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III. Fonctionnement de l’Assemblée des Etats parties et coopération

A. Les Méthodes de travail et la structure de l’Assemblée se sont améliorées

Une Assemblée pro-active est cruciale pour exercer correctement ses fonctions en vertu du Statut de Rome et pour garantir que la CPI devienne une institution efficace. En tant que cour nouvelle et unique devant faire face à d’énorme défis, la CPI nécessite un examen minutieux mais approprié, ainsi que des informations en retour.

A cet égard, le renforcement significatif des méthodes de travail de l’Assemblée au cours des quatre dernières années est appréciable. Le Bureau tient maintenant des réunions régulières (huit réunions en 2006) et a pris des mesures pour améliorer la transparence et la coordination avec les Etats parties ne faisant pas partie du Bureau, par exemple en fournissant des rapports publics de ses réunions.⁵⁷ Les deux groupes de travail permanents du Bureau se réunissent aussi régulièrement ; ils interagissent avec la CPI, les ONG et des experts ; ils produisent des rapports en vue de faciliter le travail de l’Assemblée ; et ils aident à la préparation de la session de l’Assemblée. Ces pratiques devraient se poursuivre. Elles facilitent un  engagement soutenu dans les questions importantes pour la CPI et devraient permettre à l’Assemblée de prendre des décisions à la prochaine session.

La session de l’Assemblée de cette année comporte d’autres améliorations, comme un débat général plus long au commencement de la session, et une session plus longue dans son ensemble. Une session plus longue permettra à l’Assemblée de discuter les questions plus en profondeur et de minimiser le nombre de groupes de travail informels parallèles, qui empêchent les délégations plus petites de participer efficacement. Tant la session plus longue que le débat général devraient permettre à l’Assemblée de passer de considérations budgétaires largement techniques (qui ont occupé la majorité des sessions précédentes) à une discussion plus substantielle et englobant le travail et les défis de la CPI.

En plus de ces mesures, nous pensons que plusieurs autres actions détaillées ci-dessous devraient être entreprises pour garantir que l’Assemblée puisse jouer un rôle efficace pour encourager le développement positif de la CPI, y compris en améliorant la qualité du travail produit par les groupes de travail, qui a été inégale.

Recommandations de Human Rights Watch :

16)  Les Etats parties devraient prendre des mesures pour améliorer la participation active d’un plus grand nombre d’Etats aux groupes de travail et à la session annuelle.

17)  L’Assemblée devrait établir des délais et des mandats plus clairs pour les groupes de travail, tout en demandant que les groupes se réunissent régulièrement, en fonction des besoins.

18)  L’Assemblée devrait demander à ce que le Secrétariat de l’Assemblée apporte un soutien substantiel aux groupes de travail selon les besoins et elle devrait attribuer des ressources au Secrétariat à cet effet.

B.  Coopération

S’assurer que la CPI reçoit la coopération qui lui est nécessaire est un aspect important du Statut de Rome. C’est aussi absolument crucial pour le succès de la Cour. Etant donné le mandat de la CPI, le refus de coopérer  —tant par des gouvernements que des individus— est prévisible. Mais ne disposant pas de ses propres mécanismes pour faire appliquer ses décisions, la CPI est totalement dépendante de la coopération qu’elle reçoit. Etant donné que la CPI est maintenant activement engagée dans des enquêtes et des poursuites judiciaires, il est essentiel que l’Assemblée prenne des mesures sérieuses pour s’assurer que la Cour obtient la coopération dont elle a besoin pour faire son travail.

L’expérience des tribunaux ad hoc et de la Cour Spéciale pour la Sierra Leone met en évidence l’importance cruciale de la coopération. Les plus grands défis rencontrés par ces institutions ont été liés à leur besoin de coopération pour garantir l’arrestation des accusés ou pour mener les enquêtes.  A cet égard, la pression exercée par des Etats tiers a été déterminante pour la vague de redditions volontaires au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, et la reddition récente de Charles Taylor à la Cour Spéciale.

