Asistencia a las Víctimas: Teoría y PrácticaLa legislación colombiana facilita una variedad de beneficios a sobrevivientes de incidentes de minas antipersonal. Sin embargo, dichas leyes tienen algunos vacíos importantes, que se suman a varias dificultades que obstaculizan el acceso de los sobrevivientes a los beneficios. Los sobrevivientes a menudo no están enterados de sus propios derechos, y enfrentan cuellos de botella burocráticos y resistencia en algunas instituciones encargadas de proveen o administrar los beneficios. Legislación ColombianaLa legislación colombiana establece varios beneficios básicos para los cuales los sobrevivientes civiles de incidentes con minas antipersonal pueden ser elegibles: Asistencia financiera limitadaCiviles “que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros” pueden acceder a “asistencia humanitaria.”47 Actualmente, la asistencia humanitaria consiste en un único pago de una suma equivalente a unos US$8,680.48 La solicitud de asistencia debe ser formulada dentro de un año de los daños ocurridos, y hay una serie de requisitos que deben ser satisfechos.49 También hay un pago disponible a los sobrevivientes de “eventos terroristas ocasionados por bombas o artefactos explosivos,”50 incluyendo minas antipersonal, para quienes sufran una “incapacidad permanente.” Una incapacidad permanente es una “pérdida no recuperable mediante actividades de rehabilitación, de la función de una parte del cuerpo que disminuya la potencialidad del individuo para desempeñarse laboralmente.”51 Aquellas personas que son acreditadas por las autoridades pertinentes de tener dichas incapacidades, son elegibles para recibir un pago máximo del equivalente a US$1,301 (la cantidad varía dependiendo de la incapacidad),52 y debe ser reclamada dentro de los primeros seis meses. Si, al año de ocurrido el evento, la persona herida ha muerto como consecuencia del “acto terrorista,” la familia sobreviviente puede reclamar una suma equivalente a $4,337.53 Atención MédicaLos sobrevivientes de incidentes que involucren a minas antipersonal tienen derecho a la cobertura de sus gastos médicos de emergencia, así como los gastos de cirugía, medicamentos, y gastos de rehabilitación. Las prótesis también están cubiertas, a pesar de que la ley no especifica con qué frecuencia las prótesis pueden ser cambiadas.54 Transporte a un establecimiento médicoDe acuerdo a la ley, el gobierno debe cubrir los costos de transporte de los sobrevivientes desde el lugar del incidente al primer lugar donde puedan recibir cuidado médico de emergencia y, en algunos casos, al segundo establecimiento médico a donde el paciente es referido.55 ViviendaLa ley colombiana establece que subsidios del gobierno para vivienda se encuentren disponibles para aquellas personas cuyas casas hayan sido dañadas como resultado del conflicto armado.56 EducaciónLas víctimas del conflicto armado también son elegibles para ciertos beneficios educativos y entrenamiento laboral por parte de las instituciones estatales.57 Pobre Aplicación de las LeyesMientras en el papel los programas de asistencia a las víctimas parecen relativamente buenos, en la práctica presentan varios problemas. Hay vacíos en la ley; muchos sobrevivientes, trabajadores de salud, y funcionarios locales no están lo suficientemente informados sobre los beneficios disponibles; e incluso cuando se enteran de los beneficios, los sobrevivientes pueden enfrentar serias dificultades para acceder a ellos. En consecuencia, muchos de los sobrevivientes que hablaron con nosotros expresaron gran frustración con los programas del gobierno de asistencia a víctimas. Por ejemplo, Javier Pallares de la Rosa, un hombre de 31 años de edad que trabaja como artista a pesar de haber perdido ambas manos y parte de su visión, nos dijo que vive en un hogar dirigido por una fundación privada porque no ha logrado conseguir asistencia del gobierno para conseguir vivienda propia. “Estoy en el hogar hace más de ocho años y medio … Necesito salir de aquí”.58
Las siguientes son las preocupaciones más comunes que escuchamos de los sobrevivientes y de las organizaciones que trabajan con ellos:
Asistencia InsuficienteUn vacío en la ley es que el gobierno de Colombia no cubre los costos de transporte y alojamiento para los sobrevivientes que necesitan viajar para su rehabilitación. Mariela Trujillo, quien estaba administrando un proyecto de asistencia a víctimas en Medellín para la Campaña Colombiana Contra Minas, nos dijo que la mayoría de víctimas que necesitan rehabilitación tienen que ir a hospitales de “tercer nivel,” que son hospitales que ofrecen una gran variedad de especialidades de cuidado médico y están ubicadas principalmente en las grandes ciudades.59 En consecuencia, sobrevivientes de minas antipersonal que necesitan rehabilitación o cuidado especializado tienen que mudarse cerca al hospital que los atiende o viajar frecuentemente, a veces distancias largas, para llegar al hospital más cercano. Trujillo trabaja principalmente con sobrevivientes en el estado de Antioquia, donde 97 de las 125 municipalidades están, según informes oficiales, afectadas por minas antipersonal o municiones abandonadas sin explotar.60 El único hospital de tercer nivel en el área es el Hospital Universitario San Vicente de Paul en Medellín, pero “muchas veces las víctimas no tienen forma de llegar al hospital, y no es solo una vez—ellos necesitan ir varias veces.”61 Como consecuencia, el grupo de Trujillo, al igual que varias otras organizaciones no gubernamentales que trabajan con sobrevivientes de minas antipersonal en Colombia, tratan de ayudar a los sobrevivientes cubriendo los gastos de transporte y alojamiento de aquellos sobrevivientes que tienen que viajar para seguir su tratamiento de rehabilitación.62 La asistencia financiera—que asciende hasta un máximo de US$9,908—también puede ser muy poca para muchos sobrevivientes.63 Dado que la asistencia se otorga en una única suma, una vez que los sobrevivientes han gastado el dinero, estos quedan sin ningún otro tipo de apoyo financiero. Algunos sobrevivientes logran invertir esa suma en medios que les permitan tener un ingreso sostenido a lo largo de los años. Por ejemplo, Mauro Antonio Joaquí compró una pequeña casa con una tienda al frente en un barrio pobre de Popayán, y es capaz de mantenerse a sí mismo y a su familia con las ganancias de la tienda.64 Sin embargo, otros sobrevivientes de minas antipersonal no están en condiciones de invertir sus ingresos de una manera que les permita obtener ganancias, ya sea porque sus necesidades los obligan a gastar su dinero, o porque no tienen las habilidades o el conocimiento para invertir el dinero. En el caso de Jhon Ferney Giraldo, un adolescente sobreviviente de una mina antipersonal, cuya familia íntegra de 14 personas fueron desplazados de su finca, la asistencia financiera otorgada por el gobierno a Jhon Ferney fue destinada a cubrir las necesidades de alquiler y comida de su familia en Medellín, y el dinero se acabó en cuestión de meses.65 Plazos cortos y falta de conocimiento sobre los derechos de los sobrevivientes de las minas antipersonalUn obstáculo serio, que los propios funcionarios del gobierno de Colombia admiten, es que la ley establece plazos relativamente cortos para solicitar los beneficios.66 Como se ha precisado anteriormente, para reclamar la “asistencia humanitaria” el plazo es de un año después del evento, y para reclamar el pago por incapacidad, el plazo es de seis meses después del incidente.67 Cumplir con esos plazos puede ser difícil para sobrevivientes que están ocupados lidiando con las consecuencias de sus heridas, especialmente para aquellos que no reciben información sobre los programas inmediatamente después del incidente. En consecuencia, muchos terminan solicitando los beneficios cuando ya es demasiado tarde para reclamarlos.68
Por otra parte, los sobrevivientes a menudo no conocen los beneficios a los cuales podrían acceder. Además, para conseguir los beneficios, los sobrevivientes deben llenar formularios complejos y entregar certificados emitidos por funcionarios del gobierno local y hospitales que pueden ser difíciles de obtener debido a la falta de conocimiento de la ley por parte de funcionarios locales y de los hospitales.69 En consecuencia, los sobrevivientes de incidentes de minas antipersonal a menudo “pierden sus derechos porque no los reclaman” de acuerdo a Luz Dary Mesa, una trabajadora social del centro de rehabilitación CIREC (Centro Integral de Rehabilitación de Colombia).70 Por ley, los hospitales están obligados a proveer atención médica sin costo alguno a los sobrevivientes de minas antipersonal y a cubrir los costos del transporte de emergencia, para después ser reembolsados por el gobierno. Sin embargo, el sistema no siempre trabaja