<< الصفحة السابقة  |  الصفحة الرئيسية  |  الصفحة التالية >>

V. المفوضية العليا للاجئين والحماية المؤقتة

في عام 1998، وقعت المملكة الأردنية الهاشمية والمفوضية العليا للاجئين مذكرة تفاهم تسمح للأخيرة بممارسة مهمتها في الاعتراف باللاجئين شريطة أن تلتزم بالعثور على أماكن لإعادة توطينهم خارج الأردن خلال ستة أشهر من الاعتراف باللاجئ.⁸⁸ أما من الناحية العملية، فالأردن يتسامح مع بقاء كثير من اللاجئين الذين اعترفت بهم المفوضية لمدةٍ تتجاوز كثيراً الأشهر الستة المقررة بإعادة توطينهم.⁸⁹

واستعداداً لتدفق اللاجئين العراقيين المتوقع بعد الحرب التي قادتها الولايات المتحدة، أعلنت المفوضية العليا في أبريل/نيسان 2003 عن نظام حماية مؤقت من أجل اللاجئين العراقيين في الأردن وسوريا ولبنان.⁹⁰ وقد توصلت المفوضية إلى خطاب تفاهم مع الحكومة الأردنية يعتبر بمثابة أساس قانوني لنظام الحماية المؤقت؛ لكن الحكومة الأردنية تفسره على نحوٍ مختلف.⁹¹

وتقول خطة عمليات المفوضية في الأردن لعام 2006: "تواصل المفوضية رعاية نظام الحماية المؤقت من أجل جميع العراقيين الذين تم الاتفاق رسمياً بشأنهم مع الحكومة الأردنية عبر خطاب التفاهم الموقع في 15 أبريل/نيسان 2003".⁹² أما الأردن، فهو لا يعترف بسريان نظام الحماية المؤقت إلا على مخيم الرويشد، وهو مركزٌ مغلق قرب الحدود العراقية يضم حالياً أقل من 500 لاجئ معظمهم من الفلسطينيين والأكراد الإيرانيين.⁹³ فقد قال لنا مخيمر أبو جاموس، أمين عام وزارة الداخلية أن التصريح الصادر عن المفوضية العليا عام 2003 والقائل بأن نظام الحماية المؤقت كان "إعلاناً من جانبٍ واحد. ونحن لا نعترف به".⁹⁴ وقال أن خطاب التفاهم مع المفوضية كان يتعلق بالحماية المؤقتة للاجئين في المخيم الحدودي، وليس بنظام حماية مؤقت واسع.⁹⁵ وقد حصلت هيومن رايتس ووتش على نسخةٍ من هذا الخطاب، وهو يؤيد ما تقوله الحكومة الأردنية.

وإضافةً إلى كون الأردن لم يوافق على نظام الحماية المؤقت أبداً، فقد أبلغ المفوضية العليا للاجئين أيضاً أن الحاجة إلى نظام حماية مؤقت، ومهما تكن كبيرةً، انتهت منذ زمنٍ بعيد. ومنذ أبريل/نيسان 2005، أبلغت الحكومة المفوضية أنه ينبغي عليها عدم تطبيق نظام الحماية المؤقت بعد "أن انتهت الحرب في العراق بزمنٍ طويل".⁹⁶

لكن المفوضية مستمرةٌ في إصدار بطاقات "طالب اللجوء".⁹⁷ وهي تجددها كل ستة أشهر كما لو أن نظام الحماية المؤقت مازال قائماً. وأما الحكومة الأردنية فهي لا تعترف بها فيما يخص السماح بالإقامة؛ كما أن هذه البطاقات لا تقدم لحامليها أية فوائد، من قبيل السماح بالعمل أو الأهلية للحصول على مساعدات من الحكومة. وتنحصر فائدتها في قدرة اللاجئ الذي يحملها، عند اعتقاله، على طلب زيارة موظف من المفوضية له في مكان الاحتجاز لإجراء عملية تحديد وضعه كلاجئ. ورغم أن تعبير "طالب اللجوء" يشير إلى وجود طلب لجوء قيد النظر، فإن المفوضية قد علقت النظر في طلبات اللجوء عملياً منذ إعلانها إقامة نظام الحماية المؤقت (إلا فيما يخص حاملي البطاقات المحتجزين).

