VI. Acceso a tratamiento para el VIH/sida en la detención inmigratoriaPolítica y procedimientos del ICEPaquete de servicios cubiertos por la DIHSEl Servicio de Salud Pública de Estados Unidos (USPHS) proporciona servicios médicos y dentales a personas inmigrantes detenidas, de conformidad con la ley federal.71 Este mandato es ejecutado por la División de Servicios de Salud para Inmigrantes (DIHS), un componente de la Administración de Recursos y Servicios para la Salud (HRSA). La DIHS opera los sistemas médicos directamente en los ocho Centros de Internamiento y en siete Centros de Detención Contratados. Las políticas de la DIHS cubren la atención médica proporcionada en todos los centros, incluidas las cárceles municipales, a través de la aplicación del “Paquete de Servicios Médicos y Dentales Cubiertos por la DIHS”.72 Similar al panfleto sobre cobertura de una Organización de Mantenimiento de la Salud (HMO) o una red de atención médica administrada, dicho documento establece lineamientos para la aprobación o negación de cuidados de salud cuyos costos serán reembolsados por el ICE a los centros de detención contratados por éste. Desde su primera página, el Paquete de Servicios de la DIHS deja en claro que el tratamiento médico se limitará, siempre que sea posible, a la atención de emergencia: El Paquete de Servicios Cubiertos por la DIHS para Personas Detenidas provee servicios de atención médica primordialmente para los cuidados de emergencia. El cuidado de emergencia se define como “una condición que representa una amenaza inminente para la vida, las extremidades, la audición o la vista”. Se considerará la provisión de una atención apropiada para lesiones accidentales o traumáticas ocurridas durante la custodia del ICE o del BP [Departamento de Prisiones] y enfermedades agudas.73 El Paquete de Servicios asevera que “Los cuidados electivos que no son de emergencia requieren de autorización previa Según esta disposición, el médico tratante deberá evaluar si es apropiado proporcionar la atención, basándose en un cálculo del tiempo que la persona detenida estará en la custodia del ICE y/o de si la condición médica afectará su “estatus de deportación”.75 En lo relativo al VIH/sida, el Paquete de Servicios contiene sólo una referencia, bajo la sección denominada “Otros servicios”. Esta sección dispone: Los servicios de salud de seguimiento, con exámenes periódicos, para personas detenidas que padecen condiciones consideradas crónicas serán determinados por el proveedor de cuidados de salud. Tales condiciones pueden incluir las siguientes, pero sin limitarse a éstas:
El Paquete de Servicios no cubre la prueba de VIH/sida excepto en circunstancias muy limitadas. La prueba podría no estar cubierta aun si la persona detenida la solicita. Por el contrario, el Paquete de Servicios dispone: La prueba del VIH será autorizada si un proveedor, con base en una evaluación clínica, determina que es procedente realizar la prueba o si la persona detenida la solicita y el proveedor médico la considera necesaria.77 (letra negrilla en el original) Norma para el tratamiento del VIH/sida durante la detenciónComo ya se mencionó, el ICE adoptó un Manual de Operaciones de Detención (DOM) que establece 38 normas para las condiciones en la detención inmigratoria. La norma sobre “Atención Médica” del Manual contiene una sección específica referida al tratamiento de personas detenidas que viven con VIH/sida. Sin embargo, esa norma afirma que todas sus disposiciones son aplicables sólo a Centros de Internamiento y Centros de Detención Contratados; algunas disposiciones, que aparecen en cursivas en el texto, se aplican únicamente como “guías” a las cárceles locales y a otros centros contratados por el ICE. Aun cuando son aplicadas, las disposiciones relativas al VIH/sida no establecen un estándar de atención aceptable. La “norma” sobre el VIH/sida le exige al personal médico apenas “promover”, en lugar de proveer, un diagnóstico y manejo médico exactos, y sólo “al grado que sea posible”. La norma no hace referencia a las directrices clínicas actuales, las pruebas y consejería, la confidencialidad o el acceso a cuidados especializados, como debería hacerlo de conformidad con las normas de la Comisión Nacional sobre Asistencia Médica Penitenciaria (NCCHC), la Asociación de