internes de population. Face à ce genre de situation, la responsabilité première appartient aux gouvernements, qui se doivent d'agir dans le respect des normes internationales humanitaires et des droits de l'Homme. Lorsqu'un gouvernement ne fournit pas à des populations déplacées l'assistance et la protection nécessaires, la communauté internationale doit le placer devant les obligations qui lui incombent en vertu du droit humanitaire et des droits de l'Homme. Cependant, malgré l'augmentation du nombre de personnes déplacées, la communauté internationale continue à gérer les problèmes de ces populations, vulnérables et dans le besoin, de manière inadéquate et aléatoire.

Fait relativement symptomatique du désintérêt général de la communauté internationale, il n'existe pour le moment aucune définition acceptée internationalement du terme "personnes déplacées à l'intérieur de leur pays." En 1992, une définition de travail était proposée par le Secrétaire général de l'O.N.U.:

...personnes qui ont été, dans l'urgence ou en l'absence de tout signe annonciateur, forcées de quitter leurs foyers en grand nombre, à la suite de conflits armés, de luttes internes, de violations systématiques des droits de l'Homme, de catastrophes naturelles ou provoquées par l'homme, et qui se trouvent dans les limites du territoire de leur pays. (5)

Le même rapport affirmait que les catastrophes naturelles, les conflits armés, la violence communautaire et les violations systématiques des droits de l'Homme étaient les causes de mouvements migratoires massifs à l'intérieur d'un même pays. Vulnérables et incapables de trouver un refuge sûr, les personnes déplacées à l'intérieur de leur pays souffrent souvent de diverses violations de leurs droits fondamentaux. Leurs besoins de base sont quant à eux bien souvent totalement négligés et oubliés. (6)

Malgré l'urgence des problèmes auxquels ces populations sont confrontées, populations dont le sort ne diffère souvent que peu de celui que connaissent les réfugiés, il n'existe ni traité visant à assurer leur protection ni institution spécifique ayant pour mandat de répondre à leurs besoins. Même si la législation internationale relative aux réfugiés peut être considérée comme une base de travail susceptible de permettre la définition de normes, elle n'est pas directement applicable aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays: la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et le protocole de 1967 qui établit les obligations des états envers les réfugiés ne s'appliquent pas lorsque les personnes se trouvent à l'intérieur des frontières de leur état.

Le droit international inclut de nombreuses dispositions applicables aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. (7) Les traités internationaux relatifs aux droits de l'Homme protègent les droits des personnes déplacées (ainsi d'ailleurs que ceux des personnes non-déplacées). Citons notamment le Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques (P.I.R.D.C.P.) et le Pacte International relatif aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels (P.I.R.D.E.S.C.). Des traités spécifiques relatifs aux droits des femmes et des enfants, à la torture et à la discrimination raciale ont aussi un rôle à jouer, notamment dans le cadre de la protection de personnes déplacées. Lorsque les mouvements de population ont lieu dans le cadre d'un conflit armé, le droit humanitaire international devient également applicable.

Au Kenya, la plupart des actions menées par le gouvernement Moi vis-à-vis des personnes déplacées ont constitué des violations des obligations légales internationales qui incombent aux gouvernements. Ceux-ci, en vertu du droit international, doivent protéger les personnes présentes sur leur territoire ou dans leur juridiction de tout acte de violence, mauvais traitement et les protéger contre les exécutions arbitraires ou extralégales. Les articles 6 et 7 du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques (P.I.R.D.C.P.), pacte ratifié par le Kenya, stipulent que le droit à la vie est inhérent à la personne humaine et que nul ne sera soumis à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. L'article 26 stipule que toutes les personnes sont égales devant la loi. Le Comité des Droits de l'Homme de l'O.N.U., chargé de superviser le respect des dispositions du Pacte, a insisté sur le fait que les états doivent non seulement protéger des violations les personnes présentes sur le territoire national, mais doivent également enquêter et poursuivre en justice les coupables de telles violations. (8) Un état qui engage une procédure de cette nature à la suite de violations graves de l'intégrité physique de certaines personnes ne peut agir de manière discriminatoire et tenter de protéger les membres, par exemple, d'un groupe ethnique au détriment d'autres. Les déplacements forcés, par nature, donnent lieu à de nombreuses violations des droits internationalement reconnus des personnes déplacées, qui ne peuvent choisir librement leur lieu de résidence et se déplacer librement dans la région ou le pays. La liberté de résidence et de mouvement est garantie par l'article 12 du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques (P.I.R.D.C.P.). (9)

