ملخص

تلجأ الحكومات في جميع أنحاء العالم إلى الأتمتة (التشغيل الآلي أو المكننة) لمساعدتها على تقديم الخدمات العامة الأساسية، كالغذاء والإسكان والمساعدات النقدية. لكن بعض أشكال الأتمتة تستبعد الأشخاص من الخدمات وتختارهم للتدقيق في ملفاتهم بناء على أخطاء أو معايير تمييزية أو صور نمطية حول الفقر. رغم هذا الإجحاف، يبدو أنه من الصعب مقاومة إغراء اللجوء إلى الحلول القائمة على التكنولوجيا للمشاكل الاجتماعية المعقدة.

"البنك الدولي" هو أحد أكبر الجهات الإنمائية الفاعلة التي تقود هذا التوجه، لا سيما في بلدان الجنوب، حيث يراهن بشكل كبير على التقنيات ذات البيانات الضخمة لمساعدة الحكومات على تقديم الخدمات. يتضمن ذلك برامج التحويلات النقدية الكبيرة التي تقدم الدعم المالي لبعض لأفراد أو العائلات المؤهلين للحصول على الدعم. في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا وحدها، حصلت ثمانية من الدول العشرة المقترضة على قروض من البنك الدولي لتحديث هذه البرامج.

لطالما دعم البنك الدولي برامج التحويلات النقدية التي تختار المستفيدين من خلال محاولة تقدير دخلهم ورفاههم. هذا النهج الذي يُعرف باستهداف الفقر كان عرضة لانتقادات شديدة بسبب تقويضه لحقوق الضمان الاجتماعي، وخاصة في أعقاب الأزمة الاقتصاديّة التي تسببت فيها الجائحة الناتجة عن فيروس "كورونا". برامج استهداف الفقر عرضة للخطأ وسوء الإدارة والفساد، وهي دائما عاجزة عن الوصول إلى الكثير من الناس الذين تسعى إلى شمولهم. مع أن البنك الدولي أقر بهذه المشاكل، إلا أنه يمول مجموعة من التقنيات التي يَزعم أنها ستجعل استهداف الفقر أكثر دقة وموثوقية وكفاءة.

يوثق هذا التقرير تأثير أحد البرامج المموّلة من البنك الدولي على حقوق الإنسان في الأردن، يُعرف بـ "برنامج الدعم النقدي الموحّد"، ويُشار إليه باسمه الأصلي "تكافل". بعد فرز العائلات التي لا تستوفي معايير الأهليّة الأساسيّة، يستخدم برنامج تكافل خوارزميّة لتحديد أيّ من تلك العائلات المتبقيّة ينبغي أن تتلقى تحويلات نقديّة من خلال تحديد مستوى ضعفها الاقتصاديّ. استنادا إلى مقابلات مع متقدمين ومستفيدين، ومسؤولين حكوميين، ونشطاء مجتمعيين، وتحليل لوثائق البنك الدولي، وجدت "هيومن رايتس ووتش" أن هذه الخوارزمية تؤدي إلى قرارات حول التحويلات النقدية تحرم الناس من حقوقهم في الضمان الاجتماعي. لا تكمن المشكلة فقط في أن الخوارزمية تعتمد على بيانات غير دقيقة وغير موثوقة حول الموارد المالية للأفراد، بل إن المعادلة الخاصة بها تعمل على تبسيط التعقيد الاقتصادي لحياة الناس في ترتيب فجّ يضع أسرة في مواجهة أخرى، ما يؤجج التوتر الاجتماعي ويخلق تصورات بالإجحاف.

أضرار خوارزمية استهداف الفقر في برنامج تكافل تُبرز الحاجة إلى برامج تحويلات نقدية مبنية على أساس مبادئ الحماية الاجتماعية الشاملة –أي تزويد جميع الأشخاص بالدعم خلال فترات حياتهم التي تكون فيها حقوقهم الاقتصادية والاجتماعية معرضة للخطر بشكل خاص، كما هو الحال عندما يكونون أطفالا، أو لديهم إعاقة أو يصبحون عاطلين عن العمل أو يصلون إلى الشيخوخة، بصرف النظر عن دخلهم أو ثروتهم. نظريا، أقر البنك هذا النهج باعتباره "حجر الأساس في السياسة الاجتماعية الشاملة". لكنه يواصل تمويل البرامج المستهدِفة للفقر في عشرات البلدان، رغم وفرة الخيارات المتاحة لتمويل انتقالها إلى برامج شاملة.

هذه الفجوة بين الخطاب والممارسة لها آثار مدمرة على حقوق الناس في الضمان الاجتماعي والحقوق ذات الصلة في الغذاء والصحة والسكن والمستوى المعيشي اللائق. رغم أن تكافل قدم مساعدات نقدية منتظمة إلى 120 ألف أسرة في 2022، إلا أنّ هذا العدد لا يُشكّل سوى نسبة ضئيلة من الأسر التي تعيش تحت خط الفقر الرسمي في الأردن، وهو في حد ذاته مقياس غير كافٍ لتحديد عدد الأشخاص غير القادرين على إعمال حقوقهم الاقتصادية، والاجتماعية، والثقافية في مواجهة ارتفاع معدلات التضخم والبطالة.

أوجه القصور في برنامج تكافل

العملية المعقدة المعتمدة في تكافل لتقييم من يحصل على تحويلات نقدية تبدأ باستبيان يجب على المتقدمين إكماله. يُدخل المتقدّمون أسماءهم ورقم هويتهم، وكذلك المعلومات المتعلّقة بدخلهم، مثل رواتبهم وتكاليف المعيشة وأرقام عدّادات الكهرباء والماء الخاصة بهم. يتم دمج هذه المعلومات مع بيانات من أكثر من 37 هيئة حكومية، مثل تسجيل المركبات، وتراخيص الشركات، والتاريخ الوظيفي، والتسجيل في برامج الحماية الاجتماعية الأخرى، لإنشاء ملفات تعريف شاملة للأشخاص الذين يسعون إلى الحصول على مساعدات.

قال "صندوق المعونة الوطنية"، وهو هيئة الحماية الاجتماعية الحكومية المكلفة بتنفيذ برنامج تكافل، لـ هيومن رايتس ووتش إنّه يفحص المتقدّمين على مرحلتين. أولا، يقيّم ما إذا كانت الأسر التي قدمت طلبا قد استوفت معايير الأهليّة الأساسيّة، مثل ما إذا كانت الأسر يرأسها مواطن أردني وتعيش تحت خطّ الفقر الرسمي. لكن نظرا لميزانية البرنامج المحدودة، لا تُصبح جميع الأسر التي تتوفر فيها شروط الأهليّة مستفيدة. بدلا من ذلك، يُطبّق صندوق المعونة الوطنية خوارزميّة تستخدم 57 مؤشرا اقتصاديا واجتماعيا لتقدير دخل الأسر ومستوى ثرائها، وترتيبها من الأقل فقرا إلى الأكثر فقرا. ثم يختار الصندوق بعد ذلك الأسر التي يعتبرها أكثر هشاشة لتحصل على عدد محدود من التحويلات النقديّة، حيث يوفّر لها ما يتراوح بين 40 و136 دينارا أردنيا (56-192 دولار)^[1] في الشهر.

واجهة الموضوعية الإحصائية الواهية هذه تتغاضى عن حقيقة أكثر تعقيدا: الضغوط الاقتصادية التي يتحملها الناس والطرق التي يكافحون فيها لتدبير أمورهم غالبا ما تخفى على الخوارزمية. مثلا، يأخذ ترتيب الخوارزمية في الاعتبار مقدار ما تنفقه الأسر مقدمة الطلب على الاحتياجات الأساسية مثل الطعام، والسكن، والتعليم. تستخدم الخوارزمية الدخل المُعلن من قبل مقدمي الطلب لاحتساب ما إذا كان ترتيبهم أعلى من المبلغ التقديري بحسب 57 مؤشرا.  لكن العديد من الأشخاص قالوا لـ هيومن رايتس ووتش إنّهم لم يتمكنوا من تقديم الطلب إلا إذا أعلنوا عن دخل يتناسب مع نفقاتهم المعيشية. لكن صندوق المعونة الوطنيّة نفى ذلك وقال إنّ الناس يستطيعون وضع قائمة بالنفقات التي تتجاوز دخلهم، لكن بنسبة 20% فقط.

هذان القيدان لا يُدركان مدى معاناة الناس لتغطية نفقاتهم، أو اعتمادهم على القروض والدعم الأسري وغيرها من التدابير الأخرى لسدّ الفجوة.

قال عبد الحميد، وهو أب لطفلين يتقاضى 250 دينارا شهريا (353 دولار) من عمله في مقهى في عمّان: "الأسئلة المطروحة لا تعكس الواقع الذي نعيشه. الإيجار 140 دينارا (197 دولار)، وفواتير الهاتف والكهرباء والماء وتكاليف المعيشة الأخرى 320 دينارا (451 دولار). دخلي أقل من مصاريفي، لكني اضطررت إلى تغييرها بما يتناسب مع شروط الطلب. كل شهر نتوكل على الله ونأمل في تغطية مصاريفنا. في بعض الأشهر، يساعدني إخوتي الذين يعيشون في الخارج ".

حاله كحال كثيرين آخرين قابلتهم هيومن رايتس ووتش، عرف عبد الحميد في النهاية أنه يستطيع تقديم طلبه إذا خفض نفقاته لتتوافق مع دخله. مع ذلك، فإن إجبار الناس على تكييف مصاعبهم لتلائم حسابات الخوارزمية لتحديد حاجتهم إلى المساعدة يقوّض دقة استهداف تكافل، وادعاءات الحكومة والبنك الدولي بأنها أكثر الطرق فعالية للاستفادة بأقصى قدر من الموارد المحدودة.

هذا هو أحد المعايير الإشكالية العديدة التي تستخدمها خوارزمية تكافل للتمييز بين الأشخاص الذين يتم اختيارهم للحصول على التحويلات وأولئك الذين يتم إبلاغهم بأنهم ليسوا من الأشد فقرا. قد تستنتج الخوارزميّة أن الأسر أقل فقرا كلما زاد استهلاكها للمياه والكهرباء، استنادا إلى مؤشر يقيس خصائص المسكن. كما أن قيمة السيارة القديمة أو المؤسسات التجارية أو الماشية التي تمتلكها الأسرة تؤثر على ترتيبها.

هذه المقاييس المعتمدة لقياس الفقر توقع الناس في فخ الخيارات المستحيلة بين إعمال حقهم في الضمان الاجتماعي والحقوق الاقتصادية والاجتماعية الأخرى، مثل حقوقهم في العيش الكريم والصحة والغذاء. قال بعض الأشخاص لـ هيومن رايتس ووتش إن امتلاكهم سيارة قد يكون من بين أسباب رفضهم في برنامج تكافل، رغم أنهم يحتاجون إليها للعمل أو نقل المياه والحطب. قالت مريم، من قرية البربيطة بمحافظة الطفيلة الجنوبية، إحدى أفقر القرى في البلاد: " السيارة دمرتنا". كانت أسرتها تحصل على تحويلات تكافل في 2021، لكنها أسقِطت من البرنامج في 2022. أضافت: "نستخدمها لنقل المياه واحتياجات أخرى. لكن في بعض الأحيان لا نملك المال لملئها بالوقود، لذلك نسير إلى الشارع وننتظر حتى يمر شخص ما ويوافق على اصطحابنا".

وجدت هيومن رايتس ووتش أيضا أن الخوارزمية تعزز التمييز على أساس الجندر (النوع الاجتماعي). طريقة احتسابها لحجم الأسرة، وهو أحد مقاييس مكامن الضعف لدى الأسرة، يأخذ في الاعتبار فقط عدد الأفراد الأردنيين في الأسرة. تُقلص هذه المعادلة بشكل مصطنع حجم الأسر التي ترأسها نساء أردنيات لديهن أزواج وأطفال غير أردنيين لأن القانون لا يعترف بحقهن في نقل الجنسية لأفراد الأسرة على قدم المساواة مع الرجال، ما يقلل قيمة المدفوعات المستحقة لهذه الأسر أو يستبعدها من البرنامج تماما. لم تسلم النساء في الأسر التي يرأسها رجال من اختيارات التصميم المتحيزة ضدهن: تُمنح معونات تكافل للشخص الذي يرأس الأسرة، والذي يُعتبر عادة في الأردن بأنه الزوج أو الأب، بدلا من الأفراد البالغين، ما يزيد الاعتماد على أفراد الأسرة الذكور ويقيّد بشكل غير ملائم وصول المرأة إلى المساعدات.

 يقدم برنامج تكافل دروسا حول أهمية التوفيق بين طموح جعل الخدمات الحكومية إلكترونية وواقع الفجوة الرقمية. تعدّ تعبئة الطلب الإلكتروني أمرا شاقا للأشخاص الذين لا يتمتعون بخدمات الإنترنت والمعرفة الرقمية الكافية. قالت أسيل (29 عاما) التي تعمل في مصنع للبلاستيك في عمّان والتي استفادت من تكافل وساعدت العديد من العائلات الأخرى في التقديم: "من يحتاج إلى المال؟ الأشخاص الذين لا يعرفون حقا كيفية [التقديم] أو ليس لديهم إنترنت أو كمبيوتر".

استخدم صندوق المعونة الوطنية مكاتبه وأنشأ مراكز تسجيل مؤقتة في جميع أنحاء البلاد لمساعدة الأشخاص على التقديم للحصول على المساعدات. لكن الأشخاص غير القادرين على الوصول إلى هذه الموارد، أو الذين لا يعرفون شخصا على دراية بعملية تقديم الطلبات مثل أسيل، غالبا ما ينتهي بهم الأمر بدفع رسوم لتقديم طلباتهم من خلال متاجر الهواتف المحمولة أو المكتبات – المتاجر التي تبيع اللوازم المكتبية وألعاب الأطفال وتقدم خدمات الطباعة والإنترنت، وأصبحت الآن مقصدا منتظما للأشخاص الذين يعانون لفهم متطلبات مخطط استهداف الفقر. تساعد هذه الأماكن أيضا الأشخاص على سحب المساعدات من محافظهم الإلكترونية – وهي طريقة الدفع الرئيسية التي روجت لها الحكومة والبنك الدولي كمحاولة لزيادة الشمول المالي.

تفرض هذه المعاملات الإلكترونية تكاليف مستترة تقلل المساعدات الضئيلة أصلا. حاول مشعل (36 عاما) التقدم بطلب للحصول على دعم من تكافل بمفرده، لكن تحميل الموقع الإلكتروني على هاتفه الخلوي كان بطيئا للغاية. دفع دينارين (2.82 دولار) للتنقل بالحافلة إلى مكتبة تبعد حوالي 35 كيلومتر عن منزله لتقديم طلبه. تقاضت المكتبة ثلاثة دنانير أخرى (4.23 دولار) مقابل الخدمة. عندما تمت الموافقة على طلبه، دفع مشعل ثلاثة دنانير أخرى لمتجر للهواتف المحمولة لسحب مخصصاته، بالإضافة إلى الرسوم الإدارية البالغة نصف دينار (0.70 دولار) التي تفرضها شركة المحفظة الإلكترونية. خفضت هذه الرسوم مستحقات عائلته الشهرية من 101 دينارا (142 دولار) إلى 92.5 دينارا (130 دولار).

ردّا على هذه النتائج، قال البنك الدولي إنّ برنامج تكافل "من بين برامج الحدّ من الفقر الأكثر فاعليّة من حيث التوزيع والتكلفة في الأردن"، وجزء من مجموعة أوسع من البرامج المخصّصة للنهوض بالحماية الاجتماعيّة الشاملة في البلاد. وشدّد على أنّ نُظم المعلومات والتكنولوجيا قد "تُسهّل" تقديم برامج الحماية الاجتماعية، لكنها "ليست بدائل" للتفاعل بين المؤسسات والناس.

قال صندوق المعونة الوطنيّة إنّ المؤشرات الـ 57 التي تستخدمها الخوارزميّة مصمّمة لقياس "الفقر المتعدد الأبعاد"، ولا يستثني أي من هذه المؤشرات الأسرة من برنامج تكافل. بدلا من ذلك، يتمّ تخصيص قيمة معيّنة لكل مؤشر من خلال تحديد أهميّته النسبية في عمليّة الاستهداف. مثلا، فإن احتمال أن تكون الأسرة التي تمتلك سيارة يزيد عمرها عن خمس سنوات مؤهلة للاستفادة من التحويلات النقدية سيكون على الأرجح أقل مقارنة بالأسرة التي لا تمتلك سيارة، رغم أنهما متساويتان في كل شيء آخر. لكن الصندوق أقرّ بأن امتلاك سيارة عمرها دون خمس سنوات أو شركة تجارية بقيمة 3 آلاف دينار (4,231 دولار) أو أكثر يتسبب في استبعاد الأسرة تلقائيا من البرنامج.

أكّد صندوق المعونة الوطنيّة أيضا على أنّه يفرض على المتقدّمين التصريح بنفقات معيشة لا تزيد عن 20% من دخلهم لأنّ العديد منهم صرّحوا سابقا بأنهم بلا دخل وأنّ نفقاتهم مرتفعة. أكّد أيضا أنّ الناس لديهم طرقا متعددة للتقدّم على برنامج تكافل: عبر الإنترنت أو في أحد فروع الصندوق الـ 68 أو في مراكز التسجيل البالغ عددها 290، أو عبر مركبة تسجيل متنقلة في المناطق الريفية.

رفض الصندوق الكشف عن القائمة الكاملة للمؤشرات والقيمة المحدّدة لكلّ منها، قائلا إنّها تُستخدم لأغراض داخليّة و"تتغير باستمرار".

توصيات رئيسيّة

سيؤدي إنشاء نظام حماية اجتماعية شامل في الأردن إلى معالجة العديد من المشاكل المحددة في هذا التقرير وتوفير حماية دائمة وحقيقية للأشخاص، بما في ذلك حقوقهم في الضمان الاجتماعي والخصوصية. البرامج الشاملة، مثل الفوائد لجميع الأطفال أو للأشخاص الذين يصلون إلى سن التقاعد، تلغي الحاجة إلى التقييمات الذاتية والمعرضة للخطأ لتقييم دخل الناس ورفاههم، وممارسات جمع البيانات المتطفلة المطلوبة لهذه التقييمات. وهي تبسط أيضا متطلبات الأهلية، وتخفف عبء التقديم مع تحسين الشفافية والمساءلة. قدرت شركة "ديفلوبمنت باثويز" الاستشارية للحماية الاجتماعية أن تقديم حزمة متواضعة من إعانات الأطفال والعجز والشيخوخة الشاملة في الأردن ستكلف 280 مليون دينار (394.9 مليون دولار)، أي أقل من 1% من الناتج المحلي الإجمالي، خلال السنة الأولى من البرنامج، وسترتفع إلى ما يزيد قليلا عن 2% بحلول 2035.

يمكن أن يساعد التحول في نهج الحكومة العديد من الأفراد والأسر على كسر حلقة الضعف والفقر. قالت أسيل: "لو كانت الحكومة أمامي الآن، فسيكون من المفيد لهم أن يشعروا بضغوط الحياة التي نشعر بها في الأردن. على الجميع التوفيق بين عدة وظائف. ليس لدي الوقت لرؤية عائلتي. ليس لدي الوقت لأخبر أمي عن حالي لأنني منشغلة جدا. لم أعد أرى أصدقائي لأنني مشغولة جدا بالعمل... الناس في غاية اليأس".

التوصيات

إلى البنك الدولي وبنوك التنمية الأخرى:

•       التوقف عن تطوير أو استخدام أو دعم أو التوصية باستخدام عملية صناعة القرار اعتمادا على الخوارزميات لتقدير الرفاه المالي للأشخاص أو ترتيبهم أو تقييمهم وتخصيص التحويلات النقدية بناء على هذه التقييمات.

•       إجراء ونشر عمليات تدقيق حسابية على جميع البرامج التي يمولها البنك والتي تستخدم عملية صنع القرار القائمة على الخوارزميات.

•       ضمان أن عمليات التدقيق، بما في ذلك تقييم 2023 لخوارزمية الاستهداف المستخدمة في تكافل، تعلن عن معايير تحديد وزن القيم واتخاذ القرار التي تعتمدها الخوارزمية.

•       ضمان أن عمليات التدقيق تنظر في معدل أخطاء الاستبعاد وأسباب هذه الأخطاء والتدابير التصحيحية المتخذة، والضمانات الكافية لحماية الخصوصية والبيانات للتخفيف من مخاطر انتهاكات البيانات وتسريبها وعدم دقة البيانات الشخصية التي تحتفظ بها الهيئات الحكومية المعنية؛ والحق في استئناف قرارات الأهلية.

•       تركيز التمويل والمساعدة الفنية على تحديث أنظمة المعلومات التي تعتبر بالغة الأهمية لتأمين الحماية الاجتماعية الشاملة، مثل سجلات السكان وقواعد بيانات الإحصاءات الضرورية، وضمان تقديم هذه المساعدة بطريقة تتفق مع الخصوصية ومعايير حقوق الإنسان ذات الصلة.

