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V. FRACASO DEL MINISTERIO DE TRABAJO EN LA APLICACIóN DE LA LEGISLACIóN LABORAL

Yo, que estoy adentro, pregunto, “¿Qué sucede aquí? ¿Por qué no prevenimos estas anomalías?”. . . No lo vamos a hacer porque, al final, no debemos desprestigiar a un empresario. Necesitamos nuestras fuentes de trabajo. Hay que dejar que pase todo.

—Funcionario del Ministerio de Trabajo, testificando bajo condición de anonimato.⁴²

La Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo no cumple con los procedimientos de inspección estipulados por la ley, comprometiendo gravemente el derecho de los trabajadores a disponer de recursos efectivos que les permitan remediar situaciones de violación de sus derechos humanos.⁴³ La Dirección General de Inspección de Trabajo realiza inspecciones sin la participación de los trabajadores, les niega el acceso a los resultados de las visitas de inspección, no impone sanciones a los empleadores, y se rehúsa a dictaminar en cuestiones que se encuentran bajo su jurisdicción legal. La Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo ignora las conductas antisindicales de los empleadores e impide las inscripciones de las organizaciones sindicales, retrasando, y en ciertos casos previniendo, el establecimiento de sindicatos, en violación de los principios establecidos en las normas internacionales que tratan sobre la materia.⁴⁴ En casos extremos, el Ministerio de Trabajo participa en las violaciones a la legislación laboral cometidas por los empleadores al aceptarles pedidos de carácter ilegal que vulneran los derechos humanos de los trabajadores.

Existen una serie de motivos para los fracasos descritos en este capítulo. La limitación de recursos constituye un obstáculo para la aplicación de la legislación laboral; según se estima, treinta y siete inspectores de trabajo cubren una mano de obra de aproximadamente 2,6 millones de trabajadores.⁴⁵ Mucho más alarmante es la evidente falta de voluntad política de los actuales supervisores del Ministerio de Trabajo y otros funcionarios en lo relativo a insistir en el cumplimiento de las leyes laborales nacionales. Así lo explicó a Human Rights Watch un ex inspector de trabajo y actual profesor de derecho laboral, “No hay voluntad política para hacer cumplir la ley del país. . . . Se puede ver el ambiente cultural de no molestar a las grandes empresas. . . . Pusimos multas en las pequeñas panaderías, los talleres de mecánica—. . . muy pequeños negocios, pero no los grandes.”⁴⁶ Asimismo, un magistrado de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia comentó a Human Rights Watch, “Se protege mucho a la maquila aquí,” y “es muy político el ministerio. . . . No aplica la ley, sino la política.”⁴⁷

Si bien los trabajadores que consideran que el Ministerio de Trabajo ha actuado de manera ilegal en sus casos—por ejemplo, al no cumplir con los procedimientos estipulados por la ley o al interpretar o aplicar erróneamente la legislación—pueden apelar a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, el proceso es tan largo y complicado que pocos trabajadores cuentan con el tiempo o los recursos necesarios para servirse de dicha instancia.⁴⁸ Según un magistrado que se desempeña en dicha cámara de apelaciones, los fallos en tales casos tardan un año y medio aproximadamente; “Somos muy lentos acá. Lo que debe hacerse en cuatro meses, lo hacemos en un año.”⁴⁹ Asimismo un defensor de los derechos humanos de los trabajadores comentó, “El problema es que la gente ve que los procesos son tan largos y complicados que no se recurre allí.”⁵⁰

Obligaciones legales de la Dirección General de Inspección de Trabajo

De acuerdo con la legislación salvadoreña, la Dirección General de Inspección de Trabajo se ocupa de “velar por el cumplimiento de las disposiciones legales de trabajo y las normas básicas de higiene y seguridad ocupacionales.”⁵¹ La Dirección General de Inspección de Trabajo tiene sede en San Salvador y cuenta, a su vez, con dos delegaciones: la Oficina Regional Occidental, en Santa Ana, y la Oficina Regional Oriental, en San Miguel. Se halla dividida en dos departamentos—el Departamento de Inspección de Industria y Comercio y el Departamento de la Inspección Agropecuaria.⁵² Existen veintisiete inspectores en San Salvador, cuatro en Santa Ana, y seis en San Miguel.⁵³

La Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social (LOFSTPS) establece reglas de operación para el Ministerio de Trabajo. La ley dictamina que la Dirección General de Inspección de Trabajo deberá contar con supervisores e inspectores, quienes llevarán a cabo visitas programadas y no programadas a los lugares de trabajo—las primeras, a modo de planes mensuales de inspecciones preventivas, y las segundas, por lo general solicitadas por las partes interesadas, en respuesta a circunstancias específicas que “requieran de una urgente comprobación.”⁵⁴

Dichas inspecciones in situ deberán ser efectuadas de acuerdo con procedimientos legales establecidos. Las visitas a los lugares de trabajo “se llevarán a cabo con participación del empleador, los trabajadores o sus representantes.”⁵⁵ Un documento legal—un Acta—deberá labrase en el lugar de trabajo al finalizar la visita de inspección. La misma deberá detallar las contravenciones y establecer un plazo, no superior a los quince días, dentro del cual dichas contravenciones deberán ser rectificadas. Con antelación a la elaboración del Acta, un inspector deberá reunirse con ambas partes interesadas a fin de discutir los pasos a seguir para rectificar las infracciones y presentar el documento para que ambas partes puedan firmarlo si así lo desearen.⁵⁶ Una segunda inspección deberá efectuarse una vez expirado el plazo acordado para rectificar las infracciones. Si esta segunda inspección revelare que el empleador aún continúa infringiendo la ley, un inspector deberá elaborar una nueva Acta y remitir el caso a las autoridades superiores de la Dirección General de Inspección de Trabajo de modo que éstas apliquen las multas correspondientes. No es posible prorrogar el plazo de quince días.⁵⁷

La Dirección General de Inspección de Trabajo, sin embargo, a menudo ignora estos procedimientos de inspección estipulados por la ley. Por consiguiente, los procedimientos de inspección raras veces logran proporcionar un resarcimiento efectivo a los trabajadores cuyos derechos han sido violados y, por añadidura, constituyen una intimación poco creíble para los empleadores que violan dichos derechos.

Denegación de la participación de los trabajadores en las visitas de inspección

[Los inspectores] no nos preguntaron nada . . . Se mantenían detrás de las líneas [de producción] pero no nos preguntaron cómo era la situación.

—Carla Cabrera, trabajadora de la cadena de montaje de Anthony Fashions cuyo nombre ha sido cambiado para este informe.⁵⁸

La legislación salvadoreña establece que los inspectores deben reunirse tanto con los empleadores como con los trabajadores al efectuar las inspecciones.⁵⁹ Human Rights Watch descubrió, no obstante, que en muchos casos los inspectores no entrevistan a los trabajadores, basando sus conclusiones exclusivamente en los testimonios de los empleadores y en los potencialmente inexactos registros de la compañía. Esto es muy frecuente en los casos en que los trabajadores alegan contravenciones de tipo económico tales como la retención de sus haberes, vacaciones, seguro social, o aguinaldos de fin de año estipulados por ley. Según Rolando Borjas Munguía, director general de la Dirección General de Inspección de Trabajo, en tales casos, “[los inspectores] no hablan con los trabajadores. . . . Sólo miran las planillas.”⁶⁰ El caso del Instituto Salvadoreño de Seguro Social, tratado en el capítulo VII más abajo, ilustra este extendido problema; los doctores que elevaron una queja contra su empleador fueron notificados de la inspección por primera vez veintiún días después de que la misma hubo tenido lugar y jamás fueron entrevistados.

A pesar de que las disposiciones legales exigen que los trabajadores o sus representantes estén presentes en las visitas in situ,⁶¹ a menudo las inspecciones se efectúan sin la presencia de éstos. Los dirigentes sindicales y los abogados de los trabajadores se quejan de que no se les informa cuándo las inspecciones han de llevarse a cabo, particularmente en casos de despidos o suspensiones, aun cuando solicitan explícitamente que se los tenga en cuenta en las solicitudes de inspección. “Queremos estar presentes,” comentó un abogado laboral, pero “nunca nos notifican.”⁶²

A pesar del requisito legal,⁶³ ninguno de los inspectores de trabajo entrevistados por Human Rights Watch creyó que los trabajadores querellantes o sus representantes debían estar presentes durante una inspección. Un supervisor del Departamento de Inspección de Industria y Comercio dijo a Human Rights Watch, “Casi no se notan casos en que los trabajadores están allí.”⁶⁴ Asimismo, el supervisor de inspectores de trabajo de la Oficina Regional Occidental del Ministerio de Trabajo en Santa Ana declaró, “Se levanta un Acta si el trabajador no está presente. Dice que [el trabajador] no firmó por no estar presente cuando se realizó la inspección y todavía tiene validez.”⁶⁵ Un ex supervisor de inspectores de trabajo, a condición de permanecer en el anonimato, agregó, “Si el inspector no piensa que sea necesario hablar con los trabajadores, no habla con ellos. Hace la inspección aunque no esté el trabajador.”⁶⁶

