XVI. LE DIALOGUE AVEC LE GOUVERNEMENT RWANDAIS

Pendant les derniers mois de 1998 et les premiers de 1999, les critiques exprimées depuis l'étranger, à l'encontre de la réorganisation rurale, commencèrent à se faire plus nombreuses. Dans le même temps, les aides internationales à la construction de logements se mirent à diminuer. Les autorités rwandaises décidèrent donc de lancer une nouvelle initiative afin d'obtenir un soutien international pour leur programme. En juillet 1999, le Ministère des terres, de la réinstallation et de la protection de l'environnement réaffirmait son engagement envers la politique de réorganisation rurale, déclarant que "les imidugudu seront le seul mode d'implantation de populations, recommandé et promu dans les zones rurales. L'objectif final du gouvernement est de permettre à l'ensemble de la population de vivre en habitat regroupé."³³⁸ Bien que déterminées et inflexibles quant à la politique elle-même, la plupart des autorités, y compris le Président Kagame, admirent cependant que certains problèmes étaient apparus au niveau de sa mise en _uvre. En juillet 1999, Kagame déclarait à des bailleurs : "Quelques contretemps ont affecté la mise en _uvre de la politique, qui a pu varier en fonction des dirigeants locaux. Cependant, l'expérience a été globalement positive et nous corrigerons les défauts éventuels, au fur et à mesure."³³⁹ Pour sa part, le ministère affirmait que les problèmes apparus dans la mise en _uvre étaient dûs "au grand nombre de personnes ayant besoin de toute urgence d'un abri, aux pressions sur les autorités locales qui en avaient résulté, au 'grand nombre d'ONG impliquées dans cet exercice' et à la faible capacité de coordination du gouvernement."

Le ministère promettait également qu'une approche "participative" serait utilisée à l'avenir, suggérant ainsi que des méthodes coercitives ne seraient plus utilisées. Des résidents du nord-ouest indiquèrent de fait qu'en 2000, dans plusieurs cas, les autorités locales n'avaient pas procédé au déplacement annoncé de certaines populations. En août 2000, un habitant de Ruhengeri faisait le commentaire suivant : "A un moment donné, les bourgmestres et le préfet ont dit 'attendez un peu, on va démolir vos maisons et vous vivrez sous du plastique'. Aujourd'hui, le préfet dit qu'il n'est pas nécessaire de démolir les maisons et qu'il faut donner aux gens le temps de construire, quand ils en auront les moyens. C'est un grand soulagement pour nous."³⁴⁰

Dans la seconde moitié de 1999 et en 2000, les autorités ont également fait des efforts afin d'améliorer les conditions de vie dans les imidugudu les plus sordides. Le gouvernement rwandais promettait ainsi une aide de vingt millions de francs rwandais (cinquante mille dollars) destinée à construire des toitures. Les préfets de Ruhengeri et de Gisenyi déclaraient tous deux qu'ils encourageaient les entreprises locales à produire, à coût réduit, des éléments de toiture destinés aux populations locales.³⁴¹ Les résidents de l'important umudugudu de Kinigi, l'un des plus sordides du nord-ouest, bénéficièrent de ressources supplémentaires et d'une plus grande attention de la part des autorités, après que le Président Kagame se soit rendu sur place, en août 2000 et promis des améliorations. Il faut noter que le gouvernement a tenté de promouvoir le tourisme dans la région des volcans du nord de Kinigi, connue pour ses gorilles. Le fait que les visiteurs doivent traverser cette commune pour arriver à la réserve naturelle peut avoir joué un rôle dans la décision prise par les autorités. A la fin de l'année 2000, les visiteurs passant par Kinigi ne voyaient plus de blindés mais plutôt des maisons dont la structure était faite de bois. La plupart d'entre elles semblaient plus petites que celles construites dans d'autres imidugudu et la qualité des murs variait considérablement de l'une à l'autre, certains étant faits de feuilles, d'autres de boue, d'autres encore étant de simples bâches en plastique ou des morceaux de métal. Certaines maisons avaient des toits en tôles, qui avaient en fait été attribués par tirage au sort étant donné leur nombre insuffisant. En décembre, des visiteurs virent des résidents fabriquer du gravier en cassant des pierres, le long de la route. Ce gravier devait entrer dans la préparation du béton destiné aux fondations de constructions futures. Aucune maison n'était visible en dehors de l'umudugudu, même si des fondations de pierre ou de béton, parfois recouvertes par la végétation, étaient encore visibles ci et là, dans la campagne.³⁴²