•       فيما يتعلق بقروض الحماية الاجتماعية الحالية ذات الأهداف المستهدفة للفقر، العمل مع الحكومات المقترضة لمراجعة الأهداف ومخصصات الميزانية لتحديد أولويات وضع السياسات والبنية التحتية التي تتماشى مع رؤية البنك الخاصة لتحقيق الحماية الاجتماعية الشاملة بحلول 2030.

•       الاستناد على استراتيجية البنك للعام 2022 بشأن قطاع الحماية الاجتماعية والوظائف لتطوير التزامات ملموسة للحماية الاجتماعية الشاملة، وتوسيع التمويل والمساعدة الفنية لخطط الحماية الاجتماعية التي تغطي مختلف الحالات الطارئة لدورة الحياة، مثل إعانات الأطفال الشاملة، ومزايا الأمومة، وخطط الرواتب التقاعدية لجميع الأشخاص الذين تبلغ أعمارهم 65 عاما فما فوق.

•       في البلدان ذات الحيز الضريبي المحدود، الدعوة إلى وضع أنظمة تصنيفية، والتي قد يكون نطاقها محدودا في البداية (مثلا، إعانات الأطفال الشاملة التي تستهدف جميع الأطفال دون سن معينة، شريطة أن يتم وضع استراتيجية للتوسع التدريجي للخطة إلى أن تستهدف جميع الأطفال دون سن 18).^[2]

•       ضمان أن برامج الحماية الاجتماعية مصممة لتلبية الاحتياجات الفردية بدلا من احتياجات الأسرة، وتقديم مزايا للفرد بدلا من رئيس الأسرة.

•       تحديد واتخاذ خطوات ملموسة لمعالجة تأثير الفجوة الرقمية على الوصول إلى الحماية الاجتماعية.

إلى الحكومة الأردنية:

•       التوقف عن استخدام خوارزمية ومنهجية الاستهداف القائم على الاختبارات غير المباشرة لتخصيص التحويلات النقدية وإعادة تصميم البنية التحتية لبرنامج تكافل، بما في ذلك "السجل الوطني الموحد"، لدعم استخدام خطط للحماية الاجتماعية الشاملة تقدم الدعم للأفراد بدلا من الأسر.

•       تحويل استراتيجية الحماية الاجتماعية من استهداف الفقر إلى المخططات التي تغطي جميع الأشخاص عندما يكونون أكثر عرضة للخطر في الحياة، مثل إعانة الطفل التي توفر الحماية أثناء الولادة وبعدها وإعانة الشيخوخة التي تحمي الأشخاص أثناء سن التقاعد.^[3]

•       اعتماد أنظمة تصنيفية قد يكون نطاقها محدودا في البداية في ضوء القيود المالية، بشرط أن تكون هناك استراتيجية ملموسة وجدول زمني لتوسيع هذه البرامج لتصبح شاملة (مثلا، إعانات الأطفال الشاملة التي تستهدف جميع الأطفال دون سن معينة، شريطة أن يتم وضع استراتيجية للتوسع التدريجي للخطة إلى أن تستهدف جميع الأطفال دون سن 18، بالإضافة إلى رفع مبلغ الاستحقاق إلى مستوى مناسب).^[4]

•       خلال الفترة الانتقالية بين مخططات الحماية الاجتماعية المستهدِفة للفقر والشاملة، اعتماد تدابير مؤقتة لتوسيع نطاق برنامج تكافل وتحسينه، مثل توسيع التغطية لتشمل عائلات الأشخاص الذين يحملون جوازات سفر أردنية مؤقتة، والأزواج والأبناء غير المواطنين للأردنيات.

•       نشر المؤشرات الـ 57 التي تستخدمها خوارزميّة الاستهداف لتقدير دخل الأسرة، والقيمة الممنوحة لكلّ مؤشر.

•       نشر تقييم 2023 لخوارزمية الاستهداف وكذلك عمليات التقييم السنوية للخوارزمية طالما أنه معمول بها، وضمان أن تُعلن هذه المراجعات أي تغييرات في قيمة معايير الترجيح واتخاذ القرار، ومعدل أخطاء الاستبعاد، وأسباب هذه الأخطاء، والتدابير التصحيحية المتخذة.

•       نشر جميع النتائج السابقة فيما يتعلق بمعدلات أخطاء الشمول والاستبعاد المرتبطة بطريقة الاستهداف في تكافل، والخطوات المتخذة لمعالجة هذه الأخطاء.

•       نشر البيانات التي تسمح بمراجعة عامة هادفة لفعالية تكافل في الوصول إلى الأشخاص الذين يعيشون في الفقر، بما في ذلك بيانات "مسح نفقات الأسرة والدخل 2017-2018".

•       زيادة الوعي العام بإجراءات الاستئناف والحق في الاستئناف من خلال الحملات الإعلامية والعامة والتواصل الشخصي.

•       توسيع الدعم لإجراءات الاستئناف، وزيادة عدد الموظفين المعنيين لمعالجة الطعون وتقديم الدعم الشخصي طوال العملية.

•       وضع قانون لحماية البيانات يفي بمعايير القانون الدولي لحماية البيانات، بما في ذلك هيئة مستقلة لحماية البيانات وآليات تدعم عملية طعون المساعدات، مثل تلك التي تُمكّن المستفيدين من الحماية الاجتماعية من تصحيح الأخطاء في بياناتهم الشخصية التي تحتفظ بها الهيئات والمؤسسات الحكومية.

•       إصلاح آليات الحوار الاجتماعي المعمول بها، مثل "المجلس الاقتصادي والاجتماعي" و"اللجنة الثلاثية"، أو إنشاء آليات جديدة لتمكين الحوار المنتظم والهادف بين منظمات المجتمع المدني المستقلة والنقابات والهيئات الحكومية بشأن إصلاحات الحماية الاجتماعية، ودمج مقترحاتهم في تنفيذ خطط المساعدة الاجتماعية فضلا عن تحولات استراتيجية أوسع.^[5]

•       زيادة عدد مراكز التسجيل التي تدير برامج المساعدة الاجتماعية في جميع أنحاء البلاد، لا سيما في المناطق الريفية.

•       تقديم دعم للتكاليف المرتبطة بالتقديم عبر الإنترنت وسحب مبالغ المساعدات، بما في ذلك رسوم سحب الأموال من المحفظة الإلكترونية وتكاليف التنقل.

•       إرسال نقاط سحب نقدي متنقلة بانتظام، لا سيما إلى المناطق البعيدة عن مراكز المدن، لمساعدة الناس على سحب مخصصاتهم المالية.

إلى المنظمات الدوليّة الأخرى والجهات المانحة الداعمة لبرنامج تكافل:

•       دعم الحكومة الأردنية في إنهاء خوارزمية الاستهداف القائم على الاختبارات غير المباشرة ونهج تخصيص التحويلات النقدية.

•       دعم إعادة تصميم البنية التحتية لبرنامج تكافل، بما في ذلك السجل الوطني الموحد، لتمكين استخدام خطط الحماية الاجتماعية الشاملة التي تقدم الدعم للأفراد بدلا من الأسر.

•       خلال الفترة الانتقالية بين البرامج المستهدفة للفقر والبرامج الشاملة، نشر التقييمات السنوية لخوارزمية الاستهداف على النحو المبين أعلاه، وتحليلات للإصدارات السابقة والحالية للخوارزمية.

•       إجراء مشاورات منتظمة وهادفة مع منظمات المجتمع المدني المستقلة والنقابات العمالية بشأن إصلاحات الحماية الاجتماعية، ودمج مساهماتهم ضمن خطط توفير للمساعدة الفنية.

•       زيادة الدعم والموارد لتوسيع شبكة مراكز التسجيل التي تدير برامج المساعدة الاجتماعية في جميع أنحاء البلاد، لا سيما في المناطق الريفية.

•       تقديم الدعم والمساعدة الفنية لإنشاء نقاط متنقلة للسحب النقدي، لا سيما في المناطق البعيدة عن مراكز المدن.

 

المنهجية

أجرت "هيومن رايتس ووتش" 70 مقابلة بين أكتوبر/تشرين الأول 2021 وأبريل/نيسان 2023 من أجل هذا التقرير. كانت 36 مقابلة مع أفراد أو أسر قدّموا طلبات إلى برنامج تكافل، وتسع مع أشخاص قدموا طلبات للحصول على إعانة دون تحديد ما إذا كانت لتكافل. وأجريت سبع مقابلات مع أصحاب عمل، وموظفي سوبرماركت، وغيرهم ممن شرحوا الأنماط في أسعار السلع والخدمات والظروف المعيشية العامة.

قابلت هيومن رايتس ووتش خمسة من موظفي أو أصحاب المكتبات - وهي متاجر قرطاسية أو طباعة توجد عادة في مراكز المدن تساعد الناس على تقديم طلبات تكافل عبر الإنترنت، أحيانا مقابل رسوم؛ شارك هؤلاء الأشخاص تجاربهم في مساعدة عشرات المتقدمين إلى تكافل. وقابلت هيومن رايتس ووتش أيضا موظفين في خمس منظمات مجتمع مدني وجمعيات خيرية، ومركزين للتنمية المجتمعية يقدمان خدمات في محافظة الطفيلة. كما قابلت موظفي "صندوق المعونة الوطنيّة" (الصندوق) في محافظة الطفيلة وموظفي "وزارة التنمية الاجتماعية" في محافظة الكرك.

أجريت جميع المقابلات باللغة العربيّة أو الإنغليزية شخصيا أو عبر الهاتف. شرحت هيومن رايتس ووتش طبيعة المقابلات وحصلت على موافقة مستنيرة لاستخدام المعلومات التي قدمها الأشخاص. في الحالات التي طلب فيها الأشخاص الذين قوبلوا حجب أسمائهم أو حيث قدّرنا أن ذِكر أسمائهم سيُهدّد خصوصيتهم أو أمنهم، استخدمنا أسماء مستعارة أو حجبنا معلومات التعريف.

استكملت هيومن رايتس ووتش هذه المقابلات بتحليل منشورات وتعليقات منشورة على مجموعتين على "فيسبوك" بين مارس/آذار 2022، في وقت قريب من إخطار الناس بما إذا كانوا قد تلقوا تحويلات نقدية في ذلك العام، وأكتوبر/تشرين الأول 2022.

تُركّز إحدى هاتين المجموعتين على أسئلة ومناقشات حول تكافل. وهي مجموعة خاصة ولكنها مفتوحة لأي شخص للانضمام، بشرط أن يكون لديه حساب فيسبوك. المجموعة الأخرى، العامة، كانت تُركّز أيضا على تكافل أثناء إجراء هيومن رايتس ووتش بحثا من أجل هذا التقرير؛ ثم أصبحت بعد ذلك مجموعة للنقاش العام. ساعد هذا التحليل، وإن كان لا يعكس تمثيلا إحصائيا، على تحديد القضايا والاهتمامات الرئيسية بين مجموعة أكبر من المتقدمين والمستفيدين.

يعتمد هذا التقرير أيضا على بيانات نشرتها "دائرة الإحصاءات العامة" الأردنية، وكذلك البيانات والتقارير المتاحة للعموم حول تكافل والظروف العامة للفقر وعدم المساواة في البلاد. يعتمد التقرير على التحليل من قبل منظمات دولية كبرى، منها "البنك الدولي"، و"صندوق النقد الدولي"، و"اليونيسيف"، للتوقعات الاقتصادية للأردن وتنفيذ تكافل وأدائه.  

اعتمد تحليل التقرير للآثار الأوسع للحكومة الإلكترونية على وثائق القروض التي تغطي برامج الحماية الاجتماعية التي يمولها البنك الدولي في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا، وتقارير البنك الدولي ووثائق السياسات ذات الصلة، وبحوث أجرتها شركة استشارات أبحاث الحماية الاجتماعية "ديفيلوبمنت باثوايز"، ومنظمات الحقوق الرقمية غير الحكومية "أكسيس ناو" و"برايفسي إنترناشيونال"، و"مركز حقوق الإنسان والعدالة العالمية في جامعة نيويورك" ومقره الولايات المتحدة الأمريكية.

مراسلات مع الحكومة الأردنية، والبنك الدولي، وجهات فاعلة أخرى

وجهت هيومن رايتس ووتش إلى البنك الدولي واليونيسيف رسائل تحمل أسئلة ومخاوف مفصلة بشأن تكافل وبرامج الحماية الاجتماعية المحددة الهدف عموما في 13 سبتمبر/أيلول 2022، وإلى صندوق المعونة الوطنيّة الأردني في 26 سبتمبر/أيلول 2022. ردّت اليونيسف والبنك الدولي كتابة في 6 أكتوبر/تشرين الأول 2022 و7 أكتوبر/تشرين الأول 2022 على التوالي. كما التقت هيومن رايتس ووتش بأعضاء فريق عمل البنك الدولي في الأردن وقطاع "الممارسات العالمية للحماية الاجتماعية والوظائف" بالبنك الدولي في 12 أكتوبر/تشرين الأول 2022. لم يردّ الصندوق كتابة في ذلك الوقت، لكن هيومن رايتس ووتش أجرت نقاشا مفصلا حول البرنامج مع مديري الوكالات، الذين تحدثوا بصفة رسمية، في 9 أكتوبر/تشرين الأول 2022، في مقر الصندوق في عمان.

أطلعت هيومن رايتس ووتش البنك الدولي واليونيسيف على ملخص لنتائجها في 8 مايو/أيار 2023، ومع الصندوق في 11 مايو/أيار 2023. وشاركت هيومن رايتس ووتش ملخص نتائجها في 8 مايو/أيار 2023 مع منظمات دولية وجهات مانحة أخرى ربما قدمت مساعدة فنية إلى الصندوق، منها "برنامج الأغذية العالمي"، و"المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين"، و"وزارة الخارجية وشؤون الكومنولث" البريطانية، و"الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية"، و"المؤسسة الألمانية للتعاون الدولي"، و"وزارة الشؤون الخارجية" الهولندية. وفيما يلي ملخص للردود على طلبات التعليق هذه.

ملخص رد البنك الدولي

أكّد البنك الدولي "التزامه بالمضي قدما في تنفيذ الحماية الاجتماعية الشاملة، وضمان وصول جميع الأشخاص إلى الحماية الاجتماعية... مع مراعاة سياق كل بلد ووضعه المالي".

وأقر بأن تقديم برامج الحماية الاجتماعية "يتطلب استخدام البيانات وجمعها أحيانا"، ومنها معلومات التعريف الأساسية والبيانات الاجتماعية والاقتصادية. وشدّد على أن نظم المعلومات والتكنولوجيا يمكنها "تسهيل" تقديم برامج الحماية الاجتماعية، لكنها "ليست بدائل" للتعاملات بين المؤسسات والأفراد. لكنه أكد أن البلدان ذات "الأنظمة الأكثر نضجا لتوصيل الخدمات"، مثل السجلات الاجتماعية، و"قابلية العمل التبادلي مع قواعد البيانات الحكومية الأخرى"، وأنظمة الدفع، "كان أداؤها أفضل بشكل عام في تقديم إعانات الطوارئ والإغاثة".

بخصوص تكافل، أوضح البنك أنه أحد البرامج العديدة الموجَّهة "نحو تحقيق الحماية الاجتماعية الشاملة في الأردن". وأكّد أنه قدّم إلى الحكومة الأردنية مساعدة فنية لتطوير وتحسين آليات التسجيل، والانتساب، والدفع، ومتابعة الشكاوى في نظام تكافل. كما أكد أنه يعمل مع الصندوق لتحسين خوارزمية الاستهداف ويتوقع الكشف عن نتائج هذا التقييم في يوليو/تموز 2023.

أوضح البنك أن القيمة الإجمالية لمشروع "التحويلات النقدية الطارئة للاستجابة للجائحة الناتجة عن فيروس "كورونا" (كوفيد-19) في الأردن"، والتي ساعدت في توسيع تكافل، تبلغ 1,014.17 مليون دولار أمريكي، وأن "99.7٪ تذهب مباشرة إلى المستفيدين كتحويلات نقدية". قال البنك إن المبلغ المتبقي فقط أو أقل من 0.3٪ من التكلفة الإجمالية للمشروع مخصص للنفقات التشغيلية وضمان "الإشراف على التنفيذ".

أقر البنك بالتكلفة الإضافية التي يتحملها المستفيدون بسبب رسوم السحب النقدي التي يطلبها مقدمو خدمات الدفع" وأنه "يدرس خيارات التعويض. كما أشار إلى أن الصندوق يتقصى طرقا لإخطار المستفيدين المستبعدين لاحقا من البرنامج بتغير وضعهم في وقت أسرع، قبل توقف المدفوعات.^[6]

ملخص رد صندوق المعونة الوطنيّة

أوضح الصندوق أنه يُقيّم المتقدمين للاستفادة من تكافل على مرحلتين: 1) تحديد أهلية الأسرة اعتمادا على البيانات الإدارية التي يتم الحصول عليها من مستودع بيانات مركزي يُعرف بالسجل الوطني الموحد؛ 2) ترتيب الأسر المؤهلة حسب شدة فقرها اعتمادا على الدخل. يُحسب هذا الترتيب باستخدام معادلة استهداف مبنية على "سبعة وخمسين مؤشرا في مجالات عدة"، مع تعيين "وزن معين" لكل مؤشر. تغطي هذه المؤشرات "مستويات الإنفاق على الاحتياجات الأساسية، دخل الأسرة، المسكن، الصحة، التعليم، الملكيات والأصول، حجم الأسرة، التوزيع الجغرافي ... على أساس مفهوم الفقر المتعدد الأبعاد."

وردت المعلومات المحددة التي قدمها الصندوق حول المؤشرات المختلفة في التقرير حيثما كان ذلك مناسبا.

أوضح الصندوق أيضا أن "80٪ من البيانات الواردة في طلب التسجيل تأتي من السجل الوطني الموحد وباقي البيانات تعبأ من قبل المواطن". بالنسبة للعاملين بوظائف رسمية، يحصل الصندوق على معلومات حول دخلهم من قاعدة بيانات "مؤسسة الضمان الاجتماعي"، عبر السجل الوطني الموحد. يُطلب من العمال في القطاع غير الرسمي التصريح عن دخلهم في الطلب. ويطلب الصندوق من المتقدمين الإبلاغ عن نفقات معيشتهم؛ إلا أن هذا الرقم يجب ألا يتجاوز 20٪ من دخلهم. أوضح الصندوق أنه وضع هذا القيد بعدما وجد أن العديد من المتقدمين يصرحون بأنهم ليس لديهم دخل وأن نفقات معيشتهم مرتفعة.

أضاف الصندوق أنه يمكن للناس التقدّم لتكافل عبر الإنترنت، في أحد فروع الصندوق البالغ الـ 68 ومراكز التسجيل الـ 290 في جميع أنحاء الأردن، أو في محطات التسجيل المتنقلة التي تتوقف في المناطق النائية. وقال الصندوق أنه يمكن للأشخاص طلب الدعم عبر قنوات متعددة، مثل النموذج المتاح على موقعه الإلكتروني، أو عبر الهاتف في مركز الدعم والمساندة، أو مركز الاتصال الوطني، أو بزيارة أي من فروع الصندوق الميدانية.^[7]

كما قابلت هيومن رايتس ووتش مديري الوكالات في 30 مايو/أيار 2023، والذين قدّموا معلومات إضافية حول خوارزمية الاستهداف وأوضحوا تفاصيل أخرى حول البرنامج.

ملخص الردود الأخرى

قالت اليونيسف إن برنامج تكافل هو مبادرة تملكها بالكامل وتنفذها الحكومة الأردنية، وإن دور الوكالة يقتصر على تقديم المشورة الفنية بشأن أفضل الممارسات الدولية.^[8] (في رسالتها بتاريخ 6 أكتوبر/تشرين الأول 2022، قالت اليونيسف إنها قدّمت أشكالا أخرى من المساعدة الفنية، مثل توفير أجهزة ومعدات تكنولوجيا المعلومات و"تيسير الموارد البشرية" لدعم جمع البيانات أثناء عملية التسجيل).^[9]

قال برنامج الأغذية العالمي إنه ليس له أي دور نشط أو مباشر في دعم خوارزمية الاستهداف التي يستخدمها الصندوق، ولكنه ساعده في إنشاء نظام الدفع الرقمي، والزيارات المنزلية للمستفيدين، وآليات الشكاوى وردود الفعل، وعملية المراقبة والتقييم.^[10]

قالت وزارة الخارجية وشؤون الكومنولث البريطانية إنها قدمت مساعدة مالية وفنية لقطاع الحماية الاجتماعية في الأردن منذ 2018، وإنها ساعدت في تمويل التقييم المستمر لخوارزمية الاستهداف والتي ستكتمل في منتصف 2023.^[11]

قالت الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية إن التمويل الذي قدمته لتكافل كان "بشكل أساسي" لدعم توزيع التحويلات النقدية الطارئة للعمال في القطاع غير الرسمي المتضررين من تفشي فيروس "كورونا" (برنامج فرعي يعرف باسم تكافل-3). وأضافت أنه ليس لديها أي مشاركة مباشرة في إنشاء خوارزمية الاستهداف لتكافل، وأن عملها مع الصندوق محدود منذ ديسمبر/كانون الأول 2021.^[12]

قالت "المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين" إنها لم تقدم دعما فنيا أو ماليا إلى الصندوق منذ 2019، ولم تشارك في قرارات الوكالة المتعلقة بالاستهداف.^[13] قالت المؤسسة الألمانية للتعاون الدولي إنها ليست مشاركة في التحويلات النقدية التابعة للصندوق.^[14]

حتى 7 يونيو/حزيران 2023، لم تكن ترد وزارة الخارجية الهولندية قد ردّت.

