Résumé

A. Introduction

Le 17 juillet 1998, après cinq semaines d'intenses négociations dans le cadre de la conférence diplomatique de Rome, les représentants de 120 États de toutes les régions et traditions juridiques ont écrit une page d'Histoire dans la lutte contre l'impunité. Ils se sont accordés sur un traité créant la Cour pénale internationale (CPI) à La Haye, premier tribunal mondial permanent, mandaté pour traduire en justice les auteurs des pires crimes que l'humanité connaisse-les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité et le génocide-lorsque les tribunaux nationaux ne sont pas en mesure de le faire.

Le Statut de Rome de la Cour pénale internationale est entré en vigueur le 1er juillet 2002 après sa ratification, dans un délai étonnamment court, par les 60 États requis. [1] La sélection des représentants de la Cour nécessaires à la mise en œuvre du mandat de la CPI a rapidement suivi. En mars 2003, les 18 premiers juges de la Cour ont prêté serment. Le Procureur de la CPI, Luis Moreno Ocampo, est entré en fonction en juin 2003 suite à son élection par les États parties au Statut de Rome. Le premier responsable de l'administration de l'institution, le Greffier Bruno Cathala, a pris ses fonctions peu de temps après. La CPI, jusqu'alors une aspiration, devenait enfin réalité.

Depuis lors, la CPI a évolué de façon remarquable. Le procureur a ouvert des enquêtes en République démocratique du Congo, en Ouganda, dans la région du Darfour au Soudan et en République centrafricaine. Ces enquêtes-qui ont toutes été menées dans des situations d'instabilité ou de conflit en cours-ont débouché sur des poursuites pénales à l'encontre d'au moins 12 criminels présumés «portant la plus grande responsabilité» dans des crimes horribles; crimes pour lesquels, il n'y a pas si longtemps, ils auraient très probablement joui d'une impunité totale (12 mandats d'arrêt ont été rendus publics; il pourrait en exister d'autres émis sous scellés). Au moment où sont écrites ces lignes, quatre de ces criminels présumés se trouvent aux mains de la CPI à La Haye et les autres sont stigmatisés comme criminels de guerre inculpés en fuite. La mise en place de la CPI envoie un signal fort aux criminels avérés ou en puissance: l'impunité totale pour les crimes les plus graves ne sera plus tolérée.

Les progrès enregistrés par la CPI ne se limitent pas aux poursuites engagées. Contre toute attente et en dépit d'innombrables difficultés, le greffe a établi des bureaux de terrain dans des environnements parfois instables dans ou près des quatre pays où des situations font l'objet d'une enquête, et ce afin de maintenir un contact permanent avec les victimes, les témoins et les communautés affectées. Les représentants de la Cour ont également fait d'importants efforts pour transmettre des informations sur le mandat et le travail de la CPI aux communautés affectées dans les camps de réfugiés, les camps de personnes déplacées à l'intérieur du pays et les villages reculés. Des témoins se sont présentés volontairement pour fournir des éléments de preuve, certains n'étant en mesure de le faire seulement parce que la Cour pouvait les protéger des menaces auxquelles ils s'exposaient en témoignant. Des victimes du Darfour, d'Ouganda et du Congo ont introduit des demandes de participation aux procédures de la CPI, qui ont été acceptées. Les avocats de la défense ont à leur disposition un bureau indépendant, établi et financé par la Cour, visant à leur fournir un appui juridique indispensable afin de promouvoir le droit de leurs clients à un procès équitable.

Se trouvant aux prises avec les énormes défis que représente la mise en place d'une institution judiciaire unique en son genre, il n'est pas surprenant que les représentants de la CPI aient aussi commis des erreurs. Ce fait est d'ailleurs mis en lumière par la décision prise en juin 2008 par la Chambre de première instance I de «suspendre» les poursuites contre Thomas Lubanga-suspendant donc, à tous égards, le tout premier procès de la Cour-en raison de l'incapacité de l'accusation de communiquer à la Cour et à la défense des éléments à décharge recueillis en vertu de la clause de confidentialité du Statut de Rome. Dans le présent rapport, Human Rights Watch identifie quelques-unes de ces défaillances et émet des recommandations visant à améliorer l'équité et l'efficacité des opérations de la CPI. Nous soulignons également à quel point il est important pour la Cour-notamment pour le procureur-de s'engager dans une démarche plus proactive auprès des communautés affectées afin que son travail ait plus de sens à leurs yeux. Pour ce faire, il faudra que le personnel de la CPI opère un revirement complet et profond, rompant avec l'ambivalence dont il a fait preuve à ce niveau dans un premier temps, attitude qui transparaissait clairement dans l'approche initiale par rapport à la sensibilisation du public, des opérations de terrain et des enquêtes du procureur. Cela supposera une approche qui appréhende pleinement à quel point il est important que les communautés concernées prennent conscience du mandat de la Cour. En effet, c'est précisément pour servir ces communautés que la CPI a été créée.