Soucieuses de faire renaître la générosité de la communauté internationale, les autorités rwandaises continuèrent à mettre en avant l'ampleur de la crise du logement qui, affirmaient-elles, n'était pas encore tout à fait réglée. Elles tentèrent parfois d'exagérer la gravité de la crise en mélangeant, dans les statistiques, les "anciens" et les "nouveaux" réfugiés, pour arriver ainsi au total de 2 670000³⁴³, mais également en ne faisant aucune distinction entre les rapatriés tutsi arrivant les mains vides et les Hutu, plus nombreux, qui pouvaient, eux, réintégrer leurs domiciles, moyennant parfois certaines réparations. Les autorités affirmaient n'avoir pas eu d'autre choix que d'imposer la politique d'habitat regroupé, étant donné l'ampleur de la crise, le besoin de réconciliation et la nécessité de promouvoir l'harmonie sociale. Lors d'une rencontre avec des bailleurs tenue à Londres, celui qui à l'époque n'était encore que le Vice-Président Kagame déclarait : "Dans une société qui tente de guérir d'un génocide, on ne peut sous-estimer les tensions et conflits qui peuvent découler de l'insuffisance des ressources foncières. Dans de nombreux cas, l'établissement de sites d'habitat regroupé était la seule solution, puisque quatre millions (sic) de personnes devaient être relogées."³⁴⁴

Les dirigeants rwandais ont tenté à plusieurs reprises de convaincre la communauté internationale qu'elle était, au moins indirectement, responsable des problèmes associés aux imidugudu. Ils suggéraient que la plupart des défauts du programme étaient dus à la réduction de l'aide internationale et que la solution passait par une augmentation de celle-ci. Un responsable de haut rang alla même jusqu'à insinuer que la réduction de l'aide était une preuve de la partialité de la communauté internationale envers les Hutu, dans le sens où les bailleurs ne s'étaient pas inquiétés des conséquences de leurs actes et n'avaient mis fin à leur assistance qu'après que le programme ait touché les populations du nord-ouest.³⁴⁵

Les autorités rwandaises se servirent donc du sentiment de culpabilité de la communauté internationale, mais ils recoururent également à d'autres arguments pour la convaincre de soutenir la politique d'imidugudu. Ainsi, un évêque, peut-être encouragé par les autorités, tenta de persuader un ambassadeur en poste à Kigali que les imidugudu étaient particulièrement intéressants pour les femmes. En effet, tenta-t-il d'expliquer, les maris battent moins leurs femmes dans les imidugudu parce qu'ils n'ont pas envie que les voisins entendent le bruit des coups, ce qui serait embarrassant pour eux. Les femmes étant les premières victimes des réinstallations forcées, ce commentaire n'en est que plus cynique.³⁴⁶

Soucieux de faire disparaître le scepticisme né du "manque de transparence"³⁴⁷ initial quant aux objectifs du programme, le gouvernement entama, à la fin de 1999, un dialogue avec les représentants des bailleurs, agences de l'ONU et ONG. Ce dialogue eut lieu en collaboration avec le comité directeur du JPRU, la structure de coordination des agences de l'ONU mentionnée plus haut, à laquelle un rapport sur les imidugudu fut remis en décembre 1999.