Salud Pública de Estados Unidos (APHA), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA).78 A consecuencia de estas omisiones, las disposiciones referidas al VIH/sida no cumplen los estándares de atención disponibles en la comunidad y están por debajo de las normas nacionales e internacionales recomendadas para el tratamiento del VIH/sida en un medio carcelario. ¿Cuáles normas se aplican?La confusa gama de directrices, estándares y políticas que se aplican de manera variable no proporciona una clara dirección a administradores de cualquier centro del ICE, ya se trate de un Centro de Internamiento, un Centro de Detención Contratado o los centenares de cárceles locales que trabajan por contrato con el ICE. Aunque defienden la calidad de la atención médica proveída en los centros bajo su cargo, los alcaides y el personal penitenciario entrevistados por Human Rights Watch dieron, individualmente, diferentes descripciones de las normas que consideran aplicables a las personas inmigrantes detenidas.79 La ACLU de Nueva Jersey revisó los contratos entre el ICE y cada uno de los cinco centros que alojan personas inmigrantes detenidas en ese estado. Cada contrato contiene diferentes descripciones de las normas que han de aplicarse a estas personas y ninguna especifica, o incorpora mediante referencia, las normas de detención del ICE.80 Tal como dijo a Human Rights Watch el alcaide de una cárcel municipal: “No sé cuáles normas se aplican. Es difícil entenderlo todo bien”.81 Además de las disposiciones del DOM relativas al tratamiento del VIH/sida, el ICE cita normas adicionales que han de aplicarse a la atención médica para personas detenidas. Por ejemplo, la norma sobre “Atención Médica” del Manual hace referencia a las Normas para Centros de Detención de Adultos (3a. edición) de la Asociación de Prisiones de Estados Unidos (ACA), así como a las Normas de Servicios de Salud en Cárceles (1996) de la Comisión Nacional sobre Asistencia Médica Penitenciaria (NCCHC). Según la Auditoría de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO) de Estados Unidos, las Normas de Detención del ICE se “derivaron” de las normas de la Asociación de Prisiones de Estados Unidos.82 Sin embargo, ni las normas de la ACA ni las de la NCCHC tienen alguna semblanza con la “norma” para el VIH/sida establecida en el DOM. Desde 1999, los estándares de cuidados de salud de la ACA han sido normas basadas en desempeño que exigen planes escritos de tratamiento para personas que viven con VIH/sida, los cuales proveen pruebas, educación, directrices de tratamiento, análisis clínicos de seguimiento y continuidad de los cuidados.83 Las normas de la NCCHC superan en mucho las limitadas disposiciones que figuran en el DOM. En su Declaración de Posición denominada “Manejo Administrativo del VIH en Instituciones Correccionales”, la NCCHC respalda lo que se conoce como “norma de equivalencia”, principio según el cual “el manejo médico de personas recluidas y miembros del personal correccional que viven con el VIH debería ser equivalente al que se ofrece a individuos en la comunidad no penitenciaria”. Las normas de la NCCHC incluyen disposiciones encaminadas a la adopción de los criterios clínicos establecidos por los Centros para el Control y la Prevención de Enfermedades (CDC) concernientes al tratamiento del VIH/sida; pruebas, consejería y programas de educación; medidas de prevención dirigidas a reducir la transmisión del VIH; protección de la confidencialidad, así como análisis de laboratorio oportunos, acceso a especialistas y otras medidas diseñadas para asegurar la continuidad de la atención.84 El DOM también afirma que ni las normas de atención médica de la NCCHC ni las de la ACA son aplicables a los centros locales (parte del IGSA) que trabajan por contrato con el ICE.85 El Departamento Federal de Prisiones, que también aloja a algunas personas inmigrantes detenidas, hace referencia explícita a las normas y directrices de tratamiento comunitario en sus Directrices para Práctica Clínica referidas al Manejo del VIH. Este documento de 43 páginas brinda una meticulosa orientación para su personal médico en lo que concierne al tratamiento de personas recluidas que viven con VIH, de conformidad con las directrices de tratamiento reconocidas a nivel nacional.86 Las personas detenidas