Denegación de copias de los resultados de la inspección a los trabajadores

Es una política de negarles [a los trabajadores] información—una política de ocultar información. . . . Se ve la mala fe del ministerio en estos casos—la transparencia de una entidad del Estado que debe hacer cumplir las leyes laborales.

—Antonio Aguilar Martínez, procurador adjunto para los derechos laborales.⁶⁷

Dado que los trabajadores a menudo no son consultados durante una inspección e incluso pueden no estar presentes, con frecuencia no cuentan con la posibilidad de obtener una copia de los resultados de la inspección cuando el inspector aún está en el lugar de trabajo. En tales casos, los trabajadores querellantes elevan un petitorio al Ministerio de Trabajo si desean una copia de los resultados. En caso de hacerlo, les podría ser ilegalmente denegado el acceso al documento de inspección, tal como se alega en los casos representativos de Anthony Fashions, CEL y el Instituto Salvadoreño de Seguro Social, tratados en el capítulo VII más abajo. Tal como declaró un funcionario del Ministerio de Trabajo, a condición de permanecer bajo anonimato, “Los trabajadores afectados tienen derecho a recibir el Acta [pero] tienen que pedirla en el momento [de la inspección]. Después, no van a querer dársela.”⁶⁸

Al no contar con los resultados de la inspección, los trabajadores cuyas demandas resultaren infundadas se ven privados de una justificación para tal decisión. Aun en los casos en que se falle parcial o completamente a favor de los trabajadores, el escamoteo de los resultados de inspección despoja a los trabajadores de evidencia que pudiere resultar esencial en futuras acciones legales contra los empleadores. En el caso de Anthony Fashions, la denegación de los resultados de inspección privó a los trabajadores del acceso al monto adeudado por el empleador; la querella criminal contra la compañía por retención ilegítima de los aguinaldos fue desestimada posteriormente por falta de pruebas.⁶⁹

Cuando se indagó a la Dirección General de Inspección de Trabajo acerca de esta práctica ilegal de denegar copias de los resultados de la inspección a los trabajadores,⁷⁰ el organismo ofreció al menos dos explicaciones diferentes—una a Human Rights Watch y otra a los trabajadores y sus representantes. Ambas carecen de cualquier fundamento legal. Más bien, constituyen artilugios legales para justificar los obstáculos que erige el gobierno de manera tal de impedir el derecho de los trabajadores a obtener resarcimiento legal cuando sus derechos se ven vulnerados.

Cuando Human Rights Watch preguntó a Rolando Borjas Munguía, director general de la Dirección General de Inspección de Trabajo, los motivos por los cuales en algunos casos dicho organismo se niega a suministrar a los trabajadores querellantes copias de los resultados de la inspección, éste explicó que únicamente los trabajadores presentes en el momento de la inspección tienen derecho a una copia del Acta. Si no se hallan presentes, dijo, el inspector “levanta un informe que es información nuestra y confidencial. No se puede levantar un Acta si el demandante no está. . . . Como el Acta, [el informe] constata si hay violación o no y establece un plazo para subsanarla.”⁷¹ La declaración de Borjas parecería implicar que si los inspectores infringen la disposición según la cual los trabajadores querellantes o sus representantes deben participar en las inspecciones, también deben violar la norma que establece que se labre un Acta al finalizar cada inspección y que se entregue la misma a las partes interesadas.

Otros funcionarios del Ministerio de Trabajo que no se hallaban presentes durante la entrevista de Human Rights Watch con Borjas, no obstante, declararon que la ley no contempla tal sustitución de un informe confidencial por un Acta.⁷² Los otros representantes del Ministerio de Trabajo unánimemente coincidieron en que aun si los trabajadores querellantes no participan de las inspecciones, igualmente tienen derecho a una copia de los resultados. Por ejemplo, el director de la Oficina Regional Occidental del Ministerio de Trabajo en Santa Ana comentó que, en tales casos, los trabajadores querellantes ausentes “pueden pedir copia del Acta. Tienen derecho a una copia. . . . Tienen derecho a saber lo que el ministerio hace. . . . Es un informe [confidencial] sólo cuando no se realizó la inspección.”⁷³ Asimismo, el supervisor de inspectores de trabajo de Santa Ana agregó que si un trabajador querellante no se halla presente durante la inspección pero “luego quiere copia del Acta, se le entrega. Si no hiciéramos esto, lo dejaríamos en desventaja [al trabajador]. Imagínese, no tendría acceso al Acta para otro proceso.”⁷⁴