Ce rapport incitait les bailleurs internationaux à critiquer la confusion existant entre les programmes de relogement des sans abris et la politique de réorganisation rurale. Dans une note préparée par les ambassades et missions de coopération belges, britanniques, canadiennes, françaises, allemandes, italiennes, suédoises, suisses et néerlandaises, la question était posée de savoir si le dialogue avec le gouvernement "avait pour but de traiter `la question du manque d'abris' ou la `pratique actuelle' de la `réinstallation' (c'est-à-dire le déplacement de personnes disposant déjà d'un logement)..." La note ajoutait :

Fournir des abris à ceux qui n'en ont pas, réhabiliter des abris endommagés et reloger ailleurs des personnes qui disposent déjà d'un logement ne sont pas des initiatives contradictoires. Cependant, il s'agit d'activités différentes qu'il est nécessaire de distinguer les unes des autres, surtout dans le cas du relogement, qui implique la démolition de logements existants...³⁴⁸

Les bailleurs demandèrent donc que leur soit fournie "une chronologie claire des propos de loi relatifs au sujet" et affirmèrent que "développer une politique sans disposer d'un cadre législatif clair n'a pas vraiment de sens." Ils demandèrent que des statistiques cohérentes soient produites et notèrent la contradiction existant entre le nombre estimé de sans abris, 370 000 personnes, c'est-à-dire 74 000 familles, et les 300 000 logements jugés nécessaires par les autorités rwandaises. D'autre part, ils affirmèrent également que la nouvelle "stratégie d'approche participative" devait être mieux définie : "Déclarer que l'on souhaite impliquer la population à tous les niveaux du processus est plus qu'insuffisant". Ils ajoutaient: "Il est impossible de ne pas tenir compte du fait que la population soit forcée de modifier son mode de vie traditionnel."³⁴⁹

D'autres acteurs internationaux demandèrent également des détails quant à la nature de l'approche participative proposée par les autorités. Ainsi, un mémo du PNUD mentionnait l'importance de mettre en _uvre la réinstallation de manière consensuelle.³⁵⁰ Le forum international des ONG, lui, affirmait que la promesse du gouvernement ne s'accompagnait d'aucune mesure concrète et posait la question suivante : "Participer, est-ce-que ce sera plus qu'être `conscientisé' lors de la phase de planification, plus que `donner son accord' lors de la phase d'identification des sites et plus que fabriquer les briques lors de la phase de construction?"³⁵¹

Le fonctionnaire chargé de réagir à ces critiques se contenta de dire : "Le Gouvernement du Rwanda est arrivé à cette décision [de mettre en _uvre la politique de l'habitat] au terme d'un processus de consultation à tous les niveaux."³⁵² Cette affirmation ne correspondait aucunement à la réalité, comme nous l'avons montré plus haut.

En juillet 2000, après des mois de dialogue, les autorités rwandaises demandaient un financement de quatre cent millions de dollars -trois fois le budget national de l'exercice fiscal 2000-, destiné à la construction de logements pour 370 000 familles. Ce chiffre était donc supérieur de 120 000 unités au nombre estimé de personnes nécessitant un logement en 1997, et ce malgré la construction de plus de cent mille habitations, depuis cette date. La demande présentée par les autorités ne fournissait aucune explication quant à cette surprenante explosion des besoins.³⁵³

Les autorités, pour justifier leur demande, se contentaient d'affirmer que la crise du logement se poursuivait et que l'argent était destiné aux personnes les plus vulnérables, vivant dans des conditions vraiment misérables. Elles recouraient, une fois de plus, aux mots clés qui avaient si bien fonctionné dans le passé, affirmant que le programme devait permettre de promouvoir la réconciliation et la sécurité. Les véritables objectifs de la politique de l'habitat, à savoir la rationalisation foncière et la promotion du développement économique, n'étaient mentionnés qu'en dernière place sur la liste des motivations. ³⁵⁴

Comme en juillet de l'année précédente, le gouvernement affirma que les problèmes de mise en _uvre de la politique d'imidugudu étaient dûs au caractère urgent de la crise, au nombre important d'ONG participant à la construction des logements et aux problèmes de coordination au sein du gouvernement et entre celui-ci et ses partenaires externes. Il décrivait cependant les problèmes rencontrés avec davantage de détails. Ainsi, il affirmait que le fait d'avoir construit les imidugudu sur des terres fertiles et plates avait forcé les résidents à cultiver des terres en pente, moins fertiles et avait pu provoquer une "chute des rendements et des dégradations environnementales." Il mentionnait également les maisons "trop petites, trop proches les unes des autres et n'assurant pas le respect de la vie privée." Il admettait que les populations locales "n'avaient généralement pas été impliquées dans la sélection des sites, la conception des habitations, la définition de la taille des parcelles et divers autres aspects de la planification et de la mise en _uvre de la politique de l'habitat. En conséquence, les résidents des imidugudu ne se sont pas suffisamment appropriés leurs lieux de vie." Il mentionnait "de grandes disparités d'accès aux services sociaux dans les imidugudu", notamment pour l'accès à l'eau. Enfin, il citait également le "manque d'activités génératrices de revenus et d'accès au marché" ainsi que "des problèmes sociaux, notamment le manque de cohésion sociale et les risques de `ghettoïsation'", apparemment une référence à la nature mono ethnique de la plupart des imidugudu.³⁵⁵