que son enviadas a centros del Departamento Federal de Prisiones reciben un diferente y más alto nivel de atención médica. El actual sistema de gobierno en Estados Unidos carece de uniformidad y consistencia, creando distintas poblaciones de inmigrantes bajo detención que estarán sujetas a diferentes estándares de cuidados médicos dependiendo de cuál sea su custodio. En un esfuerzo por clarificar el asunto e invocando la Ley de Libertad de Información, Human Rights Watch solicitó87 copias de todas las políticas y procedimientos concernientes al cuidado del VIH/sida durante la detención inmigratoria. El ICE proporcionó las normas del DOM, pero también entregó documentos adicionales. Uno de éstos consistía de tres páginas identificadas sólo como “Política Nacional, capítulo 8” (una página) y “Procedimiento Operativo Estándar” (dos páginas). Estos extractos de documentos más extensos afirman que la atención de condiciones crónicas durante la detención inmigratoria será proporcionada en una “clínica para cuidado de enfermedades crónicas” y que las personas detenidas que se encuentran crónicamente enfermas recibirán “seguimiento” cada 90 días. El VIH/sida no figura en la lista de enfermedades “crónicas”. Sin embargo, la fuente de estos documentos no fue identificada, por lo cual no queda claro cuál o cuáles agencias emitieron dichas políticas y a cuáles centros inmigratorios se aplican, si es que a alguno. Supervisión por el ICE de la atención para el VIH/sida durante la detención inmigratoriaInspección de los centros de detenciónEl actual mecanismo del ICE para asegurar el cumplimiento de las Normas Nacionales de Detención consiste en una visita anual a cada uno de los 300 centros que alojan a personas inmigrantes detenidas en Estados Unidos.88 Las inspecciones son llevadas a cabo por la Unidad de Cumplimiento de las Normas de Detención, que emplea a ocho inspectores y a tres miembros del personal de apoyo.89 Típicamente, las inspecciones duran tres días y cubren todas las 38 normas de detención.90 Recientes auditorías a los centros de detención realizadas por la Oficina del Inspector General (OIG) del Departamento de Seguridad Nacional y la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO) de Estados Unidos hallaron serias fallas en el sistema de inspección del ICE. En una sección denominada “Minuciosidad de la Inspección del ICE a los Centros de Detención”, la OIG subrayó que los inspectores del ICE fallaron en identificar las violaciones que la OIG detectaría poco tiempo después: Se dio una calificación final de aceptable a los cinco centros de detección, lo cual significa que se determinó que éstos eran adecuados y estaban operando dentro del marco de las normas, con algunas deficiencias. No obstante, nuestra revisión de los cinco centros identificó casos de incumplimiento en lo concerniente a cuidados de salud y condiciones generales de reclusión que no fueron identificados durante la inspección anual de los centros de detención realizada por el ICE En respuesta al informe de la OIG, el ICE “concurrió” y declaró que “reconoce la necesidad de una revisión independiente de sus procesos de inspección”. El ICE accedió a autorizarle a su Oficina de Responsabilidad Profesional tres puestos de tiempo completo y financiados, a fin de mejorar la calidad del proceso de inspección.92 Numerosas prisiones y cárceles que trabajan por contrato con el ICE para la detención inmigratoria están acreditadas por la Comisión Nacional sobre Asistencia Médica Penitenciaria (NCCHC) o la Asociación de Prisiones de Estados Unidos (ACA). La Norma de Atención Médica durante la Detención recomienda que los centros contratados sean “acreditados o merecedores de acreditación”. Sin embargo, ni la NCCHC ni la ACA exigen inspecciones en el sitio, ya sea anuales o semestrales, a los centros acreditados. Por el contrario, una vez que se logra la acreditación (que requiere de una visita inicial en el sitio), ésta puede mantenerse por varios años mediante la presentación de documentos sobre las políticas y procedimientos existentes.93 Quejas de personas detenidasLa atención médica inadecuada es una de las principales quejas de personas inmigrantes detenidas. Esto es cierto en el caso de quejas presentadas dentro de centros específicos a través de procedimientos para denuncia,94 