Cuando se le pidió al juez del Juzgado Primero de lo Laboral de San Salvador que comentara acerca de las declaraciones de Borjas a Human Rights Watch, éste respondió, “El informe—eso lo han inventado ellos. Deben elaborar un Acta. . . . Lo hacen confidencial, pero no debe ser confidencial. No se trata de cosas privadas. . . . El informe debe ser complemento del Acta, no reemplazarlo.”⁷⁵ El procurador adjunto para los derechos laborales igualmente manifestó, “Es mentira que no lo entregan porque es un informe.”⁷⁶

La Dirección General de Inspección de Trabajo ha alegado de ordinario un motivo muy diferente para denegar a los trabajadores el acceso a los resultados de una inspección. Los trabajadores manifestaron a Human Rights que la Dirección General de Inspección de Trabajo invoca los artículos 39b y 40a de la LOFSTPS descrita arriba y el artículo 597 del Código de Trabajo. El artículo 39b de la LOFSTPS establece que los inspectores deben “mantener estricta confidencialidad sobre cualquier queja de que tuvieren conocimiento respecto a infracción de disposiciones legales,” en tanto que el artículo 40a les prohíbe “[r]evelar cualquier información sobre los asuntos materia de la inspección.”⁷⁷ El artículo 597 del Código de Trabajo establece que los documentos legales preparados por la Dirección General de Inspección de Trabajo “no tendrán validez en los juicios y conflictos laborales.”⁷⁸

Esta explicación también es falsa. El artículo del Código de Trabajo citado no es pertinente en lo atinente al derecho de los trabajadores querellantes a obtener una copia de los resultados de la inspección. Y la interpretación propuesta para los artículos de la LOFSTPS repudia tanto el sentido común como una regla elemental de la interpretación jurídica—el principio de coherencia interna. La LOFSTPS de ningún modo puede exigir que los resultados de una inspección sean tratados por ambas partes querellantes, que dichas partes tengan la oportunidad de firmar el documento que presenta las conclusiones, y al mismo tiempo, prohibir que se revelen los resultados a ambas partes. Además, en muchos casos, los trabajadores querellantes han obtenido copias de los resultados de inspección.

Cuando Human Rights Watch indagó a un ex supervisor de inspectores acerca de la interpretación de los artículos 39b y 40a de la LOFSTPS ofrecida por la Dirección General de Inspección de Trabajo, éste respondió que dichos artículos “se refieren a personas con nada que ver con los trabajadores. . . . Esa interpretación [del Ministerio de Trabajo] es bien a la ligera por ignorancia o malicia.”⁷⁹ Un profesor de derecho laboral y ex inspector de trabajo concluyó de modo similar que tal interpretación “es ilógica. Es como si fuera al médico y no le dijera que es lo que tiene.”⁸⁰

No adopción de las medidas necesarias para hacer cumplir las órdenes de inspección e imponer sanciones

Generalmente, [los funcionarios del Ministerio de Trabajo] no imponen la multa aunque encuentren que no se ha subsanado la violación.

—Carlos Aristides Jovel, juez, Juzgado Primero de lo Laboral de San Salvador.⁸¹

Tanto el ministro de trabajo como un supervisor de inspectores de trabajo del Departamento de Inspección de Industria y Comercio de San Salvador dijeron a Human Rights Watch que la Dirección General de Inspección de Trabajo no concede prórrogas al plazo dentro del cual el empleador debe rectificar las contravenciones.⁸² El ministro declaró categóricamente, “Si se vence el plazo, es fatal.”⁸³ Human Rights Watch descubrió, no obstante, que a menudo los inspectores no imponen sanciones y prorrogan ilegalmente los plazos estipulados para que los empleadores rectifiquen las contravenciones a las leyes laborales.⁸⁴