Fin 1999-début 2000, la correspondance échangée entre les bailleurs étrangers et les autorités rwandaises avait pris un tour relativement critique, sans cependant que la communauté internationale ne pointe du doigt les méthodes coercitives ou la force parfois utilisées dans le cadre des réinstallations. Il semble cependant que les deux parties en aient discuté lors de certaines rencontres avec des représentants de l'état. Les autorités rwandaises réagirent à ces critiques en disant qu'à aucun moment, elles n'avaient donné instruction de recourir à la force et que si certains responsables locaux avaient usé de méthodes coercitives, ils l'avaient fait de leur propre initiative. Ellesfurent incapables d'expliquer pourquoi le nombre de cas était si élevé, pourquoi certaines préfectures étaient plus affectées que d'autres ou pourquoi les autorités nationales n'étaient pas intervenues pour y mettre un terme. Selon une personne ayant participé à ces discussions, le sujet fut simplement abandonné lorsqu'il apparut clairement qu'il serait impossible d'arriver à un consensus.³⁵⁶ La demande de financement du gouvernement y faisait cependant référence :

Il est important de souligner le fait que la réinstallation, dans le contexte rwandais, a pour but de fournir une habitation à des personnes qui, à l'heure actuelle, ne disposent pas d'un logement décent, et non de demander à des personnes de quitter des logements valables qu'elles occupent légalement.³⁵⁷

Le gouvernement promettait également que la mise en _uvre passerait par " un processus large de consultation à tous les niveaux ". Il ajoutait :

Les lignes directrices à respecter dans la mise en _uvre de la politique seront communiquées à tous les intéressés, notamment au niveau de la base. Seront ainsi communiqués le cadre juridique dans lequel s'inscrit le programme en matière foncière, les droits des résidents des imidugudu et les procédures de recours disponibles.³⁵⁸

En octobre 2000, le gouvernement n'avait toujours pas défini les "droits" des résidents et certaines autorités locales de haut rang, au moins dans la préfecture de Kibungo, ne souhaitaient pas que d'autres le fassent. En effet, les représentants d'une association de défense des droits humains organisèrent des séminaires de formation en septembre et en octobre, destinés à des autorités élues au niveau de la cellule et du secteur, à Kibungo. Selon les autorités nationales, ces autorités étaient celles qui devaient garantir, comme promis, que la population aurait son mot à dire quant à la manière dont la politique de l'habitat serait mise en _uvre. Lorsque les formateurs expliquèrent que le droit à la propriété et au logement était garanti par la législation internationale et rwandaise, certains participants s'interrogèrent sur la légalité des mesures coercitives utilisées pour forcer des populations à aller s'installer dans les imidugudu et s'approprier leurs terres. Les responsables préfectoraux présents lors des sessions réagirent à ces questions, les désapprouvant, et le préfet de Kibungo demanda aux formateurs de ne pas insister autant, à l'avenir, sur la question du droit à la propriété.³⁵⁹ Dans un autre cas, l'hebdomadaire semi-officiel Imvaho Nshya critiqua le Ministre de la sécurité intérieure et un parlementaire, les accusant d'avoir "semé la confusion" lors de réunions secrètes qui auraient été organisées dans leur préfecture d'origine, Cyangugu. Selon le journaliste, les gens se montrèrent moins enclins à partager leurs terres à la suite de ces réunions, qui auraient également été liées aux élections.³⁶⁰

