Africa - West

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VIII. LA REPONSE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE


Le Contexte Régional du Conflit Burundais

On ne peut comprendre pleinement la guerre civile au Burundi sans la replacer dans son contexte régional. Tout comme lors des périodes antérieures de troubles, les conflits qui ont éclaté dans les pays voisins au cours des dernières années ont gagné le Burundi, et à son tour, le conflit au Burundi a eu des répercussions au delà de ses frontières. Toute tentative de résolution de la guerre civile au Burundi doit tenir compte de la situation de l'ensemble de la région.

En raison des compositions ethniques semblables du Burundi et du Rwanda, les événements ayant lieu dans un pays affectent l'autre. La révolution de 1959 qui a placé les Hutus au pouvoir au Rwanda a poussé les Tutsis du Burundi à trouver le moyen d'éviter un transfert de pouvoir du même genre au Burundi. Les violences ethniques qui ont éclaté au Burundi en 1972 ont concouru à une nouvelle flambée de violences ethniques au Rwanda en 1973, lesquelles ont contribué au renversement du gouvernement rwandais par un coup d'Etat plus tard la même année. L'assassinat de Ndadaye a convaincu beaucoup de Hutus du Rwanda qu'il était dangereux de faire des compromis avec les Tutsis, tandis que le génocide au Rwanda a convaincu beaucoup de Tutsis du Burundi qu'il était dangereux de permettre aux Hutus d'exercer le pouvoir. Certains Hutus qui avaient fui le Burundi pendant les violences de 93 ont joué un rôle actif dans le génocide rwandais l'année suivante.

Le conflit au Burundi a également été affecté par les événements en République Démocratique du Congo (autrefois le Zaïre). Les anciennes forces armées rwandaises (les ex-FAR) et les milices interahamwes, qui s'étaient réfugiées au Zaïre et avaient leurs bases dans les camps de réfugiés de la province du Kivu, ont appuyé les FDD lors de leurs opérations au Burundi. Lorsque l'Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Congo-Zaïre (AFDL) a lancé sa campagne pour renverser le Président Mobutu, ses troupes ont pris pour cible les camps de réfugiés rwandais et burundais et les exilés armés, forçant des dizaines de milliers de Hutus à rentrer au Rwanda et au Burundi. Il semblerait que les forces armées burundaises aient appuyé l'AFDL pendant la guerre civile au Congo. Pendant ce temps, privées de bon nombre de leurs bases au Congo, les FDD ont apparemment établi de nouvelles bases en Tanzanie, mettant à rude épreuve les relations entre le Burundi et la Tanzanie. Le Burundi a accusé la Tanzanie d'avoir lancé une campagne contre le Burundi en soutenant les FDD et en forçant d'autres pays à accepter les sanctions adoptées à l'encontre du Burundi. (359)

Dans les médias internationaux et dans les milieux diplomatiques, le conflit au Burundi a été éclipsé par le génocide rwandais et par la guerre civile au Congo-Zaïre. Etant donné la corrélation entre ces conflits, cet oubli, s'il persiste, pourrait s'avérer dangereux. L'instabilité permanente régnant au Burundi est tout à fait capable d'ébranler la sécurité dans toute la région.


La Réaction Régionale: les Sanctions et leur Impact

Se méfiant de l'impact que pourraient avoir les événements du Burundi en dehors des frontières de ce pays, les dirigeants régionaux de l'Afrique de l'Est ont adopté une position ferme face au coup d'Etat militaire au Burundi. Les chefs d'Etat de sept pays de la région -- Kenya, Tanzanie, Ethiopie, Rwanda, Ouganda, Zambie et Zaïre -- se sont réunis à Arusha une semaine après le coup d'Etat de juillet 1996 et ont sévèrement condamné l'éviction du président civil. Apparemment à l'initiative de l'Ethiopie et de la Tanzanie, les leaders régionaux ont adopté des sanctions à l'encontre du Burundi et ont annoncé le 31 juillet 1996 que les frontières du Burundi devaient être fermées. (360)