En ciertos casos, el plazo de tiempo se suspende indefinidamente y las órdenes de los inspectores jamás se hacen efectivas, tal como presuntamente ocurrió en el caso de Tainan, tratado en el capítulo VII más abajo. Los inspectores declararon que las suspensiones de trabajadores en Tainan eran ilegales, ordenaron que la compañía normalizara el pago de haberes de los trabajadores suspendidos, pero, según se cree, no sancionaron a la compañía cuando ésta no cumplió con lo acordado. Aún hoy, aproximadamente dos años más tarde, los trabajadores no han percibido el dinero que se les adeuda. En otros casos, como lo explicó el director de la Oficina Regional Occidental del Ministerio de Trabajo, si los funcionarios ministeriales pueden persuadir a los empleadores de rectificar las contravenciones, extenderán el plazo para que éstos lo hagan sin imponer multas. Aclaró, “Podemos flexibilizar la situación.”⁸⁵ El supervisor de inspectores de trabajo de la misma oficina del Ministerio de Trabajo explicó de manera análoga, “Si [el empleador] demuestra voluntad de resolver la situación, le concederemos un nuevo plazo, tratando de mantener armonía entre el trabajador, el empleador, y la institución. De lo contrario, seríamos una institución como la policía.”⁸⁶ Un inspector de trabajo del Departamento de Inspección de Industria y Comercio también sugirió que el plazo establecido para la rectificación de la contravención es flexible, precisando que “si en el momento de reinspeccionar, no muestra la voluntad de pagar [lo que debe], se inicia el proceso de multa.”⁸⁷

Un ex supervisor de inspectores de trabajo del Departamento de Inspección de Industria y Comercio en San Salvador refirió a Human Rights Watch un caso del mes de noviembre de 2000 que ejemplifica este problema:

Fui a hacer una inspección a una empresa porque se denunció que no pagaron salarios ni prestaciones. La dueña de la empresa pidió audiencia con Borjas. . . . El director [Borjas] se comunicó conmigo. Yo fui a la reunión. La dueña pidió más tiempo, un plazo más prolongado que lo que había dado en el Acta. Le dio más tiempo—dos meses más. Lo primero que hizo mal fue hacer caso omiso del Acta. Entonces . . . la dueña de la empresa le dijo que se había formado un sindicato dentro de la empresa y le preguntó qué debía hacer. Borjas dijo que [despidiera] al directivo sindical.⁸⁸

Ausencia de dictámenes en casos de presuntas violaciones y aplicación incorrecta de la ley

En ciertos casos, los inspectores efectúan inspecciones pero no elaboran conclusiones sobre alguna o ninguna de las contravenciones a la legislación laboral alegadas en la demanda de inspección, tal como ocurrió en los casos de Confecciones Ninos, S.A. de C.V., y del Aeropuerto Internacional El Salvador, que se tratan en el capítulo VII. En otros casos, los inspectores aplican la ley de manera inapropiada, como también ocurrió en el caso del Aeropuerto Internacional El Salvador. Aun en otros casos, en particular aquellos vinculados con la suspensión de trabajadores, los inspectores pueden declarar que ciertos asuntos se encuentran fuera de su jurisdicción, incluso cuando éstos se hallan dentro del alcance de la legislación de la Dirección General de Inspección de Trabajo, tal como lo ilustran los casos de Anthony Fashions y Tainan.

La legislación salvadoreña no sólo autoriza a los inspectores a determinar la legalidad de las suspensiones de trabajadores sino también que cada uno de los inspectores entrevistados por Human Rights Watch coincidió en que el asunto se halla dentro de la jurisdicción de la Dirección General de Inspección de Trabajo.⁸⁹ En este sentido, el juez del Juzgado Tercero de lo Laboral de San Salvador manifestó, “[Los inspectores] pueden constatar que hay falta [de materia prima]. La multa sí la pueden imponer. Pueden ir y constatar si una suspensión es legal o ilegal.”⁹⁰

Cuando los inspectores no dictaminan sobre casos de presunta violación de leyes laborales, aplican incorrectamente la ley, o declaran determinados asuntos fuera de su jurisdicción, obligan a los trabajadores a entablar juicios laborales si desean disputar la legalidad del accionar de sus empleadores u obtener algún tipo de resarcimiento legal. El proceso judicial, sin embargo, es en la mayor parte de los casos más largo y arduo que los procedimientos administrativos del Ministerio de Trabajo.⁹¹ Más aún, para los trabajadores suspendidos que carecen de ingresos, el tiempo es esencial. La necesidad económica puede presionar a los trabajadores suspendidos, llevándolos a desistir antes de que los procedimientos legales hayan acabado y a aceptar cualquier oferta de compensación. Por lo tanto, en el caso de suspensión de trabajadores, la Dirección General de Inspección de Trabajo, al rehusarse a determinar la legalidad de las conductas de los empleadores, agrava las presiones sobre los empleados suspendidos para que renuncien y ayuda a los empleadores a servirse de los vacíos legales—ver supra—para burlar las garantías que resguardan los derechos humanos de los trabajadores, tales como el derecho a organizarse.