Garantir aux personnes déplacées un accès à la nourriture, à l'eau potable, aux vêtements et à un logement est également fondamental. Le gouvernement kényan, en vertu du droit international, ne peut agir de manière discriminatoire dans le cadre de l'obligation qui lui incombe de fournir aux personnes présentes sur son territoire les produits de base nécessaires à la survie. Le gouvernement a cependant à plusieurs reprises procédé à la destruction de l'aide humanitaire ou empêché que des produits de base ne parviennent à certains camps, notamment dans des régions où de tels actes d'obstruction pouvaient avoir des conséquences graves pour les groupes ethniques locaux. Dans d'autres régions, par contre, aucune action de ce type n'était mise en oeuvre. L'article 11(1) du Pacte International relatif aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels (P.I.R.D.E.S.C.), que le Kenya a ratifié, prévoit le droit à des conditions de vie acceptables, y compris le droit de disposer de produits alimentaires, de vêtements et d'un logement décent. L'accès aux soins médicaux est lui reconnu par l'article 12. Le Comité sur les droits économiques, sociaux et culturels a affirmé clairement, dans ses commentaires relatifs à l'interprétation des obligations incombant aux états signataires, que "lesdits états ont pour obligation d'assurer, au minimum, que seront respectées les dispositions essentielles de base prévues pour chacun des droits." Le Comité affirme également que "si un nombre important d'individus, dans un état partie, ne dispose pas des produits alimentaires de base, n'a pas accès aux soins de santé essentiels, à un logement, un lieu de refuge ou à un système d'éducation de base, l'état concerné ne respecte pas, à première vue, les obligations qui lui incombent en vertu du Pacte," sauf si ledit état est capable de "démontrer que tous les efforts nécessaires ont été réalisés afin de respecter, en fonction des ressources disponibles et de manière prioritaire, les obligations qui sont les siennes." (10)

Le gouvernement des personnes déplacées est le premier responsable du sort de celles-ci et toute aide internationale ne peut être fournie qu'avec l'accord dudit gouvernement. Cependant, la communauté internationale est légalement en droit, et même obligée, d'intervenir lorsque les gouvernements se refusent ou sont incapables de respecter leurs obligations internationales. La communauté internationale intervient donc lorsqu'un gouvernement l'a invité à le faire. En cas de conflit armé ou de luttes internes, un gouvernement peut ne pas pouvoir ou ne pas vouloir respecter ses obligations et peut même, dans certains cas, être à l'origine des déplacements de populations. Dans de tels cas, la protection et l'aide susceptibles d'être apportées par la communauté internationale apparaissent d'autant plus nécessaires.

Le Représentant du Secrétaire général de l'O.N.U. chargé des Personnes Déplacées à l'Intérieur de leur Pays, Monsieur Francis M. Deng, nommé en 1992, a insisté sur l'importance du traumatisme physique et psychologique dont souffrent les personnes déplacées. Constamment en mouvement et souvent privées des nécessaires documents officiels, elles sont sans défense face aux regroupements et réinsertions forcés et aux arrestations arbitraires. Leur vulnérabilité les expose à la conscription forcée, aux agressions sexuelles et les empêche d'avoir accès aux services de santé et aux produits alimentaires nécessaires. Les taux de mortalité les plus élevés enregistrés dans le cadre de crises humanitaires correspondent à des situations marquées par des déplacements de population à l'intérieur d'un même pays. (11)