Au cours de l'année qui a suivi l'imposition de l'embargo, les sanctions ont été quelque peu assouplies. Dans un souci humanitaire, les leaders régionaux ont allégé les sanctions en avril 1997, autorisant le transport de denrées alimentaires, de matériaux de construction, de médicaments et de produits agricoles. Parallèlement, ils ont fermement condamné les camps de regroupement et ont appelé le gouvernement à promouvoir "un esprit de réconciliation nationale et de négociation". (361) En juillet, le Kenya et la République Démocratique du Congo ont annoncé qu'ils ne participeraient plus aux sanctions. (362) Mais lors d'une rencontre à Arusha le 4 septembre 1997, les chefs d'Etat de la région ont non seulement décidé de maintenir les sanctions mais encore de mettre en place un secrétariat chargé de contrôler leur application. (363) Cette décision était apparemment une riposte après le retrait de dernière minute du régime Buyoya des pourparlers de paix avec le CNDD qui devaient commencer le 25 août. Des représentants des groupes qui s'étaient rendus à Arusha pour les pourparlers sont parvenus à influencer les dirigeants qui étaient réunis et à plaider pour le maintien des sanctions. (364) Néanmoins, au début 98, sous la pression des intérêts commerciaux internationaux, des responsables de l'ONU et d'autres Etats, les pays voisins semblaient être sur le point d'assouplir, voire d'éliminer, les sanctions, à condition que Buyoya se montre disposé à reprendre les négociations avec le CNDD. (365)


L'Impact des Sanctions

L'impact des sanctions sur la société burundaise a été mitigé mais la question des sanctions s'est avérée être un puissant moyen de motiver le gouvernement. A Bujumbura, principal centre commercial, la plupart des produits sont encore disponibles aujourd'hui mais à des prix excessifs. Même si l'essence est officiellement rationnée, dans la pratique, on en trouve en abondance sur le marché noir, bien qu'à un prix élevé. Un étranger a déclaré à Human Rights Watch, "La circulation est aussi dense à Bujumbura aujourd'hui qu'avant les sanctions. Les riches peuvent trouver ce dont ils ont besoin". (366)

Certains ont fait part à Human Rights Watch de leurs préoccupations à propos de l'impact des sanctions dans les campagnes et sur les citoyens ordinaires. Plusieurs travailleurs humanitaires se sont plaints amèrement des difficultés qu'ont créées l'inflation et les pénuries pour les pauvres vivant en milieu rural. Certains ruraux se sont également plaints des prix élevés. Par exemple, interrogé à propos des sanctions, un homme qui vit dans le camp de regroupement de Bihemba (Kayanza) a fait remarquer, "Nous sommes pauvres. Avant, nous trouvions du savon bon marché mais maintenant nous payons des prix exorbitants. La même chose pour les vêtements." (367) Une étude de l'Organisation Mondiale de la Santé et de la FAO (Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture), publiée en juillet, attribue la détérioration de la situation de la sécurité alimentaire au moins en partie aux sanctions. (368) Dans son rapport d'octobre 1997 sur les conditions des droits de l'homme au Burundi, le Rapporteur Spécial des Droits de l'Homme de l'ONU pour le Burundi, Paulo Sergio Pinheiro, a appelé à mettre fin aux sanctions en raison des conséquences humanitaires négatives qu'entraînaient, selon lui, les sanctions. (369) D'autres observateurs ont toutefois moins attribué les problèmes de pénurie et de malnutrition aux sanctions qu'aux politiques du gouvernement telles que le regroupement, lequel a limité l'accès aux champs, perturbé la production et détruit ce que possédaient les gens. Comme l'a indiqué un informateur, les prix des vêtements sont élevés mais la population n'aurait pas besoin d'en acheter si l'armée n'avait pas brûlé les maisons et détruit les biens de la population. (370)

Les prix élevés et les pénuries occasionnelles ont clairement affecté les habitants de la capitale et les personnes ayant des moyens financiers. Alors que les agriculteurs ont rarement mentionné les sanctions dans leurs interviews, les habitants des villes et les fonctionnaires bien payés en ont parlé presque sans exception. Par exemple, le gouverneur de Bururi a dit à Human Rights Watch, "Les sanctions ont causé des problèmes sur le plan social -- au niveau du fonctionnement des écoles, du système de soins de santé qui tourne au ralenti, ou encore de la construction. Il y a un manque de fournitures. L'essence manque pour transporter les denrées alimentaires. C'est la population qui est surtout touchée. Elle ne peut pas trouver de semences pour planter. Ici les gens vivent de l'agriculture mais ils ont été affectés par le fonctionnement des secteurs économique et social. Ce sont les pauvres qui sont le plus affectés. Ce ne sont pas les hauts responsables qui sont touchés. Les gouverneurs et les ministres peuvent se payer de l'essence". (371) Le gouverneur de Kayanza a également confirmé à Human Rights Watch, "L'embargo a touché les petites gens. L'essence coûte très cher". (372) L'approvisionnement en vivres, en produits agricoles, en médicaments et en fournitures d'école n'a pas été assuré depuis avril en vertu de l'embargo.