las reportadas directamente al ICE95 o las dirigidas a organizaciones no gubernamentales como la Asociación de Abogados de Estados Unidos (ABA), la ACLU y Human Rights Watch.96 Sin embargo, recientes auditorías gubernamentales revelan que los procedimientos del ICE para dar seguimiento a las quejas son deficientes en aspectos clave. En primer lugar, a las personas detenidas no se les brinda suficiente información acerca de cómo reportar quejas al ICE. Ninguno de los cinco manuales de los centros que fueron revisados durante la auditoría de la OIG informaba a las personas detenidas sobre su derecho a contactar al Departamento de Justicia, al ICE o a cualquier otra entidad fuera del centro.97 El informe de la GAO señaló que, si bien algunas unidades proporcionaban el número de una línea de asistencia del ICE para presentar quejas, éste no funcionaba en ocho de 23 centros inspeccionados. El ICE falló en dar un seguimiento eficaz a las quejas que sí recibió de personas detenidas; tampoco las analizó ni resolvió. La GAO describió un proceso confuso dentro del ICE para el manejo de quejas presentadas por personas detenidas que involucraban a tres departamentos y sub-agencias, y concluyó que debido a la falta de un sistema formal de seguimiento “la cantidad de quejas reportadas podría no reflejar el universo de quejas de las personas detenidas”. Aunque se supone que las quejas que ameritaban investigación debían ser referidas a la Oficina de Operaciones de Detención y Deportación (DRO) para darles seguimiento, la GAO “no pudo determinar cuántos casos fueron referidos a la DRO o cómo se dispuso de ellos”.98 La ausencia de un proceso coherente de vigilancia obstaculizó la capacidad del ICE para identificar patrones de violaciones en los centros de detención de la nación y adoptar las medidas correctivas que fueran necesarias. Asimismo, el informe criticó la falta de transparencia del ICE: “...nuestras normas de control interno en el gobierno federal exigen una documentación clara de transacciones y sucesos que esté fácilmente disponible para ser examinada”.99 Datos del ICE sobre casos de personas detenidas que viven con VIH/sidaInvocando la Ley de Libertad de Información, Human Rights Watch presentó una solicitud de datos estadísticos sobre inmigrantes viviendo con VIH/sida que se encontraban bajo custodia inmigratoria, incluyendo la cantidad de personas detenidas a quienes se les hizo la prueba del VIH y se les dio un diagnóstico y tratamiento en los últimos cinco años.100 Los documentos recibidos del ICE indican que en gran medida la agencia falló en investigar esta información o que la información investigada es incompleta, por lo que no rinde cuentas sobre los centenares de centros en todo el país que trabajan por contrato con el ICE para alojar personas detenidas. El ICE respondió “no se investiga” a las siguientes preguntas:
El ICE reportó que “las cifras a continuación reflejan todos los casos de VIH reportados a la Unidad de Epidemiología de la DIHS, incluyendo los diagnosticados por (sic) la custodia del ICE:
El ICE también reportó la cantidad de “visitas a clínicas” dentro de los centros relacionadas con el VIH/sida por año fiscal (AF):
Estas cifras evidencian que el ICE recaba estadísticas sobre el VIH/sida sólo en los pocos Centros de Internamiento y Centros de Detención Contratados donde la DIHS maneja los servicios de cuidados de salud. La Unidad de Epidemiología de la DIHS no recolecta ningún dato relacionado con el VIH/sida de las más de 300 cárceles y centros regionales que alojan a la mayoría de personas detenidas.101 71 42 USC 249 (a), http://assembler.law.cornell.edu/uscode/html/uscode42/usc_sec_42_00000249----000-.html; 42 CFR 34.7 (a) (2003), www.access.gpo.gov/nara/cfr/waisidx_03/42cfr34_03.html. (último acceso a los sitios: 21 de noviembre de 2007) 72 Paquete de Servicios Médicos y Dentales Cubiertos por la DIHS, actualizado el 4 de septiembre de 2007, www.icehealth.org/ManagedCare/Combined%20Benefit%20Package%202005.doc. (último acceso: 21 de noviembre de 2007) 73 Paquete de Servicios Médicos y Dentales Cubiertos por la DIHS, pág. 1. 75 Ibídem. 76 Paquete de Servicios Médicos y Dentales Cubiertos por la DIHS, pág. 29. 77 Ibídem. 