لم تفعل المفوضية شيئاً جديداً بشأن طلبات لجوء العراقيين بعد 2003. وتركت مستقبل الأشخاص الذين حصلوا على بطاقة "طالب اللجوء" معلقاً. وهي تقول أن من شأن النظر في حالة اللاجئين أن يؤدي بالتأكيد إلى بعض حالات الرفض، وأنها لا تريد العمل بطريقة تؤدي إلى قيام الأردن بترحيل طالبي اللجوء المفروضين لمعاناة مزيد من العنف في العراق. لكن تعليق النظر في أوضاع اللاجئين يعني أن العراقيين لن يعترف بهم كلاجئين، وأن المفوضية لن تستطيع المطالبة بتوطينهم في بلدان أخرى.

كما أن لدى المفوضية العليا للاجئين أيضاً سبباً عملياً لتعليق النظر في أوضاع اللاجئين: إن مواردها لا تتناسب، ولو من بعيد، مع متطلبات تدفق مئات آلاف العراقيين للأردن؛⁹⁸ كما لا توجد فرصةٌ لحلٍّ دائم من أجل أعدادٍ ضخمة من اللاجئين المعترف بهم. وثمة خياران لهذا الحل الدائم هما إعادة التوطين خارج المنطقة (وهذا عائدٌ لقرار الحكومات الأخرى)، أو دمج اللاجئين في المجتمع المحلي (وهو ما يرفضه الأردن رفضاً قاطعاً).⁹⁹ كما أن الولايات المتحدة الأمريكية التي كانت تستقبل أكبر أعداد من اللاجئين من أجل إعادة توطينهم أعلنت حظراً على إعادة توطين أي لاجئين عراقيين بعد هجمات 11 سبتمبر/أيلول 2001 (ظل هذا الحظر نافذ المفعول حتى رُفع رسمياً في أبريل/نيسان 2005).¹⁰⁰ وفي عام 2005، قبلت الولايات المتحدة 12 لاجئاً عراقياً محالين من مكتب المفوضية العليا للاجئين بعمان، وقبلت ستةً غيرهم ضمن حالات لم شمل العائلات ودون تدخل من جانب المفوضية.¹⁰¹

وفي عام 2005، عملت المفوضية العليا على تسهيل إعادة توطين 436 شخصاً خارج الأردن. وكان من بينهم 158 عراقياً وفلسطينياً عراقياً، و191 من الأكراد الإيرانيين. ولم يكن من بين اللاجئين الذين أعيد توطينهم عام 2005 إلا 212 شخصاً من الموجودين في المدن الأردنية؛ أما البقية فكانوا من مخيم الرويشد. ومع أن عام 2004 شهد إعادة توطين عدد أكبر من اللاجئين الموجودين في الأردن (591 شخصاً)، فإن عدد العراقيين بينهم كان أقل بكثير (68 شخصاً). وقد كانت الكثرة الغالبة من هؤلاء اللاجئين المعاد توطينهم (410) من الأكراد الإيرانيين.¹⁰² والبلدان الرئيسية التي أعادت توطين اللاجئين لديها في عامي 2004 و2005 هي أستراليا وكندا ونيوزيلندا.¹⁰³

لم تقم المفوضية العليا للاجئين بإحالة أي لاجئين عراقيين لإعادة توطينهم في المملكة المتحدة منذ بدء الحرب.¹⁰⁴ وكان جميع العراقيين الموجودين في المدن الأردنية والمحالين من أجل إعادة توطينهم من "الحالات القديمة" التي يعود لجوؤها إلى عهد صدام حسين.

وعندما كان نظام الحماية المؤقت ساري المفعول، لم يكن مكتب المفوضية العليا للاجئين بعمان يبت في وضع اللاجئين إلا في حالات استثنائية جداً، وعادةً ما كان ذلك من أجل طالبي اللجوء المسجلين الذين يجري احتجازهم ويواجهون خطر الترحيل. وقد تراجع عدد اللاجئين العراقيين الذين تعترف المفوضية بهم من 2429 شخصاً عام 2000 إلى 1904 أشخاص عام 2001. وبعد أن اعترفت بـ 632 لاجئاً عام 2002، انخفض الرقم إلى 246 عام 2003، وهو العام الذي أقامت فيه المفوضية نظام الحماية المؤقت. ولم يعترف مكتب المفوضية بعمان إلا بـ 41 عراقياً عام 2004 وبـ 22 عام 2005.¹⁰⁵ وأما الغالبية الساحقة من اللاجئين العراقيين في الأردن فلا تعترف المفوضية بهم.