Une source diplomatique a déclaré à Human Rights Watch, "Il se peut que les sanctions ne suffisent pas mais elles sont une source d'irritation constante pour le gouvernement. Ce n'est qu'un petit incitant mais c'est l'un des seuls moyens dont nous disposons pour mettre la pression sur le gouvernement à propos de questions comme le regroupement". (373) Cette affirmation semble être corroborée par l'énergie que met le gouvernement à tenter de mettre fin aux sanctions. Le premier ministre burundais a déclaré, lors du sommet mondial sur l'alimentation qui s'est tenu à Rome en novembre 1996, que les sanctions avaient eu un "effet dévastateur" sur le Burundi. (374) Lors d'une conférence de presse en octobre 1997, le Premier Ministre Pascal Ndimira a affirmé que les sanctions sont la première cause des problèmes économiques et humanitaires actuels du Burundi, passant sous silence l'impact de la guerre et les politiques telles que celles du regroupement. (375) Selon un rapport de janvier 1997 du Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, "les responsables burundais persistent dans leur approche ambivalente pour convaincre les pays voisins de lever l'embargo économique qu'ils ont imposé il y a six mois. Le Président Buyoya et les membres de son cabinet ont fait une tournée des capitales de la région pour rencontrer tranquillement les dirigeants politiques et plaider personnellement leur cause afin que les sanctions soient levées. Les responsables burundais ont par ailleurs fustigé la poursuite de l'application des sanctions. Le Ministre des Affaires Etrangères burundais, Luc Rukingama, a fait valoir que certains Etats qui imposent des sanctions à l'encontre de son pays le font pour empêcher à tout jamais le retour de la paix au Burundi". (376)

Les sanctions semblent effectivement avoir poussé le régime Buyoya à modérer quelques-unes de ses politiques. Un responsable politique hutu a déclaré à Human Rights Watch, "L'embargo a eu des effets politiques positifs. Immédiatement après le coup d'Etat, il n'y avait pas d'Assemblée Nationale, pas de partis politiques... En réponse aux sanctions, les gouvernants ont été forcés de rétablir l'assemblée et les partis. L'assemblée et les partis ne fonctionnent pas pleinement mais ils représentent déjà quelque chose. Ils ne fonctionnent pas à plein rendement mais il en résulte qu'il y a une plus grande liberté d'expression. Même les négociations [avec les FDD], qui ont été difficiles à accepter, sont une réaction aux sanctions". (377) Les gouvernements de la région ont manifestement cherché à subordonner la poursuite des sanctions à la participation sincère de Buyoya aux négociations avec les FDD en vue d'un règlement pacifique.

Il faut souligner que, bien que le gouvernement recherche le soutien de la communauté internationale pour mettre fin aux sanctions en critiquant leurs effets sur le plan humanitaire, il a largement détourné les sanctions pour importer des armes. Le ministre de l'intérieur, le Colonel Epitace Bayaganakandi, s'est plaint que les sanctions ont eu un impact terrible sur les gens ordinaires. Lorsque Human Rights Watch a fait remarquer que le gouvernement faisait venir de nombreux vols chaque semaine pour importer des armes plutôt que des vivres et autres articles pour la population, le Col. Bayaganakandi a répondu, "Nous devons d'abord assurer la sécurité avant de manger cinq fois par jour. Si les gens peuvent manger un seul repas par jour et que cela peut contribuer à ramener la sécurité, il faut le faire". (378)


Les Etats-Unis et l'Union Européenne

Contrastant avec la condamnation explicite du coup d'Etat de Buyoya par les voisins du Burundi, la réaction du reste de la communauté internationale a été plus ambiguë. Suite au coup d'Etat, le gouvernement américain n'a pas publié de condamnation ferme. Comme l'a écrit Donald McNeil dans le New York Times deux semaines après le coup d'Etat, "Les responsables américains ont l'air légèrement embarrassés que l'un de leurs élèves ait monté un coup d'Etat pour s'emparer du pouvoir mais ils répètent immanquablement que les alternatives étaient pire. Le bain de sang ethnique s'aggravait. Le gouvernement de Ntibantunganya était impuissant et les rivaux militaires tutsis de Buyoya ... sont bien plus sanguinaires que Buyoya". (379)

En s'emparant du pouvoir, Buyoya a effectivement prétendu vouloir ramener l'ordre dans le pays et en discutant avec des membres de la communauté diplomatique, on constate que beaucoup croient qu'il y est parvenu. Les conditions de sécurité pour la communauté internationale se sont en effet améliorées puisque la capitale Bujumbura, qui est maintenant tutsie à une écrasante majorité, est plus calme et que la politique de regroupement, qui a chassé les FDD de beaucoup de régions du pays, a facilité les déplacements dans ces régions. Cependant, pour les citoyens ordinaires, surtout les Hutus, la vie n'est guère plus sûre. Depuis que Buyoya a pris le pouvoir, les Hutus ont été confrontés aux attaques des troupes gouvernementales et à de graves violations de leurs droits civils et politiques. Il est possible que les forces armées exercent un plus grand contrôle sur le pays mais cela ne s'est certainement pas traduit par une plus grande sécurité pour la plupart des Hutus, lesquels vivent maintenant plus que jamais dans la crainte des militaires et des milices tutsies.