رسائل هيومن رايتس ووتش والردود المختلفة مدرجة في الملحق، والمعلومات ذات الصلة من هذه الاتصالات واردة في مختلف أجزاء التقرير.

 

I. أتمتة القطاع العام والبنك الدولي

تتجه الحكومات حول العالم إلى أنظمة الخوارزميات لتحسين تقديم الخدمات العامة الأساسية وتبسيطه. إذ تستخدم الخوارزميات لتوزيع المساعدات النقدية والغذائية، وتخصيص دعم السكن والوظائف، والتحقيق في سوء معاملة الأطفال، وكشف التحايل على الضمان الاجتماعي.[15] غذى التقدم في الذكاء الاصطناعي والبيانات الضخمة السردية القائلة إن هذه التقنيات يمكنها مساعدة الحكومات على تحديد من له الأحقية في هذه الخدمات وتنظيم الوصول، مع خفض التكاليف وتحسين الكفاءة.[16]

غالبا ما تُحاط خوارزميات القطاع العام بالسرية، ما يُصعّب التحقق من صحة هذه الادعاءات. [17] لكن مجموعة متزايدة من الأبحاث وثّقت كيف أن بعض هذه الخوارزميات تحرم الناس من دعم الدخل ومساعدات أساسية أخرى بالخطأ وبتفسير لا يُذكر أو معدوم؛[18] وتستبعد النساء، والأقليات العرقية، والمهاجرين، والأشخاص ذوي الإعاقة بشكل غير متناسب من الخدمات؛[19] وتنتقي أفرادا للتحقيق بناء على معايير تعسفية أو صور نمطية متعلقة بالفقر. [20] في بعض الحالات، تكشف هذه الأضرار عن مشاكل هيكلية لا تستطيع الخوارزميات إصلاحها بل وقد تضخمها، مثل مخصصات الميزانية غير الكافية، والسياسات المعيبة، أو التمييز طويل الأمد. [21]

استهداف الفقر آليا

وسط هذه المخاوف، تضخ المنظمات الدولية كـ "البنك الدولي"، و"صندوق النقد الدولي"، و"اليونيسيف"، و"برنامج الأمم المتحدة الإنمائي"، و"برنامج الأغذية العالمي" التمويل والموارد في مشاريع لأتمتة الخدمات العامة، وخصوصا في الجنوب العالمي. [22]

باعتباره أكبر مزود لقروض الحماية الاجتماعية في العالم، فإن للبنك الدولي تأثير هائل على كيفية قيام الحكومات المقترضة برقمنة وأتمتة أنظمتها للحماية الاجتماعية. شدّد البنك على أن "أنظمة وتكنولوجيا المعلومات" يمكنها تسهيل تقديم البرامج الحماية الاجتماعية، ولكنها "ليست بدائل" للتعاملات بين المؤسسات والأفراد. [23]كما حذر من الخيارات التكنولوجية غير الملائمة التي لا تتناسب مع الاحتياجات والظروف المحلية.[24] لكن بعض المشاريع التي يدعمها البنك تثير مخاوف حقوقية خطيرة. وأهمها أتمتة البرامج التي تستهدف الفقر، والتي تستهدف التحويلات النقدية والمساعدات الأخرى للناس على أساس وضعهم الاجتماعي والاقتصادي.

ما هي "الحماية الاجتماعية"؟[25] لا يوجد تعريف موحد للحماية الاجتماعية، ويُستخدم أحيانا بدل مصطلح الضمان الاجتماعي بنفس المعنى. بموجب القانون الدولي لحقوق الإنسان، يشير مصطلح "الضمان الاجتماعي" إلى مجموعة مستحقات أو مزايا فردية تحمي من انعدام أمن الدخل طوال حياة الناس، منها أثناء أحداث الحياة المعتادة كالشيخوخة، أو البطالة، أو المرض، أو التوليد ورعاية المعالين. تُعرف برامج الضمان الاجتماعي التي لا تتطلب مساهمات مباشرة من الأفراد كشرط للأهلية باسم "المساعدة الاجتماعية". تُموّل هذه البرامج بشكل أساسي من الضرائب، وفي بعض الحالات، من المنح أو القروض من الأطراف الإنمائية. في هذا السياق، تُشير الحماية الاجتماعية إلى مجموعة أوسع من البرامج التي تشمل كل أشكال الضمان الاجتماعي والبرامج الأخرى الضرورية لإعمال الحقوق الاقتصادية، والاجتماعية، والثقافية، منها الحق في الغذاء، والماء، والتعليم، والرعاية الصحية. ويشمل ذلك الوجبات المدرسية، والمساعدة في السكن، والخدمات الاجتماعية الشخصية مثل رعاية الأطفال وخدمات الدعم للمسنّين. لكن في الأردن، يشير مصطلح "الضمان الاجتماعي" إلى نظام تأمين اجتماعي تُموّله مساهمات الأشخاص المؤَمّنين وأصحاب العمل.[26] لتجنب الالتباس، سيشير هذا التقرير إلى تكافل والبرامج الأخرى غير القائمة على المساهمات في الدولة على أنها "مساعدة اجتماعية"، وإلى المبادرات والنُهج الأوسع الضرورية لإعمال الحقوق الاقتصادية، والاجتماعية، والثقافية للأفراد على أنها "حماية اجتماعية".

تتزايد استثمارات البنك الدولي في الأنظمة كثيفة البيانات لتحسين الاستهداف رغم إدراكه الحاجة إلى نهج مختلف جذريا للحماية الاجتماعية. في 2016، أعلن عن شراكة مع "منظمة العمل الدولية" لتعزيز الحماية الاجتماعية الشاملة - "نظام من السياسات والبرامج، محدّد وطنيا ومتاح على نحو متكافئ أمام جميع الناس، يحميهم طوال حياتهم من الفقر والمخاطر التي تهدد موارد رزقهم ورفاههم".[27] على عكس البرامج التي تستهدف الفقر، توفر الأنظمة الشاملة مجموعة من المستحقات أو المزايا لجميع الأشخاص ضمن فئات محددة، كالأطفال، أو الأشخاص ذوي الإعاقة، أو الأشخاص فوق سن معينة. جدّد البنك التزامه بهذه المبادئ في استراتيجيته لعام 2022 بشأن الحماية الاجتماعية والوظائف. [28]

أظهرت دراسات عدة أن البرامج الشاملة أفضل بكثير في تقليص الفقر وعدم المساواة، وحماية الحقوق المتعلقة بهما والمتصلة بالضمان الاجتماعي والحقوق الاقتصادية والاجتماعية. [29] في المقابل، البرامج المستهدِفة عرضة للخطأ، وسوء الإدارة، والفساد، ووصم المستفيدين، وهي غير ملائمة لحماية الناس من انعدام الأمن المتعلق بالدخل. [30]

لكن البنك الدولي يصر على أن استهداف الفقر هو أحد أكثر الطرق فعالية من حيث التكلفة للحكومات ذات الحيز المالي المحدود لسد الفجوات في تغطية الحماية الاجتماعية.[31] كما قام باستثمارات كبيرة في التكنولوجيا والحلول المعتمدة على البيانات التي يعتقد أنها ستقطع شوطا طويلا للتخفيف من المشاكل المزمنة باستخدام الأساليب التقليدية للاستهداف. [32]

طعنت منظمة العمل الدولية وغيرها في التبرير الاقتصادي الذي يعتمده البنك الدولي لاستهداف الفقر، بحجة أن الحكومات يمكنها جمع إيرادات جديدة أو إعادة تخصيص الأموال الحالية لإنشاء أنظمة شاملة، وأن مثل هذا الإنفاق يمكن أن يحفز النشاط الاقتصادي الذي يُحقق إيرادات تفوق تكلفته. [33] باستخدام برنامج التحويلات النقدية الأردني تكافل كدراسة حالة، يفحص هذا التقرير المحور الآخر لحجة البنك بمواصلة استهداف الفقر: أن الاستخدام الحكيم للتكنولوجيا سيُحسّن دقة الاستهداف وإيصال التحويلات النقدية.

إحدى الركائز الأساسية لاستراتيجية البنك لأتمتة استهداف الفقر هي تمويل إنشاء السجلات الاجتماعية - وهو نظام يتيح جمع وتحليل كميات هائلة من البيانات حول الأشخاص لتحديد أهليتهم للتسجيل في برامج المساعدة الاجتماعية. [34] تدعم السجلات الاجتماعية عادة أحد أشكال استهداف الفقر المسمى بالاختبار غير المباشر لقياس مستوى الدخل الفعلي (Means Proxy Test)، والذي يستخدم خوارزمية لترتيب مستوى رفاه الأسرة من الأفقر إلى الأغنى. [35]يعتمد هذا التقييم على مجموعة متنوعة من نقاط البيانات حول الأسرة التي تلعب دور الممثل عن دخلها، مثل التاريخ الوظيفي والتعليمي لكل فرد من أفراد الأسرة، ونوع مسكنهم، والأصول التي يمتلكونها، وحتى مقدار الكهرباء والمياه الذي يستهلكونه. [36]يتم اختيار الأسر ذات الترتيب أو النقاط المؤهلة لتلقي المستحقات.

لاحظ البنك أن آلية الاختبار غير المباشر لقياس مستوى الدخل الفعلي "هي بمثابة اختبار رورشاخ للذين يفكرون في الاستهداف"، في إشارة إلى اختبار نفسي يعتمد على الانطباع الشخصي. وجد تقرير البنك لسنة 2022 حول استهداف المساعدة الاجتماعية:

الكثيرين يرون، خاصة في وزارات المالية أو التخطيط، أنها حديثة، وعلمية، وتعتمد على البيانات، وقابلة للتكرار، وبالتالي فهي جيدة لمنع سياسات المحسوبية في البرامج الاجتماعية والحفاظ على سمعتها. تعتبرها بعض المجتمعات صندوقا أسود، لغزا. لدى المحللين والمراقبين آراء متباينة. يجدها البعض حلا واقعيا، وإن كان غير كامل، لمشكلة بدون حلول مثالية؛ يراها البعض الآخر لعنة بسبب الأخطاء الإحصائية المتأصلة فيها أو افتقارها للشفافية.[37]

بين 2013 و2022، ازداد عدد البلدان العاملة بالسجلات الاجتماعية ثلاثة أضعاف تقريبا، من 23 إلى 60. [38] تعتمد السجلات الاجتماعية على بيانات تغذيها الاستطلاعات الأسرية وعمليات التسجيل الجماعي، وهي مكلفة وتستغرق الكثير من الوقت وبالتالي لا تُطبّق بشكل متكرر وتقتصر على مجموعات سكانية ومناطق جغرافية معينة. [39]وجد تقرير أصدره في 2021 مركز أبحاث السياسة الاجتماعية ديفيلوبمنت باثوايز أن هذا النوع من جمع البيانات يُنتج لقطة "ثابتة" لاحتياجات الأشخاص التي سرعان ما تصبح قديمة وغير دقيقة:

لذلك، إذا أجري استطلاع في 2010 وقُيّمت الأسرة لبرنامج ما في 2015 دون إجراء استطلاع آخر حينها، ستُقيّم وفقا لوضعها في 2010. كما لو أن شيئا لم يتغير بمرور الوقت. وبالتالي، تستند السجلات الاجتماعية في الواقع إلى افتراض خاطئ بأننا نعيش في عالم ثابت، كما لو أن خصائص الأسرة تظل ثابتة في شكل رسوم معلّقة. ولكن، في العالم الحقيقي، يمكن حتى لخاصية واحدة محددة للأسرة أن تتغير بسرعة. [40]

أقر البنك بالمخاطر الكبيرة للخطأ والاستبعاد المرتبطين بالسجلات التي تُنشئ "قوائم ثابتة للمسجلين والمستفيدين"، لكنه يُصر على أن تحديثها سيساعد في تحقيق "الإعمال التدريجي" للحماية الاجتماعية الشاملة.[41] ويُجادل بأن مستقبل السجلات الاجتماعية يكمن في التكنولوجيا المتطورة، والقدرات كثيفة البيانات التي تعمل على أتمتة عمليات التحقق من الأهلية، وتُدخل الأشخاص إلى  برامج الحماية الاجتماعية وتخرجهم منها بناء على مراقبة آنية للتغيرات في مواردهم المالية وظروفهم. سيساعد ما يسمى بالسجلات "الديناميكية" الحكومات ذات الميزانيات المحدودة للحماية الاجتماعية على استبدال الأشخاص الذين لم يعودوا مؤهلين للحصول على الدعم بذوي الاحتياجات المؤهِلة.[42]

لتحفيز إنشائها، يموّل البنك مشاريع متعددة لتحديث قواعد البيانات والبنية التحتية ذات الصلة وزيادة مشاركة البيانات بين الوكالات الحكومية. [43] في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا فقط، وجد تحليل أجرته هيومن رايتس ووتش لوثائق قروض البنك الدولي أن ثمانية من كل عشرة بلدان مقترضة قد استدانت لإدخال أو لتحديث السجلات الاجتماعية والبنية التحتية ذات الصلة الموجهة نحو الفقر. حصلت دولة أخرى، اليمن، على قرض لتمويل استهداف التحويلات النقدية للمستفيدين الذين حددتهم الحكومة سابقا لبرامج مساعدة اجتماعية أخرى باستخدام الاختبار غير المباشر لقياس مستوى الدخل الفعلي.

الجدول 1: مشاريع السجل الاجتماعي واستهداف الفقر العاملة في الشرق الأوسط وشمال أفريقيا

مبادرات "الحكومة الرقمية" الأخرى

السجلات الديناميكية هي جزء من انتقال أوسع إلى "البنية التحتية الرقمية العامة" التي يعتبرها البنك الدولي ضرورية لجعل برامج الحماية الاجتماعية وجميع الخدمات الحكومية أكثر شمولا وإنصافا. [55] خصصت مبادرة "تحديد الهوية من أجل التنمية" أكثر من 1.5 مليار دولار أمريكي للتمويل لمساعدة 35 دولة على بناء أنظمة تعريف رقمية وتحديث سجلاتها السكانية - وهي خطوة يقول البنك إنها ستساعد الحكومات على التحقق بسرعة من هويات الأشخاص الساعين للوصول إلى الخدمات العامة واحتياجاتهم. [56]قدّمت إحدى المبادرات ذات الصلة المخصصة لرقمنة "المدفوعات من الحكومات إلى الأشخاص" مساعدة فنية لـ 33 دولة لبناء أنظمة دفع مثل المحفظة الإلكترونية، والودائع المباشرة، والمعاملات الموثّقة بيومتريا. [57]

يتخيل البنك مستقبلا حيث تعمل أنظمة تحديد الهوية، والدفع، وتبادل البيانات مثل السجلات الاجتماعية "معا وتتفاعل بسلاسة" من أجل "دعم المعاملات الرقمية والاتصالات للأفراد، والشركات، والحكومات، بما فيها إيصال الخدمات والعمليات عبر القطاعين العام والخاص، منها الخدمات المالية، والتجارة الإلكترونية، والتعليم، والرعاية الصحية، والنقل، وشبكات الأمان الاجتماعي، والضرائب، وتسجيل الأعمال والممتلكات".[58]

هذا التوسع لـ "الحكومة الرقمية" الذي يبدو بلا حدود قوّض حقوق الناس في الضمان الاجتماعي. [59] وجدت هيومن رايتس ووتش وآخرون أن أنظمة الهوية الرقمية معرضة للخطأ والتحيز، وتستبعد الناس بالخطأ من الدعم الذي يحتاجون إليه بشدة. [60]عزّز البنك الدولي نظام الهوية البيومترية في الهند، "آدهار"، كمثال نموذجي للحكومة الرقمية التي "بسّطت تقديم الخدمات العامة"، وأعلن عن شراكة مع الحكومة لتكرار هذا النظام في بلدان أخرى. [61]لكن الباحثين وجدوا أنه في حالات كثيرة، حرمت التكنولوجيا أشخاصا من الوصول إلى هذه الخدمات، بسبب إما عدم ربط مستحقاتهم بـ آدهار أو أخطاء التحقق البيومتري. [62]

أثار خبراء الشؤون الإنسانية مخاوف مماثلة بشأن أنظمة الدفع الرقمية. رغم أنها تهدف إلى زيادة الشمول المالي، إلا أن تأثيرها قد يكون معاكسا على الذين لا يستطيعون إثبات هويتهم لمصادقة المعاملات أو يفتقرون إلى المعرفة الرقمية والمالية للوصول إلى المدفوعات وإدارتها. [63]

أقرّ البنك أنه في حين أن التحول الرقمي للحماية الاجتماعية قد "يعد بشمول أكثر كفاءة وفعالية، إلا أنه يلزم فعل المزيد لضمان أن يعود بالفائدة على الجميع".[64] لسد الفجوة، قدّم إرشادات ومساعدة تقنية للحكومات لتسهيل استخدام عمليات التسجيل والدفع الرقمية، ودخل في شراكة مع القطاع الخاص لزيادة الوصول إلى الإنترنت، واعتماد الهواتف الذكية، ومحو الأمية الرقمية في البلدان المنخفضة والمتوسطة الدخل. [65]رغم هذه الجهود، تظل الفوارق في الوصول قائمة: تُقدّر الهيئة  التجارية المختصة بالاتصالات "الرابطة الدولية لشبكات الهاتف المحمول" أن عدد الأشخاص غير المتصلين بالإنترنت عبر الهاتف المحمول ارتفع من 3.2 مليار شخص في 2021 إلى حوالي 3.4 مليار في 2022. [66]

يُشكّل الاعتماد المتزايد على البيانات الشخصية لإدارة أنظمة الحماية الاجتماعية تهديدات خطيرة للحق في الخصوصية. ظهرت في العقد الماضي أشكال أكثر تدخلا من المراقبة الحكومية، أتاحتها التطورات في تقنيات التعرّف البيومترية، وسوق مزدهر لوسطاء برامج التجسس والبيانات، والاحتياطيات الهائلة من بيانات المستخدمين التي جمعتها شركات التكنولوجيا. [67] بدون الضمانات الكافية لحماية الخصوصية والبيانات، يحذر خبراء الخصوصية والحقوق الرقمية من أن تصبح قواعد بيانات الحماية الاجتماعية أداة أخرى للمراقبة والقمع، خصوصا ضد النشطاء والفئات المهمشة. [68]

قدّم البنك الدولي تأكيدات بأنه يبذل العناية الواجبة خلال مراحل تخطيط وتصميم المشاريع لتقييم ما إذا كانت قوانين وسياسات الدولة تفي بالمعايير الدولية لحماية البيانات. وحيثما تقصّر، سيضيف البنك شروطا في اتفاقيات القروض تتطلب من الحكومات الالتزام بهذه المعايير. [69] رغم هذه الحمايات في الظاهر، شككت منظمة "الخصوصية الدولية" غير الحكومية ومقرها بريطانيا في ما إذا كان البنك يفرض هذه الشروط. علاوة على ذلك، من بين البلدان الثمانية التي درستها المنظمة حيث موّل البنك مشروعات الاستجابة لـ كوفيد-19، نفذت أربعة فقط تشريعات حماية البيانات. [70]

حذر تحالف من منظمات المجتمع المدني من أن ضمانات حماية البيانات قد تكون غير كافية في "البيئات التي تزداد فيها التهديدات الحقوقية، أو حيث لا يمكن صنع سياسات قائمة على الأدلة، وإشراك المجتمع المدني، وسيادة القانون، والتقييمات القائمة على الحقوق".[71] في هذه البيئات، قد يكون من الضروري اتخاذ إجراءات أكثر صرامة، كرفض أو سحب دعم الهوية الرقمية والأنظمة الأخرى كثيفة البيانات. [72]

الخصوصية وحماية البيانات في الأردن في وقت النشر، كان البرلمان الأردني يدرس مشروع قانون لتقنين حماية البيانات. [73] اقترحت الحكومة القانون لأول مرة في 2014 وأعلنت آخر نسخة في يناير/كانون الثاني 2022. وجد تحليل لمشروع القانون من قبل مجموعة الحقوق الرقمية "أكسس ناو" ثغرات كبيرة "تسببت في شكوك جدية حول ما إذا كان التشريع سيحمي خصوصية الأشخاص والمعلومات الشخصية".[74] إحدى هذه الثغرات هي الهيكل المقترح لـ "مجلس حماية البيانات الشخصية"، والذي من المفترض أن يكون هيئة إشراف مستقلة مسؤولة عن إنفاذ القانون والتحقيق في شكاوى حماية البيانات، ومنها تلك الموجهة ضد الحكومة. كما أن مشروع القانون سيُعيّن وزير الاقتصاد الرقمي والريادة كرئيس لمجلس الإدارة، مع صلاحية تعيين أعضاء مجلس الإدارة، وحجز مقاعد في مجلس الإدارة لممثلي الأجهزة الأمنية. [75] حثت الجمعية الأردنية للمصدر المفتوح، وهي مجموعة أردنية للحقوق الرقمية، على إجراء تغييرات على مشروع القانون من شأنها حماية استقلالية مجلس الإدارة، منها تعيين أعضاء مجلس الإدارة من مؤسسات غير حكومية. [76] كما يمنح القانون الأردني الصلاحيات الحكومية سلطة تقديرية واسعة لمراقبة اتصالات الأشخاص وبياناتهم الشخصية، ومن غير المرجح أن يغير قانون حماية البيانات ذلك. [77]أفادت أكسس ناو أنه في 2018، استغلّت الحكومة الأردنية وصولها إلى البيانات الشخصية التي يحتفظ بها مزودو خدمات الاتصالات والإنترنت لردع الاحتجاجات. [78]بدون ضمانات جدية لمنع مثل هذه الانتهاكات، فإن الجمع المكثف والتحليل للبيانات الشخصية المطلوبين لإدارة خطط الحماية الاجتماعية في الدولة يعرّض المستفيدين بشكل خاص للاضطهاد والتمييز القائمين على المراقبة. [79] قالت مروة فطافطة، مديرة سياسات الشرق الأوسط وشمال أفريقيا في أكسس ناو: "تنبع العديد من الاحتجاجات الأخيرة في الأردن من المظالم الاقتصادية. لدى الحكومة الأردنية تاريخ من قمع الاحتجاجات والنقابات العمالية. إذا تقدّم بعض هؤلاء المتظاهرين للحصول على دعم حكومي، يمكن استخدام البيانات التي جُمعت عنهم أثناء عملية التسجيل كسلاح لتقييد حقوقهم أو حرمانهم من الدعم المالي انتقاما".[80] ردا على طلب للتعليق، قال البنك الدولي إن تكافل وصندوق المعونة الوطنية يلتزمان بلوائح حماية البيانات الخاصة بحكومة الأردن، التي تديرها وزارة الاقتصاد الرقمي والريادة، وأنه يُطلب من جميع المتقدمين تقديم موافقتهم قبل تمكّن الصندوق من الوصول إلى بياناتهم الإدارية لتقييم أهليتهم والتحقق منها.[81] وأشار البنك الدولي والصندوق إلى أن الوصول إلى هذه البيانات مطلوب للتحقق من طلبات الأشخاص وتقييمها، ما يثير الشكوك حول قدرة المتقدمين على تقديم موافقة ذات مغزى ومستنيرة.