التسجيل من أجل الحماية المؤقتة ـ بطاقات اللجوء

جرى تسجيل نسبة صغيرة فقط من العراقيين الموجودين في الأردن (17000 شخصاً) لدى المفوضية العليا للاجئين بصفتهم من طالبي اللجوء؛ ولا تعترف المفوضية بصفة لاجئ إلا لعددٍ صغيرٍ جداً منهم (712 شخصاً). وتعود حالات معظم هؤلاء الأشخاص إلى عهد صدام حسين.¹⁰⁶ ومن هنا يظهر أن مكتب المفوضية يعمل كما لو أن الأمر يتعلق بتدفق طبيعي للاجئين لا بتدفقٍ ضخم. والواقع أنه ليس من شأن مضاعفة عدد الموظفين المخولين بتقرير وضعية اللاجئين مرتين أو ثلاث مرات أن يفي بما يتطلبه عدد طالبي اللجوء المسجلين،¹⁰⁷ هذا إن لم نقل شيئاً عن مئات ألوف الأشخاص الذين يحتاجون إلى حمايةٍ مؤقتة. كما أن ما تفترضه مذكرة التفاهم الموقعة عام 1998 من أن المفوضية ستعمل سريعاً على إيجاد أماكن خارج الأردن لإعادة توطين جميع اللاجئين المعترف بهم ليس بالأمر الواقعي لأن عدد اللاجئين الذين يلتمسون إعادة توطينهم (إذا كانت إعادة التوطين خياراً ممكناً) يتجاوز ما تعرضه البلدان من خارج المنطقة بقدرٍ كبيرٍ جداً.

ويقول موظفو مكتب المفوضية العليا للاجئين بعمان أنهم لم يلاحظوا زيادةً كبيرة في التسجيل لدى مكتبهم مؤخراً. كما يلفتون النظر إلى أن بعض العراقيين الذين يسجلون حديثاً ليسوا من القادمين الجدد، بل أن بعضهم من المقيمين منذ فترةٍ طويلة في الأردن.¹⁰⁸ كما أن طلبات اللجوء المقدمة إلى مفوضية اللاجئين ليست بالضرورة مؤشراً على حجم تدفق اللاجئين. فمثلاً، يبدو أن عدد العراقيين الذين يرفض الأردن السماح لهم بدخول حدوده أكبر الآن. كما أن ليس من السهل الوصول إلى مكتب المفوضية في عمان، وهو ليس معروفاً جيداً في أوساط العراقيين، إضافةً إلى وجوده في منطقةٍ سكنيةٍ بعيدةٍ نسبياً بدلاً من أن يكون مقره في أحد المراكز النشطة ضمن المدينة (وجدنا صعوبةً في الاهتداء إلى المكتب رغم المعلومات التفصيلية التي كانت لدينا).¹⁰⁹ وقد عبّر لنا عددٌ من العراقيين عن عدم ثقتهم بالمفوضية العليا للاجئين. وعبروا خاصةً عن مخاوفهم من عدم حفاظ المفوضية على سرية ما يقال في المقابلات التي تجريها معهم لتحديد وضعهم كلاجئين. وأكد لنا عمال الخدمة الاجتماعية أن كثيراً من العراقيين يحملون هذا الشعور.¹¹⁰ أما مكتب المفوضية بعمان فقالوا لنا أن العاملين في المكتب يقدمون المشورة للاجئين وطالبي اللجوء في أمورٍ ذات طبيعة سرية، وأنهم يهتمون اهتماماً خاصاً بضمان السرية خلال عملية تسجيل اللاجئ أو البت في وضعه كلاجئ.¹¹¹

ولا يدرك اللاجئون العراقيون ما هي الحقوق أو المكاسب التي تمنحها بطاقة طالب اللجوء لهم (وهم محقون في ذلك). وقد قابلنا عراقيين لم يجددوا بطاقات طالب اللجوء التي يحملونها لأنهم لم يجدوا أنها تملك أي أثر فيما يخص السلطات الأردنية. وقال لنا حلاق شيعي من مدينة الصدر في بغداد روى أنه ترك العراق في يناير/كانون الثاني 2004 بعد أن هدده بعض المتطرفين بالقتل لأنه يحلق ذقون زبائنه (وهو ما يعارضه المتطرفون لأسبابٍ دينية):

