Москва: Город для москвичей

Предисловие

Москва распахнула двери для гостей, приехавших на 850-летие основания столицы. То, какие силы и средства вложило правительство Москвы во главе с мэром Юрием Лужковым в организацию этих празднеств, призванных привлечь огромное количество гостей, резко контрастирует с жесткой политикой ограничений и контроля пребывания иногородних в столице, сохранившейся еще с советских времен и делающей постоянное проживание в Москве практически недоступным для немосквичей. Даже с учетом недавно внесенных изменений в закон, московская практика применения принятой в России системы учета приезжих, требующая обязательной регистрации в милиции и постоянных и временных жителей, остается неоправданно громоздкой и дискриминационной процедурой. Фактически, существующая в данный момент в Москве система регистрации имеет разрешительный характер, а не уведомительный, как это предусмотрено федеральным законодательством. Московские правила нарушают свободу передвижения в той же степени, что и предшествовавшая им прописка — обязательный штамп, который до сих пор ставится во внутреннем паспорте каждого гражданина, удостоверяющий его постоянное место жительства.

С этими ограничениями свободы передвижения неразрывно связаны три основные правозащитные проблемы, которые рассматриваются в настоящем докладе. Во-первых, правила регистрации допускают дискриминацию против граждан Содружества Независимых Государств (СНГ), пользующихся правом безвизового въезда в Россию, в то время как согласно статье 27 российской Конституции они пользуются теми же правами, что и граждане России.

Во-вторых, туманность формулировок, определяющих штрафные санкции за нарушение правил регистрации, откровенно провоцирует сотрудников правоохранительных органов на злоупотребления — и действительно, контроль за соблюдением этих правил осуществляется таким дискриминационным и хищническим образом, что сами правила выглядят как всего лишь предлог для злоупотреблений, включая вымогательства, избиения, вторжение в частную жизнь и уничтожение удостоверяющих личность документов. Сотрудники милиции систематически и с большим рвением задерживают людей для проверки документов о регистрации, причем люди для проверки выбираются главным образом по цвету кожи. Граждане России, как и граждане других стран СНГ, так же страдают от дискриминационных проверок документов. Нынешняя интенсивность контроля за соблюдением правил регистрации и масштаб нарушений прав человека — таких, например, как право на частную жизнь — были бы оправданы в случае введения чрезвычайного положения, хотя никакого такого чрезвычайного положения в Москве нет.

В-третьих, строгоcть правил регистрации создает дополнительные трудности для лиц, ищущих убежища, которые в большинстве своем страдают от злоупотреблений сотрудников правоохранительных органов. Беженцев проверяет и регистрирует Управление Верховного комиссара ООН по беженцам (УВКБ ООН) по соглашению с федеральными властями и Московская миграционная служба (ММС) — государственное учреждение, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в Москве. Но центральные органы милиции часто отказываются признавать юридическую силу удостоверений, выданных этими учреждениями, а также не признают и статус беженца как таковой. Милиционеры систематически останавливают таких беженцев на улице или входят в их дома без ордера, рвут их удостоверения УВКБ ООН и ММС и вымогают "штрафы" на месте задержания (не выписывая квитанцию об уплате) за отсутствие регистрации в милиции. Огромное число беженцев сообщали Хьюман Райтс Вотч/Хельсинки о пережитых ими многочисленных задержаниях, часто сопровождаемых избиениями, во время которых требование предъявить документы служит в первую очередь предлогом, позволяющим милиции отобрать у них деньги и ценности. Большинство беженцев сталкиваются с рядом препятствий, которые фактически лишают их возможности зарегистрироваться в органах милиции для постоянного проживания в Москве: невозможность зарегистрироваться таким образом означает, что они вынуждены находиться на территории Москвы нелегально. Также им угрожает заключение в приемник-распределитель и депортация, несмотря на предоставляемое федеральными законами и постановлениями право на получение убежища.

Согласно введенным в Москве правилам беженцы из СНГ и стран Балтии не могут попросить убежище в Москве, если у них нет постоянной прописки в столице или близкого родственника, совместно с которым они могли бы проживать. Тем, у кого нет ни того ни другого — то есть подавляющему большинству — некуда обратиться за защитой; для них жизнь в Москве превращается в цепь ежедневных поборов со стороны милиции и в реальную перспективу избиения, заключения под стражу или депортации.

В советское время Москва была самым привилегированным городом в Советском Союзе, хорошо снабжаемым потребительскими товарами, недоступными в других местах, и московскую прописку было почти невозможно получить. Москва, бесспорно, остается самым передовым городом России. В Москве наблюдается рост экономики, не имеющий себе равных в регионах России, многие из которых все еще трясет на ухабах переходного периода от советского командного управления к рыночному хозяйству. Московское руководство оправдывает необходимость сохранить ограничения на число постоянных и временных жителей города и придерживаться политики отказа в приеме беженцев, ссылаясь на необходимость достичь нулевых показателей роста населения. Согласно представлениям городских властей Москву захлестывает поток нелегальных иммигрантов, беженцев, вынужденных переселенцев и других мигрантов из России и СНГ, которые могут въезжать в страну и проживать без визы.

Москва — не единственное место в России, где существует ограничительная система регистрации для кратких посещений и постоянного проживания. В Ставропольском и Краснодарском краях, например, аналогичные правила существуют уже длительное время, предположительно для сдерживания притока беженцев из расположенного по соседству Кавказа, раздираемого войнами и национальными конфликтами с 1988 г. Власти Санкт-Петербурга — второго по значению города в России, и Воронежа — города в черноземной полосе России, установили у себя правила, подобные московским. (Сотрудники Хьюман Райтс Вотч/Хельсинки провели исследование регистрационной системы и ее применения в Ставрополе и Краснодаре, и по его результатам вскоре будет подготовлен доклад.)

Мы посвятили данный доклад положению в Москве по двум причинам. Во-первых, злоупотребления милиции в отношении ищущих убежища лиц — под предлогом исполнения правил регистрации — достигли в столице недопустимого уровня, особенно в течение нескольких месяцев перед празднованием 850-й годовщины. В середине мая мэр Ю. Лужков призвал "очистить город от беженцев", нелегально проживающих в Москве, что, видимо, и дало начало этой последней кампании. Во-вторых, московские власти, по-видимому, не хотят или не могут предотвратить и наказать широкомасштабные нарушения прав человека, совершенные во имя исполнения правил регистрации. Однако в то же время городское правительство продемонстрировало готовность несколько смягчить свою позицию после принятия нового российского закона о беженцах и судебных решений в пользу права на свободу передвижения.