إدخال السجلات الاجتماعية الديناميكية يفاقم التهديدات للخصوصية والاستفادة من الحماية الاجتماعية، ما يجعل معالجتها أكثر صعوبة. الملفات الشاملة التي تُجمع عن المستفيدين لتسهيل القرارات بشأن أهليتهم تزيد مجموعة البيانات الشخصية المعرضة للمراقبة. في الوقت نفسه، لا تؤدي المزيد من البيانات بالضرورة إلى قرارات أفضل. [82] قد يُحرم الناس بالخطأ من الدعم عندما تُستثنى جوانب من تجربتهم مع الفقر من المقاييس التقليدية للضائقة: مثلا، امتلاك سيارة أو مؤسسة تجارية لا يقيس قدرة الأسرة على تحمل تكلفة البنزين، أو ما إذا كانت مؤسساتهم مثقلة بالديون.

في المقابل، من المرجح أن تكون مخططات الحماية الاجتماعية الشاملة، بسبب تصميمها، متوافقة مع معايير حماية الخصوصية والبيانات، لأنها لا تتطلب جمع بيانات تطفلي حول دخل الأشخاص ووضعهم الاجتماعي والاقتصادي. مثلا، لا تتطلب برامج معونات الطفل الشاملة من المتقدمين أكثر من تقديم نسخ من شهادات ميلاد أطفالهم. [83]وكلما قلّ عبء الإثبات زادت إمكانية الوصول: وجدت اليونيسف أنه "كلما انخفض عدد المستندات المطلوبة، ارتفع مستوى الوصول للأطفال الأكثر ضعفا وحرمانا".[84]

II. دراسة حالة: الاستهداف الآلي للفقر في الأردن

في مايو/أيار 2019، أطلقت الحكومة الأردنية برنامج "تكافل" للتحويلات النقدية، كجزء من استراتيجية لخمس سنوات لتحديث نظام الحماية الاجتماعية.[85] وأُنشئ بموافقة البنك الدولي على قرضين في 2018 و2019 بقيمة 2 مليار دولار أمريكي، وكان الهدف منهما مساعدة الحكومة في تنفيذ إصلاحات اقتصادية شاملة في إطار سلسلة من برامج صندوق النقد الدولي.[86] الإصلاحات، التي أثارت احتجاجات واسعة، ألغت دعم الوقود، وزادت ضريبة المبيعات، وخفضت عتبة ضريبة الدخل، وأعادت هيكلة تعرفة الكهرباء لرفع أسعار الاستخدام السكني. [87]رصدت قروض البنك الدولي 200 مليون دولار لمساعدة الحكومة على بناء برامج مساعدة اجتماعية "أفضل وأكثر كفاءة" لتخفيف المصاعب الناجمة عن ارتفاع الأسعار الناتج.[88] سيكون تحسين استهداف الفقر محوريا في هذا النهج.[89] دفعت جائحة كوفيد-19 البنك وشركاء التنمية الآخرين إلى تمويل توسعة كبيرة في تكافل، كجزء من حزمة الاستجابة لـ كوفيد-19 بقيمة 1.014 مليار دولار. [90]

كما قدم شركاء الأردن الإنمائيون مساعدة فنية مكثفة إلى "صندوق المعونة الوطنية" (الصندوق)، وهو هيئة الحماية الاجتماعية الأردنية المسؤولة عن تنفيذ برنامج تكافل. قامت مجموعة العمل الفنية المكونة من البنك الدولي، و"اليونيسف"، و"برنامج الأغذية العالمي"، وممثلي وكالات المعونة الإنمائية بتزويد الصندوق بمعدات وتوجيهات بشأن تعزيز خوارزمية تكافل، من بين أشكال أخرى من الدعم.[91]

الخلفية

عانى الأردن من ارتفاع معدلات الفقر وعدم المساواة بشكل مستمر. في 2018، سجلت الحكومة أن 15.7٪ من السكان يعيشون تحت ما تعتبره خط الفقر، بزيادة من 14.4٪ في 2010-2011. [92] يقول خبراء مستقلون إن معدل الفقر كان على الأرجح أعلى: وجدت دراسة لبيانات المسح الحكومي التي راعت التغيرات في معدلات التضخم وحجم الأسرة أن معدل الفقر في 2017 كان 22.2٪.[93]

أدت الصدمات الاقتصادية المتتالية الناجمة عن تفشي فيروس كورونا والنزاع في أوكرانيا إلى زيادة الضغط على الحكومة لتنفيذ إصلاحات الحماية الاجتماعية المتوقعة منها. أعلنت وزارة التخطيط مؤخرا أن معدل الفقر قفز إلى 24.1٪ في الربع الأول من 2022. [94] كما أثار آخر تحليل من "صندوق النقد الدولي" للتوقعات الاقتصادية للأردن القلق من أن "نسبة الأردنيين العاملين في سوق العمل، عند 33.5 ٪، لم يتعافَ بعد إلى مستويات ما قبل الجائحة ... وهو مؤشر على بعض الندوب الاقتصادية".[95] معدل بطالة الأردنيين "ظل مرتفعا" عند 22.6٪ في الربع الثاني من 2022. [96]

تراهن الحكومة الأردنية على تكافل لعكس هذه الأنماط والإخفاقات السابقة في استهداف الفقر. منذ 2004، اعتمدت على استهداف الفقر لإدارة مختلف برامج المساعدة الاجتماعية.[97] أشارت استراتيجية 2019 إلى أن برامج الاستهداف التي سبقت تكافل لم تصل إلا إلى "أقلية من الأردنيين الفقراء" بسبب قيود الميزانية وأساليب الاستهداف غير الفعالة. [98]عانت الحكومة في التحقق من دخل الأشخاص وتوجيه التحويلات النقدية نحو هدفها بدقة لأنه "حتى وقت قريب، لم تتوفر التكنولوجيا للوصول السريع وغير المكلف إلى السجلات الإدارية في الوزارات المعنية".[99]

حدّثت الحكومة منذ ذلك الحين الأنظمة التكنولوجية التي تستخدمها لإدارة المساعدة الاجتماعية بمساعدة البنك وشركاء دوليين آخرين. وأنشأت بوابة إلكترونية حيث يقدم الناس طلبات تكافل والمساعدات الاجتماعية الأخرى ويديرونها. [100]كما قامت بأتمتة عملية الفحص، والاختيار، والمدفوعات للمستفيدين من برنامج تكافل عبر تحديثات أنظمة بيانات الصندوق، منها نظام المعلومات الإدارية والسجل الوطني الموحد. [101]بدأ السجل الوطني الموحد، الذي أُنشئ في 2013 بتمويل من البنك بقيمة 2.46 مليون دولار، كسجل اجتماعي لتسهيل استهداف الفقر. [102]وفقا للحكومة والبنك الدولي، تجري توسعة السجل الوطني الموحد ليصبح "بوابة وحيدة للأسر الأردنية للوصول إلى مجموعة من الخدمات والبرامج الاجتماعية." [103]

تخطط الحكومة لدمج برامج المساعدة الاجتماعية في برنامج واحد وأن تطلب من الجميع التقدم للحصول على المساعدات وإدارتها باستخدام منصة تكافل. [104]في غضون ذلك، يكمل تكافل مبالغ المساعدات الاجتماعية الأخرى التي تستهدف الذين يعيشون تحت خط الفقر الوطني أو الذين لديهم نقاط ضعف محددة، كالأيتام، والمسنين، والأسر التي يعولها أشخاص ذوو إعاقة. [105]

وفقا لبعض المقاييس، كان تكافل ناجحا. أشاد البنك بالأردن "لتقليصه بشكل كبير الوقت اللازم لطرح حزم الاستجابة للجائحة" بسبب الاستثمارات في سجلاته الاجتماعية و"الاستخدام الجيد للتكنولوجيا الرقمية".[106] في بداية الجائحة، صرف الصندوق مقدار ثلاثة أشهر من التحويلات النقدية إلى 237 ألف أسرة كانت مستهدفة لاعتمادها على مصادر دخل غير رسمية (برنامج يعرف باسم تكافل-2). [107]كانت الأسر التي لديها فلسطينيون عديمو الجنسية ويحملون جوازات سفر أردنية مؤقتة والأردنيات المتزوجات من رجال غير أردنيين مؤهلين للحصول على هذه التحويلات. [108]في ديسمبر/كانون الأول 2020، بدأت الحكومة جولة أخرى من التحويلات الطارئة لكنها اقتصرت على الأسر الأردنية (تكافل-3). [109] وصلت هذه التحويلات التي استمرت 12 شهرا إلى 160 ألف أسرة أردنية. [110]

الحصول على المساعدة الاجتماعية: مقارنة الأسرة مع الفرد في تكافل، تُوزّع التحويلات النقدية على أرباب الأسر وليس الأفراد. يُرسّخ هذا التصميم التمييز على أساس الجندر. يُحدّد قانون الأحوال المدنية الأردني الزوج أو الأب كرب للأسرة تلقائيا ولا يسمح للمرأة بتولي الدور إلا إذا كانت مطلقة، أو أرملة، أو إذا كانت أكبر الأولاد سنا وغير متزوجة في حالة وفاة الأب، أو متزوجة من رجل غير أردني. [111] عمليا، يُجبر ذلك العديد من النساء على الحصول على الدعم الحكومي من خلال الأب أو الزوج. [112] في حين يمكن للمرأة المتزوجة من رجل غير أردني إصدار دفتر عائلة باسمها، لا يمكنها إضافة أطفالها إليه.

ونسب البنك الفضل إلى تكافل في توسيع نطاق التحويلات النقدية العادية وغير الطارئة إلى 120 ألف أسرة إضافية في 2022 (تكافل-1 سابقا والمعروف الآن ببرنامج الدعم النقدي الموحد). ويقول إن التوسعة تجعل تكافل أحد "أكثر البرامج النشطة حاليا في الأردن من حيث إعادة التوزيع وفعالية التكلفة".[113]

يثير تحليل منظمات دولية أخرى لأنماط الفقر وعدم المساواة في الأردن الشكوك في أن تكافل كان كافيا لمواجهة المصاعب الاقتصادية. وجدت منظمة العمل الدولية أنه، حتى مع تكافل، يستمر وصول برامج المساعدة الاجتماعية في البلاد إلى "القليل من الأردنيين"، مع وصول "أقل من 10٪ من الأسر، وأقل من ثلث المصنفين رسميا بأنهم فقراء" إلى هذه البرامج.[114] في حين أشاد صندوق النقد الدولي بإنفاق الأردن الفعال على الحماية الاجتماعية، إلا أنه أشار إلى هذه المخاوف، مضيفا أن الطلب على تكافل فاق التغطية. [115] في النصف الأول من 2022، تقدّمت أكثر من 400 ألف أسرة بطلبات للحصول على 120 ألف حصة في البرنامج. [116]

كيف يعمل تكافل

للتقدم إلى برنامج تكافل، يجب على رب الأسرة ملء استمارة الطلب. تتطلب الاستمارة من المتقدمين تقديم معلومات الهوية، كالاسم والرقم الوطني، ومعلومات لإجراء تحليل مفصل لأوضاعهم المالية، كمصادر الدخل غير الرسمي، ونفقات المعيشة، وأرقام معرف عداد الكهرباء والماء (ليتمكن صندوق المعونة الوطنية من الحصول على بيانات حول استهلاكهم للكهرباء والماء من مزودي الخدمات). قال الصندوق لـ هيومن رايتس ووتش إن "80٪" من بيانات الاستمارة يملؤها السجل الوطني الموحد وبقية البيانات يملؤها مقدم الطلب. [117] يُطلب من رب الأسرة بشكل دوري تحديث هذه المعلومات عبر الإنترنت. [118]

أنشأ الصندوق عملية فرز من مرحلتين لتقييم الأسر التي ستتلقى التحويلات النقدية.[119] خلال المرحلة الأولى، يُقيّم الصندوق استيفاء المتقدمين معايير الأهلية الأساسية. تكون الأسر مؤهلة إذا كان مُقدّم الطلب مواطنا أردنيا يحمل رقما وطنيا ورب الأسرة لا يعمل في القطاع العام أو في الجيش. الأسر التي تتلقى أي معونات أخرى من الصندوق ليست مؤهلة، إلا في ظروف معينة، منها أن يكون فرد أو أكثر من الأسرة من الأشخاص ذوي الإعاقة.[120] ويُقيّم الصندوق ما إذا كانت الأسر تعيش تحت خط الفقر الرسمي. [121]

يتجاوز عدد المتقدمين عدد التحويلات النقدية المتاحة، وبالتالي، لا تُسجَّل جميع الأسر المؤهلة كمستفيدين.^[122] عوضا عن ذلك، يُطبِّق الصندوق خلال المرحلة الثانية خوارزمية استهداف على غرار الاختبار غير المباشر لقياس مستوى الدخل الفعلي لتقييم "شدة فقرهم"، وتصنيفهم من الأقل إلى الأكثر فقرا.[123] تُسجَّل الأسر التي تُعتبر الأكثر فقرا أولا، تليها الأسر من المستوى الأقل فقرا، حتى تمتلئ جميع حصص البرنامج. الأسر التي لا يتم اختيارها للتحويلات النقدية تُبلغ عبر رسالة نصية أو من خلال البوابة الإلكترونية بأنها ليست من الأكثر فقرا.[124]

تعتمد عملية الفرز كثيرا على السجل الوطني الموحد، الذي يوفر صورة مفصلة لتفاعلات كل أسرة مع 37 هيئة حكومية، منها تلك المسؤولة عن تسجيل المركبات والشركات، وإصدار جوازات السفر ودفاتر العائلة، وإدارة أنظمة المعاشات والتأمينات الاجتماعية. [125] يعتمد تحديد الأهلية خلال المرحلة الأولى كليا على البيانات المستمدة من السجل الوطني الموحد عن كل أسرة متقدمة.[126] ويعتمد استهداف الفقر خلال المرحلة الثانية على البيانات الواردة من السجل الوطني الموحد والبيانات المعبئة في استمارة التقديم.[127] ويقوم الصندوق بزيارات حضورية أو عن بُعد لمنازل الأشخاص للتحقق من تفاصيل الدخل والرفاه. [128]

حتى 2021، كان ترتيب الأشخاص يتحكم في حجم مستحقاتهم.[129] بموجب تكافل-2 وتكافل-3، تراوحت مبالغ الاستحقاقات بين 39 و136 دينارا (55 - 192 دولار).[130] قال الصندوق لـ هيومن رايتس ووتش إنه توقف عن الاعتماد على الخوارزمية لاحتساب مبالغ المستحقات بعد شكاوى بأن العملية كانت تعسفية ومربكة.[131] تبدأ مبالغ الإعانة الآن من 40 دينارا (56 دولار)، وترتفع إلى 136 دينارا كحد أقصى (192 دولار) اعتمادا على عدد أفراد الأسرة وما إذا يواجهون أمورا حياتية كالإعاقة أو الشيخوخة. [132]

استهداف الفقر بموجب تكافل

وفقا للصندوق، بُرمجت خوارزمية الاستهداف لتقدير دخل الأسرة وثروتها بناء على 57 "مؤشرا اجتماعيا واقتصاديا تتعلق بحالة الرفاه والحرمان على مستوى الأسرة".[133] ثم تُصَنَّف الأسر من الأقل إلى الأكثر فقرا. إذا صرّح مقدم الطلب عن دخل أكبر من التقدير بناء على 57 مؤشرا، سيُستخدم الدخل الأعلى لتحديد ترتيبه. [134]

رفض الصندوق تزويد هيومن رايتس ووتش بقائمة كاملة من المؤشرات، مشيرا إلى أن استخدامها داخلي فقط وأن المؤشرات والأوزان المخصصة لها "تتغير باستمرار".[135]

لكن الصندوق شرح أن هذه المؤشرات تُغطي "مستويات الانفاق على الاحتياجات الاساسية، دخل الاسرة، المسكن، الصحة، التعليم، الملكيات والاصول، حجم الاسرة، التوزيع الجغرافي".[136] وأضاف أن بعض هذه المؤشرات يمكن تصنيفها تبعا لمؤشرات فرعية؛ مثلا، تشمل "خصائص السكن" عددا من المؤشرات الفرعية، مثل نوع المسكن وقيمته.

أقر الصندوق بأن امتلاك سيارة عمرها أقل من خمس سنوات أو مؤسسة تجارية برأس مال 3 آلاف دينار (4,231 دولار) أو أكثر سيستبعد الأسر تلقائيا من البرنامج. لكن هذه كانت استثناءات من القاعدة العامة التي تنص على أن ليس من شأن المؤشرات أو المؤشرات الفرعية، بمفردها، استبعاد الأسرة من تكافل. ولكن يُعيَّن وزن محدد لكل مؤشر أو مؤشر فرعي في عملية الاستهداف، ما يشير إلى أهميته النسبية في تحديد ترتيب الأسرة. مثلا، قد تكون أسرة تعولها امرأة مؤهلة لتلقي التحويلات النقدية أكثر من أسرة يعولها رجل، مع تساوي جميع المؤشرات والمؤشرات الفرعية الأخرى.

في المراسلات والمناقشات مع هيومن رايتس ووتش، فسّر الصندوق بعض هذه المؤشرات والأوزان المخصصة لها. يعتمد تحليل هذا التقرير للخوارزمية جزئيا على هذه التفسيرات المحدثة حتى 9 يونيو/حزيران 2023.

تشمل المؤشرات الرئيسية لخوارزمية الاستهداف ما يلي: [137]

·      رب الأسرة: قد تزيد فرصة تأهل المتقدمين للحصول على التحويلات النقدية إذا كانت أسرهم تعولها امرأة، بعكس الأسر التي يعولها رجال.

·      المرض: قد تزيد فرصة تأهل المتقدمين إذا كان فرد أو أكثر من الأسرة لديه مرض مزمن أو حالة طبية مزمنة.

·      حجم الأسرة: قد تزيد فرصة تأهل المتقدمين إذا كانوا يعيلون أسرة أكبر فيها عدد أكبر من الأطفال. ولكن تُعامَل الأسر التي تعولها نساء أردنيات متزوجات من أزواج غير أردنيين كفرد واحد (يُناقش أدناه).