Il semble qu'à la fin 2000, les autorités recoururent davantage à la persuasion et moins aux méthodes coercitives du passé pour convaincre les ruraux de quitter leurs habitations. Ellesmirent en exergue les avantages de la vie communautaire dans les annonces à la radio et firent visiter les imidugudu de Kibungo à des délégations venues d'autres préfectures.³⁶¹

Cependant, dans certaines régions, notamment la préfecture de Cyangugu, les autorités continuèrent à forcer des populations à aller s'installer dans les imidugudu. Elles relancèrent la procédure de partage des terres dans la préfecture de Gikongoro, où la politique n'avait pas été mise en _uvre et où peu de rapatriés s'étaient installés. Ainsi, les autorités invitèrent les propriétaires de deux secteurs de la commune de Karama à partager leurs terres avec des rapatriés qui n'étaient arrivés à Gikongoro qu'à la fin de l'an 2000, après avoir vécu quelques années à Kigali ou ailleurs dans le pays. Comme ce fut le cas dans d'autres exemples mentionnés plus haut, certains propriétaires cédèrent tout ou partie de leurs terres à des rapatriés et durent ensuite aller vivre dans les imidugudu, faute de terres.³⁶²

³³⁸ CCA Working Paper, n° 3, p. 7. Emphase dans l'original.

³³⁹ Ibidem

³⁴⁰ Human Rights Watch, entretien, Kigali, 5 août 2000.

³⁴¹ Human Rights Watch, entretiens, Gisenyi, 14 janvier 2000 et Ruhengeri, 25 février 2000.

³⁴² Human Rights Watch, observations sur terrain, 28 décembre 2000.

³⁴³ De 1994 à 1999. Gouvernement du Rwanda, "Thematic Consultation," p. 2.

³⁴⁴ CCA Working Paper, n° 3, p. 8.

³⁴⁵ Human Rights Watch, entretien, Kigali, 23 octobre 2000.

³⁴⁶ Human Rights Watch, entretien, Kigali, 10 avril 1999.

³⁴⁷ CCA Working Paper, n° 3, p. 7.

³⁴⁸ Discussion Note on the Report to the Steering Committee Meeing on Resettlement (2 December 1999) à Mme Patricia Hajabakiga, Secretary General, Ministry of Land, Human Resettlement and Environmental Protection, 24 December 1999.

³⁴⁹ Ibidem

³⁵⁰ Memo, "Common UN Position for Assistance in the Context of the Imidugudu Policy [December 1999].

³⁵¹ "Comments from the NGO Thematic Group on Settlement and Land Issues on the Report of the Thematic Consultation on Resettlement, " enclosed in letter from the NGO Thematic Group on settlement and villagisation to Mrs. Patricia Hajabakiga, Secretary General, Ministry of Land, Human Resettlement and Environmental Protection, Kigali, 10/01/2000.

³⁵² Patricia Hajabakiga à Madame Jeannette Seppen, Premier Secrétaire, Ambassade Royale des Pays-Bas, Kigali, 11/1/2000, n° 013/16.02, avec copies à neuf autres destinataires.

³⁵³ Gouvernement du Rwanda, "Thematic Consultation," pp. 1, 23.

³⁵⁴ CCA Working Paper, n° 3, pp. 8-9.

³⁵⁵ Gouvernement du Rwanda, "Thematic Consultation," pp. 9-11.

³⁵⁶ Human Rights Watch, entretiens, Kigali, 13 juillet et 15 août 2000.

³⁵⁷ Gouvernement du Rwanda, "Thematic Consultation," p. 1.

³⁵⁸ Gouvernement du Rwanda, "Thematic Consultation," p. 25.

³⁵⁹ Human Rights Watch, entretiens, Kigali, 23 et 31 octobre 2000.

³⁶⁰ Frank Ndamage, "Rwaka et Nsabimana sèment la confusion dans la préfecture de Cyangugu," Imvaho Nshya, n° 1365, 4-10 décembre 2000.

³⁶¹ Radio Rwanda, journal du soir, 25 novembre et 11 décembre 2000.

³⁶² Radio Rwanda, journal du soir, 2 novembre 2000.