Les Etats parties ont à juste titre souligné l’importance de la coopération, ainsi que leur engagement à aider la Cour à obtenir cette coopération.⁵⁸ Mais si certains efforts ont été faits jusqu’ici,⁵⁹ ils sont loin d’être suffisants. Par exemple, le fait que les mandats d’arrêt contre les dirigeants de l’Armée de résistance du seigneur (ARS) n’ont toujours pas été exécutés constitue un obstacle important aux progrès de la CPI dans les poursuites concernant les crimes commis dans la situation dans le nord de l’Ouganda.⁶⁰ Les développements actuels liés aux pourparlers de paix à Juba, dans le sud du Soudan, peuvent rendre inappropriée une action immédiate pour obtenir ces arrestations. Cependant, le processus de Juba ne devrait pas faire oublier que les mandats d’arrêt contre les dirigeants de la ARS n’ont toujours pas été exécutés plus d’un an après avoir que la chambre préliminaire ait levé les scellés dont faisaient l’objet ces mandats.⁶¹ 

L’exécution des mandats d’arrêt est précisément le type de domaine où la Cour a besoin d’une assistance concrète  de la part des Etats parties et de l’Assemblée.⁶² Cette assistance devrait comporter des efforts actifs de la part des Etats sur les territoires desquels peuvent se trouver les suspects, et des Etats qui ont un intérêt particulier, des ressources ou une influence qui puissent contribuer à la reddition des suspects. Ces efforts devraient au minimum comporter une coopération stratégique avec d’autres acteurs pertinents comme le  Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU. D’autres formes de coopération pouvant être nécessaires à la CPI dans toutes les situations sont : le support logistique, le rassemblement des preuves, la réalisation de fouilles et de saisies, la localisation de biens, la réinstallation de témoins et la mise à disposition de lieux de détention.

Le manque d’engagement ferme et soutenu pour obtenir l’arrestation des membres de l’Armée de résistance du seigneur recherchés par la CPI soulève des questions sur les perspectives de succès de la CPI.⁶³ Ainsi, lors de récentes déclarations publiques et lors des réunions diplomatiques, des hauts responsables de la CPI ont désigné la coopération comme étant un souci majeur.⁶⁴

Les responsables de la CPI ont bien sûr un rôle important à jouer pour mettre en évidence le type de coopération qui est nécessaire et attendue, ainsi que leurs propres stratégies pour garantir cette coopération. Ils n’ont peut être pas jusqu’ici rendu cette information assez claire même si les efforts de la CPI pour maintenir les Etats parties informés sur son travail et sur les défis qu’elle rencontre, et pour renforcer la capacité du Bureau du Procureur en matière de coopération, sont des efforts appréciés. ⁶⁵ C’est à l’Assemblée et aux Etats parties de jouer efficacement leur rôle pour assurer que la CPI reçoit la coopération nécessaire. Les actions listées ci-dessous devraient être entreprises pour faire avancer cet objectif.

Actions à la prochaine Assemblée pour promouvoir la coopération

19)  Les Etats parties devraient envisager de constituer un groupe de travail sur la coopération pendant la session de l’Assemblée.

Un groupe de travail sur la coopération pendant la session de l’Assemblée pourrait être très utile. La coopération est en effet une question importante et opportune et l’Assemblée doit explorer un certain nombre d’actions pour la rendre effective. Même un groupe de travail bref pourrait démarrer les discussions entre les Etats parties et la CPI à propos des façons de répondre plus efficacement aux problèmes de coopération. Il permettrait aussi à la CPI de donner des informations plus explicites aux Etats parties sur l’assistance dont elle a besoin.

20)  Dans la « résolution omnibus », les Etats parties devraient souligner l’importance d’une coopération efficace et demander que le Bureau de l’Assemblée envisage la création d’un groupe de travail inter-sessionnel consacré à la coopération.

Nous croyons savoir qu’une discussion initiale a eu lieu à la CPI et entre les Etats parties à propos de la création d’un groupe de travail du bureau sur la coopération. Un tel groupe pourrait endorser des tâches importantes pouvant assister la CPI.  Par exemple, ce groupe pourrait se concentrer sur les types de mesures que l’Assemblée pourrait prendre préventivement pour favoriser la coopération ; analyser le rôle de l’Assemblée par rapport à la coopération (qui pourrait potentiellement inclure un travail préparatoire sur le rôle de l’Assemblée au sujet de la non coopération en accord avec les articles 87 et 112 du Statut de Rome); ou encourager les Etats parties à adopter une législation nationale de mise en œuvre du Statut de Rome.

Le groupe de travail pourrait aussi servir à la CPI de premier point important de contact et de dialogue avec l’Assemblée dans le cas où surviendraient des besoins de coopération et des difficultés. L’existence du groupe pourrait jouer un rôle en fournissant à la CPI un « soutien politique » quand elle cherche à obtenir un certain type de coopération d’un acteur.

21)  Les Etats parties devraient envisager, en étroite coordination avec la CPI, la création de groupes de travail ad hoc pour traiter de défis particuliers de façon pratique quand ils surviennent.