بعد أن تجاوزتُ مدة إقامتي هنا ذهبت إلى المفوضية العليا للاجئين وحصلت منها على بطاقة [طالب اللجوء]. لكن، وعندما أغارت الشرطة على هذا الحي [حي بغداد في عمان] قالت لي أن بطاقة المفوضية لا تعني شيئاً لديها، وأنها عديمة الفائدة

وعلى الرغم من حقيقة أن تسجيل المرء كطالب لجوء لا يحمل له أية مكاسب اجتماعية، وأنه يقدم حداً أدنى من الحماية في أحسن الأحوال، فإن عدد طالبي اللجوء لدى المفوضية ازداد من 13000 في سبتمبر/أيلول 2005 إلى 17000 في أبريل/نيسان 2006.¹¹³ ويتوقع المكتب تسجيل 20000 طالب لجوء حتى نهاية 2006.¹¹⁴

الحماية الإضافية: طريقةٌ أخرى للحماية في غياب نظام الحماية المؤقت

في الحالات القليلة نسبياً التي ينظر فيها، يطبق مكتب المفوضية العليا للاجئين بعمان، وعلى نحوٍ حصري، معيار "وجود أساس حقيقي للخوف من التعرض للاضطهاد" في اتفاقية اللاجئين لعام 1951؛ وهذا المبدأ لا يعترف باللاجئين الفارين من ظروف العنف المعمم. فإذا احتجز الأردن مزيداً من حاملي بطاقة "طالب اللجوء"، وإذا أجرت المفوضية مزيداً من أعمال البت في أوضاع اللاجئين، فإن استخدامها الحصري لمعايير اتفاقية اللاجئين يرجح أنها سترفض أعداداً متزايدة من طالبي اللجوء ممن سوف يرحّلهم الأردن إلى العراق. إن تقيد المفوضية بالتعريف الضيق للاجئ الذي يرد في اتفاقية اللاجئين، يحد من الأدوات التي تستطيع استخدامها إذا ما واصلت الحكومة الأردنية امتناعها عن معاملة طالبي اللجوء المرفوضين "بمرونةٍ".¹¹⁵

لكن اللجنة التنفيذية في المفوضية العليا للاجئين ترى أن تعريف اللاجئ في اتفاقية اللاجئين لا يجوز أن يظل أساساً وحيداً لعمل المفوضية عند وجود لاجئ أمر واقع بحاجةٍ إلى الحماية. وعلى وجه الخصوص، أصدرت اللجنة التنفيذية للمفوضية في أكتوبر/تشرين الأول 2005 قراراً (قرار اللجنة التنفيذية رقم 103) يشجع على "استخدام أشكال إضافية من الحماية من أجل الأشخاص الذين يحتاجون إلى حمايةٍ دولية ولا يحققون تعريف اللاجئ بموجب اتفاقية 1951 أو بروتوكول 1967"، ويقول أن على الدول التي تقدم الحماية الإضافية أن تضمن "الحقوق الإنسانية والحريات الأساسية لهؤلاء الأشخاص من غير تمييز".¹¹⁶

وقال لنا مكتب المفوضية العليا للاجئين بعمان أنه يلتزم بقرار اللجنة التنفيذية رقم 103 عند القيام بتحديد وضع اللاجئين لأنه يعترف بصفة اللاجئ للأشخاص الذين "تنطبق عليهم معايير نيل صفة اللاجئ بموجب اتفاقية 1951 لكن هذا الطرح يثير التساؤل عما إذا كانت الحكومة الأردنية (مع استمرار مكتب المفوضية بعمان في عمليات البت في منح صفة اللاجئين، ومع قيام الأردن بترحيل طالبي اللجوء المرفوضين إلى العراق) مستعدةً حقاً لتوسيع الحماية الإضافية المقدمة إلى العراقيين الذين لا يحققون التعريف الدقيق الوارد في اتفاقية اللاجئين لكن لديهم خوفاً مشروعاً من العنف المعمم إذا جرت إعادتهم إلى العراق.