como debería. Esto se debe en parte al hecho que los hospitales locales no siempre están conscientes de los requisitos legales, pero también porque el proceso de reembolso puede ser sumamente lento,71 y en consecuencia, algunos hospitales—especialmente aquellos que enfrentan dificultades financieras—a veces no pueden o no quieren cubrir los costos del paciente.72 Varios sobrevivientes nos dijeron que ellos habían cubierto sus propios costos de transporte, y Mesa dijo que ha habido casos donde los hospitales no tratan a los pacientes como víctimas de minas antipersonal, o donde a las víctimas se les exigieron pagos para que el hospital pudiera posteriormente reembolsarles. Para mitigar esta situación, explicó Mesa, tiene que haber un esfuerzo no sólo para informar a los sobrevivientes sino también para crear conciencia en los hospitales.73 La Dra. Diana Molina, jefe del programa de rehabilitación física del Hospital San Vicente de Paul en Medellín, también recomendó que los funcionarios en hospitales sean capacitados para que conozcan mejor los derechos legales de los sobrevivientes de minas y para que sepan cómo facturar al estado por los servicios prestados.74 La falta de experiencia de los hospitales en tratar a sobrevivientes de minas antipersonal, puede generar otros problemas. Por ejemplo, cuando son admitidos por primera vez, los sobrevivientes de minas antipersonal, algunas veces son referidos solo a expertos en amputaciones y prótesis, pero no para tratar otras heridas menos obvias. “No hay un protocolo de atención para la revisión sicológica, con el otorrino ni con el oftalmólogo,” dice Trujillo.75 Los sobrevivientes enfrentan nuevos problemas cuando intentan conseguir reemplazos para sus prótesis gastadas. Tales reemplazos en teoría son parte del cuidado médico al cual los sobrevivientes tienen derecho. Sin embargo, en la práctica, los sobrevivientes usualmente deben conseguir autorización para el reemplazo por parte de las compañías (conocidas como Administradoras de Régimen Subsidiado, ARS) encargadas de administrar los programas de salud del gobierno, o por parte de autoridades estatales de salud. Guillermo Gil, quien trabaja con sobrevivientes de minas antipersonal en el estado de Santander, nos dijo que en su experiencia, “las ARS siempre niegan los pedidos de reemplazo, y nosotros siempre tenemos que presentar demandas judiciales ante las cortes para conseguir los reemplazos.”76 Guillermo estimaba que en el último año había tenido que trabajar con seis o siete sobrevivientes para presentar quejas legales contra los administradores de los programas de salud del gobierno en la región, para conseguir medicamentos o reemplazos a los cuales los sobrevivientes legalmente debían tener acceso. Los sobrevivientes ganaron todos los casos, pero Guillermo señalaba que la negativa inicial de los reemplazos “desanima a las víctimas en el proceso de rehabilitación.”77 A menos que los sobrevivientes tengan a alguien que los aconseje sobre cómo presentar una tutela, podrían quedarse sin el beneficio. Propuestas de reformaLuz Piedad Herrera, quien dirige el Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia, dice que con la ayuda internacional, el gobierno está fortaleciendo los programas de asistencia a las víctimas. En particular, ella subrayó el fortalecimiento del Hospital Universitario del Valle del Cauca y el Hospital Universitario de Santander, que pueden proveer cuidado de tercer nivel a sobrevivientes de minas antipersonal.78 Algunos de los vacíos en la asistencia a las víctimas están siendo parcialmente cubiertos en el Plan Nacional de Desarrollo para 2006-2010, recientemente aprobado por el Congreso Colombiano.79 En el plan, el gobierno de Colombia establece que durante este periodo llevará a cabo acciones que aseguren una “atención integral y retroactiva” a los sobrevivientes de minas antipersonal.80 De acuerdo a Herrera, esto significa que las autoridades del gobierno implementarán políticas que aseguren que los plazos para solicitar asistencia no serán aplicados a las víctimas de minas antipersonal.81