Les instruments internationaux sont inadéquats et ne permettent pas de fournir aux personnes déplacées la protection et l'aide dont elles ont besoin. Ce défaut apparaît de manière de plus en plus visible et évidente à mesure qu'augmente le nombre de personnes touchées par ce phénomène. Au cours des dernières années, l'inquiétude croissante ressentie internationalement a poussé l'O.N.U. à prendre diverses mesures devant permettre de mieux gérer ce phénomène. Depuis 1990, l'O.N.U. a ainsi lancé plusieurs initiatives afin d'améliorer sa propre capacité d'action. A la suite d'une série de conférences internationales ayant permis de mettre en évidence le sort des personnes ainsi déracinées, (12) l'Assemblée Générale, sur recommandation du Secrétaire général, décidait en 1990 que les Coordinateurs Résidents du P.N.U.D., travaillant sur le terrain, pourraient être chargés de coordonner les activités d'aide destinées aux personnes déplacées. L'année suivante, l'O.N.U. créait le poste de Coordonnateur chargé de l'aide d'urgence, le but étant d'améliorer sa capacité de réaction en cas de crise et notamment les crises donnant lieu à des déplacements de populations. Par la suite, le Secrétaire général créait le Département des Affaires Humanitaires (D.A.H.), placé sous le contrôle du Coordonnateur chargé de l'aide d'urgence et dont le rôle est de coordonner et de proposer au secrétariat de l'O.N.U. des stratégies humanitaires efficaces et ce, dans des délais raisonnables. (13) La même année, étant donné certaines craintes quant à l'organisation des stratégies de protection, le Commission des droits de l'Homme des Nations Unies demandait au Secrétaire général de préparer un rapport analytique sur les populations déplacées à l'intérieur de leur pays, rapport qui fut présenté en 1992 lors de la réunion de la Commission des Droits de l'Homme des Nations Unies. (14)

En 1992, deux initiatives significatives furent prises, dans le but de traiter de manière plus précise le problème des populations déplacées à l'intérieur de leur pays. A la demande de la Commission des droits de l'Homme des Nations Unies, on décida de nommer un Représentant du Secrétaire général chargé des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays. Ce représentant avait pour mission de s'intéresser à la dimension "droits de l'Homme" des mouvements de population et d'étudier les moyens pouvant permettre de mieux protéger et assister les populations déplacées. Le Représentant, Monsieur Francis Deng, est habilité à discuter de ce phénomène avec les plus hauts représentants gouvernementaux et à mettre en évidence les besoins des personnes déplacées. Ensuite, le Comité Permanent Inter-Agences (C.P.I.A.) mit sur pied une "Task Force Personnes Déplacées à l'Intérieur de leur Pays." Le C.P.I.A., composé des responsables des principales agences humanitaires et de développement de l'O.N.U., ainsi que de plusieurs autres organisations, est placé sous la présidence du D.A.H. et se réunit, dans la mesure du possible, une fois par mois. (15) En décembre 1994, sur recommandation de la Task Force, le C.P.I.A. assignait au Coordonnateur chargé de l'aide d'urgence le rôle de personne-contact, au nom de l'O.N.U., le chargeant ainsi de réceptionner toutes les demandes d'aide et de protection relatives à des déplacements internes avérés ou prévisibles. Le C.P.I.A. invitait également le Représentant chargé des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays et le Haut Commissaire aux droits de l'Homme à participer au travaux. Même si la Task Force est arrivée à un accord sur la question cruciale de la nomination et des responsabilités des Coordonnateurs humanitaires, son potentiel est loin d'avoir été exploité comme il aurait pu l'être.

En août 1995, les 54 gouvernements de l'E.C.O.S.O.C. demandèrent que soit réétudié le rôle, les responsabilités opérationnelles et les capacités des agences de l'O.N.U., dans le but de renforcer leur capacité de coordination lors de crises humanitaires. La résolution E.C.O.S.O.C. 1995/56 fut ainsi une réaction à, d'une part, une reconnaissance accrue de la fréquente et nécessaire simultanéité des activités humanitaires, de réhabilitation et de développement et, d'autre part, l'accent mis sur cette problématique dans le rapport annuel du Secrétaire général appelant notamment à une coopération inter-agences accrue. Le rapport indiquait qu'un réexamen complet permettrait de "faciliter les efforts que réalisent les états membres afin d'agir au niveau des possibles contraintes, carences et déséquilibres d'un système qui a évolué rapidement et sur une base ad hoc au cours des dernières années." (16) La résolution E.C.O.S.O.C. demandait aux agences de l'O.N.U. concernées de présenter un rapport portant sur ces problématiques et de s'intéresser également à d'autres éléments, notamment la formation, la délégation d'autorité sur le terrain, les rapports d'évaluation, financiers et opérationnels, ainsi que la valeur des accords opérationnels formels entre agences. La résolution demandait au D.A.H. d'organiser avec une certaine régularité des réunions auxquelles participeraient les gouvernements, les agences de l'O.N.U. et d'autres organisations, dans le but d'assurer un traitement cohérent des problématiques et éléments mis en évidence par la résolution de l'E.C.O.S.O.C.. Cette évaluation, de grande envergure, devrait être disponible fin 1997 et permettra, espérons-le, de mettre en place une structure de coordination sur le terrain simple et efficace, ainsi que des normes de fonctionnement minimum en matière, notamment, de droits de l'Homme et de protection.