78 National Commission on Correctional Health Care (NCCHC - Comisión Nacional sobre Asistencia Médica Penitenciaria), Standards for Health Services in Jails [Normas de Servicios de Salud en Cárceles], 2003, www.ncchc.org/resources/stds_summary/intro.html; American Public Health Association (APHA - Asociación de Salud Pública de Estados Unidos), Standards for Health Services in Correctional Institutions [Normas de Cuidados de Salud en Instituciones Correccionales], 2003, www.apha.org/about/news/booksreleases/books4162003.htm; Organización Mundial de la Salud (OMS), Guidelines on HIV Infection and AIDS in Prisons [Directrices para la Infección por VIH y el Sida en las Prisiones], 1999, www.unodc.org/documents/hiv-aids/WHO%20guidelines%20prisons.pdf; Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (ONUSIDA), International Guidelines on HIV/AIDS and Human Rights [Directrices Internacionales sobre el VIH/Sida y los Derechos Humanos], 2006, http://data.unaids.org/Publications/IRC-pub07/JC1252-InternGuidelines_en.pdf; Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), VIH/Sida: Prevención, atención, tratamiento y apoyo en el medio carcelario: Marco de acción para una respuesta nacional eficaz, 2006, www.unodc.org/documents/hiv-aids/Prison_Framework_Spanish_Ebook.pdf. (último acceso a los sitios: 21 de noviembre de 2007) 79 Entrevista de Human Rights Watch al alcaide David Streiff, Centro Correccional del Condado Perry, 3 de mayo de 2007; entrevista de Human Rights Watch al superintendente Lewis W. Barlowe, Cárcel Regional de Piedmont, 20 de junio de 2007; entrevista de Human Rights Watch al Tte. James Howell, Institución Correccional del Condado Monmouth, 1 de mayo de 2007. 80 Unión Americana de Libertades Civiles (ACLU) de Nueva Jersey, “Behind Bars,” supra, pág. 6. 81 Entrevista de Human Rights Watch al superintendente Lewis W. Barlowe, supra. 82 Informe GAO, supra, pág. 1. 83 American Correctional Association (ACA - Asociación de Prisiones de Estados Unidos), Performance-Based Standards for Correctional Health Care for Adult Correctional Institutions [Normas de Cuidados de Salud Carcelarios Basadas en Desempeño para Instituciones Correccionales de Adultos], enero de 2002, www.aca.org/standards/healthcare/Standards.asp. (último acceso: 21 de noviembre de 2007) 84 National Commission on Correctional Health Care (NCCHC - Comisión Nacional sobre Asistencia Médica Penitenciaria), Position Statement, “Administrative Management of HIV in Correctional Institutions” [Declaración de Posición: “Manejo Administrativo del VIH en Instituciones Correccionales”], 9 de octubre de 2005, www.ncchc.org/resources/statements/admin_hiv2005.html. Ver también: NCCHC, Normas de Servicios de Salud en Cárceles, 2003 (2a. edición, 2005), pág. 187, www.ncchc.org/resources/stds_summary/intro.html. (último acceso a los sitios: 28 de noviembre de 2007) 85 DOM, Medical Care [Atención Médica], supra, pág. 1. 86 Departamento Federal de Prisiones, Clinical Practice Guidelines: Management of HIV [Directrices para Práctica Clínica: Manejo del VIH], junio de 2006, www.nicic.org/library/021582. (último acceso: 28 de noviembre de 2007) 87 Carta de Human Rights Watch a la Oficina FOIA del ICE de fecha 4 de abril de 2007 (Apéndice A), http://hrw.org/reports/2007/us0707/appendixa.pdf. 88 Informe OIG, supra, pág. 36. 89 Informe GAO, supra, pág. 31. 90 Ibídem; entrevista de Human Rights Watch al alcaide David Streiff, supra. 92 Ibídem. 93 Ver: Procedimientos para Acreditación en www.ncchc.org/accred/index.html y www.aca.org/standards/. (último acceso a los sitios: 21 de noviembre de 2007) 94 Entrevistas de Human Rights Watch a funcionarios penitenciarios, nota 75 supra. 95 Informe GAO, supra, pág. 36. 96 Informe GAO, supra, pág. 37-38; Materiales informativos presentados al relator especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes, supra; base de datos de correspondencia de Human Rights Watch con prisioneros en Estados Unidos. 97 En octubre de 2007, el ICE emitió un nuevo Manual para Personas Detenidas que proporciona el número de teléfono y la dirección de la Oficina del Inspector General del DHS. Aún no se han dado a conocer los planes de distribución y traducción. 98 Informe GAO, supra, pág. 37. 99 Informe GAO, supra, pág. 34-39. 100 Carta a la Oficina FOIA, supra. 101 La Unidad de Epidemiología de la DIHS se negó a concederle una entrevista a Human Rights Watch. |