·      المنطقة الجغرافية: قد تزيد فرصة تأهل المتقدمين إذا كانوا يعيشون في محافظات ذات فرص عمل أقل. تُحدّد أوزان كل محافظة بناء على مسح نفقات ودخل الأسرة.

·      السيارات: يُستثنى المتقدمون الذين يمتلكون سيارات عمرها أقل من خمس سنوات تلقائيا من تكافل لأن هذا يُشير إلى مستوى معيشي أعلى. لا يُستبعد المتقدمون الذين يمتلكون سيارة يزيد عمرها عن خمس سنوات تلقائيا، ولكن قد يقل احتمال تأهّلهم. لا يؤثر امتلاك سيارة من قبل أفراد الأسرة ذوي الإعاقة على تصنيف مقدم الطلب، بما يتماشى مع قانون حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة. تشمل العوامل الأخرى عدد السيارات المملوكة وقيمة السيارة.

·      المؤسسة التجارية: يُستبعد المتقدمون الذين لديهم مؤسسات تجارية بقيمة 3 آلاف دينار (4,231 دولار) أو أكثر تلقائيا. بالنسبة للمتقدمين أصحاب المؤسسات التجارية ذات قيمة أقل، فهم لا يُصنفون كأصحاب أعمال، ولكن تُحسب قيمة مؤسساتهم ضمن دخلهم الإجمالي. لا يؤثر امتلاك مؤسسة تجارية غير نشطة على ترتيب مقدم الطلب.

·      الماشية: بُرمجت الخوارزمية لتفترض أن كل حيوان تمتلكه الأسرة يُولّد لها قدرا معينا من الدخل. تستند هذه المبالغ إلى البيانات التي تجمعها وزارة الزراعة.

·      خصائص المسكن: تُقيّم الخوارزمية خصائص مثل حجم المسكن ونوعه (مثل خيمة أو شقة)، وحصة ملكية مقدم الطلب، ونوع إمدادات الماء أو الكهرباء (مثلا متصلة بشبكة عامة أو خاصة)، وكم تستهلك الأسرة من الكهرباء والماء. تُعطى الأولوية للمتقدمين الذين يعيشون في خيام أو بيوت من الصفيح على الذين يعيشون في شقق أو منازل. قد تقل فرصة تأهل المتقدمين كلما زاد استهلاكهم للكهرباء والماء.

·      نفقات المعيشة: يُطلب من المتقدمين الإبلاغ عن "مستويات إنفاقهم على الاحتياجات الأساسية"، كالكهرباء، والمسكن، والطعام، والتعليم، وسداد القروض. تعتمد الخوارزمية على هذه المعلومات لحساب ترتيب مقدم الطلب بطريقتين. 1) لتقدير دخل الأسرة، تأخذ الخوارزمية في الاعتبار النفقات المبلغ عنها ذاتيا والمدعومة بوثائق رسمية (كفواتير الماء والكهرباء) والتي يمكن التحقق منها من خلال البيانات الإدارية. بخلاف الماء والكهرباء، ليس من الواضح ما هي أنواع النفقات التي تفي بهذه المعايير. 2) على مقدم الطلب الإبلاغ عن دخل لا يقل عن 80٪ من إجمالي نفقات المعيشة. يُستخدم دخل مقدم الطلب المبلغ عنه ذاتيا لحساب ترتيبه إذا كان أعلى من تقدير الخوارزمية.

معايير معيبة

وجدت هيومن رايتس ووتش أن تلخيص الطابع الاقتصادي المعقّد لحياة الناس في سلسلة من المؤشرات باستخدام تعريفات وقياسات مُقيِّدة لا يرسم صورة تعكس مدى معاناة الناس، ويتجاهل التفاصيل الدقيقة، ولا يؤدي إلى فهم حالة أي أسرة بشكل كامل.

تعكس بعض هذه الأوزان مؤشرات راسخة على الهشاشة الاقتصاديّة في الأردن. مثلا، نسبُ وزن أكبر إلى هشاشة الأسر التي تعيلها نساء يعكس اعتراف الحكومة بأن "الأردن لديه أحد أدنى معدلات القوى العاملة النسائية في العالم".^[138] فجوة التوظيف بين الرجال والنساء تزداد اتساعا: وفقا لدائرة الإحصاءات العامة، ارتفع معدل البطالة للنساء في الأردن من 24.3٪ في 2020 إلى 33.1٪ في 2022، مقارنة بـ 18.1٪ إلى 20.5٪ للرجال. [139]تواجه العاملات أيضا تفاوتات بنيوية في الأجور في القطاع الخاص: قدرت منظمة العمل الدولية أن متوسط أجر الذكور أعلى بنسبة 7٪ منه للإناث، بينما وجد البنك الدولي أن دخل النساء اللواتي يعملن في وظائف مماثلة مع امتلاكهن تعليما وخبرةً مماثلين لما يملكه الرجال هو أقل بحوالي 17٪.[140]

لكن، في أفضل الأحوال، الأوزان الأخرى هي مقاييس غير حاسمة للمكانة الاقتصادية للناس، وربما تكون إقصائية. مثلا، تفترض الخوارزمية أن الأسر ذات الاستهلاك الأعلى للكهرباء والماء أقل هشاشة من الأسر ذات الاستهلاك الأقل، مع تساوي العوامل الأخرى. بالنسبة للصندوق، معدلات الاستهلاك الأعلى قد تعني أن الأسرة لديها دخل أعلى. لكن استهلاك الأسرة للكهرباء قد يكون أعلى لأنهم أقل ثراء: مثلا، وجدت دراسة أجريت في 2020 حول استدامة السكن في عمّان أن حوالي 75٪ من الأسر منخفضة إلى متوسطة الدخل التي شملها الاستطلاع تعيش في شقق ذات عزل حراري ضعيف، ما يجعل تكلفة تدفئتها أعلى. [141]

قد تستخدم العائلات منخفضة الدخل أيضا أجهزة أقدم وأكثر استهلاكا للطاقة لأنها لا تستطيع استبدالها. تشير "الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية" التي وضعتها الحكومة نفسها إلى أن أقل من 4٪ من الناس في العُشر الأفقر يمكنهم تحمل تكاليف "المعدات الموفّرة" مثل سخانات المياه الشمسية.[142] أشار تقريبا جميع الذين قابلتهم هيومن رايتس ووتش حول استخدامهم للكهرباء إلى أنهم كانوا يستخدمون 500-600 كيلووات في الساعة شهريا – أعلى بكثير من متوسط الاستخدام البالغ 300 كيلووات في الساعة شهريا.[143]

أثار العديد من المتقدمين لتكافل الذين قابلتهم هيومن رايتس ووتش شكوكا بشأن مصداقية التصنيف القائم على الأصول. إن امتلاك مؤسسة تجارية، أو منزل، أو سيارة قلل فرص تأهّلهم أو تأهل الأشخاص الذين يعرفونهم للحصول على الدعم، رغم أن هذه الأصول لا تؤثر على وضعهم الاقتصادي.

تلقى خياط في الوسط التاريخي لعمّان، المعروف باسم البلد، دعما من الصندوق في 2019، لكن الصندوق أوقفه في العام التالي. وهو يعتقد أن مؤسسته التجارية، التي يكافح للحفاظ عليها منذ 2011، قد لعبت دورا في قرار الهيئة. كالعديد من المؤسسات الصغيرة الأخرى، تضرر متجره للخياطة بشدة من الجائحة، ما أجبره على اقتراض 12 ألف دينار (16,925 دولار) لتغطية فواتير الكهرباء، والإيجار، والاحتياجات الأساسية الأخرى. [144]

لم يتأهل صاحب متجر صغير في قرية جرف الدراويش، على بعد 150 كيلومتر جنوب عمّان، في المرتين اللتين تقدم فيهما لتكافل في 2021. قال إن عمله في بيع الوجبات الخفيفة، والقهوة، ومستلزمات السيارات كان على الأرجح سببا. اشترى المحل بعد طرده من عمله في محطة وقود في الحسا غربي محافظة الطفيلة، على بعد حوالي 20 كيلومتر من مكان إقامته. كان يعتقد أن المحل، الذي يبعد خمس دقائق عن منزله، سيوفر عليه تكاليف التنقل ويساعده في كسب المزيد، لكنه بالكاد يحقق ربحا ويكافح لإعالة أسرته. كان المحل، الذي زارته هيومن رايتس ووتش، خاليا وقليل المخزون. [145]

قال بائع خضراوات لديه أربعة أطفال في ماركا، وهو حي في شرق عمان، إن الصندوق أبلغه بعدم تأهله لنيل الدعم لأنه ورث منزلا في الطفيلة. لكنه لم يعد قادرا على شراء اللحوم، ويكافح لدفع الإيجار، واقترض لتغطية الاحتياجات الأساسية، وواجه انقطاع الكهرباء. قال: "علينا أن نعيش في خيمة ليقبلونا".[146]

كما وجدت هيومن رايتس ووتش أن التصنيف القائم على الأصول قد يجبر بعض الناس على مقايضة غير مقبولة بين حقهم في الضمان الاجتماعي والأصول التي يحتاجون إليها لممارسة حقوقهم الاقتصادية والاجتماعية الأخرى، مثل حقوقهم في العيش الكريم، والصحة، والطعام. قال خمسة أشخاص قابلتهم هيومن رايتس ووتش إنهم يعتقدون أن امتلاك سيارة ساهم في قرار الصندوق رفض طلبهم للحصول على دعم من تكافل، رغم حاجتهم إلى السيارة للعمل، أو لنقل الماء، والحطب، والضروريات الأخرى.

يعتمد طارق (33 عاما)، كسائق أجرة من خلال تطبيقات الإنترنت ومرشد سياحي في عمّان، على سيارته لكسب الرزق. [147]لكنه يعتقد أن مصدر دخله كان أحد أسباب عدم حصوله على التحويلات النقدية الطارئة ضمن تكافل في بداية تفشي فيروس كورونا في 2020، عندما قطعت قيود الإغلاق مصدر دخله الوحيد.

العيش خارج المدينة يجعل الناس أكثر اعتمادا على سياراتهم في المهام الأساسية. تعتقد مريم من البربيطة، التي دعم تكافل عائلتها في 2021 ولكنها حُرمت منه في 2022، أن سيارتهم قللت فرص عائلتها في الحصول على المعونات. قالت:

السيارة دمرتنا. انظر إليها، إنها مركونة في الخارج. لا نستخدمها. يعتبرونها سيارة نقل [لنقل البضائع]، لكننا لا نستخدمها، نحن نستخدمها [فقط] لنقل الماء والاحتياجات الأخرى. أحيانا لا نملك المال لملئها بالديزل، فنسير إلى الشارع وننتظر مرور شخص ما يوافق على اصطحابنا. [148]

يتفق مالك سيارة عمرها 40 عاما في البربيطة مع مريم، وهو لم يجدد تسجيل سيارته منذ أكثر من عام ولم يتأهل لتكافل:

عندما يرى صانعو القرار في البرنامج في عمّان في طلب شخص ما أنه يمتلك سيارة مصنفة على أنها سيارة نقل مشترك يعتقدون أنها مصدر دخل، ولكن كما ترى، إنها قديمة جدا ونحن نستخدمها ليس فقط للنقل في المنطقة، بل أيضا لشراء احتياجاتنا ونقل الماء الذي نحصل عليه من الوادي. [149]

بعض الناس الذين يحتاجون إلى سيارتهم ولكنهم أيضا يحتاجون إلى الدعم بشدة يلجؤون إلى نقل ملكية السيارات إلى الأقارب، والأصدقاء، والجيران. قال ناشط مجتمعي في البربيطة إن لديه ست أو سبع سيارات مسجلة باسمه كوسيلة لمساعدة المحتاجين. قال: "يأتي الجميع ويسجلون سيارتهم باسمي. لا يمكن للناس التخلي عن هذه السيارات لأنها تنقل مياههم وطعامهم، ولا يمكنهم الحصول على الطعام إذا باعوها، لذلك يغيرون اسم المالك رسميا".[150]

هذا التكتيك ليس مضمونا: قال ساكن آخر في البربيطة إنه بعد نقل ملكية سيارته إلى والده، أخبرته الحكومة أن اسمه ما يزال على سجلاتها. [151] قد يبيع أشخاص آخرون سياراتهم أيضا دون تغيير اسم المالك رسميا، ما يهدد فرصهم دون علمهم في الحصول على المزايا. قالت أسيل إن شقيقها لم يتأهل لتكافل، رغم أنه مدين بمبلغ 25 ألف دينار (35,261 دولار)، ولا يستطيع تحمل الإيجار ولديه اكتئاب. أضافت أسيل أنه باع سيارته لشخص آخر لكنها ما تزال مسجلة باسمه، ما يزيد احتمال أن يؤثر ذلك على حصوله على تكافل. [152]

قد تؤدي التفاوتات الاجتماعية القائمة أيضا إلى تحويل حتى العوامل التي تبدو غير ضارة إلى سبل للتمييز. مثلا، يبدو حجم الأسرة مؤشرا مباشرا على الهشاشة–  فكلما زاد عدد الأشخاص الذين تضطر الأسرة إلى إطعامهم، زادت الحاجة.

لكن طريقة الحساب هذه مبنية على دفتر العائلة، وهو مستند حكومي يصدر فقط للمواطنين الأردنيين ويتضمن رب الأسرة، والزوجة، وجميع الأولاد غير المتزوجين. [153]شبكات العائلة والقرابة التي تتجاوز قيود هذا التعريف للأسرة تستعصي على الخوارزمية. بما أن أسيل تقدمت بطلب للحصول على دفتر عائلتها بعد طلاقها، فهي، من وجهة نظر الحكومة، أسرة مكونة من فرد واحد. لكنها قالت لـ هيومن رايتس ووتش إن منزلها هو "منزل عائلة". قالت: "يأتي كل إخوتي وأخواتي إلى منزلي ليأكلوا، لذلك نفقاتي أكثر".[154]

وأكد الصندوق أن حسابات الخوارزمية تستند فقط إلى عدد الأفراد الأردنيين في الأسرة، وليس حجمها الإجمالي،[155] ما يجعل عائلات الأردنيات المتزوجات من غير المواطنين عرضة بشكل غير متناسب للإقصاء. بينما يسمح قانون الجنسية الأردني للرجال بمنح الجنسية لزوجاتهم وأطفالهم، بغض النظر عن جنسية الزوجة، فإنه يحرم المرأة من فعل الشيء نفسه، إلا في ظروف محدودة عندما يكون الأب مجهول الجنسية أو عديم الجنسية، أو عندما يكون الأب مجهولا.[156] نتيجة لذلك، تعامل خوارزمية الصندوق معظم هذه العائلات على أنها أسر مكونة من شخص واحد، بغض النظر عن حجمها. حتى لو كانت مستهدفة بالتحويلات النقدية، أكد الصندوق أنها ستحصل فقط على الحد الأدنى من مبلغ الاستحقاق: 40 دينارا (56 دولار) شهريا.

دفع ترسيخ القيود التمييزية في أكبر برنامج للتحويلات النقدية في البلاد هبة (36 عاما)، وهي امرأة أردنية، وزوجها السوري عبد الله (59 عاما)، وأطفالهما الثلاثة إلى الفقر. رغم تلقي عائلتها دفعتين بقيمة 136 دينار (192 دولار) ضمن تكافل-2، إلا أنها لم تكن مؤهلة لبرنامج تكافل-3 أو برنامج التحويل النقدي الموحد.[157] تساءلت هبة: "كنت مؤهلة في المرة الأولى، فلماذا لست مؤهلة الآن؟ لا أريد سوى سقف فوق رأسي وأولادي". تذكرتْ موظفا في الصندوق رفض استئنافها قائلا: "أطفالك ليسوا أردنيين، لذلك نعطيكم مرة واحدة وهذا يكفي".[158]

ردا على هذه النتائج، أكد الصندوق عدم وجود مؤشر أو مؤشر فرعي من شأنه استبعاد المتقدمين تلقائيا من البرنامج، باستثناء عندما يمتلكون سيارة عمرها أقل من خمس سنوات ومؤسسات تجارية بقيمة ثلاثة آلاف دينار (4,231 دولار) أو أكثر.[159] أضاف الصندوق أن استهلاك الماء والكهرباء كان مؤشرا فرعيا ضمن مؤشر رئيسي هو خصائص المسكن.[160] تعتمد الأوزان المخصصة للمؤشرات القائمة على الأصول على عوامل مثل القيمة والعمر ونوع الأصل المملوك. وقال الصندوق إن حوالي 25٪ من المستفيدين من تكافل يمتلكون سيارات.[161] ولا يستثنى من البرنامج أصحاب الأعمال برأسمال يقل عن 3 آلاف دينار؛ عوضا عن ذلك، يُحسب ذلك في تقدير الخوارزمية لدخل الأسرة. [162]

وأقر الصندوق بأن تكافل وبرامج الصندوق الأخرى كانت تستهدف فقط الأسر الأردنية التي لديها هوية وطنية، لكنه قال إن صندوق الزكاة، وهو برنامج مساعدة خيري إسلامي، متاح للعائلات "بغض النظر عن الهوية الوطنية".[163] لكن صندوق الزكاة لا يغطي سوى نسبة صغيرة من الأسر التي تكافح لتغطية نفقاتها؛ وتكون المبالغ عادة ضئيلة. [164]

رأي خبراء تقنيين في خوارزميّة تكافل طلبت هيومن رايتس ووتش من باحثين في "معهد أبحاث الذكاء الاصطناعي الموزّع"، الذي يقود أبحاثا في الذكاء الاصطناعي الموجّه إلى المجتمع المحلي، مراجعة الوصف التقني التالي الذي قدّمته الحكومة الأردنيّة للخوارزميّة (مترجم من منشور بالإنغليزية): بحسب علامة معادلة برنامج تكافل والتي تستخدم 57 مؤشرا اقتصاديا واجتماعيا تتعلق بوضعية الرفاه والحرمان على مستوى الأسر، بما في ذلك النوع الاجتماعي لربّ/ة الأسرة، مع إدراك أوجه الهشاشة الإضافية التي تواجه الأسر التي تعيلها نساء. تُصنّف المنهجيّة الأسر الفقيرة ضمن عشر طبقات، تبدأ من الأكثر فقرا إلى الأقل فقرا، ثمّ كل طبقة تحتوي 100 طبقة فرعيّة باستخدام التحليل الإحصائي. وبالتالي، ينتج عن ذلك ألف قراءة تميّز بين حالات الرفاه والحاجات الفريدة للأسر... تُظهر محاكاة فنيّة من قبل فريق البنك، باستخدام بيانات من مسح دخل ونفقات الأسرة أن منهجيّة الاستهداف في برنامج تكافل تقارب جيدا مستوى فقر الأسر. ومع ذلك، عدّل صندوق المعونة الوطنيّة قليلا من متغيّرات الاستهداف، من أجل معالجة الاستجابة للأزمة بشكل أفضل، وشمل ذلك تعديل عتبات الأصول وقيمة الدخل غير الرسمي.[165] قالت د. أليكس حنّا، مديرة الأبحاث في معهد الذكاء الاصطناعي الموزع: "هذه كلمات تقنية ليس لها معنى عندما تجمع معا. فهي تُقدّم وصفا غريبا لما يُشبه الشبكة العصبيّة [نوع من الخوارزميات المصممّة على غرار الدماغ البشري]، لكننا لا نعرف حقا أي نوع من الخوارزميّات هي. فهل المطوّرون هم الذين يُحدّدون القيمة الخاصة لكل المؤشرات؟ أم يتمّ تعلّم هذه القيم وهم يختارون تعديلها؟ لا نعرف".[166] وافقت نيالنغ موروسي، باحثة أولى بمعهد أبحاث الذكاء الاصطناعي الموزّع، قائلة: "هذا وصف سيئ لهندسة النموذج، وأعتقد أنهم يستخدمون هذه اللغة للتشويش التقني. إذا كانت لديك بيانات جيدة، فإنّ الذكاء الاصطناعي سينجح، وإذا لم يكن لديك بيانات جيدة، فالذكاء الاصطناعي لن ينجح، وهذا مجال لا يحتمل الخطأ. فأنت تتحدث عن حياة الناس".[167] في حين أنّه من غير الواضح ما إذا كانت خوارزميّة تكافل تستخدم الذكاء الاصطناعي في ترتيب الأسر، إلا أنّ البنك الدولي قال إنّه متفائل بقدرة الحكومات على الاستفادة من التقدّم الحاصل في الذكاء الاصطناعي لتحسين دقة الاستهداف.[168] في تونس، يُموّل البنك استخدام تقنية قائمة على الذكاء الاصطناعي تُعرف باسم التعلّم الآلي لتحسين دقة الاستهداف وكشف الاحتيال في الضمان الاجتماعي.[169] يُمكن لهذه التطوّرات أن تمهّد الطريق لتعزيز "تحسين التنبؤ" في أنظمة الحماية الاجتماعية – ظاهرة استخدام الذكاء الاجتماعي "للتنبؤ بنتائج مستقبليّة" و"اتخاذ قرارات بشأن الأفراد بناءً على هذه التنبؤات".[170] أحد الأمثلة الأخرى لتحسين التنبؤ التي أثارت مخاوف حقوقية هو خوارزميّة مبنية على العلامات لتقييم المخاطر، استُخدمت في هولندا لتقييم احتمال الاحتيال على أنظمة الرعاية الاجتماعية، وبرمجيّة "التصنيف الإصلاحي للمخالفين من أجل عقوبات بديلة" (COMPAS)، التي تُستخدم في أجزاء من الولايات المتحدة لتقييم خطر أن يرتكب المدّعى عليهم جنائيا جرائم مستقبلا.[171] حذّر علماء كمبيوتر من "جامعة برينستون" و"جامعة كورنيل" من أنّ نماذج الكمبيوتر هذه قد لا تكون دقيقة وقد تقع في الخطأ لأنها غير مناسبة لإنجاز المهمّة المعقدة المتمثلة في فهم وتنظيم السلوك البشري.[172]

بيانات غير دقيقة أو ناقصة

 لطالما استند علماء الكمبيوتر إلى القول المأثور "قمامة تدخل، تخرج قمامة" للتحذير من حدود الأنظمة الآلية، التي تعمل بقدر جودة البيانات التي يتمّ توفيرها والتدرّب عليها، فالبيانات الرديئة تؤدي إلى نتائج رديئة، بل وخطيرة أيضا. في حالة برنامج تكافل، يُمكن للعيوب في البيانات التي تُجمع عن الأشخاص المتقدّمين للبرنامج إلى تغيير ترتيبهم وتغيير القرارات بشأن من سيكون مستفيدا في النهاية.