Exception faite de ces problèmes, la Cour est confrontée, dans l'exécution de son mandat, à un défi majeur qui se situe essentiellement hors de son contrôle: appréhender les suspects. Ne disposant pas de ses propres forces de police, la CPI doit compter sur la coopération de la communauté internationale pour faire appliquer ses ordonnances. À ce jour, les autres institutions judiciaires internationales ont bénéficié d'une coopération assez significative des États. Mais le mandat de la CPI d'enquêter sur les crimes les plus graves dans des situations de conflit en cours met à l'épreuve dans une mesure beaucoup plus importante la volonté des Etats et des organisations intergouvernementales de coopérer. Voyageant de capitale en capitale, le procureur a plaidé de plus en plus ouvertement pour la collaboration nécessaire des États et des organisations intergouvernementales. Malheureusement, en dépit de quelques changements positifs, beaucoup reste à faire. La communauté internationale, y compris les États parties, a trop souvent minimisé l'importance de la justice face à d'autres objectifs politiques essentiels, tels que les pourparlers de paix et le déploiement des forces de maintien de la paix. Néanmoins, l'expérience démontre que ne pas faire de la justice une priorité contribue à l'instabilité ou à la recrudescence de la violence. Il incombe aux États parties au Statut de Rome (106 au moment de la publication de ce rapport), ainsi qu'aux institutions multilatérales telles que l'ONU, de répondre aux demandes de coopération émises par la CPI. Le succès de la Cour en dépend.

Dans le présent rapport, Human Rights Watch évalue certains aspects des opérations réalisées à ce jour par la CPI. Nous émettons une série de recommandations visant à améliorer l'efficacité de la Cour dans l'exécution de son mandat, avec une attention particulière pour les aspects du travail de la Cour qui touchent aux questions des droits humains. La nature confidentielle de bon nombre des opérations de la Cour a nécessairement limité notre analyse et notre évaluation. Outre le fait d'encourager vivement les États à coopérer davantage, nos recommandations clés sont les suivantes:

Nous conseillons vivement au Bureau du Procureur d'améliorer sa capacité d'enquête en recrutant de nouveaux enquêteurs, avant tout des personnes très expérimentées. Ceci est particulièrement important pour constituer des dossiers solides à l'encontre de hauts dirigeants. Par ailleurs, il est un aspect qui revient dans bon nombre de nos recommandations: le fait que le Bureau du Procureur doit intensifier son engagement auprès des communautés affectées afin d'expliquer les aspects non confidentiels de ses enquêtes, de façon à gérer les attentes et à combattre la désinformation.

Bien que des progrès aient été opérés sur le plan du travail d'information et de sensibilisation effectué par la Cour auprès des communautés affectées, nous estimons que la Cour devrait intensifier ces efforts et se lancer dans une campagne de sensibilisation plus solide, plus ciblée et mieux adaptée afin d'accroître son impact. Ceci requerra très probablement des ressources supplémentaires, que nous exhortons les États parties à fournir en fonction des besoins.

Nous conseillons vivement à la Cour de continuer à renforcer son engagement sur le terrain. Il faudrait notamment rendre les bureaux extérieurs plus accessibles aux communautés les plus affectées. Cela supposerait également une participation accrue du personnel basé sur le terrain dans la conception et l'élaboration de stratégies de sensibilisation et autres stratégies qui impliquent les membres de ces communautés, telles que la participation des victimes et la protection des témoins. Les bureaux devraient par ailleurs disposer de leur propre chef de bureau afin de rendre l'engagement sur le terrain plus effectif.