Durante cerca de un año, el Ministerio de Protección Social de Colombia ha estado trabajando en un proyecto de decreto sobre la asistencia a las víctimas. Herrera aseguró que ella espera que el gobierno tenga la versión final del decreto, o posiblemente de un proyecto de ley, alrededor de Marzo de 2008.82 En su declaración más reciente sobre asistencia a las víctimas en la reunión de Abril de 2007 con la asistencia de los estados parte del Tratado de Prohibición de Minas de 1997, el gobierno de Colombia declaró que estaba desarrollando una ley integral de rehabilitación que cubriría igualmente a todas las personas con discapacidades, incluyendo a las víctimas de la violencia. También declaró que había desarrollado un Plan Integral de Rehabilitación que el gobierno se propone empezar a implementar primero como un plan piloto con el propósito de implementarlo posteriormente a nivel nacional.83 Asistencia InternacionalVarias entidades internacionales y gobiernos extranjeros proveen asistencia a Colombia en conexión con los temas de minas antipersonal. Sobre asistencia a las víctimas, el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Cruz Roja Colombiana, así como varias otras organizaciones tales como la Campaña Colombiana Contra Minas (que es parte de la Campaña Internacional para la Prohibición de Minas), Handicap International, y la Red de Sobrevivientes de Minas Antipersonal (Landmine Survivors’ Network) tienen una presencia activa en Colombia y regularmente ayudan a llenar vacíos en la asistencia que provee el gobierno, a pesar de que la mayoría de ellas no son capaces de cubrir todo el país. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización Internacional para la Migración (Observatorio de Minas), y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) también realizan trabajo en relación con temas de minas antipersonal en Colombia. La Unión Europea se comprometió recientemente a otorgar €2.5 millones a iniciativas colombianas relacionadas con la implementación del Tratado de Prohibición de Minas de 1997.84 En particular, el financiamiento estará centrado en la educación en el riesgo de las minas antipersonal, y en programas de asistencia a las víctimas, para ser llevadas a cabo antes del 2009. Japón ha brindado asistencia en el establecimiento de facilidades médicas con capacidad para tratar sobrevivientes de minas antipersonal. Otros países han brindado asistencia al gobierno colombiano o a las ONGs basadas en Colombia que se especializan en temas vinculados con las minas antipersonal, aunque no necesariamente para la asistencia a las víctimas civiles, incluyendo a Canadá, los Países Bajos, Alemania, Noruega, España, Suiza y los Estados Unidos.85 47 Ley 418 de 1997, arts. 15 y 16. 48 La ley establece que la asistencia es calculada en 40 salarios mínimos mensuales. Ley 418 de 1997, art. 49 (estableciendo que el monto de asistencia humanitaria disponible se determina en el presupuesto anual); Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), Gráfico de Porcentajes de Ayuda Humanitaria Disponible según el Tipo de Incapacidad, http://www.accionsocial.gov.co/documentos/Montos.pdf (leído el 2 de Junio, 2007) (estableciendo la cantidad máxima de 40 salarios mínimos). Actualmente el salario mínimo mensual establecido por ley es de 433,700 pesos colombianos. Decreto No. 4580, 27 de Diciembre, 2006. Al cambio actual de aproximadamente 2,000 pesos por dólar estadounidense, el salario mínimo mensual es aproximadamente US$217, de modo que la asistencia total sería de US$8,680. 49 Ley Colombiana 418 de 1997, art. 16 (estableciendo que la asistencia debe ser otorgada “siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho”). 50 Decreto Colombiano 1283 del 23 de Julio, 1996, art. 30(b). 51 Ibid, art. 32(2). 52 Ibid. El decreto establece el pago de hasta 180 salarios mínimos diarios. El salario mínimo diario es aproximadamente 14,456.6 pesos colombianos, de modo que el máximo pago es de 2,602,188 pesos colombianos, o aproximadamente US$1,301. 53 Ibid, art. 32(3). El decreto establece que el pago será de 600 salarios mínimos diarios, de modo que el pago en el caso de muerte debe ser de 8,674,000 pesos colombianos, o aproximadamente US$4,337. 54 Ibid, art. 32(1). 55 Ibid, art. 32(5). 56 Ley Colombiana 418 de 1997, art. 26. 57 Ibid, art. 42. 58 Entrevista de Human Rights Watch con Javier Pallares de la Rosa, 28 de Septiembre, 2006. 59 Entrevista de Human Rights Watch con Mariela Trujillo, experta en asistencia a víctimas en la oficina de Medellín de la Campaña Colombiana para la Prohibición de Minas, 4 de Octubre, 2006. 60 Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia, Gráfico sobre Frecuencia Municipal de Eventos por MAP/MUSE, 1990 a 1 de Mayo, 2007, http://www.derechoshumanos.gov.co/minas/descargas/frecuenciamunicipal08.pdf (leído el 18 de Mayo, 2007). 