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II. Contexte

L’éloignement ne constitue pas un phénomène nouveau en France et il ne touche pas uniquement les personnes soupçonnées de terrorisme. Les législations françaises pénale et de l’immigration prévoient l’interdiction du territoire ou l’expulsion de résidents en situation régulière pour un large éventail d’infractions et de comportements. Le nombre d’islamistes expulsés de France pour des raisons de sécurité nationale est devenu significatif dans les années 1990, à l’époque où la crise en Algérie a fait de la France une cible directe d’attentats terroristes, y compris sur son propre territoire. Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis et la série d’attentats à Casablanca (2003), Madrid (2004) et Londres (2005), ont renforcé la détermination des autorités françaises.

Bien que la France ait subi une vague d’attentats internationaux en 1986 qui a débouché sur l’adoption d’un système judiciaire antiterroriste centralisé, son approche préventive du terrorisme ne s’affirmera que dans les années 1990. L’éloignement de terroristes présumés fait aujourd’hui partie intégrante de cette approche. Cette mesure s’inscrit également dans la stratégie adoptée par la France pour lutter contre la radicalisation violente et le recrutement de terroristes sur le sol français. Que la personne faisant l’objet de la mesure d’éloignement soit un étranger reconnu coupable d’appartenance ou d’association avec un réseau terroriste, ou qu’il s’agisse d’un imam soupçonné de prêcher une interprétation radicale et violente de l’islam, l’objectif est le même : prévenir un attentat en France en renvoyant la personne vers le pays dont elle a la nationalité.²

L’expérience française du terrorisme

Lorsque la lutte contre le terrorisme islamiste est devenue une priorité internationale suite aux attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, la France avait déjà mis en place un dispositif antiterroriste, peut-être le plus développé d’Europe. 

Dans les années 1960 et 1970, la France a connu des violences internes perpétrées par des séparatistes corses et basques ainsi que des groupes d’extrême gauche. Elle a également été confrontée à plusieurs attentats liés à des contextes politiques particuliers dans d’autres pays.³ Néanmoins, c’est au milieu des années 1980 qu’elle expérimentera une nouvelle forme de terrorisme « déterritorialisé ».⁴ Plus d’une douzaine d’attentats commis à Paris en 1986 dans des grands magasins, des trains, le métro et contre des bâtiments publics vont coûter la vie à 11 personnes et en blesser plus de 220 autres. Un groupe jusqu’alors inconnu, le Comité de solidarité avec les prisonniers politiques arabes et du Proche-Orient, revendique la responsabilité des attaques. En 1995, une nouvelle vague d’attentats a lieu entre juillet et septembre – notamment l’explosion d’une bombe dans la station de métro Saint-Michel à Paris – faisant 10 morts et plus de 150 blessés. Les autorités françaises attribuent ces attentats au Groupe Islamique Armé (GIA) algérien.⁵

La violence politique endémique qui touche l’Algérie, déclenchée en janvier 1992 lorsque le gouvernement soutenu par l’armée suspend le second tour des élections parlementaires que le Front Islamique du Salut (FIS) est sur le point de remporter, voit la montée en puissance du GIA. Le passé colonial de la France en Algérie et les huit années de guerre brutale qui ont abouti à l’indépendance de l’Algérie en 1962 contribuent au sentiment d’inquiétude des autorités françaises face à l’arrivée, sur leur territoire, de nombreux membres du FIS et de groupes islamistes armés.⁶ En octobre 1993, le GIA enlève trois membres du service consulaire français à Alger (il les libèrera une semaine plus tard) et il détourne un vol Alger-Paris d’Air France le 25 décembre 1994, réclamant l’arrêt de toute aide au gouvernement algérien et des réparations pour la période coloniale. Le lendemain, des commandos français font irruption dans l’avion immobilisé sur le tarmac de Marseille, tuant tous les pirates de l’air.