Participación en la violación de las leyes laborales: La aceptación de solicitudes ilegales de los empleadores

En ciertos casos, el Ministerio de Trabajo participa indirectamente en los abusos de los derechos humanos de los trabajadores por parte de los empleadores y en la violación de leyes laborales al aceptar reclamos ilegales de éstos que perjudican a los trabajadores.

Los empleadores pueden exigir a los trabajadores despedidos que firmen sus renuncias a cambio de una indemnización por despido sin causa justa, a fin de burlar las garantías del Código de Trabajo contra despidos antisindicales y contra la destitución de trabajadores para disolver un sindicato. Los empleadores también pueden exigir que los trabajadores confiesen haber participado de ciertas actividades, tales como actos de violencia en el lugar de trabajo, o que redacten promesas por escrito, tales como renunciar a huelgas, como condición para percibir sus salarios. En relación con tales prácticas, un funcionario del Ministerio de Trabajo, que prefirió no dar a conocer su nombre, dijo a Human Rights Watch, “En la práctica, lo hacen, pero no es legal. No se debe hacer.”⁹²

Es ilegal que los empleadores pongan condiciones al pago de salarios o beneficios ya adeudados a los trabajadores. La legislación laboral exige que se pague a cada trabajador su salario, definido como “la retribución en dinero que el patrono está obligado a pagar al trabajador por los servicios que le presta.” Por otra parte, la Constitución establece también el derecho de los trabajadores a percibir un salario mínimo al tiempo que prohíbe la retención de los salarios y beneficios de los trabajadores.⁹³ De igual modo, tanto el Código de Trabajo como la Constitución establecen que un trabajador despedido sin justa causa tiene derecho—sin ninguna condición adicional—a recibir de parte del empleador una indemnización por despido sin causa justa.⁹⁴

Las acciones de los empleadores que violan estas disposiciones legales son suficientemente nocivas por sí mismas, pero la situación resulta agravada en la medida en que los empleadores piden, en ocasiones, la asistencia del personal del Ministerio de Trabajo en la puesta en práctica de tales irregularidades, así también como por el hecho de que este último da su consentimiento. En determinadas circunstancias, los empleadores eligen depositar los salarios y otros pagos adeudados a los trabajadores a través del Ministerio de Trabajo. En algunos de estos casos, los empleadores que intentan forzar la renuncia de determinados empleados, o bien imponerles condiciones específicas, solicitan al ministerio que los trabajadores presenten renuncias, confesiones, etc. como condición para percibir salarios u otros beneficios que se les adeuda. Tal como aparece documentado en el capítulo VII, el Ministerio de Trabajo en ocasiones accede a dichos reclamos de los empleadores.

Obstáculos para la inscripción sindical

De acuerdo con la legislación salvadoreña, la Dirección General de Trabajo está obligada por ley a “facilitar la constitución de organizaciones sindicales y cumplir con las funciones que el Código de Trabajo y demás leyes le señalan en cuanto a su régimen y registro.”⁹⁵ Como tal, es responsable de examinar y evaluar petitorios de inscripción de organizaciones de trabajadores y de implementar y aplicar los múltiples requisitos del país para registrar una organización laboral.

Contraviniendo la legislación internacional,⁹⁶ la Dirección General de Trabajo tiende a interpretar dichos requerimientos de manera restringida, obstaculizando el derecho a la organización—a menos que el sindicato se encuentre avalado por el empleador, en cuyo caso la Dirección General de Trabajo tiende a interpretar los requisitos de manera laxa, facilitando la matriculación del sindicato. La Dirección General de Trabajo puede también hacer caso omiso de ciertas conductas antisindicales que infringen el derecho de los trabajadores a organizarse, a pesar de las disposiciones del Código de Trabajo que prohíben a los empleadores “ejecutar actos que tengan por finalidad impedir que se constituya un sindicato.”⁹⁷