61 Ibid. 62 Ibid. 63 Los sobrevivientes de minas antipersonal pueden recibir un máximo de US$8,680 en ayuda humanitaria, además de un pago de US$1,301 por incapacidad. 64 Entrevista de Human Rights Watch con Mauro Antonio Joaquí, 2-3 Octubre, 2006. 65 Entrevista de Human Rights Watch con Jhon Ferney Giraldo y su madre, Consuelo Giraldo, 4 y 6 de Octubre, 2006. 66 Entrevista de Human Rights Watch con Luz Piedad Herrera, 27 de Septiembre, 2006. 67 Véase Ley 418 de 1997, art. 16. También véase Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia, Atención a las Víctimas de Minas Antipersonal y Municiones sin Explotar, p. 6 (Gráfico de Ruta de Atención a Víctimas de Minas Antipersonal y Municiones sin Explotar), http://www.derechoshumanos.gov.co/descargas/guiaatencionvictimas.PDF (leído el 2 de Junio, 2007) (listando el plazo de seis meses para reclamar beneficios por incapacidad). 68 Por ejemplo, de 139 casos de sobrevivientes de minas antipersonal que la Campaña Colombiana Contra Minas atendió en 2005 y 2006, solo 17 sobrevivientes habían recibido asistencia humanitaria. Setenta y nueve habían perdido sus derechos a los beneficios porque los plazos para reclamar los beneficios se habían vencido. Las víctimas que perdieron sus derechos a la asistencia económica informaron que ellos no habían reclamado sus beneficios a tiempo porque no tenían conocimiento de los plazos. Comunicación por e-mail de Camilo Serna, de la Campaña Colombiana Contra Minas, a Human Rights Watch, 13 de Junio, 2007. Mientras que ésta es tan solo una muestra parcial, que no incluye a todos los civiles sobrevivientes de minas antipersonal en Colombia, sugiere sin embargo que los plazos son un obstáculo significativo a la capacidad de los sobrevivientes para acceder a sus beneficios. 69 Entrevista de Human Rights Watch con Luz Dary Mesa, experta en asistencia a las víctimas del centro de rehabilitación CIREC, 1 de Octubre, 2006. Entrevista de Human Rights Watch con Mariela Trujillo, 4 de Octubre, 2006. El decreto 1283 requiere que las víctimas llenen sus solicitudes de reclamo, obtengan certificados de autoridades locales, señalando que ellos son víctimas, y presenten recibos originales para cada uno de los gastos médicos y de transporte que quieren que sean cubiertos. Decreto 1283, art. 36. También véase Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia, Asistencia a las Víctimas de Minas Antipersonal y de Municiones sin Explotar, http://www.derechoshumanos.gov.co/descargas/guiaatencionvictimas.PDF (leído el 2 de Junio, 2007), pp. 8-10 (listado de una serie de documentos que deben entregar los sobrevivientes para reclamar cada beneficio gubernamental). 70 Entrevista de Human Rights Watch con Luz Dary Mesa, 1 de Octubre, 2006. 71 Entrevista de Human Rights Watch con la Dra. Diana Molina, jefa del Departamento de Rehabilitación Física, del Hospital de San Vicente de Paul, Medellín, 5 de Octubre, 2006. 72 Entrevista de Human Rights Watch con Mariela Trujillo, 4 de Octubre, 2006. 73Entrevista de Human Rights Watch con Luz Dary Mesa, 1 de Octubre, 2006. 74 Entrevista de Human Rights Watch con la Dra. Diana Molina, 5 de Octubre, 2006. 75 Ibid. 76 Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Guillermo Gil, coordinador de la provincia de Santander de la Campaña Colombiana para la Prohibición de Minas, 9 de Abril, 2007. 77 Ibid. 78 Entrevista de Human Rights Watch con Luz Piedad Herrera, 27 de Septiembre, 2006. 79 Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2006-2010, Capítulo 2.2, Sección de Minas Antipersonal y Municiones sin Estallar, http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=906 (leído el 8 de Junio, 2007). 80 Ibid., p. 88. 81 Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Luz Piedad Herrera, 8 de Junio de 2007. 82 Ibid. 83 Declaración del Gobierno de Colombia sobre Asistencia a las Víctimas y Reintegración Económica, Reunión de Estados Parte del Tratado de Prohibición de Minas, 24 de Abril de 2007. 84Entrevista telefónica de Human Rights Watch con Luz Piedad Herrera, 8 de Junio de 2007. 85 Ibid. Véase también Campaña Internacional para la Prohibición de Minas Antipersonal, Monitor de Minas Terrestre 2006, capítulo sobre Colombia, http://www.icbl.org/lm/2006/colombia.html#fnB174 (leído el 20 de Junio, 2007). |