يعتمد صندوق المعونة الوطنيّة على بيانات من مصادر متعدّدة لتقييم وترتيب مستوى الفقر للأسر المؤهلة. قال الصندوق إنّ السجلّ الوطني الموحّد يتضمّن معظم البيانات التي تستخدمها خوارزميته لتقييم الوضع المالي والمعيشي للأشخاص.^[173] يراقب السجلّ، بشكل متزامن مع قواعد بيانات 37 هيئة حكوميّة أخرى، ما إذا كان المستفيدون أو أفرادا من أسرهم مثلا قد اشتروا أو باعوا سيارة أو شركة، أو حصلوا على وظيفة في سوق العمل الرسميّة، أو قدموا طلبات في برامج أخرى للحماية الاجتماعية. صُمّم استبيان التطبيق لجمع معلومات عمّا وصفه مسؤول في صندوق المعونة الوطنية بـ"الأشياء التي لا نعلمها"، مثل بعض نفقات المعيشة ومصادر الدخل غير الرسمي.^[174]

تؤكد مقابلات هيومن رايتس ووتش مع المتقدّمين، إضافة إلى معلومات عامة قدّمتها الحكومة، أنّ عمليّة استهداف المستفيدين باستخدام الأتمتة تشوبها بيانات أسريّة غير دقيقة وغير كاملة، ما يحول دون تكوين صورة صحيحة عن احتياجات الناس.

بعض الجوانب التي تنقصها الدقة تنبع من القيود الاعتباطية التي تعيق جمع البيانات المناسبة عن الأوضاع المالية للأفراد. قال متقدّمون، وعاملون في المكتبات يُساعدون الناس على تقديم مطالبهم، وموظف في صندوق المعونة الوطنيّة بمحافظة الطفيلة لـ هيومن رايتس ووتش إنّ البوابة الالكترونيّة تقبل فقط الطلبات التي تتضمّن تكاليف معيشة تساوي دخل الأسرة أو تقلّ عنها. وعندما يُعلن الناس أنهم بلا دخل، أو يعلنون عن مصاريف تفوق دخلهم، فإنّ البوابة الالكترونية تُولّد رسالة خطأ، ما يمنعهم من تقديم طلبهم.^[175]

شكّك مسؤولو صندوق المعونة الوطنيّة الذين قابلتهم هيومن رايتس ووتش في ذلك، وقالوا إنّ الطلبات تُعالج ما لم تتجاوز المصاريف المعلنة دخل الشخص بأكثر من 20% عموما.^[176] كما قال الصندوق إنّه أدخل هذا الحدّ الأقصى بعد مراجعة كشفت أنّ المتقدّمين يُعلنون أنهم بلا دخل في حين أنهم يُدخلون نفقات معيشة مرتفعة، ربما سعيا منهم للحصول على دعم أكبر.^[177] قال موظف في مكتبة في ذيبان، 70 كيلومتر جنوب عمان، لـ هيومن رايتس ووتش إنّه تمكّن من تقديم طلبات فيها مصاريف تتجاوز دخل الفرد بما يتراوح بين 18 و20 دينارا (25-28 دولار)، لكن فقط إذا كان صاحب الطلب لديه حالة صحّية.^[178]

ارتفاع تكاليف المعيشة بسبب الوباء، إضافة إلى ركود الأجور، جعل اتباع هذه القيود شبه مستحيل. في يناير/كانون الثاني 2023، سجّل مؤشر أسعار الاستهلاك، الذي يقيس متوسط التغيّر بمرور الوقت في الأسعار التي يدفعها المستهلك للسلع والخدمات، زيادة بنسبة 3.77% مقارنة بالعام السابق، حيث سجلت أسعار الوقود والكهرباء أعلى زيادة (31.82%). كما ارتفعت أسعار الإيجار ومنتجات الألبان بـ5.17% و7.88% على التوالي.^[179] بحلول أكتوبر/تشرين الأول 2022، كانت أسعار الخضار والمواد الجافة قد قفزت بنسبة 7.21%.^[180] وفي نفس الوقت، أجّلت الحكومة زيادة مقرّرة في الحدّ الأدنى للأجور – المحدّد حاليا بـ260 دينارا (367 دولار) في الشهر للعمال الأردنيين – إلى 2024 على الأقل.^[181]

قال عبد الحميد، وهو أب يجني 250 دينارا (353 دولار) في الشهر من مقهى في عمان، لـ هيومن رايتس ووتش إنّ تكاليف عيش أسرته كثيرا ما تبلغ ضعف دخله. قال: "الإيجار 140 دينارا (197 دولار)، وفواتير الهاتف والكهرباء والماء وتكاليف المعيشة الأخرى 320 دينارا (451 دولار)... كل شهر نتوكل على الله ونأمل في تغطية مصاريفنا. في بعض الأشهر، يساعدني إخوتي الذين يعيشون في الخارج".^[182]

قال إياد، وهو موظف في مكتبة في "مخيم البقعة للاجئين"، على بعد بضعة كيلومترات شمال عمان، ساعد الناس على التقدّم لبرنامج تكافل منذ انطلاقه في 2019: "كيف يُمكن أن تتوقع من شخص التصريح بمصاريف تساوي دخله في حين أن دخله 220 أو 240 دينارا (310-338 دولار)؟ هذا غير واقعي".^[183]

لتجاوز هذا القيد، قال عشرة متقدّمين لـ هيومن رايتس ووتش إنّهم ضخّموا دخلهم أو خفضوا الأرقام المتعلقة بمصاريفهم في الطلب. قال "إبراهيم" (اسم مستعار)، الذي يعيش مع زوجته وأربعة أطفال في الزرقاء وفُصل من عمله كمساعد صيدلاني في 2018: "الدخل الذي أعلن عنه هو 300 دينار (423 دولار) رغم أنه غير صحيح، لتجنّب تلقّي رسالة الخطأ".^[184] قال مشعل، الذي يجني 350 دينارا (494 دولار) في الشهر، إنّه صرّح بتكاليف بقيمة 350 دينارا رغم أنّها تقريبا لا تكفي لإعالة أسرته المكوّنة من خمسة أفراد.^[185] قالت أسيل إنها خفضت المبلغ الذي تنفقه على الأكل إلى 100 دينار (141 دولار)، رغمّ أنّ هذا لا يغطي سوى بعض الضروريات، مثل الأرز، والزيت، والمعكرونة، والفاصوليا.^[186]

هذه الالتفافات لا تعالج العيب الكبير في منهجية استهداف برنامج تكافل، التي لا تستطيع رسم صورة عمّا يفعله الناس لسدّ الفجوات كل شهر، مثل طلب المساعدة من الأسرة، أو الشراء بالدين، أو بيع أثاث المنزل، أو القيام بوظائف إضافية. تحاول أسيل التوفيق بين وظيفة بدوام كامل في معمل للبلاستيك ووظيفة جانبيّة كمصوّرة، وأجّلت فصلين دراسيين بكليّة الأعمال بسبب جدول عملها، وأحيانا تعمل بشكل مستقل من الساعة 8 مساءً إلى 2 فجرا، بعد الانتهاء من عملها النهاري.^[187] راكم سليمان، وهو أب لخمسة أطفال في ذيبان، ومعتصم، وهو أب لطفلين في غور المزرعة، على الضفة الجنوبية للبحر الميت، قروضا عدة. قال معتصم: "تستمرّ في الاقتراض، فتتراكم الديون وتدخل السجن" (يسمح القانون الأردني بسجن الشخص الذي لا يُسدّد ديونه. انتهى التجميد الذي فرضته الحكومة على عقوبة السجن في 1 مايو/أيار 2023).^[188]

هناك مصدر محتمل آخر لعدم الدقة والخطأ وهو أسئلة التطبيق نفسها، والتي يتطلّب بعضها احتسابا منهجيا للمصاريف وظروف المعيشة التي وجد بعض المتقدمين صعوبة في فهمها، أو لا تعكس كيف يتدبّرون أمورهم.

وجد عبد الله صعوبة في تحديد مقدار ما ينفقه شهريا على تعليم ابنته لأنّ هذا الرقم يتغيّر بحسب المال المتوفر لديه، وبحسب احتياجات ابنته، وعدد أيام الدراسة.^[189] كما احتار عاطف أمام سؤال يطلب منه تقديم أرقام عدادات الكهرباء والماء الخاصة به ونسخة من فاتورة الكهرباء؛ قال إن الأسرة التي تعيش في مساكن مستأجرة كثيرا ما تدفع مقابل الكهرباء إلى صاحب المنزل مباشرة بينما تتقاسم أخرى نفس العدادات مع أسر أخرى.^[190] كما واجه معتصم مشكلة أيضا حين طلب صندوق المعونة الوطنيّة تقديم نسخ من فواتير الكهرباء الخاصة به لأنها كانت باسم صاحب المنزل.^[191] لخّص عبد الحميد، الذي يعمل في مقهى في عمان، هذه المعضلة قائلا: "الأسئلة المطروحة لا تعكس الواقع الذي نعيشه".^[192]

دراسة حالة: مشكلة متعددة الأبعاد في الحصول على الحماية الاجتماعيّة في الأردن يُركّز هذا التقرير على كيفية تأثير رقمنة وأتمتة أحد برامج المساعدات الاجتماعيّة في الأردن على حقوق الضمان الاجتماعي للناس، لكن الصعوبة في الحصول على الحماية الاجتماعية له أبعاد متعددة. القوانين التمييزيّة، والإجراءات الإدارية المرهقة، والبيروقراطيّة غير المتجاوبة هي من الحواجز الأخرى التي عادة ما يواجهها الناس. تعيش "فاطمة" (اسم مستعار) في شرق عمان.[193] تزوّجت من رجل مصري توفي في سبتمبر/أيلول 2022 بعد صراع طويل مع مرض في الجهاز التنفسي، ولهما أربعة أطفال. لا يسمح القانون لفاطمة بمنح جنسيتها الأردنيّة لزوجها أو أطفالها، ما يقيّد كثيرا حصولهم على الخدمات العامة. أطفالها مؤهلون للحصول على بطاقات هويّة لغير المواطنين تمنحهم قدرة محدودة على الاستفادة من الخدمات العامة والحق في العمل، لكن الحصول على هذه البطاقات عمليّة مكلفة وتستغرق وقتا طويلا، وتتطلّب اختبارا طبيا ومقابلات في مراكز حكوميّة مختلفة، والكثير من الأوراق.[194] لم تتمكّن فاطمة من توفير تكاليف هذه البطاقات إلا لثلاثة من أطفالها. قدّمت فاطمة طلب تكافل أوّل مرة أثناء فترة الإغلاق بسبب فيروس كورونا في 2020، بعد أن سمعت بالبرنامج على مواقع التواصل الاجتماعي. حينها، كان البرنامج يسمح لأسر الأردنيات اللواتي لديهنّ أطفال غير مواطنين بالحصول على مساعدات. هذه النسخة من تكافل، التي كانت تعرف بـ تكافل-2، كانت تعتمد أيضا على خوارزميّة لتحديد مقدار المستحقات. تمّت الموافقة على طلب فاطمة بعد شهر من تقديمه، وحصلت على قسطين أو ثلاثة بقيمة 130 دينارا، أو 183 دولار (لم تستطع تذكّر القيمة بالضبط أو عدد الأقساط). وهي تعتقد أنّ احتساب قيمة المستحقات يتمّ بناءً على احتياجات أربعة من أفراد الأسرة فقط لأن زوجها وواحدة من بناتها لم يكن لديهما بطاقة غير مواطن أو جواز سفر أردني. قالت: "كان المبلغ ضئيلا، خاصة أثناء الإغلاق. كان الجميع في المنزل، ولذلك كانت هناك الكثير من المصاريف". في ذلك الوقت، كان زوجها يحتاج أيضا إلى اسطوانات أوكسجين لمساعدته على التنفس، ما زاد الضغوط على ميزانية الأسرة. بعد انتهاء برنامج تكافل-2، تقلّص مجال تغطية البرنامج، وعلّقت الحكومة المستحقات لغير الأردنيين. ولما تقدّمت فاطمة من جديد، عالجت خوارزميّة الاستهداف طلبها على أنّه لأسرة مكوّنة من شخص واحد، لأنّها كانت الفرد الوحيد في الأسرة الذي يحمل جواز سفر أردني. وهذا قلّص كثيرا أهليتها للحصول على دعم. كانت فاطمة أيضا في حيرة من أمرها بسبب الشرط المتعلّق بالتصريح بنفقات معيشة لا تتجاوز 20% من دخل الأسرة. فمصاريف أسرتها كانت أعلى بكثير من دخلها المقدّر بـ 300 دينار (423 دولار). قالت: "ما أفهمه هو أنّهم يقولون إنّ 300 دينار كافية للعيش". في المناسبات الثلاث التي أعادت فيها فاطمة تقديم الطلب، كان مصيرها الرفض. قالت: "بعدها [المحاولة الثالثة]، توقفتُ عن التقديم. ليس بوسعي أي شيء". تعتقد فاطمة أنّها تتأهل للمساعدة لأنها كانت متزوجة من غير مواطن، لكنها لم تستطع تأكيد ذلك. كما قدّمت اعتراضا عبر الإنترنت، لكن صندوق المعونة الاجتماعية أيّد قراره الأصلي دون أن يشرح لماذا لم يتم اختيارها للحصول على تحويلات نقديّة. هذه التجربة عمّقت خيبة أمل فاطمة من برامج الحكومة، وذكّرتها بضرورة الكفاح من أجل تجديد تأمينها الصحّي. قالت: طلبوا منّي ختم التأمين لدى الضمان الاجتماعي [وزارة التنمية الاجتماعية] لأثبت أنّني لا أحصل على دخل منهم، ثم من دائرة الأراضي ["دائرة الأراضي والمساحة"] لأثبت أنّني لا أمتلك أي أراض، ثم من "إدارة ترخيص السواقين والمركبات" في منطقة سحاب لأثبت أنني لا أمتلك سيارات، بالإضافة إلى تقرير طبي يُثبت أنّ زوجي مريض. لماذا يطلبون كلّ هذه الأوراق؟ طلبوا الكثير من الأوراق واضطررت إلى التنقل إلى مناطق مختلفة، واحتجت إلى المال للنقل، ولذلك ألغيته [التأمين]. كل شيء معقد في هذا البلد، لا شيء سهل هنا.

مستحقات لا يمكن التنبؤ بها  

قال العديد من الأشخاص لـ هيومن رايتس ووتش إنّ المستحقات التي حصلوا عليها شهدت اضطرابات مؤقتة، أو تمّ استبعادهم من البرنامج لأسباب يجهلونها. هذا الغموض يعيق قدرة المستفيدين على حسن تحديد ميزانياتهم، خلافا لهدف الحكومة والبنك الدولي من إنشاء براج حماية اجتماعيّة تعمل على تحقيق صمود مالي طويل الأمد.^[195] كما أنّه يتعارض مع توجيهات البنك الدولي بأن تكون التحويلات النقديّة "متوقعة ومنتظمة".^[196]

قال خالد ومنال، وهما زوجان من عمّان عمر كل منهما 42 عاما، إنّ مدفوعاتهما توقفت فجأة لشهرين في 2022. يعتقدان أنّ السبب هو حصول ابنهما على وظيفة مؤقتة بأجر أدنى يُقدّر بـ260 دينارا في الشهر (367 دولار).^[197] وبعدها استؤنفت المدفوعات بعد أن أدخلوا تحديثات على حسابهما على الإنترنت وأضافوا أنّ ابنهما فقد الوظيفة. نفى الصندوق إمكانية حدوث شيء كهذا، قائلا إنّه يسمح للأسر المستفيدة بالحصول على المدفوعات لمدّة سنة في حال حصول أحد أفرادها على عمل رسمي.^[198] بصرف النظر عن أسبابه، زاد هذا الاضطراب شكوك الزوجين في البرنامج، حيث قالت منال: "لا يُخبرونك بموعد الدفع ومقداره، ولذلك لا نعتمد عليه".

قال عامل يومي في ماركا إنّ المصاعب التي يواجهها زادت بعد أن قُطعت عنه مدفوعات تكافل بشكل غير متوقع. قال: "لم أدفع الإيجار منذ سبعة أشهر... لا طعام... لا دخل على الإطلاق. قطعوا عني الكهرباء، ولذلك أرجعت وصل التيار بشكل غير قانوني لأنني لا أستطيع العيش هكذا... لم نتذوق طعم الدجاج منذ شهر".^[199] كما قال إنّه يعتقد أنّ المدفوعات توقفت لأنّ ابنه حصل على وظيفة.  إن صحّ السبب، فهو يناقض سياسة الصندوق المتمثلة في فترة السماح لمدة سنة.

بعض العائلات التي حصلت على تحويلات نقديّة طارئة في إطار تكافل-2 أو تكافل-3 لم تتأهل للحصول على تحويلات نقديّة لاحقة، بعد فرض متطلبات استهداف أكثر صرامة. قالت ولاء، وهي من سكان مخيم البقعة، إنّ دخل أسرتها غير كاف لتغطية تكاليف المعيشة. ورغم أنها كانت مؤهلة للحصول على تحويلات نقديّة في 2020 و2021، إلا أنها لم تعد مؤهلة في 2022. وجدت ولاء صعوبة في فهم هذا الرفض:

ما الفرق بين وقت تقديم الطلب الأول والآن؟ بصراحة، مصاريفنا زادت. في البداية، كنا أربعة أشخاص حين قدّمنا الطلب، وفي المرة الثانية، كنا خمسة، وهذا ما جعل مصاريفنا ترتفع. ابنتي الصغرى – أربعة أشهر – رفضت حليبي، ولذلك اضطررت لشراء حليب العلبة. ونحن الآن في منزل أصغر مقارنة بالمنزل السابق... ودخلنا لا يغطي مصاريفنا. أحيانا لا نستطيع دفع ما علينا دفعه.[200]

الآثار المزعزعة الناتجة عن عدم انتظام المدفوعات تتجلّي أيضا من خلال الأعداد الكبيرة للمستفيدين الذين يغرِقون الصندوق ومنتديات التواصل الاجتماعي بطلبات المساعدة بعد قطع المستحقات. في أكتوبر/تشرين الأول 2022، قال الصندوق لـ هيومن رايتس ووتش إنّه تلقى حوالي 100 ألف اعتراض منذ يناير/كانون الثاني. أرجع الصندوق ارتفاع الشكاوى إلى تشديد قيود الأهليّة والاستهداف.^[201]

في مجموعتي "فيسبوك" اللتين جرت فيهما نقاشات حول البرنامج، وجدت هيومن رايتس ووتش أنّ في 50 من أصل 395 منشورا وتعليقا بين أبريل/نيسان وأكتوبر/تشرين الأول 2022 تحدّث المستخدمون عن فقدانهم المستحقات من البرنامج.^[202] العديد من هؤلاء المستخدمين لم يفهموا لماذا أُسقطوا من البرنامج، وبعضهم عبّر عن الارتباك واليأس من فقدان الدعم.