Ces groupes de travail ad hoc pourraient offrir un forum utile aux Etats parties, à la CPI, et à d’autres acteurs pertinents afin d’élaborer des stratégies pour répondre à des défis spécifiques de coopération. Ils pourraient inclure les Etats parties les plus engagés ou ayant le plus d’influence quant à un problème de coopération spécifique, et inviter des organisations inter-gouvernementales selon les besoins, telles que des agences des Nations Unies. Un groupe de travail de ce type pourrait être précieux en ce qui concerne l’exécution des mandats d’arrêt de la CPI contre les dirigeants de l’ARS, par exemple.

22)L’Assemblée devrait approuver les affectations budgétaires visant à soutenir et à renforcer le travail de la Section de la Coopération Internationale de la CPI.

Ceci comprendrait l’approbation de postes de conseillers de coopération internationale pour la RDC, le Darfour, et le nord de l’Ouganda, ainsi qu’une quatrième situation. A ce propos, l’Assemblée devrait envisager de rejeter les coupes budgétaires proposées par le Comité du budget et des finances concernant l’un de ces postes.⁶⁶ Il s’agit aussi de soutenir les réaffectations internes permettant de fournir des analystes d’information et de dépistage à la Section de planification et d’opérations.⁶⁷

23) Dans le débat général, Les Etats parties devraient s’engager à prendre au moins une mesure concrète pour faciliter la coopération avec la CPI d’ici la prochaine session de l’Assemblée, et à faire ensuite un rapport sur les mesures prises ou à expliquer pourquoi il n’a pas été possible de les prendre.

Actions que les Etats parties devraient prendre à leur propre initiative pour promouvoir la coopération

Les Etats parties devraient entreprendre les actions suivantes à leur propre initiative pour renforcer la coopération avec la CPI, s’ils ne les ont pas encore réalisées.

24)Les Etats parties devraient adopter une législation de mise en oeuvre du Statut de Rome avec suffisamment de précision.⁶⁸

Nous croyons savoir que certaines demandes de coopération de la CPI ont été refusées dans quelques cas où parce que le cadre législatif national nécessaire n’était pas en place ou n’était pas assez précis. Des législation de mise en œuvre suffisamment spécifiques sur la coopération devraient être mises en place maintenant pour faciliter la coopération future.⁶⁹ Les formes de coopération contenues dans cette législation devraient comprendre le soutien logistique, l’assistance pour les interrogatoires des personnes, le rassemblement des preuves en possession des Etats parties, la réalisation de fouilles et de saisies, et l’identification et la localisation de biens.⁷⁰

25) Les Etats parties devraient conclure des accords sur la réinstallation des témoins.⁷¹

Dans les poursuites impliquant des crimes graves tels que ceux jugés par la CPI, la protection des témoins est presque toujours un problème majeur et la réinstallation des témoins peut être  nécessaire dans certains cas. Etant donné que la CPI opère dans des conflits en cours, la possibilité de réinstaller des témoins à l’extérieur du pays est encore plus importante. Nous croyons savoir que seuls quelques accords de réinstallation ont été conclus jusqu’ici, ce qui est regrettable.

26)Les Etats parties devraient conclure des accords sur l’éxecution des peines.⁷²

Offrir des lieux de détention pour y placer des personnes condamnées par les tribunaux internationaux est indubitablement l’un des aspects les moins attrayants de la justice internationale. Cependant, c’est d’une importance vitale. Le transfert du procès de Charles Taylor à La Haye cette année a été bloqué pendant plus de deux mois dans l’attente qu’un Etat offre un lieu de détention s’il était déclaré coupable, ce qui met en évidence la nécessité pour les Etats de s’occuper de façon pro-active d’assurer des lieux de détention pour les personnes condamnées par la CPI.⁷³ Nous sommes préoccupés par le fait qu’à notre connaissance un seul pays a conclu ce type d’accord avec la CPI jusqu’à présent.⁷⁴

27) Les Etats parties devraient exprimer leur soutien politique et leur engagement en faveur de la CPI et de la justice

a. Les Etats parties devraient faire pression pour que soit conclu un accord de relations entre la CPI et l’Union Africaine (UA).

Les accords entre les organisations régionales et la CPI sont un moyen important de faciliter la coopération.⁷⁵ Etant donné en particulier les enquêtes en cours de la CPI en Afrique, la conclusion d’un accord  de relations entre la CPI et l’UA est tout spécialement importante. Nous nous réjouissons des récentes déclarations des Etats parties africains appelant à cet accord et nous appelons à des efforts supplémentaires vers cet objectif.⁷⁶

b. Les Etats parties devraient faire pression sur les autres Etats pour qu’ils coopèrent aux enquêtes.