En los casos de Confecciones Ninos y SITCOM, detalladas en el capítulo VII más abajo, el Ministerio de Trabajo rechazó arbitrariamente las solicitudes de reconocimiento de los sindicatos, aceptando la versión de los hechos subyacentes provista por los empleadores, sin detenerse a considerar los alegatos de los trabajadores que hubieran apoyado la validez de las solicitudes. Por el contrario, en el caso de la CEL, el ministerio presuntamente otorgó personalidad jurídica a una unión sindical avalada por el empleador sin investigar las declaraciones según las cuales sus miembros no habrían renunciado en primer término al sindicato independiente, hecho que infringe la prohibición de doble afiliación sindical que figura en el Código de Trabajo.⁹⁸

El accionar del Ministerio de Trabajo en este área ha suscitado la reprobación de la corte. Por ejemplo, el 29 de marzo de 2000, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte de Suprema Justicia determinó que el Ministerio de Trabajo actuó de manera ilegal cuando rechazó la petición de registro del Sindicato de Trabajadores de la Industria del Turismo, Hostelería y Similares (STITHS) el 26 de junio de 1998. La Corte Suprema de Justicia halló que el Ministerio de Trabajo interpretó indebidamente el Código de Trabajo al impedir que trabajadores de instituciones oficiales autónomas formen sindicatos de industria; no observó los procedimientos estipulados por ley al citar las falencias en el petitorio del sindicato sin darles a los trabajadores la oportunidad de remediarlas; y aplicó la ley incorrectamente cuando sostuvo que el sindicato no describía adecuadamente las actividades de los empleadores, su propósito, y el accionar de los fundadores. La Corte Suprema—más de dos años después del rechazo ilegal del petitorio del sindicato—ordenó al Ministerio de Trabajo “emitir una nueva resolución en que se ordene la inscripción denegada.”⁹⁹

Nuevamente, el 25 de agosto de 2000, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia sostuvo que el Ministerio de Trabajo había denegado de manera ilegal la inscripción sindical, en esta oportunidad al Sindicato de Unidad de Trabajadores de Empresa Compañía de Telecomunicaciones de El Salvador, S.A. de C.V (SUTTEL), el 16 de junio de 1998. El ministerio presuntamente rechazó el petitorio de inscripción de SUTTEL—sin conceder previamente a los trabajadores el plazo obligado de quince días para rectificar las falencias—debido a que fue presentada dentro de los seis meses de una petición previa de los mismos trabajadores y que no explicitaba los propósitos del sindicato. La Corte Suprema de Justicia rechazó dichas razones. Halló que el petitorio de inscripción explicitaba adecuadamente los propósitos del sindicato, a saber, “represent[ar] los intereses y derechos de los afiliados y constituyentes,” parafraseando directamente el artículo 229 del Código de Trabajo. Señaló además que los cuarenta y cuatro trabajadores que integraban SUTTEL el 24 de mayo de 1998 no eran los mismos que intentaron organizarse sindicalmente el 2 de enero de 1998. La Corte Suprema de Justicia ordenó al ministerio “emitir una nueva resolución que conceda la personalidad jurídica denegada y mande inscribir al sindicato en el registro respectivo”—una vez más, luego de más de dos años de los intentos iniciales de los trabajadores de sindicalizarse.¹⁰⁰

También en el año 2000, en el caso de la Federación Sindical de Trabajadores del Sector Alimento y Afines (FESTSA), el Comité de Libertad Sindical de la OIT declaró, “El Comité deplora que, dado que se trataba de defectos formales fácilmente subsanables, las autoridades no hayan tratado de requerir el complemento de documentación o información necesario, solicitando a los promotores de la Federación que subsanasen, en un plazo razonable, las anomalías formales que hubieron advertido en el acta de constitución.”¹⁰¹

Denegación del acceso a la asistencia médica

En ciertos casos, los empleadores retienen las cargas destinadas a cubrir el seguro social de los trabajadores pero luego no remiten los fondos al Instituto Salvadoreño de Seguro Social como lo estipula la ley. Como resultado, dichos trabajadores y sus familiares permanecen sin cobertura y fuera de la red de salud pública. Dado que muchos de los trabajadores son pobres, les resulta difícil o imposible acceder a asistencia médica privada. Cuando se los obliga a pagar, los trabajadores y sus familias pueden simplemente desistir del tratamiento necesario. La respuesta del gobierno en tales casos ha sido inadecuada. El no inicio de acciones legales vigorosas en tales casos, la no remisión de pruebas de tales violaciones inmediatamente al ISSS para que sean investigadas, y la no creación de un mecanismo tal que los trabajadores afectados puedan tener un acceso oportuno a los hospitales y clínicas, viola el derecho de los trabajadores a la salud.