أقرّ البنك الدولي ضمنيّا بأنّ المستفيدين يتفاجؤون أحيانا من استبعادهم من البرنامج. قال لـ هيومن رايتس ووتش إنّ صندوق المعونة الوطنيّة بصدد استكشاف طرق لإخطار المستفيدين الذين يتم استبعادهم لاحقا من تكافل بتغيّر وضعهم بشكل سريع، قبل وقف المدفوعات.^[203]

تحقق غير ملائم

يعتمد الصندوق على الزيارات المنزليّة للتحقق من البيانات المقدّمة من أصحاب المطالب، وتصحيح الأخطاء، وتعديل ترتيب الأشخاص أثناء عمليّة استهداف الفقر بحسب الحاجة. هذه الزيارات قد تكشف مثلا أن شخصا زعم أنه يعيش في خيمة بينما هو يعيش في شقة.^[204] يتم تحديث السجل الوطني الموحد وفقا لذلك، وتُعيد الخوارزميّة ترتيب الشخص استنادا إلى المعطيات الجديدة. عمليا، هذه الحماية ليست مضمونة، وقد تؤدّي إلى تحيّز بشري. قالت ثلاث أسر لـ هيومن رايتس ووتش إنّه طُلب منها تقديم أدلّة نمطيّة عن الفقر. في زيارة افتراضيّة لمنزلهما، قال خالد ومنال إن الشخص الذي أجرى معهما المقابلة طلب منهما تركيز الكاميرا على "شيء يُثبت أنكما حقا محتاجان، شيء غير مرتب".^[205] كما قال أسامة (50 عاما) إن الشخص الذي أجرى معه المقابلة دقق في حالة أثاثه، وقال له: "إذا كان جيدا، سيرفضون [طلبك]".^[206] قالت امرأة في القادسية إنّ ممثلا للصندوق زار منزلها والتقط صورا، بما في ذلك للسقف، "مركّزا على ما إذا كان المنزل صالحا للعيش أم لا".^[207]

أكّد الصندوق أنه قد يعمد إلى "تصوير أجزاءً من المنزل" أثناء هذه الزيارات، وينظر في تمكين الأسر من دعم إضافي إذا كشفت الزيارة عن أدلّة جديدة حول "شدّة الفقر ومستوى المعيشة". كما قال إنّ هذه الزيارات تتمّ بموافقة مقدّم الطلب.^[208]

كما أقرّ الصندوق بأنّ ملفات تعريف المتقدّمين المتوفرة لدى السجل الوطني الموحد قد تكون قديمة إذا لم يُدخل أصحابها تحديثات على معطياتهم لدى الهيئات الحكوميّة المعنيّة (مثلا، إذا نسي المتقدّم إخطار وزارة الصناعة بإقفال متجره).^[209] قد تحول البيانات القديمة في السجلّ دون إنجاز تقييم دقيق للطلبات. قال رجل من البربيطة، وقد رُفض طلبه المقدم إلى تكافل، إنّ سجلات الحكومة أظهرت أنه يمتلك سيارة، رغم أنّه كان قد نقل ملكيتها قبل 15 يوما.^[210]

الاعتراضات

يجب أن تكون آليات الاعتراض والتظلّم المتعلّقة بالقرارات المؤتمتة واضحة وشفافة وسهلة البلوغ، مّا يُمكّن الناس من تصحيح الأخطاء بسرعة، والإجابة على الأسئلة، وتعويض الظلم. قال الصندوق لـ هيومن رايتس ووتش إنّ الناس يُمكنهم تعديل بياناتهم وطلب الدعم من خلال قنوات متعددة، مثل النموذج الالكتروني المتاح على موقع الصندوق، أو عبر الهاتف أو مركز الدعم التابع للصندوق أو مركز النداء الوطني أو بزيارة أحد فروع الصندوق الميدانية (هناك 42 فرعا أساسيا، و26 فرعا ثانويا في كل أنحاء البلاد).

غير أنّ الكثير من المتقدّمين بطلبات تكافل لا يعلمون أنّ الصندوق يوفر لهم حق الاعتراض على قرارات الأهليّة والاستهداف، أو كيف يقدّمون اعتراضا. بحسب مسح أجراه الصندوق واليونسيف سنة 2020 لمقدّمي طلبات تكافل، فإنّ 75% منهم لم يكونوا يعلمون أنّه يحق لهم تقديم آراء وتظلمات بشأن عمليّة التسجيل، و67% منهم لم يكونوا يعلمون بوجود خط مساعدات هاتفية تابع للصندوق وخاص بتكافل.^[211]

أيضا، أبرز تحليل هيومن رايتس ووتش لمجموعتي فيسبوك المتركزتين على تكافل أنّ الكثير من الناس يعتبرون عمليّة الاعتراض محيّرة وغير واضحة. في 57 من أصل 395 منشورا وتعليقا من أبريل/نيسان إلى أكتوبر/تشرين الأول 2022، أثيرت أسئلة عن عمليّة الاعتراض، مثل ما إذا كانوا مؤهلين للاعتراض على قرار ما، والمدة التي يستغرقها الردّ. كما طلبت بعض المنشورات والتعليقات من المستخدمين الآخرين ومديري المجموعتين شرح الرسائل النصيّة التي وصلتهم من الصندوق بعد أن قدّموا اعتراضات.

تحدّث العديد من الأشخاص الذين قابلتهم هيومن رايتس ووتش عن تجارب محبطة عند تقديم الاعتراضات. أمضى مشعل، الذي يعيش في ذيبان، نصف يوم وهو يحاول فهم لماذا توقفت مدفوعاته من تكافل، لكن دون جدوى.^[212] أخبره الفرع المحلّي لوزارة التنمية الاجتماعيّة أنّ عليه تقديم اعتراض لدى فرع الصندوق في مادبا، الذي يبعد حوالي 90 دقيقة عن منزله. وحين وصل هناك، وجد المقر مكتظا بعشرات الأشخاص الذين وجدهم ينتظرون أمامه في طابور، فتخلى عن فكرة الاعتراض وعاد إلى المنزل.

حاول عاطف الاعتراض عندما رُفض للمرة الثانية من تكافل، لكنّه تلقى ردودا متضاربة.^[213] أخبره المشرف على الصندوق في منطقته أنّه رُفض لأنّ الموظف الذي يقوم بالزيارات المنزليّة لم يجد منزله. ولما حاول الاتصال بالصندوق، أخبره موظف أنّ "الوقت قد فات" للاعتراض. وافق المشرف على الصندوق على إرسال اعتراضه بالفاكس إلى مكتب عمان، لكنه لم يتلق ردّا.

قد يكون أحد أسباب هذه العراقيل هو سبب نقص الموارد البشرية المتاحة في خطوط المساعدة وآليات الاعتراض. قال الصندوق إنّه عيّن 107 موظفا لتنفيذ تكافل.^[214] حتى لو تمّ تكليف الموظفين الـ107 جميعهم بمعالجة الطلبات المتعلقة بالاعتراض التي استلمها الصندوق بين يناير/كانون الثاني وأكتوبر/تشرين الأول 2022 والتي يبلغ عددها 100 ألفا، فإنّه سيتعيّن على الموظف الواحد معالجة 934 اعتراضا في هذه الفترة.

يقول "برنامج الأغذية العالمي" إنه ساعد الصندوق في إنشاء مركز اتصالات للتعامل مع الاعتراضات والملاحظات، لكن هذا المركز يعمل بـ 13 موظفا فقط، رغم أنّه يتعامل مع أكثر من 30 ألف مكالمة في الشهر.^[215] قال الصندوق لـ هيومن رايتس ووتش إنه درّب فريقا من الموظفين القادرين على الردّ على جميع التظلّمات، ومعدّل الاستجابة بلغ 98%. غير أنّ هذا المعدّل لا يعكس ما إذا كان الموظفون مهيّئين لمعالجة مشاغل الناس، وأسئلتهم، وملاحظاتهم بشكل فعّال.^[216]

الفجوة الرقمية

عمليّة التسجيل في تكافل تتم أساسا بشكل رقمي. وضعت الحكومة بوابة إلكترونية لتقديم الطلبات وتحديثها، ويتمّ إخطار المتقدّمين بأهليتهم من خلال البوابة أو الرسائل النصية. غير أنّ هذه العمليات الرقمية صعبة أو مستحيلة بالنسبة للأشخاص العاجزين عن تحمل كلفة هاتف ذكي أو كمبيوتر، أو الذين لا يعرفون كيف يستخدمونه. وفقا "الرابطة الدولية لشبكات الهاتف المحمول"، فإنّ 35% من سكّان الأردن لا يستطيعون الوصول إلى النطاق العريض للهواتف المحمولة، و21% منهم ليس لديهم هواتف محمولة أصلا.^[217]

قالت أسيل، التي ساعدت ست أسر أخرى في مجتمعها المحلّي على التقدّم لتكافل: "من يحتاج إلى المال؟ الأشخاص الذين لا يعرفون حقا كيفية [التقديم] أو ليس لديهم إنترنت أو كمبيوتر".^[218] أوضح عامل يومي في ماركا لماذا يُعتبر التقديم عبر الانترنت غير واقعي: "أحتاج إلى هاتف يعمل باللمس لتقديم طلب للحصول على دعم. من أين لي أن أحصل على هذا الهاتف؟ ثمنه 200 دينار (282 دولار)، من الذي لديه 200 دينار لينفقها على هاتف؟"^[219]

متطلّبات الإثبات التي يفرضها استهداف الفقر تزيد تعقيد الهدف المتمثل في جعل التسجيل الإلكتروني شاملا. تتطلّب أسئلة التطبيق، وبعضها أساسي لدقة الاستهداف في تكافل، مستوًى معيّنا من المعرفة، ما يزيد صعوبة تقديم الطلبات عبر الإنترنت. وفقا لمسح أجرته يونسيف في مايو/أيار 2020 وشمل 450 متقدّما ومستفيدا من تكافل، فإنّ 57.4% من المشاركين قالوا إنّ الاستبيان "سهل" أو "سهل جدا"، لكن يبدو أنّ أقليّة معتبرة واجهت صعوبة في الإجابة على بعض الأسئلة على الأقل، إذ إن 21% منهم اعتبروا مستوى الصعوبة "متوسط"، و21.7% اعتبروه "صعب" أو "صعب جدا".^[220]

كما وجد مسح منفصل أجراه الصندوق واليونسيف في فبراير/شباط ومارس/آذار 2020، وشمل 3,203 أسرة، تفاوتات جغرافية في قدرة الناس على التقدّم عبر الانترنت: حيث أنّ 74% من المسجلين في جنوب البلاد ذكروا أنهم قدّموا طلباتهم في مراكز تسجيل أنشأها الصندوق، مقارنة بـ28% من المستجيبين في المنطقة الوسطى، حيث توجد عمان.^[221] كما وجدت هيومن رايتس ووتش أنّ احتمال الاحتياج إلى المساعدة الشخصية المباشرة أكبر في حال كان الناس يعيشون خارج مدينة عمّان. قال ثلاثة من أصل ثمانية من سكان العاصمة الذين ناقشوا عملية تقديم الطلبات إلكترونيا إنّهم يحتاجون إلى مساعدة شخصيّة، مقارنة بسبعة من أصل ثمانية يعيشون في ضواحي عمان أو في محافظة أخرى.

عبد الله، الذي حصل على مدفوعات من تكافل في 2020 لكنّه رُفض حين تقدّم مجددا في 2021، كان من بين المتقدّمين الذين اعتبروا "الأسئلة صعبة جدا" لأنه "لا أجيد القراءة جيدا".^[222] وافق عاطف، الذي يعيش في الزرقاء وتقدّم لتكافل مرتين، هذا الرأي، مضيفا أنّ "حتى التوجيهي [امتحان الثانوية العامة] ليس بهذه الصعوبة".^[223] التعديلات التي يحتاج الناس في كثير من الأحيان إلى إدخالها على أرقام دخلهم ومصاريفهم لضمان النظر في طلباتهم تزيد تعقيد العمليّة.

الوقت والجهد اللذان يبذلهما الناس في جمع الوثائق المطلوبة للتحقق من طلباتهم تُطيل عمليّة التسجيل، ما يتسبب بتأخير الحصول على المستحقات. قال رجل من البربيطة، وكان قد قدّم طلبه لتكافل عبر مكتب الصندوق في الطفيلة، إنّه أمضى حوالي ستة أشهر في جمع الوثائق اللازمة لاستكمال طلبه، ومنها تقرير طبي يُثبت أنّ زوجته لديها تليّف الكبد،^[224] لكنه لم يحصل على مدفوعات تكافل إلا بعد سنة من تقديم الطلب. لم يتمكن معتصم من التسجيل في تكافل-2 حتى أقنع صاحب المنزل بجعل إيجاره قانونيا.^[225] وحين قدّم عقد الإيجار، طلب منه الصندوق رقم المنزل. قال: "لا توجد أرقام للمنازل في المناطق الريفية، ولذلك اضطررت إلى وضع رقم عشوائي".

بذلت الحكومة جهودا كبيرة لمساعدة الناس على تجاوز هذه الصعوبات، لكن قد يبقى ذلك غير كاف لسدّ الفجوة الرقميّة. لصندوق المعونة 68 مكتبا في كل أنحاء البلاد، تُقدّم خدمات إلى 11.5 مليون ساكن، أي مكتب لكلّ 169 ألف شخص.^[226] لتحسين التغطية، قال الصندوق إنّه أنشأ 290 مركزا إضافيا للتسجيل، وأرسل وحدات تسجيل متنقلة إلى البلدات الحدوديّة والمناطق الريفية النائية.^[227] غير أنّ الصندوق قال لـ هيومن رايتس ووتش إنّه يُخطّط لتقليص هذه الخدمات لأنّه يعتقد أنّ الناس صاروا يرتاحون أكثر إلى التقدّم عبر الانترنت.^[228]

أكّد ناشط في البربيطة أنّه شاهد سيارة تابعة للصندوق تزور خياما في منطقته لتسجيل الناس في تكافل، لكن هذه الزيارات كانت نادرة. شاهد السيارة أوّل مرة في 2021 ولم يشاهدها مجددا إلا في يناير/كانون الثاني 2023.^[229] إضافة إلى ذلك، قال إنّ الناس في منطقته يتنقلون إلى مكتب الصندوق في الطفيلة لمتابعة طلباتهم وتقديم وثائق داعمة، على مسافة تُقدّر بـ 25 كيلومتر. قال: "الناس الذين لا يملكون سيارة يواجهون صعوبات لأنهم يضطرون إلى انتظار أحد أصحاب السيارات ليذهبوا معه. وإذا تعذر ذلك، يسيرون على الأقدام إلى الطريق ويبحثون عن سيارة مستعدة لنقلهم إلى هناك".^[230]

تسبّبت الصعوبات المتعلّقة بالتقدّم للحصول على المستحقات وإدارتها عبر الانترنت في ظهور اقتصاد غير رسمي يشغله الوسطاء – عادة المكتبات ومحلات الهاتف المحمول التي تقع في مراكز المدن في جميع أنحاء البلاد – لمساعدة الناس على تقديم المطالب وسحب المستحقات مقابل رسوم. قال إياد، موظف في مكتبة في مخيم البقعة: "الأشخاص الذين يأتون إلى المكتبات هم أشخاص لا يعرفون كيف يستخدمون التكنولوجيا".^[231]

هذه المصاريف تتراكم. نظرا إلى أنّ الولوج إلى بوابة تكافل كان بطيئا على هاتفه الذكي، تنقل مشعل من منزله في ذيبان إلى مكتبة في مادبا – حوالي 45 دقيقة بالسيارة – لتقديم طلبه.^[232] دفع دينارين (2.82 دولار) للحافلة إلى مادبا، و3 دنانير أخرى (4.23 دولار) للمكتبة. وحين قُبل طلبه، دفع 3 دنانير لمحل الهاتف المحمول حتى يسحب المستحقات، إضافة إلى رسوم إدارية قيمتها نصف دينار (0.70 دولار) تفرضها شركة المحفظة الالكترونية.

هذه الرسوم تعكس أيضا العبء المالي الذي تفرضه عمليّة الدفع عبر الهاتف المحمول، التي أنشت بهدف زيادة الشمول المالي.^[233] الخدمات المصرفيّة التقليديّة بعيدة المنال بالنسبة لمعظم الأردنيين ذوي الدخل المنخفض: وفقا لدائرة الإحصاء، فقط 4.7% من النساء و24.4% من الرجال في الفئة الخُمسيّة الأكثر فقرا يمتلكون حسابات بنكيّة ويستخدمونها.^[234] لتوسيع الوصول إلى المدفوعات، استثمرت الحكومة والبنك الدولي بشكل واسع في تطبيقات المحفظة الالكترونية.^[235] يُمكن للأشخاص فتح حسابات في المحفظة الإلكترونية على هواتفهم المحمولة لدى أي مزوّد رئيسي للهاتف المحمول في الأردن، واستخدام محفظتهم الالكترونية لدفع الفواتير وشراء السلع والخدمات، وإيداع الأموال أو سحبها. قال الصندوق لـ هيومن رايتس ووتش إنّ أغلب المستفيدين يصلون إلى مدفوعاتهم عبر المحفظة الإلكترونية.^[236]

وفقا للصندوق، فإنّ 83% من المستفيدين قالوا إنهم يسحبون مدفوعاتهم باستخدام المحفظة الإلكترونية لكنهم لا يدفعون فواتيرهم أو يُحوّلون المال عبرها.^[237] قال الصندوق أيضا لـ هيومن رايتس ووتش إنّ مزوّدي خدمة الدفع بالمحفظة الإلكترونية يفرضون رسوما ثابتة بقيمة نصف دينار على كل عملية سحب.^[238] أضافت واحدة من المستفيدين أنّ مزود خدمة المحفظة الإلكترونية الخاص بها حدّد سقف المبلغ المسحوب بـ 96 دينارا (135 دولار)، ما يُجبرها على إجراء عمليات سحب إضافية للحصول على المبلغ المدفوع كاملا.^[239]

تكون تكلفة الوصول إلى مدفوعات المحفظة الإلكترونية أعلى بالنسبة للأشخاص الذين يعيشون بعيدا عن نقاط صرف النقود. وجد مسح أجرته يونسيف في مايو/أيار 2020 أنّ المسافة بين منازل الناس ونقاط صرف النقود كانت ثاني أكبر مشكلة يواجهها المستفيدون عند سحب المدفوعات.^[240] قال موظف في الصندوق في محافظة الطفيلة لـ هيومن رايتس ووتش إنّ أقرب نقطة سحب نقود لجرف الدراويش مثلا تقع في الحسينية، على مسافة 13 كيلومتر، أو الحسا، على مسافة 25 كيلومتر. كما قال: "في هذه القرى، استخدام المحفظة الإلكترونية ليس مناسبا جدا للناس لغياب إمكانية الوصول إلى مزوّدي الخدمة. أغلب الناس هنا يستلمون [مستحقاتهم] عبر حساباتهم المصرفية".^[241]

سجّل نايف، الذي يعيش في جرف الدراويش، في تكافل في 2021. كان يسافر 25 كيلومتر إلى الحسا أو 26 كيلومتر إلى الطفيلة لسحب مدفوعاته من محل للهاتف الجوال أو مصرف. كان التنقل بالحافلة إلى الحسا يستغرق حوالي ساعة أو ساعتين. وإذا ذهب إلى الطفيلة، فإنه يخرج الساعة 7 صباحا ولا يعود إلا بعد الساعة 2 بعد الظهر.^[242]

قال رجل من البربيطة إنّه كلما استلم إخطارا نصّيا من الصندوق بأنّ مدفوعاته جاهزة، فإنّه يُحاول الترتيب مع سواق الحافلات العامة كي يتوقف في حيّه ليتنقّل إلى "بنك القاهرة عمان" في العيص لسحب النقود. وإذا لم تأتِ الحافلة، فإنه يُحاول الركوب مع إحدى السيارات المارة، أو كحلّ أخير يستأجر سيارة لمدة يوم، بتكلفة 15 دينارا (21 دولار).^[243]

لسحب نقود أسرتها، اضطرت "شهناز" (اسم مستعار)، التي تعيش في ذيبان، إلى تأمين حافلة ودفع كلفة النقل للوصول إلى محل للهواتف وسط البلدة، ما كلّفها 3 دنانير (4.23 دولار)، لمساعدتها على سحب النقود.^[244] كما دفع سليمان 3 دنانير (4.23 دولار) للحافلة من منزله في ذيبان إلى محل للهاتف المحمول في مادبا، الذي أخذ منه أيضا رسوما بقيمة 3 دنانير (4.23 دولار) مقابل عملية السحب.^[245] قال إبراهيم، الذي يعيش في الزرقاء، إنه يدفع 5 دنانير (سبعة دولارات) للانتقال إلى محل للهاتف المحمول لسحب النقود، وأحيانا أكثر خلال ساعات الذروة.^[246]

استهجن عبد الله تكاليف سحب المستحقات، التي بالكاد كان أثر على تكاليف أسرته. قال:

عندما يدفعون لي ثلاثة أشهر [من المستحقات]، فالمبلغ زهيد أصلا، ثم يفرضون رسوما؟ أكبر مبلغ استلمته كان 124 دينارا (175 دولار)، وعندما سحبته، حصلت على121 دينارا... ما الذي تفعله 121 دينارا (171 دولار)؟ لا شيء. الفقير يظل فقيرا.[247]