Contrastant avec le silence général par lequel la communauté internationale a réagi au coup d'Etat, la réponse internationale à certaines politiques du régime Buyoya s'est exprimée haut et fort. Les Etats-Unis ont joué un rôle majeur dans l'organisation de l'opposition à la politique de regroupement. Les Américains ont condamné le regroupement et ont refusé d'apporter un soutien à ce qu'ils qualifient de stratégie purement militaire. Dans la pratique, cette position s'est traduite par un refus de financer le développement des infrastructures des camps qui pourrait les encourager à devenir permanents. En mai 1997, l'administrateur de USAID, Brian Atwood, et la Commissaire européenne Emma Bonino ont publié une déclaration conjointe qui notifiait que "L'Agence américaine pour le développement international (USAID) et l'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) déplorent la politique actuelle de regroupement appliquée au Burundi et les bouleversements qu'elle provoque dans la vie rurale". (380) La déclaration spécifie en outre que les deux agences "ne financeront aucun effort de régularisation de la vie dans les zones de regroupement".

La communauté internationale a également joué un rôle en appuyant les négociations entre les parties belligérantes. Après le retrait de Buyoya des pourparlers initialement prévus, Howard Wolpe, l'émissaire spécial du président Clinton dans la région des Grands Lacs, s'est rendu au Burundi pour mettre l'accent sur le soutien américain aux négociations et encourager Buyoya à y participer. (381) Wolpe est retourné dans la région au début 98 suite à une recrudescence des violences dans les environs de Bujumbura.


Les Nations Unies

Les Nations Unies ont joué un rôle très actif au Burundi mais leur position par rapport à la politique menée par ce pays a été ambivalente. Alors que certains responsables onusiens ont condamné certaines politiques du régime Buyoya, le regroupement par exemple, d'autres ont loué les mérites de Buyoya pour avoir restauré le calme au Burundi.

Les critiques les plus dures vis-à-vis du régime Buyoya au sein de l'ONU sont venues du rapporteur spécial de l'ONU pour les droits de l'homme, Paulo Sergio Pinheiro. Il a publié un rapport le 10 février 1997 condamnant "l'intensification des combats en novembre et décembre 1996 qui a alimenté le flot constant de tueries et de massacres, d'assassinats sélectifs, d'arrestations arbitraires, de disparitions forcées, de pillages et autres actes de banditisme et la destruction de la propriété privée par les deux parties au conflit". (382) Le Coordinateur Humanitaire Régional pour la Région des Grands Lacs, Martin Griffiths, a également exprimé des critiques. En mars 1997, il a qualifié le regroupement de politique "très inquiétante à laquelle la communauté internationale devrait être radicalement opposée". (383)

Le Centre des Droits de l'Homme de l'ONU à Bujumbura, Haut Commissariat aux Droits de l'Homme, a parfois critiqué le régime mais les activités de l'agence ont été entravées par la résistance du gouvernement et un manque de ressources. Mais comme l'a expliqué le directeur du centre à Human Rights Watch, "Notre programme n'est pas le même que celui d'une ONG des droits de l'homme. Notre rôle n'est pas de dénoncer mais de chercher à encourager le gouvernement à assumer ses responsabilités". (384) Avec seulement douze observateurs, dont les possibilités de déplacement sont sérieusement limitées pour des raisons de sécurité, et face à la résistance du gouvernement, l'efficacité du programme n'est pas l'évidence même.