El derecho a la salud es reconocido como un derecho económico y social cuya máxima realización debe llevarse a cabo progresivamente bajo la legislación internacional sobre derechos humanos. El PIDESC garantiza el “derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” y obliga a los Estados partes a crear las “condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.”¹⁰² Asimismo, el Protocolo de San Salvador establece el “derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social” y requiere que los Estados partes garanticen “la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad” y extiendan “los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdicción del Estado.”¹⁰³ El Protocolo de San Salvador obliga además a los Estados parte a adoptar las “medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos.”¹⁰⁴ La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEFDM) agrega que los Estados parte deben también “garantizar[ ] a la mujer servicios apropiados en relación con el embarazo, el parto y el período posterior al parto, proporcionando servicios gratuitos cuando fuere necesario.”¹⁰⁵

La Constitución de El Salvador reconoce la “obligación del Estado de asegurar a los habitantes de la República, el goce de . . . la salud” y establece el seguro social como una institución “obligatoria” del “servicio público.”¹⁰⁶ De acuerdo con la legislación salvadoreña, los empleadores están obligados a asegurar a sus trabajadores depositando mensualmente en el Instituto Salvadoreño de Seguro Social cuotas del empleador y contribuciones de los trabajadores retenidas de los salarios de los mismos.¹⁰⁷ Mediante la presentación de “Tarjetas de Afiliación” y “Certificados Patronales” o “Certificaciones de Derechos y Cotizaciones,” los trabajadores, sus cónyuges, parejas e hijos tienen derecho a servicios de salud gratuitos del ISSS, incluidos “los cuidados necesarios durante el embarazo, el parto, y el puerperio.”¹⁰⁸ Las demoras del empleador en efectuar los pagos de seguro social son punibles con hasta el 10 por ciento de recargo sobre el monto total adeudado.¹⁰⁹

Los inspectores del Departamento de Afiliación e Inspección del Instituto Salvadoreño del Seguro Social fiscalizan el cumplimiento de la Ley de Seguro Social y sus disposiciones.¹¹⁰ De acuerdo con varios funcionarios del Ministerio de Trabajo, cuando los inspectores de trabajo detectan violaciones a las obligaciones del seguro social por parte de los empleadores, también notifican al Departamento de Afiliación e Inspección del ISSS.¹¹¹ De este modo, en teoría, dos cuerpos de inspectores—del ISSS y de la Dirección General de Inspección de Trabajo—se hallan coordinados para asegurar la aplicación efectiva de la legislación de El Salvador en materia de seguridad social.

En la práctica, sin embargo, esto puede no ocurrir. Tal como lo ilustra el caso representativo de Anthony Fashions tratado más abajo en el capítulo VII, aun cuando la Dirección General de Inspección de Trabajo cuente con pruebas de que el empleador no ha cumplido con las leyes de seguridad social, dicha institución puede no informar al ISSS o no tomar ninguna medida alguna para subsanar la situación. El resultado, como en el caso de Anthony Fashions, es que las trabajadoras—algunas de las cuales se encuentran embarazadas—podrían ver su derecho a la salud seriamente obstaculizado. Incapaces de acceder a los servicios gratuitos del ISSS porque sus empleadores no efectuaron los pagos de seguro social obligatorios, dejándolos sin cobertura, los trabajadores se ven en la obligación de tener que elegir entre asistencia médica privada costosa o abandonar sus tratamientos. Y si los trabajadores cuentan con recursos para acceder al tratamiento privado, es posible que jamás recuperen los gastos incurridos—un elemento disuasivo adicional para recurrir a la asistencia privada. Los empleadores que violan las disposiciones de seguridad social, tanto por no efectuar los pagos obligatorios del seguro social como por no proveer a los trabajadores de tarjetas de afiliación, son “responsables de los da­­­­ños y perjuicios que se ocasionaren al trabajador por tal incumplimiento.”¹¹² Sin embargo, la responsabilidad de entablar demandas contra los empleadores para recuperar los gastos recae sobre los trabajadores—proceso que podría ser muy largo, arduo y, en el caso de Anthony Fashions, infructuoso, si el empleador ni siquiera puede ser hallado para hacerle entrega de la citación judicial correspondiente.