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2016年人权报告:尼泊尔

2015年度事件

2015年8月23日示威者在尼泊尔加德满都参加尼泊尔原住民族联盟( NEFIN )发起的罢工游行,批评新宪法草案。

© 2015年路透社

发生在2015年4月25日和5月12日的大地震,估计造成9,000人死亡,近20,000人受伤。抢救和赈灾工作进度缓慢,部分原因是该国原已不足的基础设施遭遇重创。

地震后几个月,四个主要政党宣布突破长逾六年的修宪僵局。新宪法中的改革措施包括针对该国众多少数族群和低阶种性的平等权利和积极平权措施(affirmative action)条款,以及废除死刑。

然而,这部新宪法在通过前徵询公众意见的期间只有一星期,而且没有解决尼泊尔南部特莱(Terai)地区的族群问题,当地一些长久被边缘化的社区因长期积怨导致持续数月的抗议和暴力事件。新宪法也没有保障身心障碍人士获得充分的教育和就业机会。

为处理2006年结束的十年内战所造成的长期寃屈,政府已着手任命真相与和解委员会,但未能驱使该委员会遵行国际人权标准与实践。法院仍迟不审理冲突时期相关案件。

震灾复原

4月和5月的地震导致约280万人急需人道主义援助。除了上万人死伤,还有数十万人被迫迁徙,许多人仍然栖身于临时收容所或暂时搭建的住房。许多受灾社群生活在交通不便的偏乡,只能得到最低限度的紧急住房和其他救济。身心障碍、妇女和儿童等弱势群体的处境仍然特别危险。

虽然政府收到逾40亿美元的震灾援助,但截至本文撰稿时尚未发出任何款项,灾后复员工作也仍然迟缓。

与宪法有关的政治骚乱

2006年结束尼泊尔内战的停火协议包含一项承诺,并纳入尼泊尔临时宪法,即新宪法应尽速草拟完成,其中应包括让特莱地区传统边缘社群获得平等地位并提升其参与治理的角色。

各政党经过反复协商而在震灾后提出新宪法草案,却没有经过真正的公众谘商,也没有解决前述社群的苦况,许多团体于是发动罢工、阻路加以抗议,特别是在尼泊尔南部和西部偏远地带,造成许多地方日常生活停摆长达数周。

9月,估计共有45人,包括9名警察,在抗议活动引发的暴力冲突中身亡。政府在某些地区动用军队镇压,并在其他地区实施宵禁。抗议人士死亡大多是安全部队过度使用武力而导致。

持续的抗议已实际阻断贸易和交通运输。到11月为止,燃油和药品供应已出现短缺,因为地处内陆的尼泊尔全靠沿印度边界的各个贸易点进口所需货物。尼泊尔政府指责印度政府对尼国实施经济制裁,但印度否认。部分货品可以通过中国取得,但数量不足供应全国需求。

剥夺公民权

因为公民权法律的缺陷,约有4百万人民被迫在缺乏正式身分下生活,面临无国籍的危险。虽然当局承诺改革,许多人仍没有资格申办驾照、护照、银行户口、投票权、升学和社会福利方案,特别是妇女、非婚生儿童或难民与新归化国民的子女。现行法律规定使妇女特别不容易取得公民资格的合法证明,尤其是当男性亲属拒绝或无法协助她们时。宪法上的公民权条款并未适切纠正这些问题,反而对父亲非尼泊尔国籍的儿童设下新的障碍。

对过去侵权行为问责

在为内战期间交战双方严重侵权行为伸张正义方面,各有关当局都鲜见进展。这场历时十年的冲突,至少造成13,000人死亡,逾1,300人遭强迫失踪。

尽管尼国政府已对内战期间“失踪”或死亡者发放暂时性的金钱与实物赔偿,但其他受害者,例如性暴力或酷刑幸存者,尚未得到任何国家赔偿。

2015年3月,尼泊尔最高法院对2014年《真相、和解与失踪处理法》(2014 Truth, Reconciliation and Disappearances Act)争议条文做成判决,撤销其中的特赦条款,强调总检察署(Attorney General’s Office)仍然拥有起诉建议权,并指示政府对该法加以修正。

2015年2月,政府依据前述法律为真相与和解委员会及失踪问题委员会建立了法律与制度框架,甚至任命了首批委员,但没有依据最高法院的指示修改法律。迄本文撰写时,这两个委员会的工作仍然停滞不前。

西藏难民权利

尼泊尔的西藏难民社群持续在实际上被禁止进行政治性抗议活动,促进西藏文化和宗教的公开活动也受到严格限制,并且遭到尼国安全部队侵权,包括过度使用武力、任意拘押、虐待在押人员、威胁、恐吓与侵入式监控。

移住劳工

虽然尼泊尔每年都有大量人民到海外求职,政府很少给予支持或保护。2014年数百名尼泊尔和其他国家移住劳工在卡达死亡的消息发布后,政府试图建立有力的保护措施,但迄本文撰写时,这些措施尚未有效落实。

尼泊尔持续禁止未满30岁妇女前往海湾各国受雇为家务劳工。尽管出于保护劳工的目的,但这种禁令具有歧视性,且迫使急需工作的妇女寻求非法渠道出国,因而增加其遭受剥削的风险。

震灾过后,人口贩运有进一步增加的可能。政府和安全部队加强对妇女及儿童的关注,有助遏阻某些潜在危险。

早婚和儿童权利

尼泊尔的童婚问题相当严重,百分之41的女童未满18岁结婚,百分之10在15岁前结婚,而且往往是在侵权情况下。虽然童婚是非法的,且据报导政府正在研拟解决此一问题的国家行动计划,但当局迄今在杜绝童婚或协助已婚儿童方面仍少见作为。

性倾向与性别认同

基于2007年最高法院判决成立的委员会于2月发布延迟已久的报告,建议政府承认同性伴侣关系。基于同一件最高法院判决及后续的法院命令,政府于8月开始签发三种性别的护照:“男性”、“女性”和“其他”。

然而,据非政府组织报告,前述文件申请程序仍然因人而异,多数跨性别人士在申请过程中仍然遭遇歧视和侵权,包括政府官员要求他们必须提交“医疗证明”才能获准变更法定性别。

9月颁布的宪法认可三种性别人士皆可享有公民权,并在关于法律前平等和社会正义的条款中明文保障“性别与性少数”的权利。

主要国际行为者

印度在4月25日地震发生后立即提供人道主义援助,英国、美国和中国也随即跟进。联合国的反应较慢,尽管震灾应对措施早已经过多年准备就绪。政府拒绝英国等国提供救灾援助,遭到严厉批评。

国际社会在尼泊尔起草宪法的争议性过程中大体上保持沉默。印度、美国和英国呼吁进行广泛且透明的公共谘询,但未获尼国政府采纳。

尼泊尔和中国在边境安全方面的合作,导致西藏难民被尼泊尔强迫遣返中国的风险提高。企图违规由尼泊尔闯越国境而被中国当局拘捕的藏人,按例遭到监禁和身体虐待。