A partir de novembre 1993, la France effectuera une série de rafles policières, elle procèdera à l’expulsion collective de 20 personnes soupçonnées de terrorisme sans que celles-ci puissent se faire entendre, et elle organisera le procès collectif de 138 personnes dans ce qui sera connu comme « l’Affaire Chalabi » (du nom du chef présumé). En réaction à l’enlèvement des trois membres de la section consulaire en Algérie, Charles Pasqua, alors Ministre de l’Intérieur, ordonne l’Opération Chrysanthème, au cours de laquelle 110 personnes seront interrogées et 87 arrêtées en l’espace de deux jours, début novembre 1993. En août 1994, après que cinq ressortissants français eurent été tués en Algérie, Pasqua ordonnera une campagne massive de contrôles d’identité dans des « quartiers sensibles » ; plus de 27 000 personnes seront interpellées et contrôlées rien qu’en deux semaines. A l’époque, Pasqua se justifie en invoquant son intention de réaliser un grand coup de filet plutôt que de viser spécialement des islamistes connus, déclarant que « si on va pas à la pêche, on ne prend pas de poissons ».⁷ 

Résultat de l’opération : 26 hommes sont détenus pendant un mois dans une caserne désaffectée de la gendarmerie à Folembray, une petite ville du département de l’Aisne situé dans le nord ; la légalité de cet internement demeure, à ce jour, sujet à discussion. Le 31 août 1994, 20 de ces personnes – 19 Algériens et un Marocain – sont expulsées collectivement à Ouagadougou, au Burkina Faso.⁸  Les six autres détenus de Folembray seront assignés à résidence en France (pour de plus amples détails au sujet de cette mesure, voir chapitre VII). Qualifiant les détenus de Folembray d’ « islamistes » et de « complices de terroristes », Pasqua ordonne leur expulsion en urgence absolue afin de protéger la sécurité nationale. « Cela servira de leçon à ceux qui ne respectent pas les lois de la République et celles de l’hospitalité », déclarera-t-il à l’époque.⁹

En novembre 1994, 93 personnes sont arrêtées en un seul jour, marquant le début d’une série d’arrestations de membres présumés d’un réseau de soutien aux combattants islamistes en Algérie. Ces arrestations se poursuivront pendant deux ans. Finalement, 138 personnes seront jugées en 1998 pour association avec un groupe terroriste désigné en France sous le nom de « réseau Chalabi ». En raison d’un manque d’espace au tribunal central, le procès, extrêmement controversé, se déroule dans le gymnase d’une prison située en périphérie parisienne. Cinquante et une personnes seront acquittées, dans certains cas après une détention provisoire longue de trois ans, et 87 seront reconnues coupables. Quatre autres seront acquittées en appel. Parmi les condamnés, 39 reçoivent des peines de moins de deux ans tandis que les quatre principaux accusés, dont Mohamed Chalabi, le chef présumé, sont condamnés à des peines allant de six à huit ans. Plus de la moitié des personnes reconnues coupables se verront frappées d’une interdiction du territoire français après l’exécution de leur peine d’emprisonnement.¹⁰

Le modèle français de lutte contre le terrorisme

En réponse à la menace de terrorisme international, la France a adopté une approche caractérisée par la centralisation des affaires de terrorisme à Paris dans les mains de procureurs et de magistrats spécialisés, par des relations exceptionnellement étroites entre ces derniers et les services de renseignement, et par une démarche judiciaire fondée sur la détention préventive des personnes soupçonnées de liens avec le terrorisme. La législation adoptée en 1986 a créé le système judiciaire centralisé de lutte contre le terrorisme : un corps spécialisé de juges d’instruction et de procureurs, des procès sans jurés à la Cour d’Assises de Paris pour les crimes liés au terrorisme, et des procès sans jurés au Tribunal Correctionnel pour les délits liés au terrorisme.¹¹ La loi a en outre prolongé la période de garde à vue, faisant passer le délai normal de 48 heures à 96 heures dans les cas de terrorisme. En janvier 2006, ce délai est passé à six jours.¹² Pendant la garde a vue, les détenus ont un accès limité à une assistance juridique et ils peuvent être interrogés à volonté par la police, sans que leur avocat soit présent. Toute information obtenue lors des interrogatoires de police peut être utilisée contre le détenu lors de poursuites ultérieures, même si son avocat n’était pas présent à ce moment-là.

La pierre angulaire de l’approche préventive adoptée par la France est l’infraction que constitue l’appartenance à une association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Cette infraction autorise les juges d’instruction à arrêter des terroristes présumés avant même que ceux-ci ne soient liés à un acte déterminé de terrorisme, planifié ou perpétré. Introduite dans le Code pénal en 1996, l’association de malfaiteurs est un délit défini comme étant « le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un des actes de terrorisme » mentionnés dans le Code pénal et passibles d’une peine de prison maximale de 10 ans.¹³  Une majorité écrasante de personnes accusées en France d’implication dans des activités liées au terrorisme islamiste sont inculpées de ce délit.