ويلفت قرار اللجنة التنفيذية رقم 103 النظر إلى "وجوب التمييز الواضح بين الحماية المؤقتة من غير منح صفة اللاجئ على نحوٍ رسمي، وبوصفها استجابةً مؤقتةً محددة لحالات التدفق الكبير للاجئين من شأنها توفير حماية عاجلة من ’الإعادة‘، وبين الأشكال الأخرى من الحماية الدولية".¹²⁰ ولهذا الحكم صلة بالدستور الأردني. إن "الحماية المؤقتة" أمرٌ معترفٌ به دولياً بوصفها إجراءاً عاجلاً يأتي استجابةً لتدفق كميات ضخمة من اللاجئين تتجاوز إمكانيات أنظمة اللجوء الفردي. ولا يمنح نظام الحماية المؤقتة صفة اللاجئ على نحوٍ قانوني، لكنه يوفر آليةً لضمان حق الدخول إلى أراضي الدولة المعنية وتلقي الحماية والمساعدة فيها ريثما يجري البت في منح صفة اللاجئ. أما الحماية الإضافية (من قبيل صفة اللاجئ كما وردت في اتفاقية اللاجئين نفسها) فتقدم اعترافاً رسمياً وقانونياً بحاجة من يهربون من العنف والاضطهاد إلى الحماية من غير أن يكونوا لاجئين بالمعنى الدقيق للكلمة حسب اتفاقية اللاجئين.

وفي حالتنا هذه، لا تملك الحكومة الأردنية إجراءات لمنح اللجوء. وبالتالي، فلا وجود لجهازٍ إداري يمكن أن يفوق تدفق اللاجئين قدراته. على أن أحكام مذكرة التفاهم لعام 1998 تسمح للمفوضية بتقديم الحماية الدولية إلى الأشخاص الواقعين ضمن اختصاصها في الأردن. ولا ريب في أن حجم تدفق اللاجئين يفوق قدرات مكتب المفوضية بعمان الذي لا يستطيع توفير إجراءات البت في منح صفة اللاجئ لكل شخص. وبالتالي، فمن الواضح أن لدى المفوضية أساساً منطقياً لتبرير العمل بنظام الحماية المؤقت. ولابد من بذل كل جهد ممكن لدعم الحكومة الأردنية حتى تعترف بنظام الحماية المؤقت وتسبغ حمايتها على العراقيين الهاربين من الحرب وتساعدهم.

أما إذا ظلت الحكومة الأردنية على رفضها لنظام الحماية المؤقت، فإن على مكتب المفوضية العليا للاجئين بعمان (وفقاً لأحكام قرار اللجنة التنفيذية رقم 103)،¹²¹ عدم الاكتفاء بتطبيق تعريف موسع للاجئ، بل عليه ضمان إعطاء صفة ما للاجئي الأمر الواقع بحيث يمكن منحهم حمايةً مؤقتة. ويمكن علاج تحفظات مكتب المفوضية بعمان بشأن إجراء عمليات البت في وضع اللاجئين (من حيث قلقه من أن تؤدي إلى رفض أعداد كبيرة من طالبي اللجوء ممن يمكن أن يصبحوا عرضةً للترحيل) من خلال استخدام تعريف موسع للاجئين ومنح صفة اللاجئين إلى أشخاصٍ آخرين يحتاجون إلى حمايةٍ دولية بحيث يستفيدون من الحماية من الترحيل ومن احتمال إعادة توطينهم.

أما الحل المثالي، فهو انضمام الأردن إلى اتفاقية اللاجئين وإقامته نظام لجوء خاص به، وتقديمه الحماية إلى اللاجئين استناداً إلى تعريف اللاجئ وفق اتفاقية اللاجئين وإلى حالة من يفرون من العنف المعمم. ومع استبعاد ذلك في المستقبل المنظور، يظل بوسع الحكومة الأردنية حمل مسئولية اللاجئين العراقيين استناداً إلى نظام الحماية المؤقت الخاص بها. ويمكن أن يكون قانون الإقامة وشئون الأجانب هو الأساس القانوني لهذا الأمر، فهو يتضمن أحكاماً تمنح وزير الداخلية صلاحية الإعفاء من شروط الهجرة المعتادة إلى "من يرى الوزير إعفاءه لاعتبارات خاصة بالمجاملات الدولية أو الإنسانية أو حق اللجوء السياسي".¹²²

إن اعتراف هذا القانون بالحق في طلب اللجوء، وسماحه بأخذ الاعتبارات الدولية والإنسانية بالحسبان، يمنح صلاحيةً كبيرة لوزير الداخلية في اتخاذ قرار بحماية العراقيين وغيرهم من الأجانب الفارين من الحرب والاضطهاد. ويوفر هذا النص التشريعي صلاحياتٍ واضحة بموجب القانون المحلي من أجل إقامة نظام حماية مؤقت حتى في غياب قانون خاص باللاجئين.