De plus, le Représentant du Secrétaire général en charge des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays prépare actuellement un ensemble de principes qui serviront de guide non-contraignant aux gouvernements et institutions. Cet ensemble de principes a pour avantage de récapituler, sous la forme d'un document unique, l'ensemble des obligations relatives aux droits de l'Homme à respecter en cas de déplacements de population, de clarifier certaines zones d'ombre et de proposer des solutions aux carences identifiables. Ces principes n'ont pas pour objet de définir un nouveau statut légal mais plutôt de mettre en relief les besoins des personnes déplacées et de présenter clairement des solutions légales spécifiques tirées des textes et garanties existants.

Malgré ces initiatives encourageantes, la réaction de la communauté internationale aux situations d'urgence marquées par des déplacements de personnes continue à être une réaction limitée, basée sur des stratégies ad hoc et, dans de nombreux cas, peu satisfaisante. (17) Etant donné la grande variété de situations et les besoins multiples de ces populations, ainsi que l'absence d'une agence centrale de l'O.N.U. responsable de la protection des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays, un nombre élevé d'agences de l'O.N.U. ont jusqu'à présent participé aux programmes devant permettre de faire face à de telles crises. La variabilité des niveaux d'aide, selon les pays, donne lieu à une réaction internationale inégale. Le débat relatif à l'approche à adopter se poursuit: faut-il renforcer la mise en oeuvre des normes relatives aux droits de l'Homme aujourd'hui disponibles, malgré leurs carences, ou doit-on adopter une démarche différente et modifier les cadres normatifs légaux internationaux spécifiques au personnes déplacées à l'intérieur de leur pays? Quelle que soit l'approche choisie, il est clair qu'ilest aujourd'hui nécessaire de mieux protéger les droits de ces populations. Le défi auquel est confronté la communauté internationale consiste à trouver le moyen de répondre, aussi efficacement que possible, aux besoins uniques de ces groupes.



2. "UN Reform: The First Six Weeks," Déclaration de Kofi Annan, Secrétaire général de l'O.N.U., New York, 13 février 1997.

3. L'article premier de la Convention relative au Statut des Réfugiés (1951) définit le réfugié comme étant une personne qui "craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays."

4. Amnesty International, Respect my rights: Refugees speak out, Londres, Amnesty International, Mars 1997, p.1.

5. "Analytical report of the Secretary-General on internally displaced persons," U.N. Doc. E/CN.4/1992/23, 14 février 1992, paragraphe 17. La définition de travail, jugée à la fois trop large et trop étroite, est en cours de révision. Certains s'opposent à l'inclusion des catastrophes naturelles dans le texte, arguant du fait que les personnes qui à la suite d'une telle catastrophe franchissent une frontière internationale ne sont pas considérées comme étant des réfugiés. D'autres émettent des objections quant à l'expression "en grand nombre," qui exclut de la définition les déplacements d'individus isolés ou de petits groupes. Les mots "dans l'urgence ou en l'absence de tout signe annonciateur" sont également critiqués par certains qui affirment que, dans certains cas, il est possible de prévoir des déplacements de population et qu'il arrive également que les mouvements se poursuivent tout au long d'une période de temps relativement longue. Voir Francis M. Deng, "Internally displaced persons: report of the Secretary-General to the fifty-first session of the Commission on Human Rights," U.N. Doc. E/CN.4/1995/50, 2 février 1995, pp. 32-35.

6. "Analytical report of the Secretary-General on internally displaced persons," U.N. Doc. E/CN.4/1992/23, 14 février 1992, paragraphe 6.

7. Pour une compilation des normes légales applicables aux personnes déplacées à l'intérieur de leur pays, voir "Internally displaced persons: report of the representative of the Secretary-General, Mr. Francis M. Deng," soumis conformément au texte de la Résolution de la Commission des droits de l'Homme 1995/57. U.N. Doc E/CN.4/1996/52/Add.2, 5 décembre 1995.