ردّا على طلب تعليق، أقرّ البنك الدولي بأنه توجد أحيانا بعض "التكاليف الضئيلة لسحب المستحقات بسبب شروط وكلاء القطاع الخاص "، وهو يعمل مع الصندوق و"البنك المركزي" الأردني لمعالجة هذه الصعوبات. غير أن تقييم البنك الدولي لا يبدو أنه يأخذ في الاعتبار تكاليف النقل ورسوم محلات الهاتف المحمول التي تُفرض على الناس لسحب مدفوعاتهم. كما قال الصندوق لـ هيومن رايتس ووتش إنه يعمل مع وزارة الداخلية لمكافحة المكتبات التي تفرض رسوما مفرطة لمساعدة الناس على تقديم طلباتهم. قال المسؤول في الصندوق: "من نصف دينار إلى دينار واحد [0.70-1.41 دولار] لا بأس بذلك، لكن أكثر فلا".^[248]

الريبة وانعدام الثقة

وجدت دراسات متعدّدة أنّ برامج التحويلات النقديّة القائمة على الاستهداف تخلق تصوّرا بأنّ الهيئات الحكوميّة التي تديرها تعسفيّة وغير عادلة، ما يضع المستفيدين في موضع الشك، ويقوّض الثقة في الحكومة.^[249] أقرّ البنك الدولي أنّ اختبار الوسائل البديلة، وهي طريقة الاستهداف التي صُمّم تكافل على غرارها، "قد يبدو غامضا وتعسّفيا للبعض".^[250] في بعض الحالات، وثق باحثون شعورا بالإحباط والاستياء لدى الناس عندما لا يفهمون لماذا يحصل الآخرون على مستحقات، بينما يُحرمون هم منها، ما يتسبب بانهيار الثقة الاجتماعيّة التي تُعزى إلى ارتفاع معدّلات الجريمة، والنزاع، والعنف.^[251]

عبّر 14 شخصا قابلتهم هيومن رايتس ووتش عن شكوكهم في عمليّة الاستهداف التي يتّبعها تكافل. قالت ولاء: "هناك أشخاص لديهم كل شيء، ودخلهم جيّد، ويحصلون على الدعم، وهناك أشخاص لا يجدون ما يأكلون، ولا يحصلون على شيء. الأمر اعتباطي".^[252] كما قال عاطف: "هناك شخص يحصل على 560 دينارا (790 دولار) من التقاعد، وأنا الذي قدّمت له طلبه، وهو يستلم مدفوعات [تكافل]. هناك أشخاص لا يستحقون الدعم الذي يحصلون عليه".^[253] لاحظ أحد سكان الفيصليّة منذ فترة طويلة أنّ الناس عدلوا عن تقديم الطلبات حين علموا بأنّ الكثيرين أسقطوا من البرنامج، وقال: "لقد فقدوا الأمل".^[254]

أدّت القيود العشوائيّة التي يفرضها البرنامج على الدخل والمصاريف والأصول إلى تعميق الانطباع بأنّ الحكومة بعيدة كل البعد عن احتياجات الناس والمصاعب التي يواجهونها. عزا إياد، الموظف في المكتبة، هذا الانفصال في جزء منه إلى اعتماد الحكومة على الاستهداف الآلي. قال: "ينبغي ألا تبقى الخوارزميات وحدها تقيّم احتياجات الناس، يجب تقييم الحالات بشكل فردي".^[255] ردّدت أسيل نفس الفكرة، وحثت الصندوق على "بذل مزيد من الجهود في مراجعة الطلبات وأخذ الظروف التي يعيشها الناس في الاعتبار". قالت:

لو كانت الحكومة أمامي الآن، فسيكون من المفيد لهم أن يشعروا بضغوط الحياة التي نشعر بها في الأردن. على الجميع التوفيق بين عدة وظائف. ليس لدي الوقت لرؤية عائلتي. ليس لدي الوقت لأخبر أمي عن حالي لأنني منشغلة جدا. لم أعد أرى أصدقائي لأنني مشغولة جدا بالعمل... الناس في غاية اليأس.^[256]

أدّت الصعوبة في فهم كيفيّة اختيار المستفيدين من تكافل إلى تصوّر بأنّ البرنامج يخدم أشخاصا وأسرا لها علاقات سياسية. قال تسعة من الأشخاص الـ 14 لـ هيومن رايتس ووتش إنهم يعتقدون أنّ عمليّة الاستهداف شابتها المحسوبيّة والفساد. هذه الفكرة كانت منتشرة لدى الناس الذين رُفضوا من تكافل، أو الذين حصلوا سابقا على مستحقات، والأشخاص الذين ساعدوا آخرين على تقديم مطالب. قالت شهناز، التي سجّلت أسرتها أخيرا في البرنامج بعد تقديم عدّة طلبات: "الأشخاص الذين لهم علاقات يحصلون على المال".^[257] قال صاحب مكتبة في العيص: "بعض الذين يأتون إلى هنا [مكتبته] لتقديم طلبات واثقون من أنهم سيحصلون على مستحقات، بعد أن يحوّلهم شخص ما، مثل أحد الأقارب في الحكومة".^[258]

لم تتمكّن هيومن رايتس ووتش من التحقق من هذه الادعاءات. غير أنّ تصوّر وجود فساد لدى الأشخاص الذين قابلناهم يضع زيادة الشفافية والمحاسبة في النهج الحكومي لاستهداف الفقر– وهي من الأهداف الأساسية لأحدث إستراتيجية للحماية الاجتماعية – موضع الشك.^[259]

 

III. سُبل المضيّ قدما

العمل على إعادة تصميم خطط المساعدة الاجتماعيّة في الأردن لكي تعكس مبادئ الحماية الاجتماعيّة الشاملة من شأنه تخفيف العديد من المشاكل المحددة في هذا التقرير وإصلاحها، وضمان حماية دائمة وجدية لحقوق الناس، بما في ذلك الحق في الضمان الاجتماعي. ولأنّ متطلّبات الأهليّة للبرامج الشاملة تستند إلى الفئات (مثلا، تُمنح المستحقات لكلّ الأسر التي لها أطفال دون سنّ معيّنة أو جميع الأشخاص الذين تجاوزوا السنّ القانونية للتقاعد)، فهي أسهل على الفهم، والتقدّم لها، والتحقق منها.^[260] كما أنّها تُلغي الحاجة إلى التقييمات الذاتيّة والمعرّضة للخطأ بشأن دخل الناس ورفاههم. قد تُخفف المعايير الشفافة والقابلة للتحقق بشكل موضوعي من انعدام الثقة والشك في إدارة الحكومة لبرامج الحماية الاجتماعيّة.

لكن تنفيذ الخطط الشاملة يتطلّب من الحكومة التحقق من الهويّة والوثائق للتأكد من هويات المتقدّمين وغير ذلك من التفاصيل الأساسيّة، مثل السنّ والإقامة. ينبغي للحكومة العمل مع البنك الدولي وشركائه الدوليين للتأكّد من أنّ هذه العمليّات تزيد دمج الأشخاص الذين يواجهون مشاكل في الحصول على وثائق تعريف، وتجنّب الاعتماد على التقنيات البيومتريّة الخطيرة كالتعرّف على الوجوه، وتبنّي تدابير حماية قويّة للخصوصيّة وحماية البيانات.^[261] تُصمّم الخطط الشاملة بما يتماشى مع هذه المعايير، ولذلك فهي فعّالة في تقليص عبء الإثبات على مقدمي طلبات المساعدة والبيانات الحسّاسة التي يتمّ جمعها عنهم.

قدّرت مؤسسة ديفلبمنت باثويز الاستشارية في مجال الحماية الاجتماعيّة أنّ اعتماد حزمة متواضعة من الفوائد الموجهة إلى الأطفال، والأشخاص ذوي الإعاقة، والمسنّين في الأردن سيُكلّف 280 مليون دينار (394.9 مليون دولار)، أو أقل من 1% من الناتج المحلّي الإجمالي خلال السنة الأولى من البرنامج، لتتجاوز 2% بقليل بحلول 2035.^[262]

أثناء الانتقال إلى الخطط الشاملة، ينبغي للحكومة العمل مع البنك الدولي وشركائه الدوليين اعتماد تدابير مؤقتة لتوسيع برنامج تكافل وتحسينه، مثل توسيع التغطية لتشمل أسر الأشخاص الذين يحملون جوازات سفر أردنيّة مؤقتة، والأزواج من غير المواطنين، وأطفال النساء الأردنيات. وللسماح بتدقيق عام جدي للبرنامج، ينبغي لها إجراء عمليات تدقيق منتظمة في خوارزميّة الاستهداف طوال مدّة اعتمادها ونشر نتائجها. ينبغي أن تقيّم عمليّات التدقيق هذه، على الأقل، معدّل استبعاد خوارزميّة الاستهداف للأسر من التحويلات النقدية عن طريق الخطأ، وأسباب هذه الأخطاء، والتدابير التصحيحيّة المتخذة.

تؤكّد نتائج هذا التقرير أيضا ضرورة أن يتخذ البنك الدولي خطوات ملموسة نحو تحقيق رؤيته المتمثلة في الوصول إلى حماية اجتماعيّة شاملة بحلول 2030.^[263] ينبغي له التوقف فورا عن تطوير مشاريع قائمة على استهداف الفقر أو التوصية بها، بما في ذلك المشاريع الرامية إلى اعتماد أو تطوير السجلات الاجتماعيّة وغيرها من البُنى التحتية لاستهداف الفقر. بدل ذلك، عليه تركيز تمويلاته ومساعداته التقنيّة على أنظمة المعلومات وغيرها من التكنولوجيات اللازمة لدعم خطط الحماية الاجتماعيّة الشاملة، مثل السجلات السكانية وقواعد بيانات الإحصاء الأساسية، ما يضمن تطويرها بما يتماشى مع معايير حماية الخصوصيّة والبيانات. بالنسبة للمشاريع الحالية القائمة على استهداف الفقر، فينبغي له العمل مع الحكومات المقترضة لمراجعة هذه الأهداف ومخصصات الميزانيّة لإعطاء الأولويّة للحماية الاجتماعيّة الشاملة.

 

IV.         المعايير القانونيّة

يعترف القانون الدولي لحقوق الإنسان بالحق في الضمان الاجتماعي ويحميه. تكفل المادة 9 من "العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصاديّة والاجتماعيّة والثقافيّة" (العهد الدولي) والمادة 22 من "الإعلان العالمي لحقوق الإنسان" حق كلّ فرد في الضمان الاجتماعي. انضمّ الأردن إلى العهد الدولي في 1975.^[264]

كما صادق الأردن على "اتفاقية الضمان الاجتماعي (المعايير الدنيا)" لسنة 1952 (رقم 102) الصادرة عن "منظمة العمل الدوليّة"، التي تُحدّد المعايير الدنيا لمستحقات الضمان الاجتماعي أثناء مراحل الحياة المختلفة، مثل الشيخوخة والبطالة والإعاقة،^[265] و"اتفاقية المساواة في المعاملة (الضمان الاجتماعي" لسنة 1962 (رقم 118) الصادرة أيضا عن منظمة العمل الدوليّة، والتي قبل الأردن بموجبها الالتزامات المتعلّقة بالمساواة في معاملة المواطنين وغير المواطنين في فروع محدّدة من الضمان الاجتماعي.^[266]

تُلزم "اتفاقية القضاء على جميع أشكال التمييز ضدّ المرأة" (سيداو)، التي انضمّ إليها الأردن في 1992، الدول الأطراف بضمان معاملة المرأة على قدم المساواة مع الرجل، بما في ذلك ما يتعلّق بحقوقها في الضمان الاجتماعي، والمستحقات الأسرية، وحق المرأة الريفيّة في الاستفادة مباشرة من الحماية الاجتماعيّة، وتعديل القوانين والأنظمة والممارسات التي تميّز ضدّ المرأة.^[267]

لا ينصّ الدستور الأردني صراحة على الحق في الضمان الاجتماعي. لكن المادة 23 منه تعترف بعناصر من هذا الحق، بما في ذلك حق العمال "المُعيلين" في "تعويض خاص" في حالات التسريح والمرض والعجز والطوارئ الناشئة عن العمل.^[268] يُحدّد "قانون صندوق المعونة الوطنية" رقم 36 لسنة 1986 مسؤوليات الصندوق، بما في ذلك مسؤولية تقديم مساعدات اجتماعيّة إلى الأشخاص والأسر المؤهلة.^[269] لكن القانون ينصّ على تقديم الدعم للمواطنين الأردنيين فقط، في تعارض مع التزام الحكومة بضمان معاملة متساوية بين المواطنين وغير المواطنين.^[270]

بصفته وكالة متخصصة تابعة للأمم المتحدة، فإنّ البنك الدولي ملزم باحترام حقوق الإنسان وتعزيزها.^[271] أقرّ البنك بنفسه بأنّ "خلق ظروف لإعمال حقوق الإنسان" هو "هدف مركزي وغير قابل للاختزال" في أجندته التنموية.^[272] رغم أنّ "بنود الاتفاقية" التي تحكم أنشطة البنك الدولي تقصر قراراته على "الاعتبارات الاقتصاديّة" وتحظر التدخل السياسي، إلّا أنّ البنك فسّر هذا التفويض على أنّه يشمل حماية حقوق الإنسان وتعزيزها من خلال الحدّ من الفقر.^[273] ونتيجة لذلك، فإنّ قرارات الإقراض "تستند إلى جودة المشروع وفعاليّة البرامج في الحدّ من الفقر".^[274]

توفّر القواعد المعياريّة بشأن الحق في الضمان الاجتماعي إرشادات للحكومة الأردنيّة حول كيفية تنفيذ التزاماتها المحليّة بشأن الضمان الاجتماعي بما يتماشى مع التزاماتها الحقوقية الدوليّة. هذه المعايير تتصل أيضا بدور البنك الدولي في النهوض بالحقوق الاقتصاديّة والاجتماعيّة من خلال هيكلة قروض الحماية الاجتماعيّة وتنفيذها.

أقرّت "اللجنة المعنيّة بالحقوق الاقتصاديّة والاجتماعيّة والثقافيّة"، الهيئة التي تراقب تنفيذ العهد الدولي وتُصدر تأويلات مُلزمة بشأنه، بأنّ الحق في الضمان الاجتماعي "يحظى بأهميّة مركزيّة في ضمان الكرامة الإنسانيّة لجميع الأشخاص".^[275] وهو شرط مسبق أساسي للحق في مستوى معيشي لائق وحقوق أخرى، بما في ذلك الحق في الغذاء الكافي المنصوص عليه في المادة 11 من العهد الدولي.^[276] وفقا للّجنة، فإنّ الدول يقع عليها "التزام أساسي" "بضمان الوفاء... بالمستويات الأساسيّة الدنيا" للحق في الضمان الاجتماعي. يشمل هذا الالتزام واجب استخدام "جميع الموارد المتاحة" التي تضمن "الحصول كحدّ أدنى على الرعاية الصحيّة الأوليّة، والمستلزمات الأساسيّة من المأوى والسكن، والماء والمرافق الصحيّة والأغذية، وأهمّ الأشكال الأساسيّة من التعليم".^[277]

تُقرّ اللجنة بأنّ كلا النوعين من الخطط – الشاملة وتلك الموجهة وبدون مساهمات – يُمكّنان من إعمال الحق في الضمان الاجتماعي.^[278] لكن يبرز هذا التقرير ودراسات عدّة أخرى أنّ توفير مجموعة من المستحقات للأفراد أثناء فترات حياتهم التي تكون فيها حقوقهم الاقتصادية والاجتماعية معرّضة أكثر للخطر، مثل التوليد والبطالة والشيخوخة، أمر ضروري لتفي الدولة بالتزامها "بالمستويات الأساسية الدنيا" من المستحقات لجميع الأفراد.^[279] تظلّ البرامج القائمة على الاستهداف خيارا ممكنا لتوسيع تغطية الحماية الاجتماعيّة بعد إنشاء برامج شاملة فعّالة.

في غياب البرامج الشاملة، مثل مساعدات الأطفال ومعاشات التقاعد الشاملة، فإنّ تكافل في شكله الحالي لا يفي بشكل كاف بالتزامات الأردن بإعمال الحق في الضمان الاجتماعي. كما أنّ نهج البنك الدولي في تمويل الحماية الاجتماعيّة، الذي يفضّل كثيرا استهداف الفقر رغم الأدلّة المتزايدة على أنّه غير كاف وتعسّفي، يتعارض ليس فقط مع مهمّته في تبنّي تدابير قائمة على الأدلّة للحدّ من الفقر بشكل فعّال، وإنما أيضا مع التزامه باحترام وتعزيز الحق في الضمان الاجتماعي.

تُظهر المشاكل الموثقة في هذا التقرير أيضا أنّ التعويل على اتخاذ القرارات عبر الخوارزميّات لتسهيل استهداف الفقر يُشكل مخاطر شديدة على الحق في الضمان الاجتماعي. والاعتماد على أساليب بديلة معيبة في تحديد حاجات الأسر وبيانات غير دقيقة لتحديد المستفيدين – كما يفعل تكافل – لا يضمن توفر شروط أهليّة "معقولة ومتناسبة وشفافة".^[280] كما يتعارض التقلب المتكرر في مستحقات الأفراد مع توصية اللجنة بالحدّ من "حالات إلغاء المستحقات أو تخفيضها أو تعليقها، ويجب أن تستند هذه الحالات إلى أسس معقولة ومتناسبة وأن تكون منصوصا عليها في التشريعات الوطنيّة".^[281] يُمكن أن تؤدّي الثقة الخاطئة في دقة خوارزميات الاستهداف إلى نقص في آليات الاعتراض والتظلّم، ما يقوّض قدرة الأفراد على مواجهة الأخطاء والظلم في عمليّة الاستهداف.

في 2019، سلّط المقرّر الخاص للأمم المتحدة المعني بالفقر المدقع وحقوق الإنسان أيضا الضوء على المخاطر الأخرى للبرامج المؤتمتة للمستحقات، محذرا من أن يتسبب "التطبيق الروبوتي للقواعد" في سحب أو تقليص الفوائد بشكل غير عادل عندما يواجه الناس تغييرات مفاجئة في ظروف الحياة، والقضاء على فرص "التساؤل والتوضيح الجدّي" لقرارات الأهليّة، وخلق بيئة غير إنسانية و"مهينة" للمستفيدين.^[282] وجدت هيومن رايتس ووتش أن هذه المشاكل تُفاقم آثار الفقر على الصحة العقلية، وتتعارض مع الحق في بلوغ أعلى مستوى ممكن من الصحة العقليّة المنصوص عليه في المادة 12 (1) من العهد الدولي.^[283]

 

شُكر وتنويه

ما كان لهذا التقرير أن يُنجز لولا الأشخاص الذين أطلعونا على تجاربهم مع تكافل، والآثار الوخيمة اليوميّة للفقر وعدم المساواة في الأردن. تشعر هيومن رايتس ووتش بالامتنان العميق لقصصهم ورؤيتهم.

أجرى أبحاث هذا التقرير وكتبه الباحث الأوّل في قسم التكنولوجيا وحقوق الإنسان آموس توه في هيومن رايتس ووتش. قدّمت كلّ من الباحثة الأولى في قسم الشرق الأوسط وشمال أفريقيا هبة زيادين، والباحثة الأولى في قسم العدالة الاقتصاديّة وحقوق الإنسان سارة سعدون أبحاثا مكثفة وإرشادات تحريريّة. قدم أبحاثا إضافية كلٌّ من مساعد الأبحاث الأول في قسم الشرق الأوسط وشمال أفريقيا شربل سلّوم، والباحثة الأولى السابقة في قسم الشرق الأوسط وشمال أفريقيا سارة الكيالي،  والمنسقة المشاركة في قسم التكنولوجيا وحقوق الإنسان إكين أورغن، وباحثة مستقلة في الأردن.

حرّر التقرير كلّ من مديرة القسم فريدريكيه كالثونر ومديرة البرامج آنا باتشاريلي في قسم التكنولوجيا وحقوق الإنسان، وكذلك على التوالي: نائب مدير البرامج فريد أبرهامز؛ ونائب مديرة قسم الشرق الأوسط وشمال أفريقيا آدم كوغل؛ والمستشار الأول في قسم حقوق الطفل مايكل بوتشنيك. كما قدّم مراجعة خبراء كل من: لينا سيمت، من قسم العدالة الاقتصاديّة وحقوق الإنسان؛ وبرايان روت، محلّل كمّي أوّل؛ وروثنا بيغم، من قسم حقوق المرأة؛ وهاي جونغ هان، من قسم حقوق الطفل؛ وسامر مسقطي، من قسم حقوق الأشخاص ذوي الإعاقة، وعدّة باحثين آخرين في قسم الشرق الأوسط وشمال أفريقيا. كما تكرّم الخبير المستقل في الحماية الاجتماعيّة تشاد أندرسون بمراجعة نسخة من التقرير.

أعدّ التقرير للنشر منسقو قسم التكنولوجيا وحقوق الإنسان وقسم الشرق الأوسط وشمال أفريقيا؛ ومسؤول المنشورات ترافيس كار؛ والمنسق الأول خوسيه مارتنيز؛ والمسؤول الإداري فيتزروي هبكنس.