Le délit d’association de malfaiteurs est la cible de critiques car il se prête à une interprétation et une application arbitraires.¹⁴ Dans un rapport publié en 1999 et intitulé « La porte ouverte à l’arbitraire », la Fédération Internationale des Ligues des Droits de l’Homme (FIDH) tirait la conclusion que « l’intention de cet article est claire : les autorités chargées de l’enquête et de l’instruction … sont exonérées de toute obligation de lier l’allégation de participation à une quelconque exécution d’acte terroriste ou tout au moins à un projet vérifiable d’une telle exécution ».¹⁵ La FIDH affirmait que les juges d’instruction se fondaient sur des spéculations et des insinuations plutôt que sur des preuves probantes, et qu’ils n’accordaient pas suffisamment d’importance à la question de l’intention criminelle. Plus récemment, le Comité conjoint des droits humains du parlement britannique (Joint Committee on Human Rights) a déclaré qu’il avait « fortement l’impression », en l’absence de statistiques détaillées, que le grand nombre d’arrestations effectuées en France pour cette infraction ne débouchait que sur un petit nombre de condamnations, tirant la conclusion que « l’infraction était principalement utilisée, non pas en vue de poursuivre des individus en raison de leurs actes, mais afin de recueillir des preuves relatives à d’éventuels futurs attentats terroristes ».¹⁶

Les pénalistes qui travaillent sur les affaires de terrorisme portent un regard fort critique à l’égard du manque de précision juridique en ce qui concerne l’infraction d’association de malfaiteurs. Jean-Jacques de Felice, avocat de la défense dans bon nombre de procès pour terrorisme, a déploré le fait que  « tu es le cousin du cousin du cousin de quelqu’un qui a fait quelque chose, et alors tu appartiens à une association de malfaiteurs.  Le concept est très vague.  C’est le droit même qui est dangereux … [et] la défense devient impossible ».¹⁷

Un débat européen

L’éloignement des non-ressortissants est autorisé aux termes du droit international. L’article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) prévoit qu’un étranger qui réside légalement dans un pays peut en être expulsé mais il doit l’être conformément à la loi et doit avoir le droit effectif de contester ladite expulsion.¹⁸ Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, chargé de superviser le respect du PIDCP, a relevé que les dispositions de l’article 13 pouvaient souffrir d’exceptions en cas de « raisons impérieuses de sécurité nationale », mais également que « normalement, un étranger qui est expulsé doit être autorisé à se rendre dans tout pays qui accepte de l’accueillir ».¹⁹ De manière plus générale, le comité est d’avis que les non-ressortissants peuvent bénéficier de la protection du PIDCP même en ce qui concerne l’entrée et le séjour, lorsque des considérations relatives à la non-discrimination, à l'interdiction des traitements inhumains et au respect de la vie familiale entrent en jeu.²⁰

Au sein de l’Europe, même si le consensus ne cesse de croître autour de l’idée que les résidents étrangers de longue durée devraient être protégés contre l’éloignement, le soutien dont jouit ce point de vue – et son reflet dans les instruments régionaux – s’amenuisent considérablement lorsque est soulevée la question de la sécurité nationale ou de l’ordre public. Les deux principaux traités relatifs aux droits humains du Conseil de l’Europe abordent le besoin de protéger les résidents étrangers en situation régulière contre l’expulsion arbitraire et de garantir des sauvegardes procédurales suffisantes. Mais tous deux autorisent les expulsions qui ont lieu, sans le bénéfice de ces sauvegardes, pour des raisons liées à la sécurité nationale. Outre une interdiction générale des expulsions collectives d’étrangers,²¹ le Protocole 7 à la Convention européenne des droits de l’homme (Convention européenne) prévoit des garanties procédurales concernant l’expulsion d’étrangers : les décisions relatives aux expulsions doivent être prises conformément à la loi, et les personnes faisant l’objet d’une expulsion doivent avoir le droit de faire valoir les raisons qui militent contre cette mesure, de faire examiner leur cas et de se faire représenter aux fins de cet appel.²² Le Protocole ajoute toutefois qu’un étranger « peut être expulsé avant l’exercice de ses droits… lorsque cette expulsion est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public ou est basée sur des motifs de sécurité nationale.²³ La Charte sociale européenne oblige également les États à veiller à ce que les travailleurs migrants résidant légalement sur leur territoire ne soient expulsés « que s'ils menacent la sécurité de l’État ou contreviennent à l'ordre public ou aux bonnes mœurs ».²⁴