Nos recommandations sont présentées tout au long de ce rapport et résumées dans son chapitre final. Prises dans leur ensemble, les recommandations de Human Rights Watch prendront du temps à être mises en œuvre et supposent une augmentation du budget de fonctionnement de la CPI. Nous comprenons parfaitement qu'il est important de garantir une efficacité maximale des opérations de la Cour, et nous reconnaissons que celle-ci est responsable de gérer ses ressources efficacement. Nous souhaitons néanmoins souligner que pour être efficace, la justice pour les crimes les plus graves ne peut être une justice «au rabais». Par conséquent, nous exhortons les États parties, sur la base d'un examen minutieux, à fournir les ressources supplémentaires qui s'avèrent nécessaires.

En dépit des défauts qui la caractérisent, la Cour pénale internationale a opéré de solides progrès au cours de ses premières années d'activité. Allant de l'avant, Human Rights Watch recommande vivement aux représentants de la CPI de continuer à appliquer les enseignements tirés de l'expérience passée afin d'améliorer l'équité et l'efficacité de la Cour, mais également d'adapter davantage son travail aux besoins des communautés les plus affectées par les crimes qui relèvent de sa compétence. Les victimes ne méritent rien de moins.

B. Méthodologie

Human Rights Watch a suivi de près le travail de la CPI depuis le début de ses activités en 2003. Les chercheurs de Human Rights Watch ont participé à de nombreuses réunions de concertation avec des représentants de la CPI, soit aux côtés d'autres ONG sous l'égide de la Coalition pour la Cour Pénale Internationale, soit de façon bilatérale. Il est vrai que la Cour pénale internationale a fait preuve d'une ouverture exceptionnelle dans son interaction avec la société civile.

En vue du présent rapport, Human Rights Watch a effectué des recherches sur le terrain tout au long de l'année 2007. En février et mars 2007, des chercheurs de Human Rights Watch se sont rendus à Kampala et dans le nord de l'Ouganda (Gulu, Lira et Kitgum) et se sont entretenus avec un grand nombre de journalistes locaux, de représentants d'organisations non gouvernementales et d'associations locales, de fonctionnaires du gouvernement et de membres du personnel de la CPI basés sur le terrain. Les chercheurs ont également organisé de nombreuses discussions avec des membres des communautés affectées résidant dans les camps de personnes déplacées dans le nord de l'Ouganda. En avril-mai 2007, les chercheurs se sont rendus dans le district de l'Ituri et dans le Nord-Kivu et en juillet 2007 à Kinshasa, en République démocratique du Congo, et ont rencontré une série de personnes, dont des journalistes locaux, des représentants d'organisations non gouvernementales, des fonctionnaires du gouvernement, des membres du personnel de la CPI basés sur le terrain, des représentants de la mission de maintien de la paix des Nations Unies et autres agences internationales, ainsi que des diplomates internationaux. En Ituri, les chercheurs de Human Rights Watch se sont également déplacés dans des petits villages et se sont entretenus avec des membres des communautés affectées. En juillet 2007, les chercheurs ont visité deux camps de réfugiés au Tchad et ont rencontré des communautés affectées originaires du Darfour, ainsi que des représentants de l'Agence des Nations Unies pour les réfugiés et des membres du personnel de terrain de la CPI. Dans le cadre de toutes nos recherches sur le terrain, lorsqu'il s'avérait nécessaire d'effectuer les entretiens dans des langues locales, nous avons recouru à l'assistance d'interprètes.

Par ailleurs, Human Rights Watch a eu des entretiens téléphoniques ou en personne avec des membres du personnel de la CPI à La Haye et à New York pendant toute l'année 2007 et jusqu'à mai 2008. En vue du présent rapport, des informations supplémentaires ont été recueillies à New York et à Bruxelles entre septembre 2007 et juillet 2008 au moyen d'entretiens téléphoniques ou en personne, de communications électroniques et de recherches documentaires.

Parmi les personnes avec lesquelles nous nous sommes entretenus, beaucoup ont voulu s'exprimer en toute franchise mais ont souhaité que leur nom ne soit pas mentionné. Nous avons donc utilisé des termes génériques dans tout le rapport afin de respecter la confidentialité de ces sources.