Certains responsables onusiens ont tenté de disculper le régime Buyoya. Le représentant de l'UNICEF dans le pays attribue l'insécurité régnant au Burundi, non pas à la politique menée par Buyoya mais au manque de soutien international. Il a déclaré à Human Rights Watch, "Buyoya commence à être reconnu par la communauté internationale, mais trop tard". (385) Dans une publication de mars 1997 traitant du conflit burundais, l'UNICEF a appelé la communauté internationale à apporter son soutien aux camps de regroupement. L'organisme a de surcroît accusé les sanctions d'être responsables des problèmes de malnutrition et de maladies dans les camps. (386)

L'ONU a par ailleurs joué un rôle en encourageant les négociations entre les parties belligérantes au Burundi. L'émissaire spécial de l'ONU pour la Région des Grands Lacs, Mohammed Sahnoun, est intervenu tant auprès du régime Buyoya qu'auprès du CNDD pour promouvoir les négociations afin de mettre un terme au conflit. Après l'annulation des pourparlers de paix initiaux en août 1997, des négociations ont eu lieu à Paris à la fin septembre à l'initiative de l'UNESCO. Elles ont réuni des représentants du régime Buyoya, du CNDD et de partis politiques tels que le Frodebu, l'Uprona et le Parena. (387)





359. Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, Integrated Regional Information Network, "Emergency Update on the Great Lakes", no. 231, 19 août 1997.

360. Barbara Crossette, "Rwanda Joins Effort to Isolate Burundi", New York Times, 9 août 1997.

361. "Sanctions Against Burundi Eased", Reuters, 17 avril 1997.

362. "Burundi: All Borders Between Burundi, DRCongo Reopened", Libreville Africa No. 1, 16 juillet 1997. Adonia Ayebare, "Ministers attack Kenya Embargo Breach", East African, 18 août 1997.

363. "Burundi sanctions maintained", New Vision (Ouganda), 5 septembre 1997.

364. "Burundi Parties Exploit Buyoya's Arusha Meeting Boycott", East African, 3 septembre 1997.

365. Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, IRIN, "Weekly Round-up 32-97", 21-27 novembre 1997; Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, IRIN, "Update No. 304 for Central and Eastern Africa", 2 décembre 1997.

366. Témoignage recueilli par Human Rights Watch, Bujumbura, le 10 juin 1997.

367. Témoignage recueilli par Human Rights Watch, Karuzi, le 13 juin 1997.

368. Cité dans "Weekly Roundup", no. 15-97, 28 juillet-4 août 1997, Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, Integrated Regional Information Network.

369. Paulo Sergio Pinheiro, Rapport Provisoire sur la Situation des Droits de l'Homme au Burundi (New York: Nations Unies, 7 octobre 1997), A/52/505.

370. Témoignage recueilli par Human Rights Watch, Bujumbura, juin 1997.

371. Entretien de Human Rights Watch avec André Ndayizamba, Gouverneur du Bururi, Bururi, le 20 juin 1997.

372. Entretien de Human Rights Watch avec le Col. Daniel Negeri, Kayanza, le 24 juin 1997.

373. Témoignage recueilli par Human Rights Watch, Bujumbura, juin 1997.

374. "Burundi Asks End to 'Devastating' Sanctions", Reuters, 15 novembre 1997.

375. Ben Lauwers, "Burundi Embargo causes catastrophe, Prime Minister claims", Reuters, 2 octobre 1997.

376. Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, "U.N. Humanitarian Situation Report--Burundi (01/14-28), 31 janvier 1997.

377. Témoignage recueilli par Human Rights Watch, Bujumbura, juin 1997.

378. Entretien de Human Rights Watch avec le Col. Epitace Bayaganakandi, Ministre de l'Intérieur, Bujumbura, le 3 juillet 1997.

379. Donald McNeil, "Burundi in Crisis: America Sits and Watches", New York Times, 4 août 1997.

380. USAID et ECHO, "Joint Statement by USAID Administrator Brian Atwood and European Union Commissioner Emma Bonino: Provision of Humanitarian Assistance in Regroupment Camps in Burundi", 13 mai 1997.

381. Ferdinand Bigumandondera, "US Envoy Visits Bujumbura", Panafrican News Agency, 31 août 1997.

382. Commission des Droits de l'Homme des Nations Unies, Deuxième Rapport sur la Situation des Droits de l'Homme au Burundi présenté par le Rapporteur Spécial, M. Paulo Sergio Pinheiro, conformément à la Résolution 1996/1 de la Commission (10 février 1997), para. 10, Doc. ONU No. E/CN.4/1997/12.

383. Département des Affaires Humanitaires des Nations Unies, Integrated Regional Information Network, "Emergency Update on the Great lakes", no. 121, 9 mars 1997.

384. Entretien réalisé par Human Rights Watch, Bujumbura, le 9 juin 1997.

385. Entretien réalisé par Human Rights Watch, Bujumbura, le 10 juin 1997.

386. UNICEF, "The Women and Children of Burundi: Hostages to Conflict" (mars 1997).

387. "Burundi parties open peace 'dialogue' in Paris", Agence France Presse, 26 septembre 1997; Gearge Ola-Davies, "Burundian Rivals Return Home with Little Optimism for Peace", Panafrican News Service, 29 septembre 1997.

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