Dans une recommandation de 2001, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a estimé que l’expulsion d’immigrés de longue durée s’avérait à la fois disproportionnée, « car elle représente pour la personne concernée des conséquences à vie, entraînant souvent la séparation de sa famille et la rupture avec son environnement », et discriminatoire, « car l’État ne dispose pas de ce moyen pour ses ressortissants ayant commis les mêmes actes ». L’APCE a ajouté que « la seule perspective d'expulsion fragilise le processus d'intégration dans la société des étrangers ainsi que de leur communauté et risque de créer une méfiance vis-à-vis des étrangers, qu’ils soient ou non concernés par l'expulsion ». ²⁵ L’APCE a néanmoins jugé que les expulsions devraient pouvoir s’appliquer dans des « cas tout à fait exceptionnels », quand il est prouvé que la personne concernée représente un réel danger.

Au niveau de l’Union européenne (UE), la Directive de 2003 du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée stipule que les États membres ne peuvent prendre une décision d'éloignement à l'encontre d'un résident de longue durée « que lorsqu'il représente une menace réelle et suffisamment grave pour l'ordre public ou la sécurité publique ».²⁶ Avant de prendre une décision d'éloignement, les États membres devraient prendre en compte la durée de la résidence sur leur territoire, l’âge de la personne concernée, les conséquences de l’éloignement pour elle et pour les membres de sa famille, ainsi que les liens de la personne avec le pays de résidence ou l’absence de liens avec le pays d’origine.²⁷

Plusieurs gouvernements européens ont exprimé leur ferme soutien à une politique commune de l’UE en matière d’expulsion de terroristes présumés. Lors d’une réunion extraordinaire du Conseil Justice et Affaires intérieures qui a eu lieu en juillet 2005, l’Italie a proposé d’étudier une approche commune de ces expulsions, et en septembre 2005, Charles Clarke, alors Ministre de l’Intérieur britannique, a appelé à des règles communes aux pays de l’UE pour l’éloignement des personnes incitant à la haine ou prônant le terrorisme.²⁸ En mars 2006, les ministres de l’inté rieur des pays du « G6 » (France, Allemagne, Italie, Pologne, Espagne et Royaume-Uni) se sont mis d’accord pour échanger des informations à propos des expulsions de personnes soupçonnées de prêcher la haine raciale ou religieuse et ils ont souligné que cette coopération visait à forger une politique commune européenne en matière d’affaires intérieures et de sécurité.

En guise de première étape tendant vers cet objectif, et sur la base d’une proposition du gouvernement français, un Groupe de travail « Migration et éloignement » du Conseil de l’UE a élaboré un projet de résolution relatif à l’échange d’information sur l’expulsion de prédicateurs radicaux incitant à la violence et à la haine raciale. Telle qu’elle est élaborée actuellement, la résolution exigerait que les États membres informent tous les autres États membres lorsqu’ils expulsent un ressortissant d’un pays tiers pour des motifs de comportements liés à des activités terroristes ou constitutifs d’actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, la haine ou la violence. Reflétant la tension entre, d’une part, l’objectif que constitue une approche commune, et d’autre part, le souhait de bon nombre d’États membres de préserver leur autonomie, le projet de résolution, pour l’instant, exclut expressément toute exigence d’harmonisation des critères régissant les expulsions ou toute ingérence dans le pouvoir discrétionnaire de chaque gouvernement sur ces questions.²⁹

En septembre 2005, la Commission européenne a soumis sa proposition de Directive sur des normes et procédures communes dans les États membres pour renvoyer les ressortissants de pays tiers en situation irrégulière (la « Directive retour »). Quoique la présentation actuelle de la proposition suscite quelques inquiétudes sur le plan des droits humains, son but déclaré est de fournir des normes minimales relatives aux procédures équitables, en conformité avec les normes internationales des droits humains.³⁰ Le projet actuel exclut explicitement de son cadre la situation des ressortissants de pays tiers dont le séjour a été interrompu par un arrêté d’expulsion émis pour des raisons d’ordre public et de sécurité.

Tout effort qui vise à l’adoption d’une approche européenne commune concernant les expulsions pour des raisons de sécurité nationale doit veiller à ce que tous les instruments d’harmonisation—tant les directives (éléments de soft law ou droit non contraignant) que les règles (éléments de hard law ou droit contraignant)—régissant l’éloignement des personnes soupçonnées de terrorisme incluent des protections appropriées des droits humains et prévoient des alternatives viables à l’éloignement, en conformité avec le droit international.