Etant donné l’opposition du gouvernement soudanais à l’enquête de la CPI au Darfour, cette pression pourrait s’avérer nécessaire vis-à-vis de Khartoum. Le prochain rapport du procureur de la CPI au Conseil de sécurité devrait fournir des informations importantes sur le degré de coopération avec la CPI de la part du gouvernement soudanais jusqu’ici.⁷⁷ Si le Soudan ne se conforme pas totalement aux demandes d’assistance du procureur, les Etats parties devraient faire pression sur le Soudan pour qu’il coopère. A cet égard, l’Assemblée et la Cour pourraient également envisager d’utiliser les critères élaborés par la Commission d’enquête internationale sur le Darfour pour évaluer la coopération du gouvernement soudanais.⁷⁸

c. Les Etats parties devraient soutenir la justice et la CPI dans le contexte des crimes graves commis dans le nord de l’Ouganda

Etant donné le débat récent sur la justice et les mandats de la CPI lancés contre les dirigeants de l’ARS dans le contexte des récents pourparlers de paix dans le nord de l’Ouganda, les Etats parties devraient faire pression pour un résultat qui comprenne à la fois un accord de paix et des poursuites sérieuses et équitables pour les crimes les plus graves en accord avec les règles internationales. Mettre un terme au conflit dans le nord de l’Ouganda est crucial pour les populations qui souffrent terriblement depuis près de vingt ans.⁷⁹ Les pourparlers actuels portent l’espoir de la fin du conflit, bien que le résultat final demeure peu clair. Bien que certains aient défendu la possibilité d’un accord de paix accompagné d’un abandon des mandats d’arrêt de la CPI contre les dirigeants de l’ARS, des poursuites sérieuses et efficaces pour crimes graves sont une composante essentielle d’une paix durable. ⁸⁰

Les Etats parties devraient aussi préciser qu’un ajournement du Conseil de sécurité de l’ONU en vertu de l’article 16 du Statut de Rome serait inapproprié dans ce cas, et les Etats parties au Conseil de sécurité doivent s’opposer à un ajournement au titre de l’article 16.⁸¹ En l’absence d’alternatives crédibles au niveau national, un ajournement soustrairait les dirigeants de l’ARS à  des poursuites judiciaires, peut-être indéfiniment s’il était renouvelé. Il pourrait aussi ouvrir la porte à une interférence dangereuse et inappropriée avec la CPI de la part du Conseil de sécurité. Nous avons déjà vu une utilisation sans scrupules du Conseil de sécurité par un membre permanent exerçant une  interférence illégitime avec la CPI par le biais des résolutions 1422 et 1487 du Conseil de sécurité.

En tout premier lieu, ces actions sont importantes pour les populations de l’Ouganda. Elles sont également cruciales pour la CPI en tant qu’institution. La Cour ne pourrait pas remplir son mandat qui est de rendre justice pour les crimes les plus graves si elle se trouvait réduite essentiellement à une monnaie d’échange dans des négociations de paix. Sa raison d’être de « mettre un terme à l’impunité des auteurs » des crimes les plus graves comme cela est inscrit dans le préambule du Satut de Rome serait réduite à néant.

d. Les Etats parties devraient défendre le caractère universel de la CPI

Au cours de l’année dernière, la CPI a fait face à des critiques selon lesquelles elle serait une « Cour occidentale » pratiquant une justice sélective. Si cette critique est inexacte, elle a le potentiel non seulement de mettre à mal la crédibilité de la Cour, mais aussi sa capacité à obtenir la coopération des Etats et des organisations inter gouvernementales dans l’accomplissement de tâches importantes. Le fait que toutes les situations actuellement en cours d’enquête sont en Afrique renforce cette impression.

Nous considérons qu’il est d’une importance cruciale que les Etats parties s’efforcent de transmettre le fait que la CPI est une institution universelle. Les Etats parties devraient préciser que la CPI bénéficie maintenant du soutien et de la participation de 104 Etats dans le monde dont 29 Etats d’Afrique, 22 Etats d’Amérique latine et des Caraïbes, et 12 Etats d’Asie.⁸² Les Etats parties devraient aussi rappeler qu’ils se sont réunis avec d’autres états dans la conviction qu’il doit y avoir des poursuites sérieuses et équitables pour les crimes les plus graves. Les Etats parties devraient souligner que cela est conforme au droit international, et non au droit « occidental ».

Nous encourageons vivement tous les Etats parties d’apporter ces clarifications aux moments appropriés dans les forums nationaux, bilatéraux et multilatéraux. Bien sûr, les Etats parties africains et d’Amérique latine sont particulièrement bien placés pour ce faire. Nous pensons que de tels efforts pourraient revêtir une valeur particulière et adaptée au cours des débats de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité des Nations Unies, de l’Union Africaine, de l’Organisation des Etats américains et de la session de l’Assemblée des Etats parties.