8. Rapport du Comité des droits de l'Homme, 37 U.N. GAOR Supp. (n40), Annexe V, commentaire général 7(16), paragraphe 1 (1982), U.N. Doc. A/37/40(1982).

9. Des dérogations ne sont permises que dans la mesure où elles sont nécessaires afin de " protéger la sécurité nationale, l'ordre public, la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d'autrui, et (lorsque ces dérogations sont) compatibles avec les autres droits reconnus par le présent Pacte."

10. General comment of the Committe on economic, social and cultural rights N3, paragraphe 10 (5ème session, 1990);General comments of the Committee on economic, social and cultural rights, N1-4, réimpression sous forme de note par le secrétariat, Compilation of general comments and general recommendations adopted by Human Rights Treaty bodies, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.1 (29 juillet 1994).

11. Roberta Cohen, Protecting the internally displaced, World Refugee Survey 1996, (U.S. Committee for refugees, Washington D.C.: Immigration and refugee services of America, 1996), p.24. Voir également Francis M. Deng, Internally displaced persons: an interim report to the United Nations Secretary-General on protection and assistance, U.N. Department of humanitarian affairs and refugee policy group, Décembre 1994.

12. Conférence de décembre 1988 sur le sort des réfugiés, des personnes de retour chez elles et des déplacés à l'intérieur de leur pays en Afrique méridionale (SARRED) et la Conférence internationale de mai 1989 sur les réfugiés en Amérique Centrale (CIREFCA).

13. Voir O.N.U., D.H.A. in profile (Genève: Département des Affaires Humanitaires de l'O.N.U., juillet 1995), D.H.A./95/170; Roberta Cohen et Jacques Cuènod, Improving institutional arrangements for the internally displaced, (Washington D.C.: Brookings Institution-Refugee Policy Group Project on Internal Displacment, 1995); et Jacques Cuènod,Coordinating United Nations humanitarian assistance: some suggestions for improving DHA's performance, (Washington D.C.: Refugee Policy Group, Juin 1993).

14. Résolution 1991/25, 5 mars 1991. Selon cette résolution, le secrétaire général devait baser son rapport sur des information fournies par les gouvernements, les agences spécialisées et organes de l'O.N.U., les organisations régionales et intergouvernementales, le Comité International de la Croix Rouge et les organisations non-gouvernementales. Le rapport, présenté en 1992, avait pour sous-titre Alternative approaches and ways and means within the United Nations system for improving the effective enjoyment of human Rights.Analytical report of the secretary-general on internally displaced persons, UN Doc. E/CN.4/1992/23, 14 février 1992.

15. Sont membres du C.P.I.A. les directeurs du D.A.H., de l'UNICEF, de l'UNHCR, du Programme Alimentaire Mondiale (PAM), la FAO, l'OMS,(Organisation Mondiale de la Santé), le P.N.U.D., l'Organisation Internationale des Migrations et le mouvement de la Croix-Rouge (Comité International de la Croix-Rouge, Croissant Rouge et Fédération Intenationale). Les O.N.G. sont représentées par le Conseil International des Agences de Bénévoles et d'Inter-Action.

16. O.N.U., DAH, Addressing the gaps and imbalances: the challenge from E.C.O.S.O.C., Rétrospective DAH 1995 (Genève), Mars 1996, pp.6-7.

17. Voir Francis M. Deng, Protecting the displaced: a challenge for the international community (Washington D.C.: Brookings Institution, 1993); Comité International de la Croix-Rouge, Internally displaced persons symposium, Genève, 23-25 octobre 1995 (Genève: Comité International de la Croix-Rouge, 1996); Roberta Cohen et Jacques Cuènod, Improving institutional arrangements for the internally displaced, (Washington D.C.: Brookings Institution-Refugee Policy Group Project on Internal Displacement, 1995); Roberta Cohen, Protecting the internally displaced, World Refugee Survey, 1996 (US Committee for refugees, Washington, DC: Immigration and Refugee Services of America, 1996), pp.20-27; et Stéphanie T.E. Kleine-Ahlbrandt, The protection gap in the international protection of internally displaced persons: the case of Rwanda, (Genève: Université de Genève, Institut Universitaire des Hautes Etudes Internationales, juillet 1996).

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